許傳紅， 李小芳

摘要： 高標準農(nóng)田建設是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部著眼于解決“三農(nóng)”問題、推進鄉(xiāng)村振興作出的一項重要部署。對湖北省高標準農(nóng)田建設實踐進行調查發(fā)現(xiàn)，高標準農(nóng)田建設在提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益、改善生產(chǎn)條件、鞏固脫貧成果、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展及優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境上發(fā)揮了重要作用。但目前湖北省高標準農(nóng)田建設在資金投入、項目動員、全面監(jiān)督、人才隊伍建設及專責管護制度建設上仍面臨挑戰(zhàn)。為擺脫上述困境，助力高標準農(nóng)田建設高質量發(fā)展，建議引進社會資本、合理配備資金，探索新型模式、創(chuàng)新動員方法，實行嚴密監(jiān)督、重視民情民意，緊扣關鍵群體、推進人才振興，嚴抓資金落實、實施專責管護。

關鍵詞： 高標準農(nóng)田建設; 湖北省; 鄉(xiāng)村振興

中圖分類號： F323.2文獻標識碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.03.014

習近平總書記曾指出：“保障糧食安全，關鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，確保需要時能產(chǎn)得出、供得上。”[1]高標準農(nóng)田建設是農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域的重大項目，是落實“藏糧于地、藏糧于技”與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐，事關國家糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，對于實現(xiàn)“把飯碗牢牢端在自己手上”和農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展有著重大意義。湖北省高標準農(nóng)田建設起步較早，開展已有十余年，成效明顯，糧食總產(chǎn)量連續(xù)9年穩(wěn)定在500億斤以上[2]，為農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、保障國家糧食安全作出了巨大貢獻。湖北省是長江干流流經(jīng)里程最長的省份，在全球變暖的大背景下，近年來極端天氣頻繁出現(xiàn)，湖北省也多次受到暴雨洪澇及高溫干旱等災害性天氣的影響，2020年遭遇超長梅雨汛情，暴露出湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施存在短板。因此，做好高標準農(nóng)田建設調研，弄清高標準農(nóng)田建設狀況，推動高標準農(nóng)田高質量發(fā)展，尤為迫切。

一、 湖北省高標準農(nóng)田的建設現(xiàn)狀

（一） 湖北省高標準農(nóng)田建設的基本情況

2022年中共中央、國務院發(fā)布的中央“一號文件”提出“多渠道增加投入，2022年建設高標準農(nóng)田1億畝，累計建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝”[3]的目標。高標準農(nóng)田要求田成方，渠相連，旱能灌，澇能排。按照規(guī)劃，到2022年全國要建成10億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1萬億斤以上的糧食產(chǎn)能。相關數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，全國已完成8億畝高標準農(nóng)田建設任務，建成的高標準農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能一般增加10%～20%，畝均節(jié)本增效約500元[4]，為全國糧食產(chǎn)能保持多年穩(wěn)定提供了堅實保障。

作為全國13個糧食主產(chǎn)省份和水稻主要產(chǎn)區(qū)之一，湖北省高度重視高標準農(nóng)田建設，湖北省委、省政府始終將其放在農(nóng)業(yè)工作的重要位置。湖北省高標準農(nóng)田建設起步早于全國多數(shù)省份，據(jù)統(tǒng)計，到2008年，湖北省已累計建成高產(chǎn)基本農(nóng)田600萬畝?！笆濉逼陂g，全省投資約408億元，建設2039萬畝高標準農(nóng)田[5]，在2011至2019年間，湖北省已經(jīng)建成高標準農(nóng)田3543.18萬畝[6]，截至2021年8月，湖北省已建成高標準農(nóng)田3700萬畝[7]，超額完成了2016年《湖北省高標準農(nóng)田建設推進方案》制定的到“十三五”末建成3570萬畝高標準農(nóng)田的目標，湖北省已建高標準農(nóng)田在全省耕地面積中占比已超68%[8]。

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的整體部署，湖北省計劃2020年至2022年每年新增340萬畝高標準農(nóng)田，按照確保每畝投入不少于2000元的標準，每年計劃投入資金68億元，3年共計投入204億元[9]，這為穩(wěn)步開啟“十四五”湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展的新局面提供了重要的前提條件。2020年，受新冠肺炎疫情及汛期水災等因素影響，湖北省高標準農(nóng)田建設項目復工復產(chǎn)較晚，進度較之過去稍顯滯后，但總體成效并未受到太大影響，全部建設任務仍然能在建設周期內完成。

（二） 湖北省高標準農(nóng)田建設的主要做法

1.全面統(tǒng)籌，高位推進。農(nóng)田建設是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展一個重要方面，湖北省在高標準農(nóng)田建設過程中統(tǒng)籌機構職能、統(tǒng)籌項目資金與進度、統(tǒng)籌當前與長遠，將高標準農(nóng)田建設與鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅等任務結合起來，堅持高位推動，統(tǒng)籌謀劃與推進，有力有序組織項目實施。

2016年1月，湖北省人民政府辦公廳出臺關于整合相關項目資金推進高標準農(nóng)田建設的指導意見，提出成立“湖北省推進高標準農(nóng)田建設協(xié)調小組”，實行省級統(tǒng)籌，強化部門協(xié)同。湖北省多地將高標準農(nóng)田建設作為“一把手”工程，成立由主政領導牽頭的領導小組和指揮部，如松滋市成立了以市長為組長的“松滋市高標準農(nóng)田建設領導小組”和以市委常委任指揮長的“高標準農(nóng)田項目建設指揮部”[10]，在市領導小組的領導下開展工作，負責實施方案制定事宜。在資金方面，建立高標準農(nóng)田建設資金專戶，掌握資金動態(tài)，統(tǒng)籌做好項目建設管理、矛盾協(xié)調、工程驗收等具體工作，避免相關部門各自為戰(zhàn)。

