王貴松

內(nèi)容摘要：安全事故的行政調(diào)查對于事故處理和事故預(yù)防具有重要意義。事故調(diào)查的直接目的是查明原因，根據(jù)其用途的不同，可分為事故責(zé)任調(diào)查和事故預(yù)防調(diào)查。在事故責(zé)任調(diào)查中，事故處理機關(guān)也是事故調(diào)查機關(guān)，并可能設(shè)立專門的事故調(diào)查組負責(zé)調(diào)查事務(wù)。在追究法律責(zé)任的限度內(nèi)調(diào)查事故，其調(diào)查的結(jié)論也服務(wù)于法律責(zé)任的追究。在事故預(yù)防調(diào)查中，事故調(diào)查機關(guān)相對獨立于事故處理機關(guān)，其調(diào)查較為廣泛，調(diào)查結(jié)論服務(wù)于防止事故再次發(fā)生。為了防止調(diào)查的功能沖突，我國應(yīng)當在具有公共性的特定領(lǐng)域建立專門的事故預(yù)防調(diào)查制度。事故調(diào)查如果涉及犯罪信息，在調(diào)查時應(yīng)當注意遵守正當程序的要求，保護被調(diào)查者的沉默權(quán)等合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：安全事故 行政調(diào)查 事故預(yù)防調(diào)查 正當程序 刑事偵查 沉默權(quán)

中圖分類號：D912.1 ?文獻標識碼：A ??文章編號：1674-4039-（2022）05-0139-152

安全事故總是會不可避免地發(fā)生。為了查明事故真相、發(fā)現(xiàn)事故原因，防止事故再次發(fā)生，對事故展開調(diào)查十分必要。所謂“吃一塹長一智”“多難興邦”，必須輔之以學(xué)習(xí)機制，制度化地轉(zhuǎn)換落在實處。事故調(diào)查在調(diào)查的主體、調(diào)查的程序、調(diào)查結(jié)果的應(yīng)用等方面都存在多種可能，如何在事實真相、被調(diào)查者的合法權(quán)益、所要追究的民事、行政乃至刑事法律責(zé)任等多種利益之間作出合理的衡量，如何在多種法律框架之內(nèi)給事故調(diào)查適當定位，需要適應(yīng)事故調(diào)查的多重目的，在事故調(diào)查的整體制度設(shè)計中來思考。調(diào)查目的不同，會影響調(diào)查組織、對象、范圍、權(quán)限、程序、安全標準及可訴性等諸多方面的設(shè)計。故而，筆者擬從調(diào)查目的類型化的角度思考事故調(diào)查制度的應(yīng)有狀態(tài)。

一、安全事故行政調(diào)查的類型與問題

事故多種多樣，安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動中突然發(fā)生的損害個人生命、健康和財產(chǎn)的意外事件。在風(fēng)險規(guī)制中，安全事故信息是風(fēng)險信息的一種。有了充分、客觀、準確的信息，風(fēng)險分析制度才能有效運轉(zhuǎn)，才能提高風(fēng)險規(guī)制的實效性，切實地預(yù)防、減少安全事故的發(fā)生、防止損害的擴大，提高回避風(fēng)險的能力。事故調(diào)查就是收集安全事故信息的重要方式。安全事故的行政調(diào)查（以下簡稱“事故調(diào)查”），是指在發(fā)生安全事故后，行政機關(guān)調(diào)查事故發(fā)生的原因、責(zé)任等內(nèi)容的活動。

2010年8月24日，河南航空有限公司E190機型B3130號飛機在黑龍江省伊春市林都機場進近著陸過程中失事，造成機上44人死亡、52人受傷，直接經(jīng)濟損失30891萬元根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等有關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)國務(wù)院批準，2010年8月27日成立了國務(wù)院河南航空有限公司黑龍江伊春“8·24”特別重大飛機墜毀事故調(diào)查組 事故調(diào)查組通過調(diào)查查明了事故發(fā)生的經(jīng)過、直接原因和間接原因、人員傷亡和財產(chǎn)損失情況，認定了事故性質(zhì)和責(zé)任，提出了對有關(guān)責(zé)任人員和責(zé)任單位的處理建議和事故防范、隱患整改措施建議 2012年6月29日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)結(jié)案，國家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督總局發(fā)布了《河南航空有限公司黑龍江伊春“8·24”特別重大飛機墜毀事故調(diào)查報告》 法院根據(jù)調(diào)查報告所認定的事實，判決機長齊某軍犯重大飛行事故罪，判處3年有期徒刑〔1〕法院也根據(jù)事故調(diào)查報告認定的事實，判定深圳航空有限責(zé)任公司解除齊某軍勞動合同關(guān)系合法 〔2〕

2022年3月21日，東方航空云南有限公司波音737-800型B-1791號機在廣西梧州市藤縣墜毀，機上132人全部遇難 國務(wù)院隨即成立事故現(xiàn)場處置指揮部和事故技術(shù)調(diào)查組，展開現(xiàn)場救援、善后處置、事故原因調(diào)查等工作4月2日，美國國家運輸安全委員會應(yīng)邀來華參與調(diào)查〔3〕4月20日，國家民航局發(fā)布《關(guān)于“3·21”東航MU5735航空器飛行事故調(diào)查初步報告的情況通報》 根據(jù)《國際民用航空公約》規(guī)定，在事故之日起30天內(nèi)，調(diào)查組織國須向國際民航組織和參與調(diào)查國發(fā)送調(diào)查初步報告，其內(nèi)容通常為當前所獲取的事實信息，不包括事故原因分析及結(jié)論 相關(guān)調(diào)查仍在進行。

由此看來，兩起空難的調(diào)查程序及其依據(jù)是有差別的 民用航空法（1995年制定，2009年、2018年兩次修改）第156條規(guī)定：“民用航空器事故調(diào)查的組織和程序，由國務(wù)院規(guī)定 ”2007年，國務(wù)院制定了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《調(diào)查處理條例》）這一一般性行政法規(guī) 該條例第2條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，適用本條例；環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國防科研生產(chǎn)事故的報告和調(diào)查處理不適用本條例 ”民用航空器事故調(diào)查不屬于被排除事項，也能適用該條例 伊春空難就是適用該條例組織并實施事故調(diào)查的。

而截至目前的梧州空難調(diào)查過程，依據(jù)的是《民用航空器事件調(diào)查規(guī)定》（交通運輸部令2020年第2號），這是民用航空器飛行領(lǐng)域的專門事故調(diào)查規(guī)定 《民用航空器事件調(diào)查規(guī)定》雖然聲稱根據(jù)安全生產(chǎn)法、民用航空法和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律、行政法規(guī)制定，它的內(nèi)容卻與《調(diào)查處理條例》有很大不同，而與國際民用航空公約（也稱“芝加哥公約”）附件13《航空器事故和事故征候調(diào)查》密切相關(guān)我國是芝加哥公約的締約國之一《航空器事故和事故征候調(diào)查》第3.1條規(guī)定，“事故和事故征候調(diào)查的唯一目的在于預(yù)防事故和事故征候 責(zé)難或追究責(zé)任不是本活動的目的” 從這一意義上說，《民用航空器事件調(diào)查規(guī)定》與芝加哥公約保持一致，而非《調(diào)查處理條例》在民航領(lǐng)域的具體化 〔4〕

伊春空難的調(diào)查與截至目前的梧州空難調(diào)查顯示，這里存在兩套不同的事故調(diào)查體系 《調(diào)查處理條例》規(guī)定的調(diào)查既有事故原因的調(diào)查，也有事故責(zé)任的處理，是一種復(fù)合型的事故調(diào)查，但正如其名稱所示，側(cè)重于責(zé)任調(diào)查。而《民用航空器事件調(diào)查規(guī)定》規(guī)定的調(diào)查并不服務(wù)于事故責(zé)任的追究，其“事件調(diào)查的目的是查明原因，提出安全建議，防止類似事件再次發(fā)生”（第5條）。

