劉鋒 劉若曦

自改革開放以來，我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度取得了較好成績。國有企業(yè)營業(yè)總收入從2005年11.5萬億元增長到2021年75.6萬億元，國有資產(chǎn)總額從1997年12.5萬億積累到2020年268.5萬億元，國有企業(yè)擔(dān)負(fù)著保障國家經(jīng)濟穩(wěn)定、維護(hù)人民共同利益的使命和責(zé)任。之后伴隨我國第三產(chǎn)業(yè)對整體經(jīng)濟貢獻(xiàn)率逐步提高，民營經(jīng)濟也如雨后春筍般迅速崛起，從改革開放之初經(jīng)濟產(chǎn)值占比低于1%到2021年超過60%，民營企業(yè)正在逐步成為我國經(jīng)濟、就業(yè)、稅收及科技創(chuàng)新的中堅力量。與此同時我國也有序放開外商投資許可，吸引外商投資企業(yè)近70萬戶，實際使用外資也從1983年的9.2億美元上升到2021年1734.8億美元，在有效發(fā)揮外資經(jīng)濟帶動作用的基礎(chǔ)上也與全球共享中國經(jīng)濟快速發(fā)展的紅利。

但近年來，伴隨我國經(jīng)濟由粗放式增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長，經(jīng)濟增速逐步放緩也使得各類經(jīng)濟主體參與市場競爭的意愿有所降低，尤其是面對全球新冠疫情肆虐、地緣政治沖突加劇、能源轉(zhuǎn)型問題，使得全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈加速重構(gòu)，中國經(jīng)濟面臨“三重壓力”。國有企業(yè)在政策指導(dǎo)下雖仍然發(fā)揮了重要的托底作用，但創(chuàng)新活力和資產(chǎn)使用效率仍然較低；民營企業(yè)因為預(yù)期不穩(wěn)導(dǎo)致投資及參與經(jīng)濟活動的積極性有所降低；外資企業(yè)因為政策及投資環(huán)境產(chǎn)生了觀望情緒。

當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及生產(chǎn)效率提升的關(guān)鍵時期，根據(jù)格羅寧根大學(xué)2019年底公布的數(shù)據(jù)，目前我國全要素生產(chǎn)率僅為美國的44.2%，而德國、日本、韓國分別為90.8%、63.4%、60.3%，這說明我國經(jīng)濟增長的潛力仍然巨大，未來如何通過制度創(chuàng)新進(jìn)一步提升資源整合效率是我國轉(zhuǎn)型時期實現(xiàn)突破的關(guān)鍵。

扭轉(zhuǎn)當(dāng)前經(jīng)濟壓力，持續(xù)釋放經(jīng)濟增長動力，重在通過制度變革和持續(xù)改革開放穩(wěn)定企業(yè)和消費者預(yù)期，恢復(fù)對未來投資和消費的信心。今年7月份召開的中央政治局會議在分析研判我國當(dāng)前經(jīng)濟形勢，部署相關(guān)經(jīng)濟工作時，提出“要發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家能動性，營造好的政策和制度環(huán)境，讓國企敢干、民企敢闖、外企敢投”。

一、“國企敢干”重在持續(xù)深化市場化改革，通過存量資產(chǎn)的資本化和市場化改造，真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度

從1978年開始的國有企業(yè)改革進(jìn)行至今已40余年，國有企業(yè)市場化主體地位正在穩(wěn)步確立，但目前監(jiān)管過多過細(xì)的問題使企業(yè)內(nèi)部治理權(quán)責(zé)不明晰，加之缺乏容錯環(huán)境，在一定程度上束縛了創(chuàng)新發(fā)展的手腳。因此，讓國企敢干應(yīng)持續(xù)深化市場化改革，逐步建立起企業(yè)改革發(fā)展中的風(fēng)險容錯機制，避免監(jiān)管越位。