2019年3月，湖北省整合機構職能，改變以往農(nóng)田整治及水利建設等工作分屬不同部門，高標準農(nóng)田建設處于“九龍治水”“五牛下田”而難以形成合力的局面，將高標準農(nóng)田建設管理的職能劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，抽調湖北省財政、發(fā)展改革、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門人員組成農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)田建設管理處，負責高標準農(nóng)田建設。機構改革以來，大力整合資源助推高標準農(nóng)田建設，以政府資金為主，多渠道、多形式吸納社會資本為輔，完善資金投入機制，整合項目資金，助推機構改革。2019年以來，湖北省以高標準、高質量、高速度推進農(nóng)田建設，總投資超過220億元，遍布全省60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，吸引社會資本近30億元參與[11]。

2.建章立制，規(guī)劃引領。高標準農(nóng)田項目建設是一項長期工作，涉及項目選址、項目招投標、資金落實、工程建設及建后管護等重要方面，為確保項目順利進行、高質量完成建設任務，湖北省各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在建設的全過程中注重建章立制，規(guī)劃引領。近年來，湖北省圍繞高標準農(nóng)田建設密集出臺政策法規(guī)，為確保高標準農(nóng)田建設有規(guī)可循提供了有力支撐。

2019年11月，為切實防范全省農(nóng)田建設管理系統(tǒng)廉政風險，規(guī)范農(nóng)田建設管理工作秩序，確保項目安全、資金安全、隊伍安全，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳制定《湖北省農(nóng)田建設管理工作紀律》，對全省農(nóng)田建設管理人員作出“十嚴禁”紀律規(guī)定。2022年5月，為確保完成《湖北省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出的高標準農(nóng)田建設目標任務，高質量推動全省各地高標準農(nóng)田建設，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、財政廳制定印發(fā)《湖北省高標準農(nóng)田建設評價激勵實施細則》。

2020年6月，為進一步規(guī)范湖北省農(nóng)田建設項目管理，保證項目建設質量，如期實現(xiàn)建設目標，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳出臺《農(nóng)田建設項目管理辦法實施細則（試行）》。2020年7月，為加強和規(guī)范農(nóng)田建設補助資金管理，確保每一筆資金投入落到實處，湖北省財政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳制定了《湖北省農(nóng)田建設補助資金管理實施細則》。湖北省在高標準農(nóng)田建設過程中，基本上以三年為期進行建設任務的規(guī)劃，如2020年8月，湖北省下發(fā)了《湖北省疫后重振補短板強功能“十大工程”三年行動方案（2020-2022年）》，高標準農(nóng)田建設項目被列為“十大工程”之一。2021年9月，湖北省相關部門印發(fā)高標準農(nóng)田建設招投標示范文本，改變了過去招投標文本標準不一，形式混亂的局面[12]。響應農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工作部署，湖北省在2022年農(nóng)田建設管理要點中提出要構建省、市、縣高標準農(nóng)田建設三級規(guī)劃體系，不斷優(yōu)化高標準農(nóng)田建設區(qū)域布局[13]。這些政策法規(guī)和行動方案，對于提高湖北省高標準農(nóng)田項目建設的規(guī)范性和科學性大有裨益。

3.因地制宜，技術引領。為確保項目順利進行、高質量完成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下達的任務，湖北省在高標準農(nóng)田建設過程中秉承實事求是的原則，在高標準農(nóng)田建設過程中始終堅持一切從實際出發(fā)，不搞“一刀切”。在高標準農(nóng)田建設任務分配上，根據(jù)地形地貌實行差異化分配，提出單個高標準農(nóng)田建設項目規(guī)模，平原原則上不低于3000畝，丘陵山區(qū)不低于1000畝[13]。同時，將經(jīng)營面積在300畝及以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入高標準農(nóng)田項目申報主體范圍。在投資標準上，新建高標準農(nóng)田畝均投入標準在2000元以上，并鼓勵各地結合本地實際，拓寬籌資渠道，提高畝均投入標準。在選址原則上，堅持優(yōu)先在永久基本農(nóng)田和水稻、小麥糧食生產(chǎn)功能區(qū)開展高標準農(nóng)田建設，堅持優(yōu)先安排干部群眾積極性高和自籌資金能力強的地區(qū)開展高標準農(nóng)田建設。

高標準農(nóng)田項目建設作為一項“技術活”，無論是建設還是使用都離不開技術指導，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、各市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局立足現(xiàn)實，把技術引領落實到了高標準農(nóng)田項目建設過程中。首先，重視與高校、科研院所的交流合作，向相關專家學者尋求技術支持與業(yè)務指導。當陽市就是一個典型案例，據(jù)了解，該市與湖北省農(nóng)科院產(chǎn)學研合作達11年之久，在此期間合力攻克機械化規(guī)模種植和噴灌技術，農(nóng)業(yè)科技含量逐年提升，造就了一批“萬元田”[14];襄陽市還建立了高標準農(nóng)田建設專家?guī)靃15]。其次，加強在信息技術、智慧農(nóng)業(yè)方面的研究。目前，湖北省在無人機化防、遠程灌溉、耕地質量檢測等方面的技術已有所發(fā)展，不僅有力實現(xiàn)了節(jié)本增效，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為便利、高效，更重要的是，技術的革新使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁上了新臺階。最后，關注高標準農(nóng)田建成后的投入使用問題。在高效耕種、集中育秧、病蟲害防治技術、高效施肥技術等服務于規(guī)?；?jīng)營的技術服務體系上花費大量人力、物力、財力，著力打造出一套適應于高標準農(nóng)田的技術服務體系。為貫徹技術引領這一重要原則，湖北省在專業(yè)技術人才的引進與培養(yǎng)工作中也下了大功夫，咸寧市基層農(nóng)業(yè)部門已經(jīng)形成了“自我學習專業(yè)技能、送員工外出培訓、請專家系統(tǒng)培訓”[16]三管齊下的人才培養(yǎng)模式，為各地提供了典型示范。

