摘要：鄉(xiāng)村是國家最基本的治理單元，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！耙淮逡惠o警”機制作為近年來鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新的突出舉措，在提升基層治理效能方面取得了一定成效。但是，其實際執(zhí)行過程中仍存在多方面的困難和阻力，如缺乏實際評估、治理資源有限、缺乏激勵機制、選拔問題凸顯、主管民警松懈、工作缺乏彈性、監(jiān)督落實不到位等。對此，應(yīng)從靈活推動政策落地、強化駐村輔警隊伍建設(shè)、以“中堅農(nóng)民”為輔警主體、完善責(zé)任民警考評機制、落實常態(tài)化監(jiān)督、發(fā)揮自治共治優(yōu)勢等方面加以改進(jìn)，以增強“一村一輔警”機制的適應(yīng)性和有效性，為建設(shè)平安鄉(xiāng)村和平安中國添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：“一村一輔警”；鄉(xiāng)村治理；執(zhí)行困境

作者簡介：于晨曦，中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院（北京100038）。

中圖分類號：D631文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0082-05

基層治理是國家治理的基石。習(xí)近平總書記強調(diào)，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作[1]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，“推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。鄉(xiāng)村有效治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之義，加強平安鄉(xiāng)村建設(shè)則是提升平安中國建設(shè)水平的必由之路。公安機關(guān)作為政府的重要職能部門，社會接觸面廣且直接面對百姓，無疑是上述良性互動中的關(guān)鍵一環(huán)。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出：“加強農(nóng)村警務(wù)工作，大力推行‘一村一輔警機制?！贝撕?，“一村一輔警”機制在全國范圍內(nèi)推廣展開。

一、“一村一輔警”機制的概念及時代意義

“一村一輔警”機制是指在每個行政村設(shè)立警務(wù)工作站（輔警工作站、警民聯(lián)系點），由輔警分包。每幾個行政村設(shè)立警務(wù)室（中心警務(wù)站），由民警負(fù)責(zé)，輔警承擔(dān)“十員”或“八員”職責(zé)。如湖北通山規(guī)定駐村輔警承擔(dān)“十員”職責(zé)，即巡邏防控治安員、矛盾糾紛調(diào)解員、打擊犯罪情報員、防災(zāi)搶險安全員、社情動態(tài)信息員、交通安全協(xié)管員、案發(fā)現(xiàn)場保護(hù)員、服務(wù)群眾辦事員、基礎(chǔ)信息采集員、公共安全宣傳員[2]。湖南邵陽規(guī)定輔警身兼治安防范組織員、矛盾糾紛調(diào)解員、情報信息采集員、法律政策宣傳員、便民利民服務(wù)員、警務(wù)下沉聯(lián)絡(luò)員、交通安全協(xié)管員、鄉(xiāng)村義務(wù)消防員八大職能[3]。吉林規(guī)定駐村輔警承擔(dān)“八大員”職責(zé)，即情報信息員、糾紛調(diào)解員、法制宣傳員、重點管控員、治安巡防員、交通疏導(dǎo)員、現(xiàn)場保護(hù)員、便民服務(wù)員[4]。

多省出臺的指導(dǎo)意見指出，“一村一輔警”機制中的輔警職責(zé)不同于一般輔警：常規(guī)意義上的輔警主要是協(xié)助民警開展執(zhí)法工作；“一村一輔警”機制中的輔警主要在村內(nèi)開展治安防范、信息采集、矛盾化解、法制宣傳、服務(wù)群眾、防火巡查等非執(zhí)法性工作，并定期向主管民警匯報相關(guān)情況。此外，輔警一般兼任村委員會主任助理、綜治協(xié)管員或村治保會（副）主任，民警兼任村黨支部副書記或“中心村”支部副書記。

“一村一輔警”機制是提高鄉(xiāng)村治理效能、加強平安鄉(xiāng)村建設(shè)過程中應(yīng)運而生的產(chǎn)物。當(dāng)前，基層治理普遍面臨農(nóng)村警力不足、基礎(chǔ)工作薄弱的現(xiàn)狀，“一村一輔警”機制完善了鄉(xiāng)村信息的收集與互通，是資源下傾、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的實踐路徑，在鞏固基層政權(quán)、夯實公安基層基礎(chǔ)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)平安鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮了重要作用。