一是完善管資本為主的國資監(jiān)管體系，深化現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。伴隨著以市場化、法制化、國際化為導(dǎo)向的混合所有制改革浪潮，國有企業(yè)進(jìn)入了資產(chǎn)資本化和股權(quán)多元化的新發(fā)展階段，目前中央企業(yè)完成混合所有制改革的戶數(shù)占比75%，引入非公資本在所有者權(quán)益占比超38%，對外投資參股累計超4000億元，資本的結(jié)構(gòu)變化促使國有資本監(jiān)管機構(gòu)必須盡快實現(xiàn)從管經(jīng)營為主向管資本為主的職能轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，最終落腳點就是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。具體來說，國資監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)盡快剝離過去的公共管理職責(zé)，通過進(jìn)一步授權(quán)放權(quán)，將公共管理職能歸還于相關(guān)部門，將具體經(jīng)營決策權(quán)歸還于企業(yè)，以股東的市場化身份通過現(xiàn)代公司治理機制實現(xiàn)對企業(yè)的監(jiān)管。過去國有企業(yè)行政化管理方式在一定程度上造成了公司章程和董事會職責(zé)的缺位，使得企業(yè)內(nèi)部治理缺乏制衡和監(jiān)督、決策和管理機制失效，難以適應(yīng)市場化運行需求。為此，在當(dāng)前國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)放權(quán)的背景下，國有企業(yè)亟需為下放的經(jīng)營權(quán)搭建起按章程行權(quán)、董事會履職的基礎(chǔ)框架，建立市場化選拔而非行政任命的職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場化的薪資激勵模式，進(jìn)一步強化現(xiàn)代企業(yè)治理模式。

二是建立國有企業(yè)經(jīng)營管理的“激勵相容”機制，營造愿做事、敢做事的“風(fēng)險容錯”制度。國企敢干，歸根到底是企業(yè)家敢干敢為，在復(fù)雜多變的市場環(huán)境中，但凡創(chuàng)新和發(fā)展就會有相應(yīng)風(fēng)險，如果為創(chuàng)新和發(fā)展本身就具有的風(fēng)險強行擔(dān)責(zé)，把非人為風(fēng)險也納入到追責(zé)范圍，自然會形成管理者不作為的行為導(dǎo)向，為此建立相應(yīng)的“風(fēng)險容錯機制”，在一定范圍內(nèi)允許和包容犯錯情況的發(fā)生，關(guān)鍵在于理清容錯邊界、實現(xiàn)精準(zhǔn)識別。通過建立容錯清單，事先規(guī)定好容錯的事項范圍、盡職合格免責(zé)事由，按照清單規(guī)定甄別是否適用容錯機制。其次，保證容錯和糾錯的聯(lián)動，發(fā)生容錯事項時自動開啟糾錯機制，將糾錯效果作為追責(zé)的考量因素，鼓勵采取補救措施將功補過。

三是簡化監(jiān)管、考核和審查機制，提高監(jiān)管效率。過去多部門監(jiān)管和過度強調(diào)追責(zé)制的原因，使國有企業(yè)形成了多目標(biāo)的考核審查機制，在不同考核事項的疊加沖突下，考核泛化、責(zé)任推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，一人可能身負(fù)多份“責(zé)任狀”，一個未完成則全年考核“一票否決”，無疑會使管理者為應(yīng)付考核“合格”而不敢“冒險”擔(dān)責(zé)，與激勵價值創(chuàng)造的初衷背道而馳。因此，簡化考核和審查機制，重在提高考核和審查工作的針對性和有效性，避免監(jiān)管權(quán)力濫用。通過建立監(jiān)管清單明確考核審查的范圍，程序設(shè)置應(yīng)減少中間環(huán)節(jié)、避免“一票否決”式的定性考核指標(biāo)，采用“積分制”的量化考核指標(biāo)，給予管理者發(fā)揮能動性的空間，以靈活高效的監(jiān)管考核機制，激勵企業(yè)敢干敢做、銳意進(jìn)取。

