彭朝輝

摘要：如今，人口流動(dòng)較大，住房、保障制度不斷完善。在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口涌入城市的過程中，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，約八成的流動(dòng)人口會選擇租住私房，剩余兩成則會選擇租住公租房。此種狀況下，不同的居住條件下，對應(yīng)的居住環(huán)境也是不同的，公租房環(huán)境相對較好，私房環(huán)境相對較差。而城市的發(fā)展應(yīng)該先保證外來人口的基本居住條件，只有安穩(wěn)的居住環(huán)境才能切實(shí)提高城市的整體水平?；诖?，文章針對人口流動(dòng)住房保障制度展開探析，首先是對現(xiàn)階段住房保障政策的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，然后再基于人口流動(dòng)的視角下分析我國城市住房保障存在的問題，最后針對現(xiàn)實(shí)情況提出建議，以此來滿足人口流動(dòng)中的住房保障需求。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年我國流動(dòng)人口總數(shù)為2.36億人，其中，外出農(nóng)民工1.74億人。而目前政府已開工建設(shè)了7000多萬套公租房，要同時(shí)保障城鎮(zhèn)低收入、城鎮(zhèn)中等偏下收入、新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員等多類人群，房源數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居住需求。收入低租金高加大流動(dòng)人口生活成本?！?020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確要求：促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶、推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。除此之外，近年來，我國政府一直致力于解決流動(dòng)人口住房問題，《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《公共租賃住房管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》等一系列政策文件的出臺為解決流動(dòng)人口住房問題提供了重要制度保障，各地區(qū)在落實(shí)上也做了大量的工作，社會整體住房保障能力不斷增強(qiáng)，成效顯著。然而，由于眾多因素的影響，當(dāng)前我國流動(dòng)人口住房保障仍存在一些問題，在改善和提高流動(dòng)人口居住條件方面仍有很長的一段路要走。流動(dòng)人口正在逐漸由從事建筑、交通、裝修為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹圃鞓I(yè)、保安、家政、餐飲、快遞服務(wù)等多種行業(yè)并存的態(tài)勢。職業(yè)特點(diǎn)影響著他們對居住條件的追求。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年我國流動(dòng)人口總數(shù)為2.36億人，其中，外出農(nóng)民工1.74億人。而目前政府已開工建設(shè)了7000多萬套公租房，要同時(shí)保障城鎮(zhèn)低收入、城鎮(zhèn)中等偏下收入、新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員等多類人群，房源數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居住需求。收入低租金高加大流動(dòng)人口生活成本。《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確要求：促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶;推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。但是當(dāng)下實(shí)際情況是，進(jìn)城容易留城難。在城鎮(zhèn)中居住問題尚未解決，他們絕大多數(shù)都是靠租房居住，即使想要落戶，也要考慮落戶后有沒有能力供養(yǎng)余生。大部分流動(dòng)人口只能從事技術(shù)含量較低的職業(yè)，工資水平低，家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，絕大多數(shù)選擇廉價(jià)實(shí)惠的住所。由于近年來城市舊城區(qū)改造加快，市區(qū)廉價(jià)房源日益減少，市場上的高租金加大了流動(dòng)人口的生活成本。流動(dòng)人口為節(jié)省開支大多選擇便宜的居住場所，這些居住地多分布在城郊接合部，住所空間狹小，環(huán)境條件差，公共設(shè)施短缺，安全隱患較大，與大多數(shù)城市居民住宿條件形成強(qiáng)烈反差，也與他們?yōu)槌鞘羞\(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展所付出的艱苦的身心代價(jià)不相稱。大多數(shù)流動(dòng)人口工作往往是不穩(wěn)定的，變換工作比較頻繁，為減少交通時(shí)間、交通費(fèi)用，習(xí)慣隨著工作地點(diǎn)變化而轉(zhuǎn)移住所，因此形成“人隨工作走、房隨工作換”的狀況。另外，租金不斷上漲，也是流動(dòng)人口為選擇較為便宜的住所而不斷搬遷的原因。

關(guān)鍵詞：人口流動(dòng);社會保障;住房政策

近幾年，隨著我國城市化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工來到城市尋找工作機(jī)會，以此來改善自己的生活，但在城市生活中還是出現(xiàn)了一些問題。在居住條件上，政府為農(nóng)民工住房提供了幫助但還是不夠完善，例如東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，外來人口更是一擁而入，住房需求根本無法得到滿足，人口的收入差距大，居住條件更是無法相比。因此，外來人口的居住條件存在較大差異。我國的住房制度改革大體上經(jīng)歷了三個(gè)十年，不斷完善的過程中，政府應(yīng)更加重視農(nóng)民工住房情況，確保物質(zhì)方面、政策方面都能真正落到實(shí)處。