二、“一村一輔警”機制的典型模式及成效

早在2014年，“一村一警”“一村一警務(wù)助理”等工作模式就在河南、貴州等地推行。經(jīng)過不斷的實踐探索，如今，全國多地初步形成了因地制宜、特色鮮明的“一村一輔警”機制。

河南新密以社區(qū)民警為主體、以包村輔警為補充的“一村一警”警務(wù)模式，在2014年就已在全省范圍內(nèi)作為試點推廣。在“一村一警‘1+1+5”機制，即由1個派出所負(fù)責(zé)創(chuàng)建1個警務(wù)室和5個警務(wù)工作站的模式下，每個警務(wù)室由專職社區(qū)民警分包，每個警務(wù)工作站由包村輔警分包，除參加培訓(xùn)與值班外，必須前往對應(yīng)站室開展警務(wù)工作[5]，力圖徹底解決基層警力下沉難的問題。

湖北通山地處山區(qū)，由縣政府出資為全縣近200個行政村各配備一名專職駐村輔警。公安機關(guān)對駐村輔警實行“1+4+2+N”的管理模式，即輔警一周內(nèi)1天在派出所學(xué)習(xí)、4天在村內(nèi)工作，至少開展2次夜間巡邏、N次參加行動[2]。此外，湖北省公安廳根據(jù)各市縣具體情況推廣三種模式：一是通山縣的招錄專職駐村輔警模式；二是枝江市的設(shè)立農(nóng)村中心警務(wù)站模式；三是十堰市的由村治調(diào)主任兼任輔警模式。以上模式有效緩解了因地形地勢造成的出警時間長、矛盾解決不及時等問題。

湖南邵陽在全市范圍內(nèi)共3299個行政村均建立了輔警工作站，每村配備一名輔警，采取“民警包片、輔警包村、聯(lián)防聯(lián)治”[3]的轄區(qū)警務(wù)模式，即積極動員村兩委干部、村民黨員、村積極分子協(xié)助駐村輔警開展治安防范、矛盾調(diào)解等工作，努力把“一村一輔警”工作站打造成安全防范的哨所、群眾辦事的驛站、信息采集的平臺、和諧警民關(guān)系的“港灣”，取得了較好的社會共治效果。

浙江省寧波市公安局鄞州分局在全區(qū)201個建制村的警務(wù)室或村級活動中心設(shè)立“一村一輔警”工作站，將基層基礎(chǔ)工作延伸至村一級[6]。派出所民警負(fù)責(zé)對工作站的管理，實行“一月一考核、一周一集中、一天一報告”制度，將工作站考核結(jié)果與輔警評先評優(yōu)掛鉤，與責(zé)任民警績效考核掛鉤，推進(jìn)“一村一輔警”機制走向?qū)嵦帯２粌H如此，浙江省還全面部署推進(jìn)“公安大腦”建設(shè)，并下發(fā)建設(shè)指導(dǎo)意見以及項目責(zé)任分工表，體系化、規(guī)范化推動公安系統(tǒng)數(shù)字化改革。在此背景下，浙江公安以樣板警務(wù)站為示范圓心，打造智能服務(wù)輻射圈，為駐村輔警常態(tài)化巡邏走訪、動態(tài)化信息采集、精準(zhǔn)化治安宣防、便捷化矛盾調(diào)解、高效化隱患排查持續(xù)賦能，實現(xiàn)多維度、點對點精準(zhǔn)服務(wù)。此外，通過指揮平臺，浙江省對駐村輔警上報的風(fēng)險隱患進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控、即時研判，大幅提高風(fēng)險隱患排查處置效率。

三、“一村一輔警”機制的執(zhí)行困境

2014年以來，“一村一輔警”機制在實際運行過程中也面臨多方面的阻力和瓶頸，不僅包括執(zhí)行人員的素質(zhì)、能力和態(tài)度，還有制度設(shè)計中決策、執(zhí)行、激勵、監(jiān)督等過程分離所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果[7]。自2019年國家明確提出大力推行“一村一輔警”機制，一些地方在貫徹落實時對當(dāng)?shù)貙嶋H狀況缺少評估、執(zhí)行缺少變通，以手段代替目標(biāo)、以形式代替內(nèi)容，耗費鄉(xiāng)村本來就少的時間、精力、資源，造成治理“空轉(zhuǎn)”。