二、 湖北省高標準農(nóng)田建設取得的主要成效

（一） 耕地質量提升，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益得以提高

“增加農(nóng)民收入是‘三農(nóng)工作的中心任務?！盵17]高標準農(nóng)田建設通過土地平整、灌溉條件及田間道路等設施的建設完善，使項目區(qū)域耕地質量得到了明顯提升，直接促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的提升。建成后的高標準農(nóng)田，耕地質量平均提高0.5個等級以上，糧食生產(chǎn)能力平均每畝提高100公斤左右[18]，糧食綜合生產(chǎn)能力顯著提高。據(jù)統(tǒng)計，2020年，湖北省的化肥利用率提高至40.31%，化肥施用總量實現(xiàn)8年連減，畜禽糞污綜合利用率達到86.8%，秸稈還田利用率達到50%以上[15]，耕地質量的提升直接促進了農(nóng)作物產(chǎn)量的提高和農(nóng)民收入水平的提升。

恩施州在2020年開展當?shù)馗邩藴兽r(nóng)田建設前就對項目建設成效進行了評估，表示在項目建設地區(qū)直接受益農(nóng)戶可達4.47萬戶，直接受益農(nóng)業(yè)人口可達16.68萬，直接受益的農(nóng)民年純收入增加總額可達5429萬元[19]，土壤地力條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力都能相應得到提高。在應城市，對比2015年，整個市的耕種面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量分別增加了3萬畝和118萬噸[20];在十堰市鄖陽區(qū)，高標準農(nóng)田建設完成之后，每畝耕地新增糧油產(chǎn)量60公斤以上，全區(qū)年新增糧油產(chǎn)量達到3000噸以上[21]。

（二） 生產(chǎn)條件改善，保障水平得以提升

高標準農(nóng)田以“田成方、地成塊、路相通、渠相連、澇能排”為建設標準，目的在于將高低不平、道路不通、渠道不暢的農(nóng)田建設成設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強的良田。高標準農(nóng)田建設對改善生產(chǎn)條件具有重要作用。高標準農(nóng)田的規(guī)模化建設優(yōu)化了農(nóng)田布局，改變了原有地塊零星破碎、肥力低、效益差的狀況，灌溉保證率、田間道路通達率都有顯著提高。同時，高標準農(nóng)田建設為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，更有利于項目區(qū)土地有序流轉，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、標準化和集約化水平，高標準農(nóng)田在防災減災上也能發(fā)揮關鍵作用，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。

2016至2019年，應城市累計建設高標準農(nóng)田35.34萬畝，2020年建設高標準農(nóng)田4.34萬畝。伴隨著高標準農(nóng)田建設，該市土地流轉進程得以加速，全市土地流轉面積達17.29萬畝，土地流轉方便了農(nóng)機作業(yè)，促進了應城特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。全市糯稻種植總面積達到35萬畝，總產(chǎn)19.6萬噸，分別比2015年增加了3萬畝和1.8萬噸[22]。松滋市洈水鎮(zhèn)高山片區(qū)在2019年夏季遭遇罕見旱災，得益于該區(qū)開展了灌區(qū)維修改造工程，當?shù)?.5萬畝農(nóng)田未受影響并喜獲豐收，共避免損失300余萬元[10]?？梢?，高標準農(nóng)田項目建設在改善生產(chǎn)條件、保障農(nóng)作物穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、維護國家糧食安全等方面具有不容忽視的作用。

（三） 就業(yè)機會增加，脫貧成果得以鞏固

高標準農(nóng)田項目建設作為便民利民的重要工作安排，其出發(fā)點和落腳點始終在于農(nóng)民，在于為農(nóng)民謀利益。高標準農(nóng)田項目的實施能夠為當?shù)厝罕娞峁┚蜆I(yè)機會，荊州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在2020年提出“項目實施與吸收農(nóng)工”相結合的原則，為有效推動當?shù)厝罕娪绕涫秦毨艟徒鼌⑴c高標準農(nóng)田建設，解決農(nóng)民工復工返崗就業(yè)困難的問題提供了有力保障[23]。

高標準農(nóng)田建設也能夠為當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供助力，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)振興，秭歸市九畹溪鎮(zhèn)堅持圍繞當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設工程，帶動了項目區(qū)閑置農(nóng)田的有序流轉，成功吸引農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)入駐，并培育了相關新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使2萬余人直接受益[24]。實踐證明，高標準農(nóng)田項目建設無論是在建前、建中還是建后都能對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。現(xiàn)如今，我國正值鞏固脫貧攻堅成果與推動鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵時期，高標準農(nóng)田項目建設作為“三農(nóng)”領域的一項重要工作，在增加農(nóng)民就業(yè)機會，拓寬農(nóng)民增收渠道，從而進一步鞏固脫貧攻堅成果方面作出了重要貢獻，為確保其能夠持久發(fā)力，相關部門的重視只能增不能減。

