高春偉 杜雅 段玉青

為了更快推動高職院校的建設(shè)與發(fā)展，國家持續(xù)加大對高職院校專項(xiàng)資金的投入。在高職院校整體收入來源中，專項(xiàng)資金占比越來越高。但目前高職院校財(cái)務(wù)管理體系尚不夠完善，比如信息化建設(shè)較為落后，內(nèi)控制度不夠健全并且對項(xiàng)目建設(shè)缺乏經(jīng)驗(yàn)等原因，導(dǎo)致專項(xiàng)資金達(dá)不到預(yù)期的使用效益，影響高職院校發(fā)展的步伐。所以，如何加強(qiáng)對高職院校專項(xiàng)資金的管理，使專項(xiàng)資金發(fā)揮最大的作用是值得重視的問題。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)資金在使用過程中存在著一些問題，比如項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)不合理、績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不合理、專項(xiàng)資金執(zhí)行效率低等，高職院校對專項(xiàng)資金的使用效果不甚理想。如何確保專項(xiàng)資金更有效地使用，是高職院?？焖侔l(fā)展的關(guān)鍵。

理論基礎(chǔ)

首先，高等職業(yè)院校簡稱高職院校，和普通高校都屬于高等教育范疇，但又區(qū)別于普通高校。普通高校培養(yǎng)的是學(xué)術(shù)型人才，高職院校是一種職業(yè)教育，培養(yǎng)專業(yè)技能應(yīng)用型人才。高職院校注重社會需求，培養(yǎng)學(xué)生社會需要的專業(yè)技能。校企合作深入教學(xué)過程中，教學(xué)手段注重理論和實(shí)踐的結(jié)合，使學(xué)生畢業(yè)后能迅速適應(yīng)工作崗位。

其次，高職院校專項(xiàng)資金是改善高職院校辦學(xué)條件、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高教學(xué)質(zhì)量、課程體系教學(xué)內(nèi)容改革、師資隊(duì)伍建設(shè)、提升科研水平等方面所需資金的重要來源，是由中央政府或者地方各級財(cái)政下達(dá)、企業(yè)投入及捐贈或者學(xué)校自籌形成的，為高職院校實(shí)現(xiàn)具體的目標(biāo)完成特定的任務(wù)具有專門用途的資金。

最后，高職院校專項(xiàng)資金績效管理指的是財(cái)政部門和預(yù)算部門對投入的專項(xiàng)資金進(jìn)行績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用，對整個過程監(jiān)督與管理。績效管理應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)范原則，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序，結(jié)合具體項(xiàng)目采用定量和定性分析相結(jié)合的方法，注重專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性?？冃Ч芾磉€應(yīng)當(dāng)遵循公正公平原則，依法公開并接受監(jiān)督，并且應(yīng)當(dāng)貫穿專項(xiàng)資金預(yù)算管理的所有環(huán)節(jié)，涵蓋專項(xiàng)資金對應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施的事前、事中、事后的全過程。

高職院校專項(xiàng)資金績效管理現(xiàn)狀

一、專項(xiàng)資金投入力度

河南省財(cái)政對職業(yè)教育的發(fā)展提供了有力的保障，財(cái)政投入逐年增長。結(jié)合河南省職業(yè)教育發(fā)展實(shí)際情況，從薄弱環(huán)節(jié)入手，充分挖掘職業(yè)教育的潛力，助力新時(shí)代職業(yè)教育快速發(fā)展。從2016年到2021年，全省職業(yè)教育一般公共預(yù)算支出由126億元增加到199億元，平均每年增長12%，累計(jì)支出1018億元。在這樣的政策支持下，高職院?；A(chǔ)設(shè)施、教學(xué)科研水平、師資隊(duì)伍建設(shè)等方面都有了較高質(zhì)量的發(fā)展。但在全省職業(yè)教育專項(xiàng)資金投入使用情況審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)資金存在著核算不規(guī)范、項(xiàng)目資金閑置、甚至變更專項(xiàng)資金用途等情況，使專項(xiàng)資金使用效果和預(yù)期目標(biāo)存在著不小的差距。

二、高職院校專項(xiàng)資金管理模式

高職院校專項(xiàng)資金管理目前主要有兩種模式。第一種是財(cái)政部門根據(jù)政策要求對高職院校下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，高職院校收到專項(xiàng)資金后，在專項(xiàng)資金限額內(nèi)，對校內(nèi)申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行資金的分配。這種資金撥付方式程序如下：財(cái)政部門撥付專項(xiàng)資金→院校內(nèi)部分配專項(xiàng)資金→業(yè)務(wù)部門進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)→進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