（一）執(zhí)行缺少變通

把握鄉(xiāng)村自身的特殊性是進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的前提。在時間層面，如春節(jié)、國慶節(jié)等節(jié)假日和春耕、秋收等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時段等節(jié)點，外出務(wù)工人員反流會導(dǎo)致治安管理難度驟升，需要投入更多的治理資源；在空間層面，中國不同地區(qū)的鄉(xiāng)村情況不盡相同，例如東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，經(jīng)濟條件較為優(yōu)越，大量外來務(wù)工人員對當(dāng)?shù)刂卫碓黾恿穗y度。因此，不同時間節(jié)點、不同地理位置導(dǎo)致“一村一輔警”機制的具體實施環(huán)境、目標(biāo)、方式也應(yīng)是不同的，甚至是否實施都需要辯證看待。如湖北通山、湖南邵陽因地處山區(qū)，出警不便，“一村一輔警”機制緩解了警力覆蓋不到位、出警時間長的問題。但有的地區(qū)地勢平坦，各行政村位置較為緊密、治安秩序較為良好，“一村一輔警”的設(shè)置就顯得有些強硬，實際效用不明顯。此外，在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中，人、財、物等資源普遍薄弱甚至欠缺，多地要求各村有條件的可以成立單獨的警務(wù)室或聯(lián)系點，這便給有些鄉(xiāng)村增加了財政壓力。實際上多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，輔警在其駐村的辦公大樓合署辦公完全可以滿足工作需求。

（二）缺乏激勵機制

一般來說，薪酬方面，駐村輔警補貼通常是?？顚Ｓ茫筛魇锌h級財政部門予以保障，金額遠(yuǎn)低于普通輔警工資。工作壓力方面，多地規(guī)定輔警除了日常在村內(nèi)工作，還要參加相關(guān)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、巡邏以及配合行動。此外，在規(guī)范化、制度化背景下，匯報自身工作情況也無疑成為一項工作，由此可見駐村輔警的工作壓力并不小。職業(yè)前景方面，如內(nèi)蒙古實施評選年度“十佳駐村輔警”的措施，對于表現(xiàn)優(yōu)異的輔警，可轉(zhuǎn)為區(qū)聘合同制待遇[8]?？梢?，駐村輔警雖然具有一定的上升空間，但資源相當(dāng)有限。在現(xiàn)有條件下很難阻止駐村輔警的人員流失，更難期待其能在工作中發(fā)揮積極性、主動性。

（三）選拔問題凸顯

多地規(guī)定了駐村輔警必須為本村村民，這不僅是基層群眾自治的集中體現(xiàn)，也是新時代“楓橋經(jīng)驗”的縮影。但具體到個人，什么樣的村民適合做駐村輔警是需要再三斟酌的，因為駐村輔警作為政策的直接執(zhí)行者，其個人能力、素質(zhì)以及品性無疑會直接影響政策實施效果。而在實際運行過程中，一些村莊的無業(yè)人員、經(jīng)濟困難人員、“關(guān)系戶”成為駐村輔警的首要人選。他們以領(lǐng)取補貼為首要目的，認(rèn)為駐村輔警不過是“花架子”“搞形式”，甚至借機謀取私利。相應(yīng)主管部門沒有真正領(lǐng)悟政策精神，在招錄、選聘、管理和考核工作方面也不夠負(fù)責(zé)，應(yīng)付了事，甚至以此“賣人情、拉關(guān)系”，搞權(quán)力尋租。

（四）村民主體地位未顯現(xiàn)

“一村一輔警”在實際運行過程中，多數(shù)駐村輔警的工作積極性、主動性以及發(fā)現(xiàn)問題和組織群眾的能力仍是較為缺乏的，多局限于被動地進(jìn)行匯報，機械地上傳下達(dá)。某些地方過度追求“工作留痕”，將駐村輔警工作過度標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化，導(dǎo)致工作脫離實際，使其應(yīng)付式地完成指標(biāo)和任務(wù)，“熱熱鬧鬧走過場、認(rèn)認(rèn)真真搞形式”的現(xiàn)象仍然存在?！耙淮逡惠o警”仍是一種向上負(fù)責(zé)制，即由上級設(shè)置目標(biāo)、安排任務(wù)、實施檢查，下級完成并匯報。這種方式與原來“統(tǒng)管式”的警務(wù)模式本質(zhì)上區(qū)別不大，優(yōu)勢在于治理位置前移，治理效率提升，但與此同時治理成本也較高。雖然在政策設(shè)計過程中想從輔警人選等角度體現(xiàn)自治屬性，但村民在這一過程中參與度仍不高，鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生動力依然不強，村民的主體性未得到充分體現(xiàn)。