《調(diào)查處理條例》規(guī)定的事故調(diào)查，旨在查明事故的法律責(zé)任所在，并針對未來預(yù)防類似安全事故提出建議。這種做法也符合我們的日常觀念，在遭遇不測之時，既要追究有關(guān)當事人的法律責(zé)任，填平受害者的損失，平息民憤，也要吸取教訓(xùn)，防止再發(fā)。但是，責(zé)任認定一般具有一定難度。事故調(diào)查報告中的“事故防范措施建議”往往不夠具體，也未必具有普遍性，而且社會關(guān)注的事故調(diào)查報告也主要是事故發(fā)生的原因和責(zé)任追究部分。這里將其中重點的原因和責(zé)任部分調(diào)查稱為事故責(zé)任調(diào)查或追究責(zé)任型事故調(diào)查?！睹裼煤娇掌魇录{(diào)查規(guī)定》規(guī)定的事故調(diào)查，旨在查明發(fā)生事故的原因，防止事故的再次發(fā)生。這種事故調(diào)查可稱為“事故預(yù)防調(diào)查”或“防止再發(fā)型事故調(diào)查”?！?〕事故調(diào)查的直接目的是查明事故原因，而其用途或根本目的則區(qū)分為追究法律責(zé)任與汲取教訓(xùn)、提出改進建議。

雖然行政調(diào)查的一般原理可以應(yīng)用于安全事故的行政調(diào)查，但安全事故的行政調(diào)查還是有其獨特之處的，僅僅強調(diào)行政處理過程中的行政調(diào)查只能有助于解決事故責(zé)任調(diào)查的合法性控制，事故預(yù)防調(diào)查的特殊性難以在一般的行政調(diào)查研究中得到重視。而現(xiàn)有的事故調(diào)查研究雖然也主張事故調(diào)查的獨立性，但并未說明其與現(xiàn)有制度之間的關(guān)系，未能解明為何包含預(yù)防目的的現(xiàn)有制度不能實現(xiàn)研究者所主張的目的?，F(xiàn)有的事故調(diào)查研究還不足以構(gòu)筑起事故調(diào)查制度的應(yīng)有機制。下面將結(jié)合日本的相關(guān)做法和研究，首先分析事故責(zé)任調(diào)查與事故預(yù)防調(diào)查之間的關(guān)系，再對比兩種事故調(diào)查在調(diào)查組織、啟動條件、調(diào)查程序、結(jié)果應(yīng)用等方面的差異，闡明各自的特點與問題，以期為構(gòu)建合理的安全事故行政調(diào)查機制提供基礎(chǔ)思考。

二、事故責(zé)任調(diào)查與預(yù)防調(diào)查的關(guān)系

事故調(diào)查的主要目的是查明事故發(fā)生的原因，分清事故的責(zé)任，但也有預(yù)防事故、防止再次發(fā)生的目的。追究法律責(zé)任與防止事故再次發(fā)生之間存在明顯差別，為了發(fā)揮各自的功能，也應(yīng)當保持這種差別。

（一）事故預(yù)防調(diào)查與事故責(zé)任調(diào)查的區(qū)別

兩種事故調(diào)查看上去很大一部分是重合的，為什么還要作出這樣的區(qū)分呢？事故責(zé)任調(diào)查不可以服務(wù)于防止類似事故發(fā)生的對策嗎？

首先，兩種事故調(diào)查的對象只是存在交叉。從理論上來說，只要發(fā)生安全事故，就應(yīng)當展開調(diào)查，以便追究有關(guān)當事人的法律責(zé)任。也就是說，事故責(zé)任調(diào)查是與事故相伴而生的。但并非所有的安全事故都能成為事故預(yù)防調(diào)查的對象，有的偶發(fā)性的人為事件也難以預(yù)防。事故預(yù)防調(diào)查的對象選取要綜合考慮多種因素，那種帶有普遍性、定型的安全事故案件，亦即有可能發(fā)生同種或類似危害生命健康事故的案件，更有可能成為事故預(yù)防調(diào)查的對象。像前述空難事故，航空器是經(jīng)由標準化的流程批量生產(chǎn)的，其飛行技術(shù)都是經(jīng)過標準化的訓(xùn)練的，故而，空難的調(diào)查是可能預(yù)防類似事故發(fā)生的。個例、特定案件才存在的問題難以成為事故預(yù)防調(diào)查的對象。事故預(yù)防調(diào)查既有個案的調(diào)查，也有群案的調(diào)查，后者毋寧還是事故預(yù)防調(diào)查的主要對象。

其次，兩種事故調(diào)查的范圍和限度存在不同。事故責(zé)任調(diào)查之所以調(diào)查原因，是要根據(jù)在某案件中能否發(fā)現(xiàn)法律（刑法、各種行業(yè)法、民法等）所規(guī)定的“劇本”（將事實帶入禁止某行為的法規(guī)范）來判定法律責(zé)任，在此限度內(nèi)探求“原因”，而在事故預(yù)防調(diào)查中，并沒有事前確定了的“劇本”。從防止再次發(fā)生的觀點出發(fā)查明原因，就是要從與事故可能相關(guān)的一切要因開始。從已有種種防止對策為何不能發(fā)揮功能來看，連法律法規(guī)自身也能成為事故的要因?！?〕事故預(yù)防調(diào)查并不考慮責(zé)任的認定和歸屬，而將時間和精力集中于事故原因的探究上，相較于事故責(zé)任調(diào)查也更有可能查明原因真相。

再次，兩種事故調(diào)查在對安全既有觀點的態(tài)度上也有很大不同。法律確定的標準是既有安全的觀念，追究法律責(zé)任自然應(yīng)當在限度之內(nèi)，原則上不允許超過社會共有的一般安全觀念。而事故預(yù)防調(diào)查就是要發(fā)現(xiàn)這種一般觀念的缺陷，也就是被忽視的事故原因。在查明原因上，事故預(yù)防調(diào)查要基于最新的安全設(shè)計思想，具有從制造到管理、事故后的應(yīng)對等盡可能廣泛的視野。在預(yù)防建議上，要對所有有助于預(yù)防事故的當事人—不僅是產(chǎn)品的制造者、服務(wù)的提供者，還包括銷售、保管業(yè)者，乃至潛在的受害者—提出種種防止再發(fā)的對策。事故調(diào)查報告就是要求變更業(yè)界及其他相關(guān)主體的常識性認識，而追究法律責(zé)任僅在既有的常識性認識框架之內(nèi)，并無變更之力。〔7〕

最后，兩種事故調(diào)查的結(jié)果，即事故調(diào)查報告在可訴性上存在差別。在事故責(zé)任調(diào)查中，根據(jù)《調(diào)查處理條例》第32條規(guī)定，一般事故處理的基本程序為：先由負責(zé)事故調(diào)查的人民政府對事故調(diào)查報告作出批復(fù)，然后由有關(guān)機關(guān)按照政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰，對負有事故責(zé)任的國家工作人員進行處分。最高人民法院認為，縣級政府對一般事故調(diào)查報告的批復(fù)，雖從形式上看是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)所作，但其認定了事故責(zé)任，且這種認定具有公定力和約束力，對私人的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，故根據(jù)上述規(guī)定所作批復(fù)具有可訴性?！?〕雖然讓責(zé)任人承擔(dān)法律責(zé)任的是后續(xù)的行政處罰等措施，但并不能因此就認為事故調(diào)查報告的批復(fù)行為僅為行政內(nèi)部行為或過程性行為。在作出批復(fù)之后，涉案事故的原因和性質(zhì)、當事人所要承擔(dān)的責(zé)任，已被明確、清晰地確定，且事實上對后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，當事人的權(quán)利義務(wù)自此已被設(shè)定，這種設(shè)定并不從屬或依附于其后進行的處理行為，對當事人權(quán)益的影響亦不必然被其后的處理行為吸收。〔9〕而在事故預(yù)防調(diào)查中，行政調(diào)查僅為查明事故的原因事實，并不對具體人員的法律責(zé)任、權(quán)利義務(wù)作任何處分，也就不對案件當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。因而，不屬于行政訴訟的受案范圍。如果對事故預(yù)防調(diào)查的結(jié)論有異議，可以向事故調(diào)查機關(guān)申請重新調(diào)查?！睹裼煤娇掌魇录{(diào)查規(guī)定》第47條規(guī)定：“調(diào)查工作結(jié)束后，發(fā)現(xiàn)新的重要證據(jù)，可能推翻原結(jié)論或者需要對原結(jié)論進行重大修改的，組織事件調(diào)查的部門應(yīng)當重新進行調(diào)查?！?/p>

（二）事故預(yù)防調(diào)查與責(zé)任追究的關(guān)聯(lián)