二、“民企敢闖”重在穩(wěn)定預(yù)期，用好資本紅綠燈制度，健全權(quán)益保護(hù)機制

全球經(jīng)濟下行、疫情長期反復(fù)使得經(jīng)濟拐點尚不清晰，企業(yè)投資擴張預(yù)期不穩(wěn)，抑制了“闖”的動力和信心。其次在法律制度層面缺乏清晰、有效、連續(xù)的權(quán)益保護(hù)機制，也增加了民營企業(yè)“闖”的風(fēng)險，兩者疊加阻礙了民企“闖”的步伐，因此鼓勵民企敢“闖”，應(yīng)做好預(yù)期管理、投資引導(dǎo)和權(quán)益保護(hù)。

一是政策穩(wěn)定預(yù)期，恢復(fù)投資信心。目前我們?nèi)蕴幱诳偭窟呺H修復(fù)和結(jié)構(gòu)過渡調(diào)整時期，疫情反復(fù)、國際政治經(jīng)濟環(huán)境嚴(yán)峻增加了更多不確定和不穩(wěn)定因素，致使企業(yè)預(yù)期不明朗，2022年2月-5月、7月-8月中國PMI值均低于榮枯線，反映了生產(chǎn)經(jīng)營活動依舊偏弱。尤其對于民營中小微企業(yè)來說，由于融資約束和政策補貼的可及性問題，其在本輪疫情受到了較大沖擊，中小企業(yè)發(fā)展指數(shù)降低到88點附近，低于疫情前93點水平。為此，當(dāng)前的疫情防控與經(jīng)濟復(fù)蘇政策應(yīng)進(jìn)一步有機結(jié)合，出臺更多的政策實施細(xì)節(jié)，充分利用科技手段縮小疫情的影響范圍、降低疫情防控的經(jīng)濟成本。同時要依法合規(guī)按程序執(zhí)行管控措施，加強疫情知識的普及宣傳和信息溝通，減少疫情給企業(yè)經(jīng)營帶來的不確定性和恐慌情緒，在動態(tài)反饋中引導(dǎo)市場預(yù)期，提振經(jīng)濟增長的信心。

二是用好“資本綠燈”指引作用，讓民營企業(yè)敢“闖”。當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟下互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“零邊際成本”使得平臺公司在不斷追求規(guī)模效應(yīng)下走向壟斷，但相關(guān)道德風(fēng)險、行業(yè)準(zhǔn)則尚未形成成熟的體系，導(dǎo)致了強買強賣、價格歧視、數(shù)據(jù)安全等一系列“資本無序擴張”的亂象發(fā)生。為此去年7月工信部啟動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的專項整治行動，對43起反壟斷案件進(jìn)行集中調(diào)查，提出要設(shè)置資本“紅綠燈”制度。資本紅綠燈和企業(yè)敢闖并不矛盾，敢闖不是亂闖，在依法合規(guī)、競爭有序的發(fā)展環(huán)境中企業(yè)才能更好地闖，否則市場基本秩序破壞殆盡，長期來看沒有贏家。

今年7月中央政治局會議提出集中推出一批“綠燈”投資方案，顯示了從紅燈到綠燈、從專項整治到規(guī)范發(fā)展的重心轉(zhuǎn)向，是構(gòu)建資本紅綠燈規(guī)則的有益探索。設(shè)置好資本紅綠燈關(guān)鍵在于劃出可為和不可為的底線，明確鼓勵發(fā)展和禁止進(jìn)入的領(lǐng)域，明晰違法行為和違法成本，給予資本清晰的指引。而對于資本“闖紅燈”的越軌行為，未來如何建立起合理的資本退出機制是民企敢闖的保障，在盡量減少負(fù)面影響的情況下責(zé)令其有序退出，更多的考慮如何疏通引導(dǎo)而不是一罰了之。