一、住房保障政策現(xiàn)狀

（一）保障性住房的實(shí)施

我國的住房保障制度政策是從1998年開始實(shí)行的，但真正落實(shí)下來卻非常的緩慢。據(jù)調(diào)查，截至2017年底我國大約有2.04億新市民，總比占全國的城鎮(zhèn)常住人口25.1%，但租住公租房的比例僅占2.1%，18%的人口選擇合租，而合租戶數(shù)三戶以上占比竟然56.2%。這說明外來人口住房自有率較低，且導(dǎo)致住房得不到保障、居住條件較差。2020年我國租房的形勢有很大改變，整體看選擇整租的人口有所提升，但還是無法使得所有外來人口都能夠享受到住房保障。人口的不斷涌入，保障性住房的實(shí)施還不夠穩(wěn)定。

（二）中央地方分?jǐn)傌?zé)任

中央與地方政府保障責(zé)任應(yīng)進(jìn)行分擔(dān)。住房保障所需要的資金以及土地面積是住房保障政策落實(shí)的關(guān)鍵。2017～2020年政府對廉租住房投資金額不斷增加，對各個(gè)省進(jìn)行了資金補(bǔ)助。各省的保障性安居工程項(xiàng)目也開始實(shí)施，建設(shè)廉租房公租房以及經(jīng)濟(jì)適用住房，并且各地方也對保障性住房建設(shè)的稅費(fèi)進(jìn)行了相應(yīng)的減免。2020年各省市地區(qū)也將信息公開化，對保障性安居工程建設(shè)的信息情況進(jìn)行信息發(fā)布。各地方應(yīng)全力配合國家的實(shí)施方案，國家政策的落實(shí)應(yīng)重視責(zé)任的具體劃分。地方在資金方面以及建設(shè)工程中應(yīng)做到信息透明化。保障性住房建設(shè)需要各部分合力推進(jìn)，政府部門的出資能夠?qū)ψ》勘Ｕ咸峁┗A(chǔ)性支持。

二、人口流動(dòng)視角下住房保障問題

（一）住房保障責(zé)任主體與國民收入錯(cuò)位

住房保障隸屬于國民收入再分配，主要是為了扶持弱勢群體來保障社會的公平。住房保障主要是通過政策的實(shí)施，利用國家的職能對國民的收入進(jìn)行二次分配，針對中等以下貧困家庭給予幫助，促使國家整體的生活水平平穩(wěn)運(yùn)行。國民收入再分配主要是政府通過稅收等方式收入一部分資金再進(jìn)行合理分配，這項(xiàng)工作由中央政府來開展。政府通過收稅的方式對高收入者進(jìn)行征稅，這部分稅費(fèi)將直接分配到貧困人口，人口流動(dòng)性強(qiáng)，國家更應(yīng)該注重住房保障，但實(shí)際實(shí)施起來卻非常困難，低收入人群占比較廣，國家的財(cái)政支出無法得到合理分配。因此，我國近幾年的住房保障問題進(jìn)展相對緩慢。住房保障責(zé)任主體是中央政府，政府主要是提供物質(zhì)支持以及政策扶持。

（二）住房保障與地方公共服務(wù)產(chǎn)生混淆

住房保障主要是為了對低收入人群提供住房救濟(jì)，確保群眾的基礎(chǔ)生活條件。廉租住房是針對貧困家庭提供的一種居住方式，只享有居住權(quán)，并不是真正意義上的擁有房屋。公共租賃住房并不是面向社會的弱勢群體而展開的社會救助，它不屬于國民收入再分配，實(shí)質(zhì)是政府提供的輔助措施。對于一些城中村改造，這些是為了改善部分住戶的居住環(huán)境，為當(dāng)?shù)厝丝谔峁┑墓卜?wù)，這些項(xiàng)目的范圍不僅僅是針對那些低收入貧困家庭。而為一些特殊家庭提供的住房保障才屬于國民收入再分配，我國財(cái)政部門的投入，需要對住房保障和公共服務(wù)的住房保障進(jìn)行區(qū)分，資金的使用需要明確。