（四） 科技貢獻率提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化得以推進

黨的十八大以來，湖北省致力于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技化、機械化、信息化，為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設做了許多工作，不僅在農(nóng)業(yè)機械化建設上取得了巨大進步，在發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)信息化發(fā)展上同樣有可喜成績，為其他省份發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)與時代接軌提供了經(jīng)驗借鑒。

黨的十八大以來湖北省“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面發(fā)展，到2019年9月，12316農(nóng)業(yè)綜合服務與基層農(nóng)技推廣體系融合發(fā)展，信息進村入戶試點范圍擴大到14個市州47個縣（市、區(qū)）;補貼農(nóng)機具8.33萬臺，“互聯(lián)網(wǎng)+北斗+農(nóng)機”的機信融合更加深入，累計安裝各類農(nóng)機北斗智能終端1.3萬余臺（套），累計監(jiān)測作業(yè)面積1500萬畝，完成110萬畝深松作業(yè)任務;主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達到69%，建設農(nóng)業(yè)科技試驗示范基地213個，培育科技示范主體28560個[25]。截至2021年7月，湖北省農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達61%[26]。湖北省農(nóng)業(yè)科研成果同樣十分豐富，“全球第一張水稻全基因組育種芯片”“全國第一個雙低油菜品種”“中國第一個抗蟲轉基因水稻”“全球第一支試管藕”[26]都是在湖北省誕生的。高標準農(nóng)田既以規(guī)?；?、科技化為特征，又以其為建設要求，以上數(shù)據(jù)呈現(xiàn)了科學技術在湖北省高標準農(nóng)田項目建設中所起的作用，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在高標準農(nóng)田建設與科學技術革新的雙向互動中得以深入推進。

（五） 人居環(huán)境改善，生態(tài)環(huán)境得以優(yōu)化

高標準農(nóng)田建設是兼顧經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的戰(zhàn)略任務，其建設成效不僅關乎農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，同樣與美麗鄉(xiāng)村建設息息相關。湖北省在全國率先探索綠色農(nóng)田建設，始終立足于耕地數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體格局開展工作，在其中融入耕地質量保護、生態(tài)涵養(yǎng)修復、農(nóng)業(yè)面源污染防治等內容，致力于打造“升級版”高標準農(nóng)田。

湖北省各市（區(qū)、縣）積極采取措施，推動高標準農(nóng)田建設與生態(tài)環(huán)境保護、美化相結合。例如，應城市積極探索農(nóng)旅結合發(fā)展，近幾年這座小城已經(jīng)建成湖北楚珍園、羅曼假日玫瑰莊園、湯池陶家湖田園綜合體、三合鄉(xiāng)順園、義和葛蓬崗生態(tài)農(nóng)業(yè)等一大批生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游基地[22]，當?shù)剞r(nóng)民增收明顯，農(nóng)村環(huán)境顯著改善。松滋市通過改良土壤、測土配方施肥、田間道路建設、生態(tài)護坡建設、路肩綠化等方式不斷推進高標準農(nóng)田項目建設[10]，一改從前溝渠淤塞、雜草叢生的狀況，不僅生產(chǎn)條件得到了顯著提升，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境也有了明顯改善，得到了當?shù)剞r(nóng)民群眾的一致認可。

三、 湖北省高標準農(nóng)田建設面臨的挑戰(zhàn)

自2011年《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范（試行）》出臺以來，湖北省始終與國家同向同行、步調一致，積極開展高標準農(nóng)田項目建設工作，高標準農(nóng)田建設成效顯著，在提升作物產(chǎn)量、提高經(jīng)濟效益、增加就業(yè)機會、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及改善人居環(huán)境等方面起到了重要作用。但是綜合來看，湖北省高標準農(nóng)田建設全過程仍然存在一些亟待解決的問題——在建設前體現(xiàn)為財政和資金問題;在建設過程中體現(xiàn)為農(nóng)民動員、項目監(jiān)督和人才隊伍問題;在建設完成后則體現(xiàn)為管護問題。

（一） 縣級財政壓力大，資金落實難保障

據(jù)了解，湖北省高標準農(nóng)田的建設標準為每畝不低于2000元，財政投入比例為中央和省級1300元、縣級700元[27]，縣級財政壓力較大。湖北省地形復雜，平原、山地、丘陵、崗地等多種地形地貌兼?zhèn)?，若將這一因素納入考慮，以當前2000元每畝的投資標準其整體建設成效將難以達到預期效果。針對這一問題，目前已有部分地區(qū)提出將山地、丘陵、崗地等復雜地貌的畝均投資標準提高至3000元，以最大限度地滿足項目區(qū)農(nóng)田建設的需要，這一要求符合現(xiàn)實需要，但如此一來，當?shù)刎斦⒚媾R更大的壓力。

2020年新冠肺炎疫情肆虐，湖北省經(jīng)濟發(fā)展有所遲滯，財政收入受到較大影響，縣級財政更為疲軟，高標準農(nóng)田建設資金落實受阻。雖然目前許多地區(qū)通過政府債券轉移支付解決了一部分資金問題，但縣級財政壓力仍然不小，加上建設任務量大、資金來源有限，資金落實已然成為高標準農(nóng)田項目建設的一大難題。而且由于與高標準農(nóng)田建設資金運營相關的規(guī)章制度、法律法規(guī)仍未發(fā)展成熟，高標準農(nóng)田建設資金在基層單位的落實也存在問題，資金挪用、扣留現(xiàn)象，甚至貪污腐敗問題，仍然在一定范圍內存在，影響高標準農(nóng)田建設的綜合效益。為保證高標準農(nóng)田建設項目的順利進行，天門市通過“鄉(xiāng)村振興和民生領域政策落實監(jiān)察系統(tǒng)”對其進行專項監(jiān)督，有數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月，該市已查實截留挪用資金、超范圍建設、建設質量不達標等問題7件，在與相關部門的配合下挽回經(jīng)濟損失252.01萬元[28]。倘若監(jiān)督工作不到位，經(jīng)濟損失將遠遠不止252.01萬元。高標準農(nóng)田建設財政資金本就緊張，類似現(xiàn)象若得不到根治，高標準農(nóng)田建設綜合效益將大打折扣。

