江蘇省人民檢察院課題組

摘 要：信訪人法律認知偏差、合法權(quán)益得不到維護引發(fā)信訪矛盾，而檢察機關存在初信初訪處置不力、矛盾化解機制不健全等問題導致檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴重復信訪問題較為突出。江蘇省檢察機關在重復信訪化解過程中通過在構(gòu)建信訪法治化路徑、狠抓訴源治理、強化內(nèi)部監(jiān)督、建設多元治理格局、司法救助幫扶等方面發(fā)力，推動一批重復信訪得到有效化解，并提出從受理辦理、釋法說理、案件質(zhì)量保障、救助幫扶等方面構(gòu)建和完善重復信訪治理工作機制。

關鍵詞：涉法涉訴信訪 重復信訪 社會治理 江蘇實踐

一、重復信訪的基本情況及特點

（一）信訪案件范圍呈現(xiàn)廣泛性

2021年，江蘇省檢察機關共治理1696件重復信訪案件，信訪內(nèi)容涵蓋檢察工作的各個方面。信訪案件中涉及民商訴訟監(jiān)督的為823件，占涉法涉訴信訪比例的48.5%;涉及行政訴訟監(jiān)督的235件，占涉法涉訴信訪比例的13.8%;涉及刑事案件的490件，占涉法涉訴信訪比例的28.9%;涉及執(zhí)行事項的83件，占涉法涉訴信訪比例的4.9%;涉及工作作風、廉政問題和其他內(nèi)容的總計66件，占涉法涉訴信訪比例的3.9%左右。

（二）信訪內(nèi)容領域呈現(xiàn)多樣性

涉法涉訴信訪的內(nèi)容主要集中在三大方面：一是非法集資或大量拖欠貨款糾紛。這些案件主要因法院判決后執(zhí)行基本沒有效果，從而引發(fā)群體上訪事件;二是涉及新農(nóng)村建設、征地拆遷補償?shù)确矫鎲栴}，囿于政策性因素和現(xiàn)行司法解釋的規(guī)定，使法院對糾紛的處理顯得力不從心導致群體性上訪的發(fā)生;三是涉及刑事立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督的占比高。此外，醫(yī)療糾紛、勞動爭議、噪音污染、鄉(xiāng)鄰關系也成為重復信訪的焦點性內(nèi)容。

（三）信訪主體身份具有多元性

涉法涉訴信訪的主體涉及到社會的各個層面。有因民事案件未得到及時處理和民事案件未執(zhí)行到位的當事人，也有不服刑事判決的被告人、被告人家屬及受害人、受害人家屬等等。諸多社會關系人員的參與使得信訪的規(guī)模比較大，人員構(gòu)成復雜。

（四）化解難度具有艱巨性

重復信訪案件多數(shù)由歷史遺留問題造成，如房屋拆遷補償引發(fā)的信訪問題，往往因信訪人對拆遷補償數(shù)額不滿，引發(fā)一系列訴訟，在司法機關未予支持其訴求后，信訪人開始長期在司法機關、政府各部門進行纏鬧訪。此類信訪人多有赴省進京訪經(jīng)歷，訴求多樣，矛盾尖銳，但訴求并不符合相關政策，司法機關只能在職權(quán)范圍內(nèi)作出處理決定，想要徹底化解信訪矛盾存在較大難度。

（五）治理效果呈現(xiàn)多樣性

2021年，江蘇省檢察機關已經(jīng)完成清理的1696件重復信訪案件中，息訴罷訪939件（簽訂息訴罷訪承諾96件，口頭息訴193件，長期未信訪650件），導入其他司法程序、移送其他單位453件，信訪終結(jié)、建議信訪終結(jié)275件，信訪人因信訪行為違法被刑事立案并羈押14件，精神病患信訪11件，糾錯3件。

二、重復信訪的原因剖析

（一）信訪人對法律的認知存在偏差，通過重復信訪施壓

有的信訪人對法律規(guī)定和訴訟程序不清楚，錯誤認為只要是涉法涉訴問題都應直接向檢察機關反映。來信人將同一信件分別寄至各單位部門，采取“廣撒網(wǎng)”式，本著碰運氣的想法，導致多部門同時收到同樣的來信。信訪人還會采取“連環(huán)轟炸”的方式，同一時間針對同一訴求，連續(xù)寄出多封信件。信訪人也會存在“信上不信下”的認知，抱著“攀高心理”向級別高的單位部門寄信，導致大量的信件重復涌入上級檢察機關。