事故預(yù)防調(diào)查雖然與個案中的法律責(zé)任并不相關(guān)，但對法律責(zé)任的追究卻有中長期的影響。其一，事故預(yù)防調(diào)查的成果會改變法律世界里的常識。事故調(diào)查的結(jié)果公布之后，如果犯同樣的錯誤，就容易肯定預(yù)見可能性和過失。其二，現(xiàn)實中容易被追責(zé)的是事故現(xiàn)場的個人，而事故預(yù)防調(diào)查視為應(yīng)當采取防止再發(fā)對策的主體者，可能并不是事故現(xiàn)場的個人，而更可能是進行職場環(huán)境設(shè)計、產(chǎn)品設(shè)計等經(jīng)營部門和策劃部門，甚至是業(yè)界的習(xí)慣做法。這樣就很難認為，承認事故現(xiàn)場個人的法律責(zé)任與防止同種事故再次發(fā)生相關(guān)。另外，追究組織的管理者和業(yè)界團體等的法律責(zé)任是很難的。即使在調(diào)查報告書中指出設(shè)計不好，但如果在事故發(fā)生時業(yè)界并沒有這種設(shè)計思想，也就很難承認法律責(zé)任。如此，從事故調(diào)查的角度來看，現(xiàn)行制度無助于防止事故的再次發(fā)生，但卻讓人承擔(dān)法律責(zé)任，這就有可能產(chǎn)生如何才能使現(xiàn)行制度正當化的問題。也就是說，如果完全不考慮“防止再發(fā)（預(yù)防）”的要素，還能將法律責(zé)任正當化嗎？〔10〕事故預(yù)防調(diào)查有助于法律認知的改變，進而影響將來的制度設(shè)計，影響對個人和單位的責(zé)任追究。

簡言之，風(fēng)險社會中有諸多不確定的未知因素，事故預(yù)防調(diào)查就是要查明過去事故的原因，這是一個學(xué)習(xí)的過程，習(xí)得的知識也要應(yīng)用于新的實踐，僅僅通過追究法律責(zé)任是無法實現(xiàn)安全保障制度更新的目的的。

三、兩種事故調(diào)查的行政組織

為了在風(fēng)險管理中獲取更多的知識、更為專業(yè)的意見等，風(fēng)險管理機關(guān)需要配備日常性或臨時性的輔助機關(guān)，設(shè)置事故調(diào)查機構(gòu)就成為常見的做法。與前述兩種事故調(diào)查相對應(yīng)，事故調(diào)查的特定組織大致有兩種類型：一種是負責(zé)事故處理的機關(guān)為了調(diào)查該事故而成立專門的事故調(diào)查組織；另一種是獨立的事故調(diào)查機關(guān)。

（一）臨時的事故調(diào)查組織

在行政案件中，通常負責(zé)處理案件就要負責(zé)調(diào)查案件，案件處理機關(guān)同時兼為案件調(diào)查機關(guān)。一般的行政調(diào)查在組織的形式上沒有特別要求，僅在人數(shù)上有要求。行政處罰法第37條第1款規(guī)定，“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人”；該條第3款還規(guī)定，“執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當回避”。

但在正式的事故責(zé)任調(diào)查中，往往要求成立特別組織，對調(diào)查組織成員還有特別要求。為了保證調(diào)查事故的專業(yè)性和獨立性，事故調(diào)查機關(guān)要成立事故調(diào)查組。事故調(diào)查組是由負責(zé)調(diào)查事故的事故調(diào)查機關(guān)所設(shè)立的專門臨時組織，屬于內(nèi)設(shè)機構(gòu)，待任務(wù)完成后解散。事故調(diào)查組無權(quán)代替事故調(diào)查機關(guān)對外作出決定。具體管理的行政機關(guān)同時兼為事故調(diào)查機關(guān)，只不過由事故調(diào)查組去具體負責(zé)調(diào)查，事故調(diào)查組并不獨立于行政管理機關(guān)。有時會按照事故等級，由不同層級的行政機關(guān)來設(shè)立事故調(diào)查組織。

在事故調(diào)查人員的專業(yè)性上，《調(diào)查處理條例》第23條規(guī)定：“事故調(diào)查組成員應(yīng)當具有事故調(diào)查所需要的知識和專長，并與所調(diào)查的事故沒有直接利害關(guān)系?！钡?2條第3款還規(guī)定：“事故調(diào)查組可以聘請有關(guān)專家參與調(diào)查。”外部專家的參與也是事故調(diào)查與行政活動中其他個別調(diào)查的一點區(qū)別。

（二）獨立的事故調(diào)查機關(guān)

有時，為了預(yù)防事故的再次發(fā)生，國家會在特定領(lǐng)域設(shè)立專門的事故預(yù)防調(diào)查機關(guān)，與通常的行政管理機關(guān)保持獨立性。這種事故調(diào)查的目的并不在于追究法律責(zé)任，而在于學(xué)習(xí)反思、預(yù)防事故的再次發(fā)生。獨立的事故調(diào)查機關(guān)承擔(dān)的工作不僅僅是事故原因的調(diào)查，還包括提出防止事故發(fā)生的建設(shè)性意見，給受害人等提供適當信息，甚至還有平時對事故記錄的管理、利用和安全教育，但并不參與事故的責(zé)任追究和處理。故而，這種機關(guān)需要是常設(shè)而非臨時的。

在日本，目前存在三種這樣的事故調(diào)查機關(guān)。在1971年接連發(fā)生幾起航空事故之后，1974年設(shè)立了常設(shè)性的航空事故調(diào)查委員會，專門負責(zé)航空事故的原因調(diào)查。2001年，該委員會改組為航空·鐵道事故調(diào)查委員會。2008年，航空·鐵道事故調(diào)查委員會與海難審判廳（1947年設(shè)立，負責(zé)船舶事故的處理）負責(zé)查明原因的部門被統(tǒng)合到一起，新成立了運輸安全委員會。運輸安全委員會負責(zé)調(diào)查航空、鐵道、船舶的事故、事態(tài)，并對相關(guān)者作出勸告，屬于統(tǒng)合型事故調(diào)查機關(guān)。運輸安全委員會是一種外局，雖然隸屬于國土交通省，但具有獨立的人事權(quán)。根據(jù)運輸安全委員會設(shè)置法第1條的規(guī)定，該委員會的目的在于調(diào)查事故、事態(tài)的發(fā)生原因，促進防止航空、鐵道及船舶事故、事故征兆、減輕航空、鐵道及船舶事故發(fā)生時的損害。據(jù)此，就實行了追究責(zé)任與查明原因的分離。運輸安全委員會是日本第一個防止再發(fā)型的事故調(diào)查機關(guān)。

2009年，為了實現(xiàn)從消費者角度監(jiān)控整體政策，日本設(shè)立了消費者廳，作為內(nèi)閣府的外局，成為消費者行政的核心機構(gòu)。消費者事故信息也由此走向一元化收集，但事故調(diào)查制度仍不完善。根據(jù)日本參議院審議消費者廳關(guān)聯(lián)法案的附帶決議要求，2010年8月，消費者廳設(shè)立了“事故調(diào)查機關(guān)應(yīng)有狀態(tài)研討會”，2011年5月完成研討并提交總結(jié)報告。2012年，日本部分修改消費者安全法。根據(jù)該法，2012年10月1日在消費者廳設(shè)立了消費者安全調(diào)查委員會（也被稱作“消費者事故調(diào)”），其性質(zhì)是審議會。消費者安全調(diào)查委員會負責(zé)調(diào)查產(chǎn)品、食品、設(shè)施、服務(wù)等事故，但不包括運輸安全委員會的調(diào)查對象，其目的在于查明消費生活上損害生命身體的事故原因，防止損害的發(fā)生或擴大。