（二） 項目統(tǒng)籌難度大，農(nóng)民群眾待動員

首先，高標準農(nóng)田項目選址難度大，高標準農(nóng)田項目以“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”和“重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)”為主要選址范圍，目的在于提高耕地質量，推動增產(chǎn)增收。截至2022年，湖北省高標準農(nóng)田建設工作開展已有十余年，前期建設較為順利，在建設區(qū)域劃定與項目區(qū)選址問題上有較大的選擇空間，在建設范圍不重疊、不交叉的硬性要求下，目前可供選擇的區(qū)域進一步縮小，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，不少耕地需經(jīng)過部分甚至全面整治才能納入建設范圍，不僅選址難度加大，建設成本也在上升，高標準農(nóng)田項目規(guī)劃難度增大。

其次，高標準農(nóng)田建設全過程農(nóng)民群眾參與率低，積極性有待提升。之所以會產(chǎn)生這一問題，有主觀和客觀兩方面的原因。主觀上，基層對高標準農(nóng)田項目建設宣傳不到位，加上多數(shù)農(nóng)民群眾對高標準農(nóng)田項目不甚了解且小農(nóng)觀念比較頑固，部分村民對其存在抵觸情緒，認為項目建設有損個人權益，這給農(nóng)民群眾的動員工作帶來了無形的阻礙;客觀上，農(nóng)民群眾參與的渠道較為狹窄，由于高標準農(nóng)田項目建設實行招投標制，絕大多數(shù)項目由中標單位掌握，雖然也有一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與其中，但比例較小，絕大多數(shù)只能以工人身份參與其中，就短期效果來看，最大的受益者往往不是農(nóng)民。此外，高標準農(nóng)田建設往往周期較長，一般為1～2年，農(nóng)民群眾的生產(chǎn)經(jīng)營活動會在一定范圍內受到影響，多種因素共同作用，就會導致農(nóng)民群眾不配合工作的情況出現(xiàn)。在項目建成后，也可能因為部分農(nóng)民群眾缺乏規(guī)模經(jīng)營的技術和經(jīng)驗，面對實現(xiàn)規(guī)模化的高標準農(nóng)田容易無所適從，導致在人力、物力、技術等無法匹配的情況下，經(jīng)營效果不如人意，積極性進一步受挫。

（三） 全面監(jiān)督范圍廣，民主監(jiān)督未善用

高標準農(nóng)田建設周期長、建設程序繁多，因此監(jiān)督工作涉及面廣、實施難度大。為實現(xiàn)全過程、全領域監(jiān)督，就項目本身而言，高標準農(nóng)田的建設資金流向、工程建設質量、耕地用途皆為監(jiān)督內容;就主體而言，農(nóng)田建設部門、項目承建單位、基層行政單位、土地流轉方和土地承包方等皆為被監(jiān)督對象。實際上，湖北省就落實全過程監(jiān)督做出了許多努力，隨州市建立并實施的“施工單位+村書記+黨員，村民代表+監(jiān)理+督辦人員”[29]的監(jiān)督模式、宜城市針對項目建設質量監(jiān)督建立起的“項目專管員制度、驗槽施工制度、抽查督察制度、約談問責制度”[30]就是其具體實踐，上述舉措實施后，當?shù)馗邩藴兽r(nóng)田建設的監(jiān)督機制得以充實和完善，相關工作綜合效益有了明顯提升，但由于它們尚未得到大范圍推廣，其作用范圍較小，大多數(shù)地區(qū)尚未建立起類似的監(jiān)督機制，仍有待進一步推廣和完善。

目前來看，針對高標準農(nóng)田建設建立起的監(jiān)督機制以自上而下的監(jiān)督為主，民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用并未得到充分發(fā)揮，造成這一現(xiàn)象的原因有很多，最關鍵的一點在于農(nóng)民群眾并未真正參與到高標準農(nóng)田建設工作當中，他們大都游離于項目之外，對于高標準農(nóng)田建成后的總體效益知之甚少，部分群眾更是產(chǎn)生了“事不關己，高高掛起”的態(tài)度，民主監(jiān)督效用的發(fā)揮十分有限。而且，農(nóng)民群眾實施民主監(jiān)督的渠道不暢、方式單一，缺乏傳遞個人意見的平臺和渠道。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）乃至行政村都有類似“民意反映箱”的民意反映通道，給基層群眾提供了一種較為溫和而又不至“自傷”的監(jiān)督方式，但是實際上，此類通道在絕大多數(shù)地區(qū)的利用程度較低，在部分地區(qū)甚至形同虛設。造成這一結果的原因有多個，從根本上說，是農(nóng)民群眾從古至今對權威的敬畏在起作用，這種敬畏有利有弊，在民主監(jiān)督工作中其影響是負面的，如要使其發(fā)生改變，那么，促進農(nóng)民群眾的思想解放，培育其民主意識和政治參與意識是關鍵。