從資金撥付程序中可以看出，這種專項(xiàng)資金管理模式是先資金后項(xiàng)目，在這種資金管理模式下，各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行資金分配前，不確定具體的資金金額是多少，然后根據(jù)分配的資金額度來進(jìn)行項(xiàng)目的申報(bào)建設(shè)。財(cái)政部門下達(dá)的資金和學(xué)校發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)所需實(shí)際資金往往存在差異，或造成資金的不足，或形成資金的浪費(fèi)。

第二種專項(xiàng)資金管理模式是根據(jù)學(xué)校發(fā)展建設(shè)的需要主動進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，業(yè)務(wù)部門提交項(xiàng)目申報(bào)書、項(xiàng)目可行性論證報(bào)告、績效目標(biāo)申報(bào)表，學(xué)校成立專門項(xiàng)目審核小組，經(jīng)過專家的分析論證，項(xiàng)目通過審核后，按照項(xiàng)目的輕重緩急程度進(jìn)行排序。財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目的批復(fù)意見下達(dá)專項(xiàng)資金。具體的資金撥付方式程序如下：業(yè)務(wù)部門申報(bào)項(xiàng)目→專家審核項(xiàng)目→通過審核項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目庫→對項(xiàng)目排序→財(cái)政部門下達(dá)專項(xiàng)資金→對項(xiàng)目分配資金→進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。這種專項(xiàng)資金管理模式下，先有確定的項(xiàng)目，再有資金，專項(xiàng)資金的用途明確。資金到位后，展開項(xiàng)目建設(shè)。

高職院校專項(xiàng)資金績效管理存在的問題及原因

通過發(fā)放調(diào)查問卷并且走訪河南省部分高職院校，對其專項(xiàng)資金使用管理情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

一、項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)不合理

高職院校對專項(xiàng)資金的管理要從始至終結(jié)合預(yù)算管理理念。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，對項(xiàng)目實(shí)施整個過程中所發(fā)生的經(jīng)營活動、預(yù)期的財(cái)務(wù)成果（包括對所需資金信息進(jìn)行全面預(yù)測，并對項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行全方面控制以保證項(xiàng)目成本在預(yù)測范圍內(nèi)）。預(yù)算編制是財(cái)政專項(xiàng)資金系統(tǒng)管理的起點(diǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)的執(zhí)行過程中，要根據(jù)預(yù)算編制進(jìn)行及時(shí)的控制并對實(shí)施過程進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目完成后，根據(jù)實(shí)際的資金執(zhí)行情況和預(yù)算情況進(jìn)行考核，分析差異形成的原因，進(jìn)一步提高以后專項(xiàng)資金管理效率。合理科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算編制是正確進(jìn)行專項(xiàng)資金績效管理的前提。但通過深入高職院校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目支出績效自評過程中，部分院校有將近四分之一的項(xiàng)目，全年執(zhí)行數(shù)與全年預(yù)算數(shù)存在偏差。有的項(xiàng)目是因?yàn)橐咔楹妥匀粸?zāi)害影響，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照計(jì)劃如期進(jìn)行。但有的項(xiàng)目是因?yàn)樽畛躅A(yù)算編制工作不夠科學(xué)合理，造成全年執(zhí)行數(shù)和全年預(yù)算數(shù)有差異，預(yù)算執(zhí)行率較低。

造成預(yù)算編制不夠科學(xué)的原因主要有：一是預(yù)算管理意識較為淡薄。近幾年高職院校為求得更快速的發(fā)展，盲目申報(bào)更多財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目，獲取更多的財(cái)政專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金下?lián)芎晚?xiàng)目建設(shè)資金需求錯位，資金在各業(yè)務(wù)部門各項(xiàng)目分配完以后，對后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況缺乏全面的考慮，并且對資金使用的整個過程缺乏管理。二是預(yù)算編制的隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員頻繁更換，會導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性和主觀性。三是項(xiàng)目申報(bào)論證過程中，對預(yù)算評審把控不夠嚴(yán)格，相比較預(yù)算，更加重視項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容和學(xué)校改革發(fā)展的需要，對預(yù)算的合理性關(guān)注較少。

