陳家剛　馮婉燕

一、背景與問題

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是重要的社會公益事業(yè)和重大的民生工程，關(guān)系著幼兒的健康成長與發(fā)展。一直以來，我國著力保障提供普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育學(xué)位，在加強(qiáng)幼兒園規(guī)劃和建設(shè)的同時，分類治理無證幼兒園，保障學(xué)前教育公共服務(wù)規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化。2010年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“分類治理、妥善解決無證辦園問題”，此后，我國各省各地開展了系列無證幼兒園專項(xiàng)整治行動。2018年，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)妥做好排查、分類、扶持和治理工作”，并要求2020年各地穩(wěn)妥完成治理。2020年國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會將“完成無證園治理工作”列入教育改革發(fā)展重點(diǎn)交賬任務(wù)，多省多地實(shí)現(xiàn)了無證幼兒園“清零”。

無證幼兒園是指未經(jīng)教育部門登記注冊和審批，尚未取得辦學(xué)許可證而擅自開展從事3～6歲兒童保育教育活動的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，早在2002年，無證幼兒園問題即引起社會關(guān)注，也逐漸進(jìn)入學(xué)術(shù)界的研究視野。無證幼兒園之所以能夠引起關(guān)注，是因?yàn)槠渥陨泶嬖诘娜髥栴}：一是亂收費(fèi)問題。收費(fèi)不規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)參差不一，多數(shù)以低收費(fèi)吸引生源，造成“低價低質(zhì)”不良競爭。二是安全問題。設(shè)備設(shè)施簡陋、條件差，不符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，衛(wèi)生保健和消毒工作不落實(shí)，存在衛(wèi)生和安全隱患。三是教師素質(zhì)問題。師資待遇水平低，師資準(zhǔn)入隨意，持證率、學(xué)歷達(dá)標(biāo)率低，流動性高。這三大問題持續(xù)引起了社會關(guān)注，各地先后開始了治理整頓的工作。直到2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》的出臺，標(biāo)志著這一問題進(jìn)入國家的政策議程。經(jīng)過十多年的治理整頓，無證幼兒園的問題得到了一定程度的解決。一些無證幼兒園拒不整改或整改后達(dá)不到要求，被清理關(guān)停;一些無證幼兒園按照要求進(jìn)行了整改，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后合法合規(guī)地開辦。

但是，無證幼兒園治理的艱巨性、復(fù)雜性是不容小視的。由于無證幼兒園具有辦學(xué)規(guī)模小、成本低、方式靈活的特點(diǎn)，伴隨著“二孩、三孩政策”的實(shí)施和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，部分區(qū)域的入園需求持續(xù)增長，若監(jiān)管不嚴(yán)、學(xué)位供給不足，無證幼兒園很容易出現(xiàn)反彈。迄今為止，無證幼兒園治理問題仍然是教育部門持續(xù)關(guān)注的難點(diǎn)問題。因此，在新時期，鞏固前期治理成果，建立無證學(xué)前教育機(jī)構(gòu)長效治理機(jī)制，保障學(xué)前兒童健康和生命安全，滿足就近入園需求，是值得特別關(guān)注的重點(diǎn)問題。

二、無證幼兒園治理的理論基礎(chǔ)

治理理論可以作為無證幼兒園治理的重要理論基礎(chǔ)。聯(lián)合國全球治理委員會對治理做出的定義是：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[1]

從這一定義可以看出治理理論的基本主張：一是治理主體是多元的，不僅僅包括公共部門，私人部門也是可以參與的。二是治理規(guī)則是更為廣泛的，不僅包括正式的制度規(guī)則，也包括非正式的規(guī)則，如慣例、習(xí)俗等。三是治理的過程是互動的，是一種多個主體之間持續(xù)互動的過程。四是治理的性質(zhì)是協(xié)商的，它不是依靠控制或行政命令，而是不同主體之間的協(xié)商與協(xié)調(diào)。

2013年11月12日，在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上，習(xí)近平指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”[2]所以，國家治理體系本質(zhì)上也就是國家制度體系。無證幼兒園治理體系也是國家治理體系的一個組成部分，它包含了無證幼兒園治理的制度、體制與機(jī)制。

習(xí)近平還指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵3]國家治理體系現(xiàn)代化意味著國家治理體系的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化，這對于我們推進(jìn)無證幼兒園治理體系現(xiàn)代化也具有指導(dǎo)意義。我們要實(shí)現(xiàn)無證幼兒園治理體系的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化，從而提高無證幼兒園治理的效能。