（四） 人才建設道路遠，專業(yè)隊伍待充實

推進高標準農(nóng)田項目建設，人才是關鍵。目前，湖北省在推進高標準農(nóng)田建設過程中專業(yè)人才配備仍有不足，人才隊伍建設乏力，形勢并不十分樂觀。2018年發(fā)布的《深化黨和國家機構改革方案》提出：“將中央農(nóng)村工作領導小組辦公室的職責、農(nóng)業(yè)部的職責，以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設項目等管理職責整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國務院組成部門?！盵31]這是進一步推進全面深化改革的現(xiàn)實舉措，在精簡機構的同時資源也得到了有效整合，為更好地助力農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展提供了便利。但由于相關資源和部門的撤并，原有崗位縮減，需要裁撤部分工作人員，而且在工作交接上也需要一定時間的磨合期，這類問題在高標準農(nóng)田項目建設中體現(xiàn)為技術人才滯留、崗位與人員不匹配。高標準農(nóng)田建設離不開專業(yè)技術人才，地質勘探、質量評估、上圖入庫等等許多工作都需要專業(yè)人才的把關，然而機構合并帶來的問題是改革后的“陣痛”，會在相當長一段時間內產(chǎn)生負面影響，干擾項目建設，無法避免。

另外，高標準農(nóng)田建設扎根農(nóng)村、深入農(nóng)民，做好這項工作不僅需要專業(yè)人才提供技術指導，也離不開本土人才的出謀劃策和大力支持，因為他們熟悉當?shù)厍闆r，在項目建設過程中能起到關鍵作用。但是，近年來農(nóng)村人才流失現(xiàn)象嚴重，《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，2020年農(nóng)民工總量有所減少，但總數(shù)仍達2.856億之高，其中外出務工人員數(shù)量近1.7億;在年齡分布上，21～50歲農(nóng)民工占總數(shù)的72%[32]，農(nóng)村地區(qū)青壯年流失嚴重，農(nóng)村空心化形勢嚴峻。從農(nóng)村走出的高學歷人才也不愿意回到鄉(xiāng)村，扎根城市成為了成功和出人頭地的代名詞，這對于構建一支能力過硬、本領過硬、特色鮮明的人才隊伍十分不利，持續(xù)推動高標準農(nóng)田建設，吸引人才回流，號召人才下鄉(xiāng)十分重要。

（五） 建后管護任務重，專責制度未定型

建設高標準農(nóng)田非一日之功，確保其持續(xù)發(fā)揮作用、建立起增產(chǎn)增收的良性循環(huán)同樣無法一步到位，在這個過程中，高標準農(nóng)田的管護工作顯得尤為重要。建后管護是高標準農(nóng)田建設的“最后一公里”，需持續(xù)跟進、久久為功。高標準農(nóng)田的管護工作項目繁多，涉及到許多公益設施的維護，如田間道路、溝渠、機耕道、泵站、輸配電設施等，管護資金、管護責任是否到位關系著高標準農(nóng)田建設的整體效果?？傮w而言，高標準農(nóng)田建成后管護任務較重，為做好這項工作，保障其可持續(xù)發(fā)展，需要建立配套的制度體系并配備相應的管護人員。

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關于2020年高標準農(nóng)田建設綜合評價結果的通報》指出，經(jīng)過實地評估后發(fā)現(xiàn)國內部分省份存在重建設、輕管護的問題，在這些地區(qū)管護主體和責任雖已落實到位，但是管護資金并未落實，對建后利用情況的監(jiān)管也不夠，存在非糧化的問題[33]。湖北省也存在類似問題，為解決這一問題，省內部分地區(qū)已經(jīng)建立起較為科學的管護機制。例如，枝江市主張“嚴管與厚愛相結合”，倡導推進項目建設與工程管護機制同步設計、同步建設、同步落實[34];恩施州也強調工程建后管護責任制，根據(jù)“誰受益、誰管護、誰損毀、誰維修”的原則，將所有公益性設施移交到村組，管護責任到人[35]。上述措施對于落實管護主體、管護責任，保障項目持續(xù)發(fā)展確有積極影響，有一定的借鑒價值，但是湖北省大部分地區(qū)在管護資金落實方面的相關措施仍然較為欠缺，這一問題將直接影響管護工作的開展。除此之外，湖北省部分地區(qū)在建立專責管護制度上也有所欠缺，專人專責制度仍未成熟，廣大的農(nóng)民群眾并未參與到管護工作中，導致管護成本高、效率低、綜合效益差。

四、 加快湖北省高標準農(nóng)田建設的對策建議

面對湖北省高標準農(nóng)田建設過程中存在的問題，需堅持從財政資金、群眾動員、監(jiān)督機制、管護工作以及人才建設五個方面入手，對癥下藥、綜合施策。需要明確的是，農(nóng)村是高標準農(nóng)田建設的直接承接地，農(nóng)民是高標準農(nóng)田建設的最終受益者，前者是關鍵場所，后者則是關鍵人群，解決建設進程中的一系列問題必須抓住這“兩個關鍵”。

（一） 引進社會資本，合理配備資金

針對縣級財政壓力的問題，嘗試在削減縣級籌集資金占比的基礎上，加大引進社會資本的力度。當前，得益于新型集體經(jīng)濟在農(nóng)村的快速發(fā)展，各類農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)產(chǎn)品加工工廠等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般迅速成長起來，此類組織聚集了較多資金，且有許多農(nóng)戶參與其中，將此類經(jīng)營主體作為高標準農(nóng)田項目的建設主體吸引進來，不僅能有效緩解地方上的財政壓力，還能推動當下惠農(nóng)、利農(nóng)工程相輔相成，提升各項工作的綜合效益。引進社會資本，需多措并舉，堅持“誰投入、誰產(chǎn)出、誰受益”的原則，在利益分配機制上予以政策扶持，同時嘗試在稅收、銷售等環(huán)節(jié)予以政策補償，全方位提升社會資本的積極性，打造多方共贏的高標準農(nóng)田建設格局。