（二）信訪群眾合法權(quán)益長期未能有效解決

隨著社會改革發(fā)展的深入，我國綜合國力和人民生活水平均有了較大提高，但同時社會成員之間收入差距加大、社會分配不公、資源占有不平衡、利益主體和結(jié)構(gòu)多元化、利益沖突趨向激烈等諸多現(xiàn)象的存在影響了社會穩(wěn)定性。比如，在城市化和新農(nóng)村建設進程中農(nóng)村的土地承包、土地征用、宅基地劃分城中村改造等問題不斷涌現(xiàn)，城市擴大后，一些城周邊的失地農(nóng)民成為“城市農(nóng)民”，這個新群體原有生活方式被打破。拆遷和土地使用等行為的不規(guī)范引發(fā)矛盾比較集中和突出，但僅靠檢察機關的訴訟監(jiān)督，失地農(nóng)民的合法權(quán)益并不能得到根本解決，導致當事人反復訴訟、反復申請檢察監(jiān)督。

（三）重復信訪化解機制不健全，推進不力

群眾重復信訪必有原因，很多是因初信初訪處置不力，隨著時間的推移和事態(tài)的發(fā)展，簡單問題變得越來越復雜越難解決。檢察機關首先要樹立依法主動作為的理念，了解重信重訪背后的原因，通過綜合評判、準確處理、釋法說理等，把每一件重復信訪處理好。重復信訪往往需要多個職能部門聯(lián)合辦理，采用多種化解措施，由于合理化解機制不健全，責任不明確，部門之間互相推諉，導致問題久拖不決，產(chǎn)生“滾雪球”效應。有的單位以簡單的程序性答復為辦理要求，這樣問題不僅沒有得到實質(zhì)性的解決，相反還能引起更大的矛盾和社會戾氣。

三、檢察機關重復信訪治理機制的實踐探索

（一）準確把握治理精神，破解重復信訪法治化路徑

司法制度在糾紛解決上與信訪制度有一定的重合，但其具有解決社會矛盾糾紛的最高效力，司法裁決的終局性是信訪制度所不能比擬的。信訪制度不能沖擊司法制度，不能干預司法在化解矛盾糾紛的終局性功能。全省檢察機關堅持認真甄別信訪訴求性質(zhì)，在法律框架下解決問題。把屬于檢察機關管轄的信訪事項導入程序內(nèi)進行辦理，增強信訪的司法屬性。屬于管轄范圍的重復信訪由控申檢察部門受理下來，在程序內(nèi)進行流轉(zhuǎn)辦理，使過程和結(jié)論對信訪人和檢察機關都有法律約束力，“信訪不信法”的現(xiàn)狀得以改善。

（二）狠抓辦案質(zhì)量，從源頭上預防和減少重復信訪

全省檢察機關堅持從源頭上狠抓辦案質(zhì)量，避免司法瑕疵，從而預防和減少涉法涉訴信訪的發(fā)生。為此，在全省普遍健全和完善執(zhí)法辦案質(zhì)量保障制度，各業(yè)務部門在辦理各類案件時，嚴格依法辦案，不斷提高辦案水平，嚴格依法、規(guī)范、文明執(zhí)法，把好案件的證據(jù)關、質(zhì)量關，既要注重實體方面的問題，更要注重程序方面的問題，堅持程序公正和實體公正并重。在內(nèi)部，通過完善案件質(zhì)量考評制度，創(chuàng)新考評方式，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行整改;在外部，強化案件質(zhì)量監(jiān)督制約機制，完善人民監(jiān)督員制度、備案審查制度等。努力從源頭上預防和減少涉法涉訴信訪風險的發(fā)生。

（三）加大案件評查的力度，豐富法律監(jiān)督手段

在重復信訪治理中，堅持以辦案方式評查原案辦理情況，評估訴求的合理性，依法回應信訪人。針對群眾反映強烈的司法不公不廉的涉法涉訴信訪問題，依法履行好抗訴職能;針對群眾反映強烈的訴訟違法涉法涉訴信訪問題，正確履行好訴訟監(jiān)督職能;對其他司法機關沒有按照法律程序處理信訪問題的，依法提出檢察監(jiān)督意見或糾正違法。承辦部門嚴格依據(jù)法律審查當事人的信訪材料，區(qū)分不同情況決定是否啟動評查程序，既要堅持依法糾錯，又要注意維護生效的裁判或決定的穩(wěn)定性。