在醫(yī)療事故調(diào)查上，日本對于建立獨立于犯罪偵查的醫(yī)療事故調(diào)查制度的必要性也曾有長期討論。2008年，厚生勞動省設(shè)立的診療行為相關(guān)死亡死因查明等應(yīng)有狀態(tài)研討會公布了《醫(yī)療安全調(diào)查委員會設(shè)置法案（臨時名稱）大綱案》。該大綱案確認，醫(yī)療事故調(diào)查的目的在于查明原因、防止醫(yī)療事故，而非追究醫(yī)療相關(guān)者的責(zé)任；修改醫(yī)師法第21條的異常死亡申報義務(wù)，明確事故中的醫(yī)療人員向管理者報告，但可以不向警察申報?！?1〕但是，因醫(yī)療安全調(diào)查委員會對于單純過失以上的情形有可能通知警察，遭到部分醫(yī)師的強烈反對，最終該法案未能成立。2014年醫(yī)療法修改，醫(yī)療事故調(diào)查制度于2015年10月開始施行。在這一最終成立的醫(yī)療事故調(diào)查制度中，醫(yī)療機構(gòu)作出醫(yī)療事故判斷時，要向醫(yī)療事故調(diào)查支援中心報告，接受醫(yī)療事故調(diào)查等支援團體的支援展開事故調(diào)查，要將調(diào)查結(jié)果向遺屬說明，并向醫(yī)療事故調(diào)查支援中心報告。在醫(yī)療機構(gòu)或遺屬提出請求時，醫(yī)療事故調(diào)查支援中心自身也能開展調(diào)查。與大綱案相比，這一制度院內(nèi)事故調(diào)查的色彩更為濃厚。不過，向中心報告、接受支援團體的外部專家參與，也是在努力確保公平性和中立性。但醫(yī)師法第21條并未修改，也不要求公布調(diào)查報告?！?2〕如此，醫(yī)療事故調(diào)查制度在一定程度上就交由醫(yī)師和醫(yī)療機構(gòu)自律，進而與本文所說的事故預(yù)防調(diào)查機關(guān)還有很大出入。

前述事故調(diào)查機關(guān)應(yīng)有狀態(tài)研討會在其總結(jié)報告指出，事故調(diào)查機關(guān)應(yīng)具有獨立性、公正性、包羅性、專業(yè)性等屬性。所謂獨立性，是指事故調(diào)查機關(guān)的目的在于預(yù)防事故和防止再次發(fā)生，不受追求其他目的的組織和制度的影響，可獨自進行調(diào)查，作出判斷。所謂公正性，是指事故調(diào)查機關(guān)不考慮事故肇事者和受害人雙方的單方面意見、其他無關(guān)機關(guān)或個人的意圖以及要求追究責(zé)任的機關(guān)或個人的意圖，且不能在表面上讓人產(chǎn)生有如此考慮的懷疑。所謂包羅性，是指事故調(diào)查機關(guān)不限定于特定種類和領(lǐng)域的消費者事故，且在知識儲備、調(diào)查體系、功能等方面具有包羅性。所謂專業(yè)性，是指要具備高度的調(diào)查能力，充分運用專門知識，賦予事故調(diào)查的必要權(quán)限，配備充足的人財物資源等。為了能讓包羅性與專業(yè)性共存，一方面要在平時確保必要的專門人才，并對其他領(lǐng)域的專家進行預(yù)先登記，以便在個別領(lǐng)域有事故調(diào)查必要時能獲得快速的協(xié)作；另一方面也不能過于依賴于專業(yè)性，防止在調(diào)查時忽視必要的視角和對象。在調(diào)查系統(tǒng)性事故、組織事故時，因為需要有同種、類似事故的相關(guān)信息，需要深入了解相關(guān)生產(chǎn)、流通、消費過程。為了讓獨立性、公正性與專業(yè)性能夠共存，一方面，在確保事故調(diào)查機關(guān)獨立性、公正性的前提下，不是要將業(yè)界和相關(guān)行政機關(guān)排除在外，而是充分考慮公正性，在必要時能讓事故原因的相關(guān)企業(yè)等參加，借此確保與個別事故調(diào)查相應(yīng)的必要專業(yè)性；另一方面，有必要充實個別事故調(diào)查結(jié)果的信息公開，同時引入第三方評估，允許被害人、民間團體、研究機構(gòu)等要求再次調(diào)查的機制?！?3〕

在我國，也并非沒有專門的事故調(diào)查組織，只是其調(diào)查職責(zé)的內(nèi)容較為綜合而已。例如，國家在生態(tài)環(huán)境部內(nèi)部設(shè)立了“環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心”，作為環(huán)境保護部直屬事業(yè)單位，對外加掛“生態(tài)環(huán)境部環(huán)境應(yīng)急辦公室”和“生態(tài)環(huán)境部環(huán)境投訴受理中心”的牌子，負責(zé)環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查。其主要職責(zé)是，負責(zé)重、特大突發(fā)環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件的應(yīng)急工作，承擔(dān)重、特大環(huán)境事件的調(diào)查工作。也就是說，它還不是專門的事故預(yù)防調(diào)查機關(guān)，其調(diào)查的首要目的是查明真相，追究法律責(zé)任，也可能包含著面向未來的預(yù)防性對策。

值得一提的是，中國民用航空局航空事故調(diào)查中心于2007年7月由民航局批準成立，掛靠民航科學(xué)技術(shù)研究院，作為二級機構(gòu)管理，其業(yè)務(wù)歸口民航局航空安全辦公室管理。事故調(diào)查中心是我國民航唯一的專職事故調(diào)查機構(gòu)，承擔(dān)我國民航事故調(diào)查專職化、獨立化、國際化建設(shè)的重任。該中心堅持獨立、客觀、深入、全面的調(diào)查原則，主要開展事故征候及事故的調(diào)查、調(diào)查員培訓(xùn)、事故預(yù)防研究等工作。這一機構(gòu)與日本專門性的事故預(yù)防調(diào)查機關(guān)具有類似性，只是地位較低、權(quán)限有限，也沒有多少實際的參與案例。為了有效地發(fā)掘事故信息，查明組織、管理乃至系統(tǒng)、體制上的原因，如果承認事故預(yù)防調(diào)查的必要性，設(shè)置專門的事故預(yù)防調(diào)查機關(guān)也就有其必要性。

四、兩種事故調(diào)查的合法要件

作為一種行政調(diào)查，事故調(diào)查應(yīng)當遵守法治原則，需要遵守法定的條件和程序。兩種事故調(diào)查在事故調(diào)查的容許性和合法性上存在一定的共性要件，只不過，事故預(yù)防調(diào)查在程序上也稍有差別。

（一）事故調(diào)查的容許性

發(fā)生安全事故，當然應(yīng)當展開調(diào)查。所謂事故調(diào)查的容許性，是指事故調(diào)查是否需要法律根據(jù)。一般認為，行政調(diào)查不需要法律授權(quán)，亦即對此并不適用法律保留原則。行政調(diào)查自身并沒有為私人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的意思表示，也不產(chǎn)生那樣的法律效果，屬于事實行為。事故責(zé)任調(diào)查是一種個別調(diào)查，是行政活動的一個環(huán)節(jié)。對于這樣的調(diào)查行為原則上不需要法律保留。事故預(yù)防調(diào)查雖然多是個別調(diào)查，但并不服務(wù)于個案的處理，不涉及私人的權(quán)利義務(wù)，也屬于事實行為，同樣不需要法律保留。

不過，事故調(diào)查無需法律保留，只是說可以開展調(diào)查，而不是說可以隨意調(diào)查。如果在事故調(diào)查中采取強制措施，則屬于例外情形。這時，需要根據(jù)行政強制法的規(guī)定找到相應(yīng)的法律法規(guī)根據(jù)。也就是說，這里需要進一步區(qū)分任意調(diào)查與強制調(diào)查。這是根據(jù)行政調(diào)查有無實效性保障手段作出的區(qū)分。任意調(diào)查是調(diào)查機關(guān)在私人的任意協(xié)力下展開調(diào)查，私人不因不配合而遭受不利后果。而強制調(diào)查則是備以某種法的或物理性強制措施開展調(diào)查，具體又分為間接強制調(diào)查與實力強制調(diào)查，間接強制調(diào)查是無正當理由拒絕調(diào)查時將予以處罰或者其他不利措施，實力強制調(diào)查是調(diào)查機關(guān)在被拒絕調(diào)查時采取即時強制措施實現(xiàn)調(diào)查。我國的事故調(diào)查多是采取間接強制調(diào)查的方式。例如，《調(diào)查處理條例》第36條第4項、《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例（2011年）》第28條第4項對“拒絕接受調(diào)查或者拒絕提供有關(guān)情況和資料的”規(guī)定了行政處罰和處分措施。

（二）事故調(diào)查的合法性

為了讓事故調(diào)查具有合法性，事故調(diào)查機關(guān)在調(diào)查時還應(yīng)當遵守一定的條件，除了前述主體條件外，還有調(diào)查手段和程序等要求。

1.手段的必要性

事故調(diào)查的目的在于獲取事故信息，查明真相和原因，而不得追求違法目的。在目的的正當性上，一般不易成為問題。但如后所述，將用于某一目的的調(diào)查用于其他目的，可能成為法律問題。