（三）住房保障轉(zhuǎn)移支付與人口流動(dòng)背離

大量的流入人口都集中在東部長三角，珠三角以及京津冀地區(qū)。流動(dòng)人口主要是由中轉(zhuǎn)類，消費(fèi)類，生產(chǎn)類構(gòu)成，當(dāng)然占據(jù)最多的還是農(nóng)民工。省外人口流動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省內(nèi)，更多人會選擇跨省打工，進(jìn)城務(wù)工人員主要選擇的居住地是城中村，居住面積普遍較小，更多的是以合租的形式，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不同，所面臨的住房保障壓力就不同，越是發(fā)達(dá)地區(qū)政府面臨的壓力會更大。早在2007年，我國就開始由政府以轉(zhuǎn)移支付方式向地方政府提供住房保障資金，但主要考慮的還是中西部地區(qū)，資金的投入與人口流動(dòng)趨勢有一定的背離。中西部地區(qū)是需要資金支持的，但住房保障轉(zhuǎn)移支付與人口流動(dòng)背離。

三、住房保障改進(jìn)建議

（一）明確政府權(quán)責(zé)劃分

政府應(yīng)對資金土地政策方面有明確規(guī)劃，將職責(zé)落實(shí)到各地方的有關(guān)部門。住房保障是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要方面，需要真正落實(shí)到各個(gè)城市。中央政府向各地分撥的救助資金需進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，做到信息公開化，所有資金都落到實(shí)處。在項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)注意工程的質(zhì)量，對各地區(qū)的貧困家庭進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2020年我國仍有2.47億的流動(dòng)人口，占我國總?cè)丝诘?8%。超七成的流動(dòng)人口都集中在我國東部。外來人口往往會到經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市打工。而越是發(fā)達(dá)的城市地方政府更應(yīng)該重視人口的住房問題。哪一部分出現(xiàn)問題要進(jìn)行問責(zé)調(diào)查，落實(shí)各地方職責(zé)所在，政府起到監(jiān)督作用。

（二）建立轉(zhuǎn)移支付政策

在住房保障制度上，責(zé)任由國家承擔(dān)，但在實(shí)施過程中，需要由各個(gè)地方政府執(zhí)行。要建立針對住房保障財(cái)政向各地方轉(zhuǎn)移支付的制度，這樣可以強(qiáng)化中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。促進(jìn)各地方的公平，通過轉(zhuǎn)移支付制度來強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政對地方的約束，同時(shí)也加大了對住房保障的投入。而在轉(zhuǎn)移支付的過程中，需要根據(jù)實(shí)際情況而定。針對于我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口流動(dòng)性強(qiáng)，而中西部經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，就應(yīng)以省級人口流出為主。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系需要根據(jù)地方人口空間的分布。各省級市級政府應(yīng)進(jìn)行合理規(guī)劃安排。

（三）滿足家庭流動(dòng)需求

在人口流動(dòng)過程中，夫妻共同流動(dòng)成為核心趨勢，流動(dòng)人口中更多的是與配偶或兄弟姐妹一起流動(dòng)為主，老人與小孩更多的是在農(nóng)村。兩代戶家庭占流動(dòng)人口家庭的三分之一。由于流動(dòng)人口，主要是農(nóng)民工群體，在進(jìn)入城市打工的過程中需要一定的住房條件，才能讓家庭流動(dòng)更加有保障。許多農(nóng)民工在外省打拼好幾年之后，在條件允許的情況下，會將父母以及孩子接到身邊一起生活，但這個(gè)前提是住房有所保障。

（四）加快住房保障立法工作

加強(qiáng)保障性住房的法律建設(shè)是保障我國住房保障體系健康發(fā)展的前提。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快推出從規(guī)劃、生產(chǎn)、經(jīng)營到管理完整的住房保障體系法律法規(guī)。明確國家層面住房保障頂層設(shè)計(jì)和基本制度框架，夯實(shí)各級政府住房保障工作責(zé)任，同時(shí)為規(guī)范保障房準(zhǔn)入使用和退出提供法律依據(jù)。

（五）完善住房保障體系

解決流動(dòng)人口的住房問題，建構(gòu)“低端有保障、中端有支持”的住房市場體系。一是取消經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房對流動(dòng)人口的限制，讓流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)居民享有同樣的購買權(quán)利。二是通過發(fā)放購房補(bǔ)貼，幫助中低收入者購買商品房。三是為流動(dòng)人口建立住房公積金制度，加強(qiáng)其支付能力。降低公積金支取門檻，提高公積金沖抵租金額度。四是因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。鼓勵(lì)人口流入量大、房價(jià)較高的大中城市，借鑒北京、上海共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。