三、無證幼兒園治理的突出問題與難點(diǎn)

2010年以來，我國不斷完善無證幼兒園治理法律法規(guī)，各地通過摸底排查、建立臺賬、分類整治、“回頭看”復(fù)查等方式，開展了幾輪無證幼兒園清理整治行動，治理體系日益完善，大幅減少了無證幼兒園數(shù)量，取得較好的治理效果。但由于無證幼兒園存在開辦成本低、靈活性大、低質(zhì)低價競爭等特點(diǎn)，舉辦者隨著治理監(jiān)管工作開展，也在想辦法鉆法規(guī)“空子”、謀盈利“捷徑”，調(diào)整和改變存在方式。在當(dāng)前和今后一段長期時間，無證幼兒園仍然不得不防。因此，各地需要建立良好的治理監(jiān)管長效機(jī)制和學(xué)位供給支持機(jī)制，以鞏固前期成果?？傮w而言，無證幼兒園治理存在的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)如下：

1.執(zhí)法力量不足。由于多種原因，我國各地通過委托方式開展執(zhí)法工作的較少，主要以教育行政部門為主實(shí)施教育行政處罰。教育行政部門人員少，要負(fù)責(zé)事業(yè)發(fā)展、政策完善、學(xué)位建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等諸多工作，從事學(xué)前教育執(zhí)法的工作人員數(shù)量不足。

2.執(zhí)法方式簡單低效。由于教育行政執(zhí)法的力量有限，且不具備強(qiáng)制執(zhí)法能力，執(zhí)法的一般程序流程多、耗時長。因此，教育部門往往通過責(zé)令幼兒園整改、年檢、公示通報、媒體宣傳引導(dǎo)、勸誡家長不要選擇無證園就讀等方式，不能從根本上杜絕或消除無證辦園行為。

3.治理難度較大。無證幼兒園治理應(yīng)積極穩(wěn)妥開展，以保障幼兒健康與生命安全，不適合采取一刀切，強(qiáng)制停止辦園的方式。如治理工作不善，可能引發(fā)幼兒無法就近入園、學(xué)前教育成本增加、生命安全系數(shù)降低以及幼兒園教職工失業(yè)、資源閑置浪費(fèi)等一系列問題，引起社會不穩(wěn)定。有的幼兒園被責(zé)令停辦后又擇機(jī)“復(fù)開”，就是瞄準(zhǔn)了這個情況。

4.部門交叉管理效率低。部分無證幼兒園并未在教育部門登記注冊，而是選擇在工商部門登記注冊公司，還有的無證幼兒園登記為早期教育機(jī)構(gòu)，或者假借培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)許可進(jìn)行超范圍經(jīng)營。這些無證園既受到工商部門監(jiān)管，又在業(yè)務(wù)上受到教育部門的監(jiān)管。表面看起來，這些無證園受到兩個部門的管理，應(yīng)該得到有效的管理。其實(shí)兩個部門分別管理不同業(yè)務(wù)塊面，雙方之間又缺乏有效溝通機(jī)制，使得管理上存在一些空白，造成管理效率低下的狀況。

四、無證幼兒園治理的路徑

實(shí)現(xiàn)無證幼兒園治理體系的現(xiàn)代化是解決無證幼兒園治理面臨的突出難點(diǎn)與問題的根本路徑。這就需要實(shí)現(xiàn)無證幼兒園治理體系的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。針對當(dāng)前的突出難點(diǎn)與問題，從“治理主體—治理過程—治理制度”的理論分析框架出發(fā)，迫切需要建立健全以下五種機(jī)制，從而通過構(gòu)建科學(xué)合理的制度體系，推動實(shí)現(xiàn)無證幼兒園治理體系的現(xiàn)代化。從治理主體來看，一方面迫切需要實(shí)現(xiàn)治理組織的體系化，從而實(shí)現(xiàn)體系運(yùn)轉(zhuǎn)高效順暢，另一方面也需要治理主體的多元化，從而能夠多主體相互合作，取長補(bǔ)短;從治理過程來看，迫切需要優(yōu)化治理流程，規(guī)范治理行為;從治理制度來看，需要通過法治化、規(guī)范化的舉措，來實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理、長效治理。