為了獲取安全事故信息，行政機關(guān)有多種多樣的調(diào)查手段，主要有詢問調(diào)查、要求提交報告、查閱有關(guān)資料、要求提交物品資料、抽樣檢驗、進入現(xiàn)場調(diào)查等。但調(diào)查機關(guān)在不同手段之間并非可以任意裁量，而是要遵守手段的必要性原則。例如，《調(diào)查處理條例》第26條第1款規(guī)定：“事故調(diào)查組有權(quán)向有關(guān)單位和個人了解與事故有關(guān)的情況，并要求其提供相關(guān)文件、資料，有關(guān)單位和個人不得拒絕。”這一規(guī)定相對概括，這并不意味著事故調(diào)查組可以采取任何手段查明情況。從對被調(diào)查者影響的程度來看，幾種主要調(diào)查手段的關(guān)系是，強制進入檢查＞任意進入檢查＞命令提交文書＞口頭詢問。事故調(diào)查組應(yīng)當根據(jù)具體情況，選擇適當?shù)氖侄?，在同樣都能實現(xiàn)調(diào)查目的時，優(yōu)先選取對被調(diào)查者影響小的手段。

另外，相較于事故責(zé)任調(diào)查，事故預(yù)防調(diào)查因為并不服務(wù)于個案的處理，而是面向未來的制度設(shè)計和調(diào)整，故而，可以被賦予更大的權(quán)限，事故調(diào)查機關(guān)可以查閱普通事故調(diào)查組無法調(diào)取的信息，以便應(yīng)知盡知，為將來的安全法治積累更多的信息、學(xué)習(xí)更多的知識。

2.調(diào)查程序的合法性

事故調(diào)查程序通常包括五個步驟：事故調(diào)查機關(guān)成立特定的事故調(diào)查組、事故調(diào)查組展開調(diào)查、形成調(diào)查報告、事故調(diào)查機關(guān)批準調(diào)查報告、公布調(diào)查報告。

在事故調(diào)查機關(guān)開展調(diào)查時，應(yīng)以事前通知為原則，以不事前通知為例外。雖然在中國人心目中，暗訪（不亮身份）、突擊調(diào)查（不打招呼）更容易獲取真實情況，但這并不合乎行政調(diào)查的基本理念。事故調(diào)查雖然以查明真相為目的，但并非為了查明真相就可以不必顧及被調(diào)查者的正當權(quán)益，而且不通知也可能導(dǎo)致事與愿違。事故調(diào)查不應(yīng)給被調(diào)查者的生活和生產(chǎn)造成不適當?shù)挠绊憽Ｊ虑巴ㄖ?，就可能與被調(diào)查對象的時間等來設(shè)定調(diào)查的時日，也能保障被調(diào)查對象事前準備相關(guān)資料，有助于提高調(diào)查效率、全面了解相關(guān)事實。除了事前通知明顯有可能隱匿或篡改資料的特殊情形外，原則上均應(yīng)事前通知?！?4〕在事前通知中，應(yīng)當告知被調(diào)查對象調(diào)查的事項、目的和理由。〔15〕在事故調(diào)查組開展調(diào)查詢問時，應(yīng)當主動出示自己的身份證件，以取得對方的配合協(xié)助。

在檢查住宅或兼有住宅用途的場所、信件等物品時，基于對住宅自由、通信自由等的保護，事故調(diào)查組應(yīng)當履行特定的手續(xù)。在國外，通常實行令狀主義，亦即申請法院的令狀之后才能搜查住宅。在適用令狀主義的問題上， 日本憲法第35條給公共機構(gòu)侵害私有空間和物品行為規(guī)定了特別的程序，“對任何人的住所、文件以及持有物不得侵入、搜查或扣押。此項權(quán)利，除第33條的情形外，如無依據(jù)正當理由簽發(fā)、并明示搜查場所及扣押物品的令狀，一概不得侵犯”；“搜查與扣押應(yīng)依據(jù)有權(quán)司法官署單獨簽發(fā)的令狀實施”。在侵害之前，應(yīng)由法院參照特定侵害的目的來判斷其必要性，再將侵害的必要對象予以特定化，頒發(fā)許可令狀。對于行政機關(guān)為了行政目的通過間接強制進入現(xiàn)場檢查、要求提出報告等，日本最高法院認為令狀主義并不一定是妥當?shù)?。令狀主義并非排他性地僅適用于刑事程序，對于行政程序也有適用的余地。但如果調(diào)查的目的不是刑事追訴，其資料也不是當然地用于刑事程序，而僅限于間接強制，即不是直接行使實際力量，這時不適用令狀主義?！?6〕令狀主義的目的不僅在于保護私有空間和物品，還在于保護空間和物品中的信息。行政調(diào)查機關(guān)不得向刑事偵查機關(guān)提供任何信息。一般而言，公共機構(gòu)之間為了實現(xiàn)公益應(yīng)當互助。這一點通常的討論形式就是，行政調(diào)查發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑時，行政調(diào)查機關(guān)負有告發(fā)義務(wù)嗎？行政調(diào)查的公務(wù)員應(yīng)當根據(jù)保密義務(wù)來遮斷信息嗎？為了調(diào)和令狀主義的實質(zhì)保障與公益協(xié)助，可承認告發(fā)和通報。但犯罪嫌疑達到多大程度才向刑事偵查機關(guān)通報、通報時應(yīng)該提供多少信息，則是一個微妙的問題。有學(xué)者批評認為，很多實定法確認行政機關(guān)在不提供信息時的收集，這是意在規(guī)避令狀主義，屬于行政權(quán)限的濫用?！?7〕

在我國，對于住宅的搜查，沒有實行令狀主義，〔18〕但僅僅有工作證或者執(zhí)法資格證也是不夠的，還需要出示縣級以上公安機關(guān)開具的檢查證明文件。治安管理處罰法第87條第1款規(guī)定：“公安機關(guān)對與違反治安管理行為有關(guān)的場所、物品、人身可以進行檢查。檢查時，人民警察不得少于二人，并應(yīng)當出示工作證件和縣級以上人民政府公安機關(guān)開具的檢查證明文件。對確有必要立即進行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以當場檢查，但檢查公民住所應(yīng)當出示縣級以上人民政府公安機關(guān)開具的檢查證明文件?！薄?9〕對于兼有居住性質(zhì)的場所，諸如居家營業(yè)、以住所為貨物的存儲場所等，為了更好地保護住宅自由，也應(yīng)當比照住宅的檢查程序來實施檢查?！?0〕在通信檢查上，我國憲法第40條規(guī)定：“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！薄?1〕

在事故調(diào)查中，雖然調(diào)查人員一般都有專業(yè)性，但仍可能無法囊括所有問題，有時還需要針對專門問題尋求外部專家的技術(shù)支持。 ?調(diào)查處理條例》第27條規(guī)定：“事故調(diào)查中需要進行技術(shù)鑒定的，事故調(diào)查組應(yīng)當委托具有國家規(guī)定資質(zhì)的單位進行技術(shù)鑒定。必要時，事故調(diào)查組可以直接組織專家進行技術(shù)鑒定。技術(shù)鑒定所需時間不計入事故調(diào)查期限?！?/p>

在事故調(diào)查結(jié)束之后，事故調(diào)查組要作成事故調(diào)查報告，事故調(diào)查組成員應(yīng)當在事故調(diào)查報告上簽名。事故調(diào)查報告通常包括：（1）事故發(fā)生單位概況；（2）事故發(fā)生經(jīng)過和事故救援情況；（3）事故造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟損失；（4）事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)；（5）事故責(zé)任的認定以及對事故責(zé)任者的處理建議；（6）事故防范和整改措施?！?2〕為了讓報告更具有完整性和可信性，事故調(diào)查報告應(yīng)當附具有關(guān)證據(jù)材料。如果事故調(diào)查組存在少數(shù)意見，也可以參考國外做法，記錄在事故調(diào)查報告中。這在事故預(yù)防調(diào)查中就顯得特別重要，如實記錄的少數(shù)意見也可能成為今后發(fā)現(xiàn)問題或問題對策的重要線索。