二、專項(xiàng)資金執(zhí)行效率低

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年財(cái)政專項(xiàng)資金已經(jīng)開始執(zhí)行但未完成的情況較多，部分項(xiàng)目專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度較慢，執(zhí)行效率較低，會使得高校面臨未執(zhí)行的預(yù)算資金被財(cái)政部門收回的風(fēng)險(xiǎn)，還影響下一年度財(cái)政資金的撥付。造成這種情況的原因主要有：一是受專項(xiàng)資金管理模式的影響，在第一種模式下，先資金后項(xiàng)目，導(dǎo)致資金等項(xiàng)目在專項(xiàng)資金下達(dá)前，財(cái)務(wù)部門不確定專項(xiàng)資金能到位的金額是多少，不確定在專項(xiàng)資金限額范圍內(nèi)，能開展哪些項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)較為被動。如果專項(xiàng)資金下?lián)芙痤~較大，項(xiàng)目實(shí)際所需金額較小，進(jìn)而形成專項(xiàng)資金的沉淀，導(dǎo)致專項(xiàng)資金執(zhí)行效率較低。二是在項(xiàng)目建設(shè)過程中，高職院校對專項(xiàng)資金管理意識淡薄，對資金沒有做到項(xiàng)目全周期的管理。首先最初的預(yù)算編制過于粗略，或者預(yù)算編制人員水平不足，沒有按照項(xiàng)目進(jìn)度分階段來預(yù)測資金的使用。另外，資金到位后，高職院校沒有設(shè)置專門崗位來動態(tài)監(jiān)督資金的執(zhí)行情況，可能產(chǎn)生在項(xiàng)目建設(shè)的前期專項(xiàng)資金開支較少。這種情況還可能導(dǎo)致到期末，為了把資金花出去，變更資金用途，突擊花錢的風(fēng)險(xiǎn)。三是專項(xiàng)資金的支出很大一部分是通過項(xiàng)目采購花費(fèi)的，高職院校使用專項(xiàng)資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的設(shè)備或者貨物，在采購過程中，采購程序復(fù)雜，申請、審批、執(zhí)行跨度時(shí)間長，合同執(zhí)行進(jìn)度緩慢，造成專項(xiàng)資金的支付進(jìn)度延遲，影響專項(xiàng)資金執(zhí)行效率。

三、績效指標(biāo)設(shè)置不合理，評價(jià)指標(biāo)主觀性較強(qiáng)

河南省高職院校專項(xiàng)資金績效評價(jià)工作是按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》和《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》有關(guān)要求進(jìn)行的。但通過對高職院校專項(xiàng)資金績效評價(jià)工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分業(yè)務(wù)部門對這項(xiàng)工作重視度不高，使評價(jià)工作流于形式，對項(xiàng)目的合理性、合法性、及時(shí)性沒有起到真正的評價(jià)監(jiān)督的作用。專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三個一級指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)下設(shè)數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四個二級指標(biāo)，效益指標(biāo)下設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響四個二級指標(biāo)，滿意度指標(biāo)設(shè)置服務(wù)對象滿意度一個二級指標(biāo)。每個二級指標(biāo)下根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容設(shè)置三級指標(biāo)。在這些指標(biāo)中，定性指標(biāo)數(shù)量大于定量指標(biāo)。比如質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)沒有相應(yīng)的公式來精確定量表達(dá)，只是根據(jù)大概情況進(jìn)行判定。效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)更是如此，只是做定性評價(jià)，無法量化，不能精確反映出經(jīng)濟(jì)效益情況。對三級指標(biāo)分值設(shè)置較隨意，沒有按照指標(biāo)的重要程度加權(quán)設(shè)置。不同的人來設(shè)置三級指標(biāo)及三級指標(biāo)分值，可能就有不同的結(jié)果，主觀性很強(qiáng)。并且指標(biāo)設(shè)置人員的專業(yè)程度會影響績效評價(jià)的結(jié)果。

四、不夠重視績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

通過專項(xiàng)資金績效評價(jià)報(bào)告得分及產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)了解專項(xiàng)資金在項(xiàng)目建設(shè)過程中的使用情況及發(fā)揮的效益，對實(shí)際和預(yù)期進(jìn)行差異分析使資金得到最大效率的使用，并為以后年度資金的投入和分配提供參考依據(jù)是專項(xiàng)資金績效評價(jià)的初衷。但現(xiàn)實(shí)情況中，績效評價(jià)的初衷并沒有實(shí)現(xiàn)，對評價(jià)結(jié)果的重視度不夠。資金在項(xiàng)目建設(shè)使用過程中存在的問題沒有引起重視，沒有得到及時(shí)處理。另外，對評價(jià)結(jié)果沒有結(jié)合獎懲激勵政策，評價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣對項(xiàng)目建設(shè)以及負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的部門沒有產(chǎn)生影響，起不到激勵的作用。