三是以法治化手段做好權(quán)益保護(hù)。自1984年民營企業(yè)獲得市場經(jīng)濟主體地位以來，相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)隱性負(fù)擔(dān)重、要素獲取成本高、回籠資金難的問題更突出一些，因此鼓勵民營企業(yè)敢“闖”要做好權(quán)益保護(hù)。首先是保障競爭性政策的基礎(chǔ)地位，由于體制機制障礙，之前一些產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和創(chuàng)新政策等存在一定不符合競爭性政策的要求，導(dǎo)致民營企業(yè)在要素市場被區(qū)別對待、在產(chǎn)品市場很難公平競爭，而從源頭破除體制機制障礙就需要從立法層面入手，以市場化、法制化為準(zhǔn)繩，通過相關(guān)法律法規(guī)的立改廢工作，不斷健全市場功能和競爭機制。其次是堅持執(zhí)法“最后一公里”的落實，行政部門依法合規(guī)履職，嚴(yán)格按照負(fù)面清單進(jìn)行管理，嚴(yán)禁審批上區(qū)別對待、監(jiān)管上亂處罰的行為，司法部門應(yīng)加強司法保護(hù)，著重解決拖欠賬款、票據(jù)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)賠償?shù)葒?yán)重影響企業(yè)權(quán)益的事項，讓民企輕裝上陣而不是負(fù)重前行，合力為民營企業(yè)營造平等發(fā)展的法律和市場環(huán)境。

三、“外企敢投”重在主動對接國際化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，深化制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢

逆全球化興起、國際貿(mào)易沖突加劇，加上全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，沖擊了我國外向型經(jīng)濟的營商環(huán)境，外商出于安全效益和成本效益的考慮對投資更加謹(jǐn)慎。為繼續(xù)發(fā)揮外資對經(jīng)濟帶動作用，應(yīng)持續(xù)對接國際商業(yè)和市場規(guī)則，積極優(yōu)化投資和營商環(huán)境，深化產(chǎn)業(yè)鏈的競爭優(yōu)勢。

一是構(gòu)建良好的制度和政策環(huán)境，積極對接國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。2018年以來，圍繞CPTPP、EPA、USMCA等大型區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，歐美國家主導(dǎo)的新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則正在重塑，試圖左右未來全球產(chǎn)業(yè)鏈架構(gòu)，影響跨國公司的發(fā)展布局和投資去向，加之當(dāng)前國際單邊主義盛行、地緣政治沖突加劇，我們更要積極主動適應(yīng)，參與國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，增強新體系下的話語權(quán)。2020年《外商投資法》及其條例的實施開啟了外資專門法時代，同年實施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對標(biāo)國際先進(jìn)經(jīng)驗，都是以法律的形式更全面保障外商投資權(quán)益、更主動對接國際標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，未來如何聚焦新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中關(guān)稅減免、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、服務(wù)業(yè)放開、數(shù)字經(jīng)濟等新議題，全面考量和權(quán)衡我國現(xiàn)行對外經(jīng)貿(mào)政策，持續(xù)推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的立改廢工作，將是我國在新一輪全球經(jīng)貿(mào)變局中獲得競爭優(yōu)勢、持續(xù)吸引外資的制度條件。

二是加快放開外商投資準(zhǔn)入進(jìn)程。經(jīng)過連續(xù)5年縮減，2021年版的《外商投資準(zhǔn)入清單》和《自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入清單》分別減少至31條和27條，其中自貿(mào)區(qū)清單制造業(yè)條目清零，預(yù)示著試點成功后全國負(fù)面清單制造業(yè)條目也會盡快清零。近年來在新一輪國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下各國競相引資回流，我國盡早放開外資投資限制，既有投資的時間價值也有國際引資的競爭價值，外資投產(chǎn)越早對配套產(chǎn)業(yè)帶動效益越大，投資限制越少越能在其他國家引資競爭中脫穎而出。放開清單準(zhǔn)入限制，并不是無原則全放開，而是提高清單條目的精準(zhǔn)度和包容度，把條目做細(xì)，具體到股權(quán)占比、機構(gòu)類型、投資方式等更細(xì)致的要求。另外還要用好新增的負(fù)面清單豁免規(guī)定，允許特定外商投資者“破例準(zhǔn)入”以實現(xiàn)特殊引資目標(biāo)。