同時，從部分項目建設區(qū)的特殊性出發(fā)，堅持因地制宜，合理配備建設資金。湖北省地形較為復雜，以“一刀切”的方式設立畝均投資標準不具備合理性，必須針對不同地形地貌下發(fā)建設資金，以最大程度地滿足各地的建設需求?！逗笔「邩藴兽r(nóng)田建設規(guī)劃（2022-2030年）》中指出，經(jīng)過測算，平原區(qū)高標準農(nóng)田建設畝均需投入2000～3500元，丘陵區(qū)畝均需投入3500～5000元，山區(qū)畝均投入達到5000元以上[36]，資金分配這一問題已然引起相關部門重視，日后建設過程中資金的安排和統(tǒng)籌將會更加合理。如今我國貧困縣雖已全部摘帽，脫貧攻堅取得決定性勝利，但是區(qū)域間、村落間的經(jīng)濟差距仍然存在，在下發(fā)建設資金時還應考慮這一因素，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平實行差異化資金支持，倡導先富幫后富、先進帶后進，共同推進高標準農(nóng)田建設。

（二） 探索新型模式，創(chuàng)新動員方法

針對項目選址和農(nóng)民群眾參與度低的問題，根植于原有建設規(guī)劃，適當調整項目設計，使高標準農(nóng)田建設工作按部就班、循序漸進地推進。在選址問題上，借鑒江西省的已有經(jīng)驗，運用耕地適宜性評價體系①輔助選址工作。確保高標準農(nóng)田選址的科學性，同時盡可能多地發(fā)掘可供建設的耕地后備資源，以緩解高標準農(nóng)田后備資源不足的問題。在高標準農(nóng)田建設完成后的合理利用問題上，則需要加強對農(nóng)民群眾的專業(yè)技術指導，配備專業(yè)人才授農(nóng)民以“漁”，幫助他們順利度過“交接期”。

針對農(nóng)民群眾參與度低的問題，應積極推廣“農(nóng)民自建”模式，以“招投標制”吸引社會資本為主，“農(nóng)民自建”模式為輔，提高農(nóng)民群眾在高標準農(nóng)田建設進程中的參與率，增強農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和安全感，以提升高標準農(nóng)田項目建設綜合效益。“農(nóng)民自建”模式能夠有效降低建設成本，并提高建設效率和質量，對高標準農(nóng)田建設大有益處。近年來，宜都市在村內公路建設項目中探索建立了“農(nóng)民自建”模式，這一項目雖在工作內容上與高標準農(nóng)田項目有根本不同，但性質上的確存在很大的相似性，在實事求是的原則下，其經(jīng)驗完全可以為后者所用。

要提高參與率，動員工作也必須到位，其中動員方法最為關鍵，“以獎代補”就是一個重要途徑。“以工代賑”“以獎代補”在湖北省高標準農(nóng)田項目建設中早已有之，成效較為顯著，但后發(fā)優(yōu)勢并不明顯，精神激勵受重視程度低。今后，需在強化物質激勵的基礎上，不斷加強對精神激勵機制的探索，將物質激勵與精神激勵作為高標準農(nóng)田項目建設動員工作的兩個要點，建立起物質激勵與精神激勵齊頭并進、共同作用的激勵機制。

（三） 實行嚴密監(jiān)督，重視民情民意

針對目前高標準農(nóng)田建設過程中的民主監(jiān)督缺位問題，應探索建立嚴密的基層監(jiān)督機制。項目承包方和農(nóng)村是高標準農(nóng)田項目最為直接的承接單位，雖說項目是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部向下層層部署而展開，但就監(jiān)督的直接成效而言，基層監(jiān)督無疑是整個監(jiān)督過程中最為關鍵的環(huán)節(jié)。隨州市隨縣為監(jiān)督項目建設質量，建立并實施了“施工單位+村書記+黨員，村民代表+監(jiān)理+督辦人員”的監(jiān)督模式[29]，有效地保障了工作合力。這一模式監(jiān)督主體范圍較廣，涉及多個關鍵人群，可以將其進一步推廣至資金監(jiān)督、用途監(jiān)督、政策監(jiān)督過程中，打造出“高標準農(nóng)田基層監(jiān)督委員會”，不斷健全監(jiān)督機制。

為促使監(jiān)督機制切實發(fā)揮作用，還需不斷落實群眾監(jiān)督，暢通民意反映渠道，在農(nóng)村形成民主、自由的氛圍，讓農(nóng)民群眾能說、敢說、有地方說。政府部門，尤其是縣域內的相關單位應積極主動尋求群眾監(jiān)督，加大政務公開、信息公開力度，密切聯(lián)系群眾，在當?shù)貭I造風清氣正的政治環(huán)境。

值得強調的是，為最大限度地發(fā)揮民主監(jiān)督效用，應盡可能多地吸引農(nóng)民群眾參與到高標準農(nóng)田建設之中。如前所述，在利益相關的情況下，人人都是監(jiān)督者、人人都有監(jiān)督權，監(jiān)督效果將得到明顯提升。農(nóng)民群眾的動員工作，對于充實高標準農(nóng)田建設的監(jiān)督隊伍，確保民主監(jiān)督落到實處至關重要。