（一）治理組織體系化：建立無證幼兒園治理會商協(xié)調(diào)機(jī)制

要形成多層次多部門有效聯(lián)動的無證幼兒園治理組織體系?！艾F(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)、密不可分?！盵4]國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要要求，就是運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)順暢。制度體系如此，組織體系也是如此。一個現(xiàn)代化的國家治理體系，“不僅要有完整和科學(xué)的制度安排，而且要建立起協(xié)調(diào)有效的組織體系，形成保證制度和組織體系靈活運(yùn)行的機(jī)制”[5]。所以，對于政府部門來說，各地市、縣（市、區(qū)）人民政府要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，建立健全由教育部門牽頭，市場監(jiān)管、公安、消防、衛(wèi)生健康等部門參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處支持的清理治理無證幼兒園工作組。各地市、縣（市、區(qū)）要充分發(fā)揮工作組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，多部門聯(lián)合制定建立無證幼兒園監(jiān)管和治理長效機(jī)制工作方案，明確各成員單位的職責(zé)分工，健全常態(tài)化的溝通會商機(jī)制，及時開展聯(lián)合執(zhí)法行動，依法履行無證幼兒園監(jiān)管和治理工作職責(zé)。從認(rèn)識上來說，各主體都要充分認(rèn)識做好無證幼兒園治理是落實(shí)安全監(jiān)管職責(zé)、保障幼兒健康安全、營造規(guī)范辦園秩序的重要舉措，要高度重視、落實(shí)責(zé)任、科學(xué)部署、精心組織，切實(shí)采取有效措施以確保工作成效。這樣，才能夠分工清晰、職責(zé)明確，才能成為有所擔(dān)當(dāng)作為的無證幼兒園治理組織體系。

（二）治理主體多元化：實(shí)施廣泛參與的監(jiān)督體系和督辦機(jī)制

廣泛的社會參與，才有助于實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。有學(xué)者指出：治理不是指政府“唱獨(dú)角戲”這種模式，而是社會組織的廣泛參與。[6]單單靠政府部門自身，治理的力量是十分有限的。政府力量作為主導(dǎo)性的必要力量，各級人大機(jī)關(guān)可以在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下組織人大代表開展及時的監(jiān)督與支持;教育部門應(yīng)該適時聯(lián)合相關(guān)部門開展工作督查，教育督導(dǎo)部門要將無證學(xué)前教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管和治理情況列入市縣政府履行教育職責(zé)考核評價工作;各地要加強(qiáng)日常監(jiān)管和督查工作力度，從源頭上制止開辦無證幼兒園，對疏于管理、任無證幼兒園存在而不采取措施進(jìn)行治理造成嚴(yán)重后果的，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理有關(guān)責(zé)任人。與此同時，社會各方面的力量也是必要的補(bǔ)充。只有各方合力投入，無證幼兒園治理工作才能夠更加有效地開展下去。各地要向社會公開無證幼兒園受理舉報電話、信箱或者電子郵件地址，并安排人員受理舉報，依法予以處理。對實(shí)名舉報的應(yīng)當(dāng)告知處理結(jié)果，并為舉報人保密。各地要加強(qiáng)宣傳，充分利用網(wǎng)頁、電視、報紙等媒體向社會公布具備辦學(xué)許可的幼兒園及整改取締的幼兒園名單，引導(dǎo)群眾到正規(guī)幼兒園接受學(xué)前教育。尤其是在對無證幼兒園進(jìn)行治理的時候，要對有關(guān)家長進(jìn)行積極的宣傳和思想動員工作，一定要避免出現(xiàn)群體性事件的發(fā)生。

（三）治理過程科學(xué)化：完善信息排查更新和分類治理機(jī)制

治理過程的優(yōu)化也是無證幼兒園治理的一個重要舉措。各縣（市、區(qū)）教育部門要在地市教育部門指導(dǎo)下，會同有關(guān)部門完善無證幼兒園信息排查更新和分類治理機(jī)制。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的作用，依托社區(qū)、村委力量，定期組織開展無證幼兒園摸排，“一園一檔”逐園建立工作臺賬，動態(tài)更新登記信息。要會同有關(guān)部門建立分類治理機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，分類開展準(zhǔn)入指導(dǎo)、取締轉(zhuǎn)設(shè)、建檔銷號工作。符合辦園基本要求的無證幼兒園，要責(zé)令其在限定時間內(nèi)按程序辦理審批手續(xù);需通過整改才可達(dá)到辦園要求的，要下發(fā)整改通知書，責(zé)令限期整改，整改合格后按要求報批;舉辦者申請轉(zhuǎn)設(shè)為其他類別機(jī)構(gòu)的，應(yīng)依法到有關(guān)部門登記，轉(zhuǎn)設(shè)后不得招收3～6歲兒童開展保育教育活動;無法通過整改達(dá)到辦園條件、存在重大安全隱患的，要堅(jiān)決依法予以取締，在園幼兒由教育部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道就近妥善安置和分流。通過治理過程的科學(xué)化，從而實(shí)現(xiàn)對無證幼兒園的有效動態(tài)監(jiān)管。總之，建立長效的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制是必需的，而完善信息排查更新和分類治理機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)長效動態(tài)監(jiān)管的必要要求。