加強(qiáng)高職院校專項(xiàng)資金績效管理對策

一、提高預(yù)算管理意識，預(yù)算和績效緊密聯(lián)系

提高預(yù)算管理意識，避免盲目追求高預(yù)算以獲得更多的專項(xiàng)資金。進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)論證時(shí)，以謀發(fā)展、干實(shí)事為主導(dǎo)思想，發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是的精神。如果專項(xiàng)資金到位，項(xiàng)目進(jìn)展困難，導(dǎo)致資金花不出去，不利于學(xué)校長期規(guī)劃與發(fā)展。穩(wěn)定項(xiàng)目預(yù)算編制隊(duì)伍，降低預(yù)算編制的隨意性?？梢猿闪ｉT的預(yù)算編制小組，并進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算編報(bào)的科學(xué)性。預(yù)算編制過程中，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，財(cái)務(wù)部門更深入地了解業(yè)務(wù)部門的運(yùn)作情況，對業(yè)務(wù)部門給出及時(shí)的建議。另外，在進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，項(xiàng)目論證小組要更充分地發(fā)揮其作用。嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目申報(bào)書，除嚴(yán)格要求項(xiàng)目內(nèi)容之外，還需項(xiàng)目申報(bào)部門給出細(xì)化、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制。預(yù)算編制的合理與否直接影響著項(xiàng)目支出績效考評。如果分?jǐn)?shù)較低，直接影響長期專項(xiàng)資金的撥付，所以要加強(qiáng)對預(yù)算編制的重視，并且使預(yù)算管理和績效管理緊密結(jié)合，預(yù)算管理貫穿整個項(xiàng)目過程，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，在項(xiàng)目開展過程中及時(shí)控制資金的支出和進(jìn)行，使專項(xiàng)資金發(fā)揮更好的使用效果。

二、優(yōu)化專項(xiàng)資金管理，提高資金執(zhí)行效率

提高專項(xiàng)資金執(zhí)行效率，首先采用傳統(tǒng)的“資金等項(xiàng)目”“資金導(dǎo)向管理模式”的高職院校，要改革為“項(xiàng)目導(dǎo)向管理模式”讓項(xiàng)目等資金。保持項(xiàng)目所需資金和財(cái)政下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金保持統(tǒng)一，避免兩者的錯位，提高專項(xiàng)資金的使用效益。其次通過培訓(xùn)提高預(yù)算編制人員的專業(yè)水平，細(xì)化預(yù)算編制，可以按照計(jì)劃的項(xiàng)目進(jìn)度分階段細(xì)化預(yù)算，避免項(xiàng)目建設(shè)初期支出少，后期突擊支出的風(fēng)險(xiǎn)。最后提高政府采購的進(jìn)度，縮短時(shí)間跨度，減少不必要的審批流程，一些步驟可以由現(xiàn)場操作改為線上審批，提高資金支出的效率。

三、優(yōu)化評價(jià)指標(biāo)設(shè)置，提高績效評價(jià)有效性

建立一套科學(xué)、合理、全面的評價(jià)指標(biāo)體系不僅能夠精確反映出項(xiàng)目的執(zhí)行情況，還能反映出專項(xiàng)資金的使用效益。完善的評價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行專項(xiàng)資金績效管理的前提。在設(shè)置評價(jià)指標(biāo)時(shí)，盡量選擇定量指標(biāo)更精確地反映項(xiàng)目效果及資金的執(zhí)行情況。結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，根據(jù)客觀性原則，盡量避免主觀隨意性。遵循全面性原則，多方位具體反映項(xiàng)目效果。并且，專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)要保持穩(wěn)定性，一旦設(shè)置好了，沒有特殊情況，同類項(xiàng)目不要隨意更改。這樣在進(jìn)行以后同類項(xiàng)目績效評價(jià)時(shí)，可以對比、分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。另外，現(xiàn)階段高職院校專項(xiàng)資金績效評價(jià)還是以自評為主，自評過程中，難以避免個人感情會影響評價(jià)得分。

四、建立問責(zé)機(jī)制，重視評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

一是高職院校結(jié)合內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)成立審核小組，對項(xiàng)目建設(shè)資金使用進(jìn)行中期檢查，監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)以及專項(xiàng)資金的使用進(jìn)度。對進(jìn)展緩慢、資金使用效率較低的項(xiàng)目進(jìn)行督促，并要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門給出整改措施，重視項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)。二是使績效評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目建設(shè)部門績效考核進(jìn)行結(jié)合。對評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的項(xiàng)目建設(shè)部門給予獎勵，對績效評價(jià)結(jié)果不佳的部門給出相應(yīng)的懲罰，并影響到以后年度專項(xiàng)資金分配。[基金項(xiàng)目：本文系河南省教育廳2021年度教育財(cái)務(wù)管理科研課題“淺析高職院校專項(xiàng)資金績效管理問題與對策”（課題編號：2021C12）的階段性研究成果。作者簡介：高春偉（1972.3- ），經(jīng)濟(jì)師，河南省教育財(cái)務(wù)相關(guān)專家?guī)鞂＜遥F(xiàn)供職于河南測繪職業(yè)學(xué)院;杜雅，河南測繪職業(yè)學(xué)院，助理講師;段玉青，河南測繪職業(yè)學(xué)院，助理講師。]