（四） 緊扣關鍵群體，推進人才振興

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關鍵在人，建設高標準農(nóng)田關鍵也在人。目前，人才資源已經(jīng)成為農(nóng)村最為稀缺的資源之一，在高標準農(nóng)田項目建設工作中也有顯著體現(xiàn)，這一問題并不能在短時間內得到解決，需要各部門共同行動、持續(xù)跟進。

針對建設隊伍中專業(yè)人才儲備不足的問題，相關職能部門需采取措施，加大資金投入，在機構合并初期，聘請有資質、有技術、有能力的第三方機構，協(xié)助完成地質勘探、上圖入庫等專業(yè)性極強的工作，并對內部成員開展有針對性的技能培訓，使其在短時間內掌握相關技能，度過交接期;同時，大量招聘專業(yè)化的人才，將人才指標下放到對應部門，以填補崗位空缺。

為充實高標準農(nóng)田建設人才隊伍，吸引人才回鄉(xiāng)、號召人才下鄉(xiāng)也是重中之重。具體而言，各村組應聚焦高標準農(nóng)田建設，發(fā)掘當?shù)孛撠氈赂幌冗M典型，加強宣傳，吸引本地人才回鄉(xiāng)、回村。同時，合理運用鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁并建立起回鄉(xiāng)激勵機制，設立回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)補助，吸引農(nóng)村大學生、農(nóng)村能人返鄉(xiāng)，吸引各類人才反哺家鄉(xiāng)，積極投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)。吸引人才返鄉(xiāng)，推進公共基礎設施建設、提升公共服務水平也是重中之重。政府部門尤其是基層單位應共同行動，在力戒形式主義、官僚主義，杜絕“面子工程”的基礎上把基礎設施、公共服務當作重點工作來抓，上級部門更應該加大資金及政策支持力度，力求縮小城鄉(xiāng)差距，不斷推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這項工作貫穿鄉(xiāng)村振興的全過程，是推進鄉(xiāng)村振興的一個重要方面。

（五） 嚴抓資金落實，實施專責管護

針對管護資金投入較少、壓力較大的問題，需嘗試建立多元化的管護資金籌集制度，拓寬資金來源，以最大限度地滿足資金需求。高標準農(nóng)田建設資金有限，建后管護作為最后一個環(huán)節(jié)，受重視程度相對較低，資金投入相對較少，因此，管護資金落實較為困難。從這一情況出發(fā)，建立起多元化的管護資金籌集制度是指除省、市、縣層層部署、下發(fā)的資金之外，項目管護還應積極尋求外力——社會資本、民間資本的幫助，以建立合作的形式注入外來資金，從而緩解管護資金的壓力。

針對管護責任落實問題，探索建立專人專責管護制度，最大限度地動員農(nóng)民群眾，以擴大管護主體范圍，減小管護工作難度，牢牢把握恩施州的管護經(jīng)驗，在堅持“誰受益、誰管護、誰損毀、誰維修”原則的基礎上，把專責制度的建立下放至村一級，綜合考慮管護義務、管護能力、管護意愿等因素之后，把責任落實到人，所有相關人員記錄在冊，以備監(jiān)督。建立起“縣負總責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實，村為主體，所有者管護，使用者自護，受益者參與”[37]的管護運營機制，壓實責任，保證管護成效?？紤]到村一級工作的執(zhí)行力度、村情民情等問題，專責管護制度雖由基層直接執(zhí)行，但是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不可完全放權，相關的督查工作不可缺位。因為管護工作涉及到資金落實、職權行使等問題，為嚴防貪污腐化現(xiàn)象的出現(xiàn)，上級監(jiān)督不可缺位。

注釋：

①關于耕地適宜性評價體系，江西省南昌縣2019年高標準農(nóng)田建設項目中已經(jīng)采用。這一評價體系能夠通過對新增耕地自然和經(jīng)濟屬性的綜合鑒定，為定性、定量安排各類土地利用方案，合理開展土地利用分區(qū)，確定高標準農(nóng)田建設和土地利用規(guī)劃方案提供科學判定標準。它針對耕地新增需求選取肥力條件、水源條件、有效土層厚度、土壤質地、坡度、水文與排水條件、生態(tài)退化性等指標，構建新增耕地資源開發(fā)適宜性評價指標體系，確定廢棄坑塘、殘次林地、灘涂和荒草地經(jīng)開發(fā)后可用于水稻和其他水生農(nóng)作物種植。

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（責任編輯文格）

Current Situation and Challenges of High-standard Farmland

Building in Hubei Province and Countermeasures

XU Chuan-hong， LI Xiao-fang

（School of Marxism，Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：The building of high-standard farmland is an important deployment made by the Ministry of Agriculture and Rural Affairs to solve the problems related to agriculture，rural areas and farmers and promote rural revitalization.Based on the investigation of high-standard farmland construction in Hubei Province，it is found that high-standard farmland construction plays an important role in improving agricultural economic benefits，improving production conditions，consolidating the achievements of poverty alleviation，promoting agricultural modernization and optimizing rural ecological environment.However，the construction of high-standard farmland still faces challenges in capital investment，project mobilization，overall supervision，talent team construction and specialized management and protection system construction.In order to overcome the above difficulties and help the high-quality development of high-standard farmland construction，it is suggested to introduce social capital and allocate funds reasonably，explore new models and innovate mobilization methods，carry out strict supervision and attach importance to public conditions and opinions，focus on key groups，promote the revitalization of talent，strictly grasp the implementation of funds and the specialized management.

Key words：high-standard farmland construction; Hubei Province; rural revitalization; new agricultural business entity