（四）治理保障法治化：健全檢查取證和科學(xué)執(zhí)法機(jī)制

深化依法治理，是無證幼兒園治理的根本方向。如前所述，國家治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵指標(biāo)就是法治?！胺ㄖ蔚幕疽饬x是：法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等?！盵7]也有學(xué)者指出：法治意味著“國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者參與國家治理的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道; 國家公共權(quán)力的運(yùn)行也應(yīng)受到憲法和法律的約束; 以規(guī)則和程序之治代替人治”。[8]為此，各級有立法權(quán)的人大組織可在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下在無證幼兒園治理方面的法律法規(guī)完善方面發(fā)揮積極作用。依據(jù)我國法律法規(guī)，違規(guī)擅自舉辦無證學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的，由所在地縣級以上地方人民政府教育行政部門會同同級公安、市場監(jiān)管等有關(guān)部門責(zé)令停止辦學(xué)、退還所收費(fèi)用，并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，1至5年內(nèi)不得新成為民辦學(xué)校舉辦者或?qū)嶋H控制人、決策機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員;情節(jié)特別嚴(yán)重、社會影響惡劣的，永久不得新成為民辦學(xué)校舉辦者或?qū)嶋H控制人、決策機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員;構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。各地政府部門都要嚴(yán)格落實(shí)無證幼兒園的執(zhí)法和處罰要求，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)（執(zhí)法工作由教育部門實(shí)施或委托符合條件的組織實(shí)施），細(xì)化和規(guī)范執(zhí)法案件辦理流程，依法嚴(yán)格懲治無證舉辦學(xué)前教育行為，引導(dǎo)幼兒園自覺規(guī)范辦學(xué)。健全的檢查取證和科學(xué)執(zhí)法機(jī)制是依法治理的關(guān)鍵舉措。只有實(shí)現(xiàn)了治理保障法治化，無證幼兒園治理才能夠得到長期的支持與保障。

（五）治理行為規(guī)范化：以辦園標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化引導(dǎo)社會力量規(guī)范辦園

疏堵結(jié)合，規(guī)范治理行為，是無證幼兒園治理的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！爸卫淼哪康牟皇前讶私o管死，而是要通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)?！盵9]所以，要考慮到無證幼兒園產(chǎn)生的社會環(huán)境，不宜采取簡單粗暴的方式“一關(guān)了之”，這樣容易“管死”，對于社會各方來說，都是不利的局面。各地市、縣（市、區(qū)）人民政府要根據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)幼兒園，保障學(xué)前教育資源供給，保障廣大人民群眾子女的入園需求。這是很多無證幼兒園存在的社會基礎(chǔ)。幼兒園可設(shè)置項(xiàng)目，由地級以上市或縣（市、區(qū)）教育行政部門會同有關(guān)部門，依據(jù)國家和省規(guī)定的辦園規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，制定本轄區(qū)幼兒園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)劃新改擴(kuò)建幼兒園項(xiàng)目，各單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。推進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，暢通標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)前教育學(xué)位開辦的渠道，結(jié)合地方實(shí)際科學(xué)設(shè)置辦園準(zhǔn)入門檻并嚴(yán)格實(shí)施，鼓勵更多政府及有關(guān)部門、企事業(yè)單位、街道、村集體等國有（集體）單位（部門）和社會力量舉辦幼兒園，積極構(gòu)建以普惠性學(xué)前教育資源供給為主的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。這樣，才能夠?yàn)閺V大學(xué)前教育舉辦機(jī)構(gòu)提供明確的方向與指引，讓希望在學(xué)前教育領(lǐng)域耕耘與奉獻(xiàn)的學(xué)前教育舉辦機(jī)構(gòu)有合法的入場機(jī)會。只有這樣，他們才不會一再地規(guī)避監(jiān)管、對抗監(jiān)管，形成難以解開的惡性循環(huán)。

總之，無證幼兒園治理是一個長期且復(fù)雜的過程，絕不是一朝一夕就能夠解決的，也不是簡單地依靠哪一個政府部門就能夠解決的，更不能簡單地“一禁了之”。無證幼兒園治理需要多元化的治理力量，疏堵結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)各方共贏的局面。

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