（五）監(jiān)督落實不到位

隨著國家資源越來越多地向下傾斜，監(jiān)督問題也隨之而來?！耙淮逡惠o警”的核心內(nèi)容是駐村輔警完成一些非執(zhí)法性工作，以駐村輔警駐守村莊，及時了解情況信息、處理鄰里糾紛、進(jìn)行法制宣傳、協(xié)助開展工作等方式為手段，其目的是破解警力沉不下去的困境，打通農(nóng)村基層警務(wù)“最后一公里”。如果駐村輔警應(yīng)付式地完成工作，那么該村將會成為公安治理的“真空地帶”，其矛盾糾紛長期得不到了解和處理，后果將不堪設(shè)想。因此，必須落實常態(tài)化監(jiān)督。但令人遺憾的是，有相當(dāng)一部分農(nóng)村警務(wù)站、警民聯(lián)系點早已閑置，只在相關(guān)公示牌上留下民警或駐村輔警的聯(lián)系方式?！耙淮逡惠o警”作為一種公共性服務(wù)產(chǎn)品，誰來監(jiān)督、怎么監(jiān)督、監(jiān)督力度如何把握等一系列問題亟須解決。

四、“一村一輔警”機制的優(yōu)化路徑

面對以上執(zhí)行困境，各地可從靈活推動政策落地、強化駐村輔警隊伍建設(shè)、破解駐村輔警選拔難題、完善責(zé)任民警考評機制、落實常態(tài)化監(jiān)督、發(fā)揮自治共治優(yōu)勢等方面加以改進(jìn)，以增強“一村一輔警”機制的適應(yīng)性和有效性。

（一）立足實際，靈活推動政策落地

要將運動式治理和常規(guī)治理做好結(jié)合和平衡。如在春節(jié)、國慶、春耕、秋收等特殊節(jié)點，駐村輔警、分管民警及派出所要細(xì)化工作、加大管理力度，區(qū)別于日常管理。全國各地村情不同導(dǎo)致“一村一輔警”必然需要因地制宜，故“一村一輔警”機制在部分地區(qū)彰顯出的適用性和優(yōu)越性并不意味著其能夠在全國范圍內(nèi)進(jìn)行“漫灌式”推廣[9]。回歸其概念，“一村一輔警”機制并不應(yīng)該是簡單的一個行政村配置一名輔警，而應(yīng)該是結(jié)合本村的治安狀況、經(jīng)濟狀況、地形地勢、警力資源作出的符合實際、具有執(zhí)行性的政策設(shè)定。

（二）優(yōu)化管理，強化駐村輔警隊伍建設(shè)

首先，完善駐村輔警物質(zhì)保障。要積極爭取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，確保農(nóng)村警務(wù)的經(jīng)費支持。有條件的村可以鼓勵由村兩委通過規(guī)范程序從村集體經(jīng)濟中拿出一定金額進(jìn)行補貼。合理的薪酬結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮工作積極性，要健全駐村輔警獎金制度與加班費制度，對工作表現(xiàn)突出、工作強度大的輔警進(jìn)行獎勵和補助，通過薪酬激勵機制實現(xiàn)內(nèi)部的良性競爭。對于上崗初期或工作年限較短的人員，做到保障其基礎(chǔ)工資需求；對于工作年限較長的駐村輔警人員，可以適當(dāng)提高其薪資水平。其次，優(yōu)化駐村輔警工作結(jié)構(gòu)。駐村輔警的根本任務(wù)是深入群眾、了解群眾，及時解決并反映問題，由于鄉(xiāng)村事務(wù)的偶發(fā)性、不規(guī)則性等特征，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡化工作流程、靈活匯報周期，給予一定的主動權(quán)。再次，強化駐村輔警職業(yè)認(rèn)同。對于表現(xiàn)突出的輔警，可以由村集體出資給予一定的物質(zhì)獎勵，公安機關(guān)給予精神獎勵，將其樹立為典型并宣傳其事跡，培養(yǎng)駐村輔警的職業(yè)認(rèn)同感和自豪感。