最后，公布事故調(diào)查報告。因為事故調(diào)查報告不僅僅是對事故的說明，還包括事故責(zé)任認定和處理建議、整改建議等內(nèi)容，包含著行政管理中的事項，事故調(diào)查組自身無權(quán)作出決定，而須報經(jīng)事故調(diào)查機關(guān)批準。得到批準后，事故調(diào)查組工作結(jié)束，便可宣告解散。在批準后，事故調(diào)查機關(guān)公布事故調(diào)查報告。事故調(diào)查報告包含事故發(fā)生的原因、預(yù)防類似問題發(fā)生的建議等，屬于社會的共有財產(chǎn)，公開有助于防止類似事故的發(fā)生。有時，為了更好地開展安全教育，不僅僅公開事故調(diào)查報告，還展示事故殘骸的實物、模擬事故的現(xiàn)場，讓人真實地感受事故的恐怖，喚起防止事故的意識。

（三）事故預(yù)防調(diào)查的特別程序

事故預(yù)防調(diào)查與事故責(zé)任調(diào)查在具體的調(diào)查上同為行政調(diào)查，在調(diào)查手段、調(diào)查程序上具有諸多的共性。不過，為了實現(xiàn)自身的特殊功能，事故預(yù)防調(diào)查在程序上也有一定的特色。

在日本，根據(jù)消費者安全法的規(guī)定，消費者安全調(diào)查委員會的調(diào)查過程大致可分為三步。第一步是選定案件。作為選定對象的信息除了消費者廳根據(jù)消費者安全法一元化持有的事故信息外，還有申報的案件。在選定案件上，調(diào)查委員會確定了指針，要綜合考察公共性（有發(fā)生同種或類似事故之虞）、被害的程度、單一事故的規(guī)模、多發(fā)性、通過消費者自身避免的可能性、向有待考慮者的集中（即受害者或可能受害者會是從確保高齡者、殘疾人、嬰幼兒，以及其他消費者安全角度需要特別考慮者）等六個考慮因素來判斷。〔23〕第二步是解明原因。這里包含兩種可能。其一是調(diào)查委員會自行調(diào)查。其二是在有其他機關(guān)的調(diào)查結(jié)果時，對其調(diào)查結(jié)果進行評價，必要時陳述意見，或者由調(diào)查委員會自行調(diào)查。這里的“評價”并不是對其他機關(guān)調(diào)查的妥當與否進行檢證，而只是從消費者安全的角度對其他機關(guān)的調(diào)查報告重新讀取，為探索防止事故再次發(fā)生而解明原因，探討是否還有其他殘留的情況。〔24〕在調(diào)查或評價完成之后，就調(diào)查結(jié)果形成報告書。如果有少數(shù)意見，也附具在報告書中。之后將報告書向內(nèi)閣總理大臣報告，并對外公布。第三步是建議勸告。根據(jù)日本消費者安全法第32條的規(guī)定，消費者安全調(diào)查委員會在必要時可以根據(jù)調(diào)查和評價的結(jié)果勸告內(nèi)閣總理大臣，為了防止消費者損害發(fā)生、擴大而應(yīng)采取某種政策和措施。內(nèi)閣總理大臣必須向委員會通報所采取的政策和措施。根據(jù)該法第33條規(guī)定，在有確保消費者安全的必要時，調(diào)查委員會向內(nèi)閣總理大臣及相關(guān)行政機關(guān)首長陳述意見，為了防止生命身體事故等損害的擴大，或者防止同種或類似的生命身體事故等而

應(yīng)采取某種政策和措施。也正是上述三個過程，讓消費者安全調(diào)查委員會的調(diào)查與事故責(zé)任調(diào)查得以區(qū)分開來。

在我國，根據(jù)《民用航空器事件調(diào)查規(guī)定》的規(guī)定，事故預(yù)防調(diào)查大致包括以下幾個環(huán)節(jié)。首先是調(diào)查的啟動。民航局收到事發(fā)相關(guān)單位的事故、事故征候報告后，可決定啟動調(diào)查，指定調(diào)查員、組成調(diào)查組。不過，這里的啟動條件、考慮因素并無規(guī)定。其次是調(diào)查的實施。調(diào)查組到達現(xiàn)場后立即開展現(xiàn)場調(diào)查工作，并根據(jù)需要進行試驗、驗證。事故信息僅在與調(diào)查事件分析和結(jié)論有關(guān)時才可納入調(diào)查報告或者其附錄中，與分析和結(jié)論無關(guān)的部分不得公布（第32條）。最后是形成調(diào)查報告。第35條規(guī)定：“調(diào)查報告應(yīng)當包括下列內(nèi)容：（一）調(diào)查中查明的事實；（二）原因分析及主要依據(jù)；（三）結(jié)論；（四）安全建議；（五）必要的附件；（六）調(diào)查中尚未解決的問題?！痹谡{(diào)查報告上，并沒有事故責(zé)任調(diào)查的“事故責(zé)任認定和處理建議”部分。之后由民航局審議調(diào)查報告，經(jīng)國務(wù)院或者民航局批準后，調(diào)查工作即告結(jié)束。除應(yīng)當保密外，事故調(diào)查報告應(yīng)當依法及時向社會公布。與事故責(zé)任調(diào)查不同的是，事故預(yù)防調(diào)查的報告應(yīng)無批準的問題，事故調(diào)查機關(guān)自身本著獨立、客觀的原則進行調(diào)查，其調(diào)查報告并不向誰負責(zé)。在向有關(guān)主體提出建議時，就可以公布調(diào)查報告，這既是讓調(diào)查報告接受公眾監(jiān)督，也是讓得到建議的主體，特別是行政機關(guān)接受監(jiān)督。

五、安全事故的行政調(diào)查與刑事偵查的關(guān)系

因為安全事故中可能存在違法和犯罪的問題，可能引起民事責(zé)任、行政處罰、刑罰等法律責(zé)任的追究。通常，事故調(diào)查報告中所揭示的事實，是公開的，可以用于民事法律責(zé)任的追究。有問題的是安全事故行政調(diào)查與刑事偵查、刑事責(zé)任的追究之間可否相互利用，是否存在界限，需要探討。在面對刑事程序的問題上，事故責(zé)任調(diào)查與事故預(yù)防調(diào)查是共通的。

（一）事故行政調(diào)查與刑事偵查的差別

這里首先要看到事故行政調(diào)查與刑事偵查之間存在諸多差異，這些差異包括調(diào)查的主體、目的、對象、程序保障等方面。這些差異的存在，也讓兩者相互利用轉(zhuǎn)換的問題值得關(guān)注。

首先，在調(diào)查的主體上，事故行政調(diào)查機關(guān)是行政機關(guān)（在人員上還包括由行政機關(guān)委托的其他機關(guān)和專家），而刑事偵查機關(guān)則具有專屬性。我國刑事訴訟法（2018年）第3條第1款規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負責(zé)。檢察、批準逮捕、檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責(zé)。審判由人民法院負責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機關(guān)、團體和個人都無權(quán)行使這些權(quán)力?！睋?jù)此，事故行政調(diào)查機關(guān)就不能行使刑事偵查機關(guān)的專屬權(quán)限。另外，雖然公安機關(guān)和檢察機關(guān)在全國各地都存在機關(guān)設(shè)置，人手充足，而且在證據(jù)保全的技術(shù)上也有優(yōu)勢。但其弊端在于：刑事偵查機關(guān)通常缺乏特定的專業(yè)知識，有可能遺漏重要的事故信息，有可能作出不適當?shù)奶幚?。如此，在組織上，兩種調(diào)查機關(guān)在機構(gòu)設(shè)置、調(diào)查權(quán)限、技術(shù)、專業(yè)性上存在重要差別，難以相互取代。

其次，在調(diào)查的目的上，事故調(diào)查的目的在于查明事故原因、認定事故責(zé)任、預(yù)防事故、防止事故再次發(fā)生，而刑事偵查的目的就在于查明犯罪事實、追究刑事責(zé)任。事故調(diào)查和刑事偵查的目的存在不同，兩者的制度有時無法為實現(xiàn)對方的目的而把握必要而充分的事實和判斷，有時兩者所把握的事實和判斷在實現(xiàn)對方的目的上是沒有關(guān)系的。