三是持續(xù)提升國內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈競爭力。我國獨有的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢和完善的配套制度是近年來持續(xù)吸引外資投入的重要因素，在過去的30年里中國FDI全球份額從1.7%上升到11.4%，即使是面對全球新冠疫情爆發(fā)、去全球化趨勢以及美國的制裁封鎖，近兩年來吸引外資的程度仍然保持了正向增長，2021年和2022年前五個月我國實際使用外資增速分別為2 0 . 2 %和22.6%。從總量上看，2021年中國制造業(yè)增加值31.4萬億元，在全球制造業(yè)占比30%，連續(xù)12年全球領(lǐng)跑，從結(jié)構(gòu)上看，高技術(shù)制造業(yè)增加值貢獻(xiàn)率占比接近30%、裝備制造業(yè)增加值貢獻(xiàn)率占比45%，單位增加值能耗10年間累計下降36.2%。在當(dāng)前全球供給沖擊、產(chǎn)業(yè)鏈重塑的背景下，我國相對穩(wěn)定的能源供給、成熟的產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)能力以及6000萬工程師的人才紅利在國際競爭中具有明顯比較優(yōu)勢。未來通過持續(xù)厚植大而全的產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈“穩(wěn)鏈”“強鏈”的行動，將不斷增強我國在全球市場上的競爭力和吸引力。

四是通過資本市場的對外開放以及國際化水平的提高為外資提供良好的投資環(huán)境。資本市場作為境外機構(gòu)參與中國經(jīng)濟發(fā)展的重要渠道和投資場所，其對外開放的深化以及與國際資本市場規(guī)則的進(jìn)一步對接將有助于境外投資者更好在華投資。今年一季度，我國經(jīng)常項目順差持續(xù)提升，但資本項目仍然維持逆差，其中外來直接投資規(guī)模創(chuàng)歷史最高，但線上資本項目卻由正轉(zhuǎn)負(fù)。這在客觀上反映出我國的實體產(chǎn)業(yè)鏈對外資仍具有較大吸引力，但金融市場的波動仍然受到美聯(lián)儲加息、地緣政治沖突等國際市場影響。其中的主要原因也是由于外資對中國資本市場的預(yù)期不穩(wěn)，由于政策缺乏連續(xù)性、投資標(biāo)準(zhǔn)的國際化水平較低、投資限制較多，導(dǎo)致境外機構(gòu)在國內(nèi)資本市場的投資相對保守，目前外資在我國股票市場和債券市場的占比保持在3%-5%水平，與日本、韓國（日本和韓國資本市場外資持股占比均在30%左右）等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體相比占比仍處于較低水平，外資通過二級市場對境內(nèi)企業(yè)的支持作用還相對較小，未來具有大幅的提升空間。

四、小結(jié)：通過“市場化、法制化、國際化”原則持續(xù)釋放經(jīng)濟增長活力

三個“敢”字的背后重在市場機制的革新、權(quán)益保護(hù)制度的建立以及國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的對接，即遵循法治化、市場化和國際化的原則營造敢為、能為和可為的法律制度和政策環(huán)境。所謂“市場化、法制化、國際化”的原則就是要通過制度改革確立各類所有制主體的平等市場地位，減少因為體制問題造成的“結(jié)構(gòu)性套利”機會，進(jìn)而激發(fā)各類主體參與市場競爭的積極性；通過完善法制制度建設(shè)和提升執(zhí)法能力，使得市場主體有清晰、連續(xù)、可操作的市場預(yù)期，保證企業(yè)合法權(quán)益不受侵害；通過主動對標(biāo)國際化準(zhǔn)則，為國際資本營造穩(wěn)定、便捷的投資環(huán)境，減少投資成本。

因此，國企敢干，重點是要解開行政束縛，繼續(xù)深化市場化改革，給予國企作為獨立市場主體應(yīng)有的自主經(jīng)營權(quán)，支持國企構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度。民企敢闖，重點在通過健全權(quán)益保護(hù)機制，盡快穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，恢復(fù)信心，引導(dǎo)資本有序投資，鼓勵民企“闖”破困局迎來新生。外企敢投重點是要對接國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，加快放開外資投資限制的步伐，厚植產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展優(yōu)勢，以更有發(fā)展性、更多優(yōu)惠性、更具安全性的環(huán)境吸引全球資本投資。