（三）重視“中堅農(nóng)民”，破解駐村輔警選拔難題

學(xué)者賀雪峰認(rèn)為鄉(xiāng)村治理需要尋找節(jié)點性力量，其中最為重要的是“中堅農(nóng)民”，即“未離開農(nóng)村又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工收入的農(nóng)村青壯年勞動力”[10]?！爸袌赞r(nóng)民”是從農(nóng)民群體中分化產(chǎn)生的，與新型經(jīng)營主體、工商資本等外部輸入主體不同，他們是鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展演繹出的重要主體力量，是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要重點關(guān)注的核心群體[11]。從鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力看，“中堅農(nóng)民”的經(jīng)濟來源、社會關(guān)系、家庭生活都在農(nóng)村，認(rèn)可鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，與村莊的利益相關(guān)性最為密切，對改善村莊有較為強烈的愿望。更為重要的是，其在鄉(xiāng)村獲得了能夠?qū)崿F(xiàn)自身和家庭向前發(fā)展的各方面條件，能夠在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中承擔(dān)起發(fā)展責(zé)任，有精力和條件處理村里的公共事務(wù)，因此，“中堅農(nóng)民”應(yīng)該成為駐村輔警的首要人員。

（四）壓實責(zé)任，注意監(jiān)督方式

監(jiān)督問題一直是國家治理中的重點。政策的統(tǒng)一性與實際情況的多變性產(chǎn)生的分歧需要帶入具體場景中思考。任務(wù)經(jīng)過層層發(fā)包之后，上級對下級的監(jiān)察管理能力十分有限，往往只能從定期檢查、結(jié)果考核入手[12]。上級部門要通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、突擊檢查、實地指導(dǎo)等方式，加強對各村“一村一輔警”工作的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，從嚴(yán)壓實村級紀(jì)檢監(jiān)察員責(zé)任落實，不斷提升村級監(jiān)督質(zhì)效。此外，駐村輔警的工作復(fù)雜瑣碎、重復(fù)性低，但工作對象都是村民?！皹I(yè)績好不好，要看群眾實際感受，由群眾來評判?！盵13]因此，可建立回訪制度，對駐村輔警主導(dǎo)的糾紛解決中的相關(guān)人員進(jìn)行不定期回訪，廣泛收集民意，對駐村輔警不作為、不負(fù)責(zé)、不履職行為發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，并將其作為駐村輔警薪酬調(diào)整、職務(wù)晉升的重要參考。

（五）強調(diào)自治，發(fā)揮自治共治優(yōu)勢

村級治理不同于窗口服務(wù)[14]，村民的法律意識、維權(quán)意識較弱，訴求又多種多樣，不能僅僅滿足于“窗口式辦公”等待群眾前來提出訴求。駐村輔警要借助其在村“兩委”班子中的任職功能，充分發(fā)揮自身社會關(guān)系的優(yōu)勢，在不違背法律規(guī)定的前提下，一人一策、一事一議，以了解情況、化解糾紛為工作導(dǎo)向，積極主動地與每個村民進(jìn)行溝通，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問題。

同時，厘清基層政府、公安機關(guān)與鄉(xiāng)村自治的邊界，制定科學(xué)合理的權(quán)力清單是預(yù)防鄉(xiāng)村治理過熱的理性之選[15]?！耙淮逡惠o警”機制是鄉(xiāng)村自治的產(chǎn)物，其核心是“自治”。駐村輔警雖是由政府或公安機關(guān)進(jìn)行招聘選拔，但其不同于普通輔警，應(yīng)盡力避免過度行政化，而應(yīng)做到對村民匯報、對村民負(fù)責(zé)。在開展工作時應(yīng)唯實而不唯上，實實在在為農(nóng)民提供針對性服務(wù)，確保鄉(xiāng)村自治的真實性，切勿讓基層治理陷于“空轉(zhuǎn)”。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村作為國家最基本的治理單元，其成效直接影響國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。在加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)以及網(wǎng)格警務(wù)、警力下沉背景下，“一村一輔警”機制無疑正面回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理的難題。盡管在推廣落實過程中存在一些困難和挑戰(zhàn)，但決不能因此否認(rèn)“一村一輔警”機制在鄉(xiāng)村治理中取得的成效。隨著“一村一輔警”機制的進(jìn)一步推進(jìn)，我們需要時刻以事實為導(dǎo)向并緊密結(jié)合鄉(xiāng)村特征，綜合情、理、法三個維度，充分發(fā)揮我國基層自治優(yōu)勢以及村民的主動性、主體性，通過不斷的實踐與反思，增強“一村一輔警”機制的適應(yīng)性和有效性，為建設(shè)平安鄉(xiāng)村和平安中國添磚加瓦。

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責(zé)任編輯：鐘雪