（四）明確治理主體地位，構(gòu)建多元治理格局

把矛盾糾紛看作有機統(tǒng)一的整體，促使問題一攬子徹底解決。一是加強司法機關之間的配合。建立公檢法之間的信息共享平臺，避免涉法涉訴信訪在不同機關反復流轉(zhuǎn)，也避免各機關處理口徑不一的問題。建立聯(lián)席會議制度，通過定期情況通報，共同排查等方式，推動聯(lián)合答復和息訴工作，加強涉法涉訴信訪化解的“合力”。二是加強與地方黨委政府、社會組織的協(xié)作配合。充分發(fā)揮檢察調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)動作用，充分發(fā)揮調(diào)解在涉法涉訴矛盾糾紛解決中的作用。探索邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方人員等共同參與化解工作。

（五）完善重復信訪配套機制，做好訴訟程序的善后工作

綜合運用領導包案、公開聽證、司法救助、信訪終結(jié)、依法處理違法行為等配套機制，鞏固治理效果。堅持領導包案與公開聽證機制相結(jié)合。將公開聽證作為矛盾化解有效手段，通過第三方力量參與，擺事實、舉證據(jù)、釋法理，共同開展息訴罷訪工作，以公開促公正，提升檢察環(huán)節(jié)息訴罷訪效果。堅持矛盾化解與司法救助機制相結(jié)合。符合司法救助條件的積極開展司法救助工作，將解決群眾實際困難作為矛盾化解的助推劑逐案攻堅。

四、重復信訪治理中存在的難點問題

（一）訴訪分離缺乏約束力，不能明顯減少信訪總量

“控增量、減存量”，在法治框架下推進信訪問題解決是重復信訪治理的基本原則。訴訪分離在推進信訪的法治化、專業(yè)化上發(fā)揮了積極作用，使法律問題回歸司法解決。訴訪分離改革既會大幅減少政府信訪部門的信訪量，也會使司法機關的非涉法涉訴信訪大幅減少。但是，由于訴訪分離改革對群眾缺乏剛性約束力，如果不采取其他配套措施，簡單的訴訪分離，并不能明顯減少各單位的信訪量。從近幾年全省檢察機關的信訪數(shù)據(jù)分析來看，非涉法涉訴信訪案件并沒有明顯的減少，大多信訪群眾也曾經(jīng)到黨委、政府和人大等多個部門信訪。

（二）執(zhí)法錯誤糾正配套機制不健全，仍存在程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象

很多信訪的起因是由于司法機關執(zhí)法不規(guī)范所造成的，這些執(zhí)法不規(guī)范導致執(zhí)法瑕疵時有發(fā)生，信訪人往往抓住這些執(zhí)法瑕疵不依不饒，向司法機關提出各種不合理的要求，而司法機關在處理這類信訪過程中往往遮遮掩掩，使糾錯程序處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，導致信訪人久訪不息。執(zhí)法錯誤和瑕疵的認定標準是明確的，但在實踐中，處理機制得不到貫徹落實，信訪線索由控申部門受理、分流之后，有的承辦部門不能按照工作流程進行反饋，且控申部門的交辦、督辦職能發(fā)揮不夠充分，導致內(nèi)部相互監(jiān)督制約力度不夠，導致程序“空轉(zhuǎn)”。

（三）信訪原因錯綜復雜，檢察監(jiān)督難以徹底化解矛盾

很多信訪矛盾看起來是司法問題，實質(zhì)上是其他利益糾紛。立法上，法律并不能窮盡社會關系的方方面面，法律總是滯后的，其規(guī)制的范圍是不周延的;司法上，法律只是對已發(fā)生的損害行為及后果進行救濟。這些立法和司法上的局限，使檢察機關在解決訴訪交織的信訪矛盾時，發(fā)揮的作用受限，很難實質(zhì)性化解所有矛盾。如拆遷領域的舉報、要求立案監(jiān)督等涉法涉訴信訪，其根源上還是對拆遷補償?shù)牟粷M。對這類涉法涉訴信訪案件，單從司法的角度去解決，很難徹底化解矛盾。

五、重復信訪治理機制的完善路徑

（一）規(guī)范受理審查，把握涉法涉訴信訪的關鍵

在檢察機關設置“四項審查”、“四個不受理”的甄別方法，用法治化思維和法治方法處理涉法涉訴信訪問題?！八捻棇彶椤奔磸脑V求性質(zhì)、職能管轄、級別管轄和地域管轄分別進行審查;“四個不受理”是指主體不適格不予受理，材料不齊備的不予受理，不屬于本院管轄的不予受理，已經(jīng)終結(jié)的不予受理。對信訪人作出受理或不受理的明確以書面形式告知，形成受理環(huán)節(jié)的司法性。書面告知函以司法文書形式直接明確訴求性質(zhì)，劃分出“訴”、“訪”界限，及時表明檢察機關立場，既讓一部分纏訪、鬧訪的信訪人不再心存僥幸，也使一部分對受理心懷疑慮的人打消顧慮，從而提升信訪處置答復的公信力;另外，書面告知函載明有管轄權(quán)的單位或部門，也利于將轄外信訪事項及時有序“導出”。