再次，在調(diào)查的對象上，事故調(diào)查大于刑事偵查。刑事偵查服務(wù)于刑事責(zé)任的追究，其調(diào)查對象局限于犯罪構(gòu)成要件所要求的事實，也就是可能導(dǎo)致犯罪或不構(gòu)成犯罪的事實。追究事故責(zé)任者的刑事責(zé)任無論是受害者及其家屬還是社會都有很高的期待，追究了刑事責(zé)任的事故在現(xiàn)實中也很多。但這種調(diào)查具有局限性。有時成為問題的事故具有系統(tǒng)性，很多不是因為特定個人的過失，而是因為其所屬的組織體制不完備，由種種原因疊加起來而發(fā)生。但是，對于業(yè)務(wù)上過失致死傷的犯罪，很難承認單位犯罪。因而，追究刑事責(zé)任就變成以個人為對象，僅在必要部分進行調(diào)查，其結(jié)果就是不能查明真正的事故原因。〔25〕而事故行政調(diào)查則較為廣泛：既有導(dǎo)致事故發(fā)生的事實，也有可能防止事故再次發(fā)生的事實；既有可能導(dǎo)致?lián)p害擴大的事實，也有可能有助于減輕損害的事實，還包括事故擴大的原因；不僅僅是事故發(fā)生的直接原因，還包括事故發(fā)生的背景因素、組織因素、制度因素等；不僅僅是自然科學(xué)的現(xiàn)象，也有國家立法、行政規(guī)制、組織文化規(guī)則、人為因素等。

最后，在調(diào)查的程序上，刑事偵查對被調(diào)查者的權(quán)益保障程度要高于事故調(diào)查的程序保障程度。在刑事程序中，犯罪嫌疑人享有沉默權(quán)、不自證己罪的權(quán)利。我國刑事訴訟法第52條規(guī)定：“不得強迫任何人證實自己有罪”；第15條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理?！睋?jù)此，不自證己罪的權(quán)利得到認可，而自供采取自愿原則，并通過可以依法從寬處理來引導(dǎo)自供。但在事故調(diào)查中，則沒有這種保障。例如，食品安全法第108條第1款規(guī)定：“食品安全事故調(diào)查部門有權(quán)向有關(guān)單位和個人了解與事故有關(guān)的情況，并要求提供相關(guān)資料和樣品。有關(guān)單位和個人應(yīng)當予以配合，按照要求提供相關(guān)資料和樣品，不得拒絕?！?/p>

與我國規(guī)定類似，日本在很多領(lǐng)域也存在這種要求陳述的規(guī)定。例如，食品衛(wèi)生法第75條第2項規(guī)定，在厚生勞動大臣或都道府縣知事要求營業(yè)者以及其他相關(guān)人作出必要的報告時，不依法提交報告或作虛假報告的，將要受到懲罰。這是否與日本憲法第38條第1款規(guī)定的“不得強迫任何人作出對自己不利的供述”相抵觸呢？拒絕自證己罪特權(quán)包括禁止強迫作出不利供述和禁止強迫的不利供述證據(jù)兩個保障內(nèi)容，它只是保障免于陳述有被追究刑事責(zé)任之虞的事項，并不保障所有事項免于供述，故而也不同于沉默權(quán)?！?6〕日本最高法院的立場是：第38條第1款規(guī)定的保障不僅僅及于純粹的刑事程序，如果其他程序在實質(zhì)上具有與獲取收集追究刑事責(zé)任的資料直接關(guān)聯(lián)的作用，也受其規(guī)范。行政調(diào)查是為了實現(xiàn)行政上目的的程序，而非追究刑事責(zé)任的程序，也不與其直接關(guān)聯(lián)，這種檢查具有公益上的必要性和合理性。這種質(zhì)問調(diào)查規(guī)定并不違反日本憲法第38條第1款的規(guī)定?！?7〕對此的批評聲較為強烈。需要注意的是，行政調(diào)查程序、犯罪偵查、刑事程序和日本憲法第35條的關(guān)系與和日本憲法第38條第1款的關(guān)系在構(gòu)造上是不同的。日本憲法第35條關(guān)于令狀主義的規(guī)定并沒有否定公共機構(gòu)侵害私人空間和物品、獲取利用相關(guān)信息的一般可能性，只是對其要件、程序加以限制而已。行政調(diào)查程序也罷，犯罪偵查、刑事程序也罷，并沒有在本質(zhì)上改變適用該條時的問題。例如，有影響力的學(xué)說認為，以行政調(diào)查為目的實施直接強制，也要適用日本憲法第35條。與此相反，日本憲法第38條則全面否定在犯罪偵查、刑事程序中強制要求供述，卻基本不否定在行政調(diào)查中強制要求供述，只是有要件和程序的問題。在刑事程序中，之所以承認拒絕自證己罪特權(quán)，是因為強制要求自證己罪的供述，將大大限制犯罪嫌疑人的防御活動，防止給犯罪偵查機關(guān)和法院的判斷限定方向。而行政目的的措施不同于刑罰，它是在具體私益和公益相互衡量基礎(chǔ)上直接予以保護和實現(xiàn)，因而在準備了這種措施的行政調(diào)查中，即使強制供述也要獲取、利用必要信息的緊要性很高，不能像拒絕自證己罪特權(quán)那樣有力地保障程序法上的防御權(quán)。最高法院舉出的行政調(diào)查供述義務(wù)不違反日本憲法第38條第1款的論據(jù)，只不過是從行政調(diào)查的目的出發(fā)將強制供述予以正當化而已。而行政調(diào)查程序中強制要求的供述也有可能利用于刑事程序。只要存在這種可能性，就違反日本憲法第38條第1款?！?8〕

（二）事故行政調(diào)查結(jié)果的刑事利用

發(fā)生事故后，查明事故真相，是追究相關(guān)人員法律責(zé)任的前提，這里的法律責(zé)任可能是行政責(zé)任，也可能是刑事責(zé)任。在信息收集活動之間，犯罪偵查與事故行政調(diào)查大致有四種可能的關(guān)系。第一是共存并行，就是讓事故調(diào)查程序從犯罪偵查程序等其他目的的程序中分離獨立出來，這些程序互不妨礙同等處理，在使用專門知識的物件分析上相互協(xié)作。第二是犯罪偵查優(yōu)先，在很多領(lǐng)域，資料因系為犯罪偵查而收集，只要沒有法院判決作為證據(jù)提出，就不能用于事故調(diào)查。第三是融合，事故調(diào)查委員會接受犯罪偵查的鑒定要求，提出事故調(diào)查報告作為鑒定書，如此，事故調(diào)查程序就成為犯罪偵查程序的一個環(huán)節(jié)。第四是事故調(diào)查優(yōu)先。例如，在前述醫(yī)療事故中，由醫(yī)療專家等組成中立、獨立的調(diào)查機關(guān)，查明死因，在有犯罪嫌疑時，通報犯罪偵查機關(guān)?！?9〕

在我國的某些實務(wù)領(lǐng)域中，事故調(diào)查機關(guān)與警察、檢察之間存在一定合作?！墩{(diào)查處理條例》第26條第3款規(guī)定，事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，事故調(diào)查組應(yīng)當及時將有關(guān)材料或者其復(fù)印件移交司法機關(guān)處理。但這還只是程序上的銜接。有時則是通過參與調(diào)查展開合作。例如，《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》第22條第1款規(guī)定：“根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由電力監(jiān)管機構(gòu)、有關(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門派人組成；有關(guān)人員涉嫌失職、瀆職或者涉嫌犯罪的，應(yīng)當邀請監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、人民檢察院派人參加?！痹诖嬖诤献鞯氖鹿收{(diào)查中，行政證據(jù)與刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)換就會相對順暢一些，但問題同樣也存在。當事人的陳述如果涉及犯罪事實，在警察或檢察官在場的情況下，就相當于提供了犯罪的證據(jù)，當事人可能行使沉默權(quán)，不作出對自己不利的有罪陳述。但這是不利于事故調(diào)查的展開的。

可視為事故預(yù)防調(diào)查規(guī)定的《民用航空器事件調(diào)查規(guī)定》規(guī)定，調(diào)查中涉及司法調(diào)查時，民航組織事件調(diào)查的部門應(yīng)當與司法部門進行協(xié)調(diào)（第57條）。公安部門依法調(diào)查因非法干擾造成的事件的，民航組織事件調(diào)查的部門應(yīng)當協(xié)助公安部門進行調(diào)查（第58條）。這種協(xié)調(diào)協(xié)助不甚明確，但為事故調(diào)查報告在刑事程序中的利用也留有可能。在實務(wù)中，在前述伊春空難的刑事訴訟中，法院認為：“事故調(diào)查報告是由國務(wù)院組織專業(yè)技術(shù)人員通過調(diào)查分析和科學(xué)論證作出的，其結(jié)論與其他證據(jù)能夠相互印證，可以作為定案的根據(jù)?！薄?0〕而芝加哥公約附件13第5.12條規(guī)定，事故調(diào)查收集的信息不得用于事故調(diào)查以外的目的，除非相關(guān)司法機構(gòu)認為這些信息的披露比這一行動對本次或未來任何調(diào)查帶來的不利影響更為重要。它也沒有完全禁止事故調(diào)查信息在刑事程序中的利用，而將其歸為利益衡量的問題交由司法機關(guān)確定。