（六）多渠道籌措公租房房源

在土地資源緊缺的情況下，多管齊下多渠道籌措保障房。一是優(yōu)先使用現(xiàn)有存量房用于公租房。二是通過新建商品住宅配建公租房。三是利用土地供給、稅收減免等措施鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)建設(shè)免費(fèi)或租金低廉的員工集體宿舍。四是利用租賃集體建設(shè)用地建設(shè)公租房。各地因地制宜，開拓思路，深度挖掘。例如：在產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設(shè)行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地中，可通過集中建設(shè)或長期租賃、配建等方式，增加集體宿舍形式的公租房供應(yīng)，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。

（七）降低門檻，擴(kuò)大保障范圍

針對不同困難群體，合理設(shè)置相應(yīng)準(zhǔn)入條件，采取適當(dāng)?shù)谋Ｕ戏绞胶捅Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，加大對符合條件流動(dòng)人口的保障力度。一是因地制宜、分階段降低流動(dòng)人口住房保障準(zhǔn)入門檻，逐步擴(kuò)大保障覆蓋面，比如逐步放寬或取消社保繳納年限、居住證持有年限等條件限制。二是實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼發(fā)放及租金減免多種保障方式并行。住房嚴(yán)重短缺時(shí)期，通過大力建設(shè)，以實(shí)物配租方式為主。供求矛盾緩和時(shí)期，以租賃補(bǔ)貼方式為主，制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同的收入水平及市場租金標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。把好準(zhǔn)入關(guān)，實(shí)現(xiàn)公平分配，健全退出機(jī)制。一是加強(qiáng)聯(lián)審聯(lián)查工作。申請人及相關(guān)單位開具的收入證明常常存在虛假數(shù)據(jù)，信息失真。在就業(yè)與收入都多元化的社會現(xiàn)狀下，申請家庭的收入與財(cái)產(chǎn)情況難以準(zhǔn)確核查。目前我國大多數(shù)城市不同部門間實(shí)現(xiàn)的數(shù)據(jù)信息共享僅限于本市范圍，各省乃至全國范圍應(yīng)加快城市數(shù)字化平臺建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。二是公平分配。公平分配是公租房的“生命線”。要科學(xué)制定分配方案，分配全過程排除人為干擾，接受社會監(jiān)督。三是健全退出管理機(jī)制，對不再符合保障條件的承租人，綜合運(yùn)用租金上調(diào)、信用約束、司法追究等多種方式，提升退出管理效率。四是建立住房保障誠信機(jī)制。各地住房保障部門抓緊出臺《住房保障誠信管理辦法》，建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。對于虛報(bào)瞞報(bào)，弄虛作假行為，對于工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)追究責(zé)任，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。逐步實(shí)現(xiàn)小區(qū)智能化管理，防止轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借保障房小區(qū)智能化管理，通過人臉識別，控制小區(qū)出入，控制上下電梯，從而限制轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借;可以有效分析出房屋的空置情況，提高房屋使用率，從而最大限度地使公共資源為真正需要的家庭提供服務(wù)。

四、結(jié)語

基于人口流動(dòng)的特點(diǎn)，住房保障制度應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況不斷完善。政府可通過補(bǔ)貼的形式為農(nóng)民工的生活減輕負(fù)擔(dān)，讓其生活得到基礎(chǔ)保障，這樣國家整體水平才能提高。通過政府權(quán)責(zé)的劃分，建立轉(zhuǎn)移支付政策及物質(zhì)上的支持來逐步實(shí)現(xiàn)社會的公平。在人口流動(dòng)過程中，只有基礎(chǔ)生活得到完善的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展才會更加迅速。住房保障制度不僅僅是改善了公民的居住條件，更重要的是促進(jìn)社會的經(jīng)濟(jì)文化，共同發(fā)展這些離不開政府與地方的共同努力。制度的完善，需要各部門嚴(yán)格監(jiān)管與實(shí)施，為中等以下的貧困家庭提供基礎(chǔ)的居住保障，維護(hù)公民的居住權(quán)利。外來人口大多來自于農(nóng)村，政府能夠積極解決居住問題，能夠減少外來人口的日常開支，進(jìn)而提高外來人口的生活水平。

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（作者單位：山東省榮成市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）