（二）完善信訪分流辦理機制，增強信訪案件辦理合力

完善內(nèi)設部門聯(lián)動辦理機制。建立由院領導包案、控申部門牽頭、業(yè)務部門首辦的信訪案件聯(lián)動辦理機制，形成信訪處置全院“一盤棋”格局。業(yè)務部門根據(jù)首辦責任制嚴格按程序辦理，控申部門通過分流時告知、案中巡查、屆滿前提醒、到期催辦等四個步驟，隨時追蹤案件進展，督促首辦部門按期辦結(jié)。完善與外部聯(lián)動辦理機制。主動向地方黨委、聯(lián)席辦報告，協(xié)調(diào)解決信訪工作中的困難和問題。與法院、公安機關建立涉法涉訴信訪案件聯(lián)席會議，相互通報案件辦理情況，共同召開重點信訪案件協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)解決案件移送、協(xié)調(diào)穩(wěn)控等問題。加強與原辦機關的溝通協(xié)調(diào)，建立調(diào)查核實配合支持機制，保證執(zhí)法標準、答復口徑、處理意見的“三統(tǒng)一”。

（三）建立健全辦案質(zhì)量保障機制，強化辦案質(zhì)量監(jiān)督制約機制

檢察環(huán)節(jié)信訪的發(fā)生，多數(shù)是由于辦案質(zhì)量不高、執(zhí)法不規(guī)范引起的，因此要采取以下措施建立、健全案件質(zhì)量保障機制：強化案件流程管理;建立健全辦案質(zhì)量考評機制;完善落實網(wǎng)上辦案制度，建立健全對執(zhí)法全過程的動態(tài)監(jiān)督和預警機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法不規(guī)范的問題，保證每個執(zhí)法環(huán)節(jié)都體現(xiàn)嚴格公正文明執(zhí)法的要求;建立信訪風險評估機制;全面推進檢務督察制度;健全和規(guī)范執(zhí)法過錯責任追究機制。積極運用刑事和解、民事調(diào)解與行政調(diào)解機制，化解社會矛盾，引導信訪群眾回歸正常社會生活。

（四）健全和落實辦案過程中釋法說理制度

在對疑難復雜案件作出適用法律的判斷時，注意詳加闡述和論證得出處理意見的理由和依據(jù)，兼顧法律效果與社會效果的平衡。在追求法律效果的同時，對司法裁判的社會效果要予以充分關注，最大限度地化解當事人的不滿情緒，促使當事人理性地對待處理結(jié)果。比如，目前高發(fā)的涉眾型經(jīng)濟類刑事案件上訪，人數(shù)眾多，涉及地域廣，涉案金額和造成損失大，社會影響大，處理不好，極易引發(fā)民生問題和群體性事件，釋法說理尤為重要。要進一步完善法律文書說理制度。法律文書要充分說理、嚴密論證，避免簡單化、程式化、機械化的陳述，要全方位展現(xiàn)檢察機關在個案中采信證據(jù)、認定事實、適用法律的過程，做到以理服人、以法服人，實現(xiàn)“三個效果”的統(tǒng)一。

（五）強力推進檢務公開，發(fā)揮信訪工作的反向?qū)徱曌饔?/p>

以檢務公開倒逼規(guī)范執(zhí)法，推進檢察權(quán)陽光運行。通過檢察為民服務中心、檢察微博、檢察開放活動、新聞發(fā)布等途徑，公開案件程序性信息、重要案件信息以及法律文書。依法公開審查、公開答復信訪案件，邀請第三方參與并監(jiān)督，實現(xiàn)以公開倒逼承辦部門提升規(guī)范化程度、倒逼完善案件質(zhì)量保障機制、倒逼干警強化業(yè)務素能。開展信訪案件滿意度測評工作，加強信訪工作的反向?qū)徱暫捅O(jiān)督制約功能。通過建立評價機制促進信訪案件的及時、規(guī)范處理，促進辦案質(zhì)量、效率和效果的提升。

*課題組成員：熊毅，江蘇省人民檢察院黨組成員、副檢察長、二級高級檢察官;葉正剛，江蘇省人民檢察院第九檢察部二級高級檢察官;陳烺，江蘇省人民檢察院第九檢察部三級檢察官助理[210024]陳兵，江蘇省南京市人民檢察院第九檢察部主任;彭亞哲，江蘇省南京市人民檢察院第九檢察部三級檢察官助理[210004]