作為刑事程序的基本法律，我國刑事訴訟法第54條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”而與此形成對照的是，日本的法律常有這樣的規(guī)定，即法律規(guī)定的行政調(diào)查“權(quán)限不得解釋為可用于犯罪偵查”。這種反差也讓反思我國刑事訴訟法第54條第2款規(guī)定的妥當性成為必要。

應(yīng)當說，同樣的事實經(jīng)過兩種性質(zhì)的調(diào)查有時候并沒有必要，在某些情形下是有相互利用的可能空間的。對于事故發(fā)生時的客觀數(shù)據(jù)、通過事故發(fā)生后進行的關(guān)于風(fēng)險設(shè)施的實驗或重現(xiàn)事故的實驗等獲得的客觀數(shù)據(jù)，進行同樣的解析或?qū)嶒灢⒉贿m當，有相互利用的可能?；蛟S正是這一原因，刑事訴訟法第54條第2款所列舉的“證據(jù)材料”都是客觀性證據(jù)。也有學(xué)者主張，對同一違反事實有行政處罰和刑罰的規(guī)定時，希望承認信息的相互利用，將來應(yīng)當在完善行政程序的基礎(chǔ)上，在讓相互利用成為可能的制度上下功夫。〔31〕產(chǎn)生爭議的領(lǐng)域主要在于當事人陳述部分。不同的陳述可能引起不同的法律后果，具有不同經(jīng)驗的人聽取相同的陳述也會有差異。對于同一件事故，事故相關(guān)者面對不同的人多次提問，要反復(fù)多次作同樣的說明，確實也是一個不小的負擔(dān)。

要消除事故行政調(diào)查與刑事程序中拒絕自證己罪特權(quán)之間的可能抵觸，大致有三種選擇：其一，法律在規(guī)定對質(zhì)問的陳述義務(wù)時，承認在行政調(diào)查程序中以具有刑事追訴的危險為理由拒絕供述；作為其變形，在行政調(diào)查中科以陳述義務(wù)時，禁止對違反義務(wù)者采取強制、制裁措施。其二，在行政調(diào)查中科以陳述的義務(wù)，但禁止將該陳述在刑事程序中作為證據(jù)使用。其三，科以陳述義務(wù)，但對供述的犯罪行為不予刑事追訴。應(yīng)當說，第一種做法最為徹底地保護了拒絕自證己罪的特權(quán)，但有可能妨礙行政調(diào)查。第二種做法則與之相反，能讓行政調(diào)查發(fā)揮功能，卻可能因獲取的信息中有犯罪嫌疑內(nèi)容，雖然禁止提供該信息，但也難以否定有揭發(fā)或者通報的可能。第三種做法限制了通過刑罰實現(xiàn)公益的可能性，因而，只能在通過供述信息實現(xiàn)的公益能凌駕于限制刑罰利用可能性之上的特定場合下才能引入這一做法。它更多地是一種政策性的判斷，優(yōu)先考慮了因獲取供述信息而實現(xiàn)的公益，有必要以法律予以規(guī)定。如果法律規(guī)定了行政調(diào)查，卻沒有拒絕自證己罪特權(quán)的特別規(guī)定，若要對其作合憲性解釋，基本上應(yīng)按照第一種做法去解釋法律?！?2〕要刑事免責(zé)，需要有法律根據(jù)。如果通過供述而獲得有效的預(yù)防信息，由此避免某類事故所得到的利益會遠遠大于懲罰個別供述者所帶來的利益。不過，在我國還不存在這樣的法律，在國民情感上恐怕也難以接受這種做法。從務(wù)實角度而言，較為妥當?shù)淖龇ㄊ牵涸谛姓{(diào)查時，調(diào)查機關(guān)告知當事人所享有的權(quán)利，特別是拒絕有罪供述的權(quán)利。

結(jié) ?語

事故調(diào)查對于事故處理和事故預(yù)防具有重要意義。事故調(diào)查違法就可能導(dǎo)致事故處理決定違法。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對事故調(diào)查的限制規(guī)定不多，大多是在調(diào)查主體、人員、手段、程序上有原則規(guī)定。事故調(diào)查機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)限時，涉及發(fā)現(xiàn)事實真相的利益、被調(diào)查者的商業(yè)秘密、個人隱私、沉默權(quán)、受害者及其家屬的撫慰等諸多法益之間的衡量。如何適當?shù)匦惺拐{(diào)查權(quán)限、如何充分而適當?shù)匕l(fā)揮事故調(diào)查報告的作用，都需要有更為充分的考慮，也應(yīng)當在法律上給出更多的規(guī)范和限定，而不可交由個案中的調(diào)查機構(gòu)任意裁量。

事故調(diào)查的目的是多元的：查明事實真相，尋找事故原因，追究法律責(zé)任，探索防止再發(fā)的對策。

我國現(xiàn)在的事故調(diào)查大致屬于事故責(zé)任調(diào)查，這種事故調(diào)查因與行政處罰、甚至刑事制裁相連，可能讓被調(diào)查者因忌憚于此而沉默不語，由此就會使調(diào)查造成萎縮效果。這就是事故責(zé)任調(diào)查可能存在的局限性。事故責(zé)任調(diào)查與事故預(yù)防調(diào)查在目的上存在差異，在功能上存在一定沖突。我國以《調(diào)查處理條例》為代表的事故調(diào)查制度雖有追究法律責(zé)任與預(yù)防事故發(fā)生兩種目的，但因功能的差異導(dǎo)致并不能實現(xiàn)事故預(yù)防調(diào)查的目的。有鑒于此，為了吸取教訓(xùn)，獲取更多更有效的信息，可以考慮在特定領(lǐng)域設(shè)立專門的事故調(diào)查機關(guān)，建立事故預(yù)防調(diào)查制度，也就是僅僅為了防止事故或類似事故的再次發(fā)生，而從安全學(xué)或失敗學(xué)的角度展開調(diào)查。建立專門的事故預(yù)防調(diào)查機關(guān)，需要從組織的定位、人員的構(gòu)成、調(diào)查權(quán)限的分配、調(diào)查程序的設(shè)計、調(diào)查報告的功能等方面展開專門設(shè)計，特別是圍繞事故調(diào)查與刑事程序之間的關(guān)系，探討刑事免責(zé)的利弊，并將合適的領(lǐng)域用法律的形式確定下來。在安全事故的初始調(diào)查體制上，因行政管理機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)在設(shè)置地方的廣泛性、人員的數(shù)量等方面都具有明顯的優(yōu)勢，采取事故責(zé)任調(diào)查優(yōu)先介入的做法是可取的?？蓪⑹鹿暑A(yù)防調(diào)查限定在那些具有公共性、普遍性、常發(fā)性的重要風(fēng)險領(lǐng)域，與事故責(zé)任調(diào)查之間形成合理的分工，共同構(gòu)筑安全事故行政調(diào)查的制度體系。

Abstract： The administrative investigation in safety accidents are of great important for ac- cident treatment and prevention， which can be divided into accident responsibility investigation and accident investigation for prevention. Its direct purpose is to find the cause of accident. In the accident responsibility investigation， the department handling the accident is also charged with investigation， and a special investigation group may be established. The accident responsi- bility investigation is only purported to carry out the investigation within the scope of legal re- sponsibilities， so its investigation conclusion only serves the attribution of responsibility. In the prevention investigation， the investigation department is independent from the handling depart- ment， so its investigation is extensive and its conclusion is to prevent the occurrence of accidents. To avoid conflicts of different investigative functions， China should establish an accident preven- tion investigation mechanism in some public domains. If any criminal information arising from the investigation is concerned， the due process should be practiced to protect the respondent's right to silence and other legitimate rights.

Key words： safety accident; administrative investigation; accident prevention investigation; due process; criminal investigation; right to silence