龐瑋　李澤　馬鑫悅

摘 要：檢察官績效考核是新時代檢察機關(guān)強化業(yè)務(wù)管理的重要方式。基層檢察機關(guān)把握績效考核的本質(zhì)內(nèi)核，在考核方式、路徑細(xì)化、結(jié)果運用等方面積累了經(jīng)驗，在具體實踐中，存在指標(biāo)設(shè)置不完善、換算轉(zhuǎn)化不科學(xué)、結(jié)果應(yīng)用不豐富等難點問題。對照最高檢印發(fā)的《檢察人員考核工作指引》，從勾畫檢察官“業(yè)績畫像”、優(yōu)化員額退出機制、探索全方位評價模式等角度構(gòu)想績效考核發(fā)展方向，為完善檢察官績效考核制度提供基層方案。

關(guān)鍵詞：檢察官 績效考核基層實施 業(yè)績畫像 全方位考核

檢察官績效考核制度是全面提升檢察業(yè)務(wù)和隊伍管理水平，推動新時代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。用好檢察官績效考核，能夠激發(fā)檢察官內(nèi)在動力，壓實個體責(zé)任，實現(xiàn)基層檢察機關(guān)案件質(zhì)效和隊伍建設(shè)的科學(xué)管理，提升基層院檢務(wù)管理水平和群眾滿意度，從而充分釋放司法體制改革的制度紅利。

一、基層檢察機關(guān)績效考核的經(jīng)驗做法

（一）一體化的檢察官績效考核體系

在實踐中，檢察機關(guān)逐步構(gòu)建了一體化考核體系，形成了上下聯(lián)動的生動局面，著眼于指標(biāo)與程序的統(tǒng)一性，逐步打造“框架+特色”的范式，形成由省級院統(tǒng)一指導(dǎo)、各基層院富有特色的考核局面。

所謂“框架”，是以省級院制定的指標(biāo)體系為總模板，以省級院的一般程序為基礎(chǔ)流程。實踐中，各地檢察機關(guān)也是由省級院先行，統(tǒng)一制定指標(biāo)體系，區(qū)分省級、市級、區(qū)級，三級檢察機關(guān)再根據(jù)工作崗位和職責(zé)的不同，設(shè)置不同的履職指標(biāo)。

所謂“特色”，是基層檢察機關(guān)以框架為依據(jù)，在具體程序上優(yōu)化創(chuàng)新，根據(jù)實際情況探索本土化。如上海市檢察機關(guān)在程序上設(shè)置了“部門貢獻(xiàn)系數(shù)”的概念來衡量檢察官業(yè)績，楊浦區(qū)檢察院在此基礎(chǔ)上，設(shè)置了個人水平值概念來凸顯檢察官業(yè)績水平。

（二）細(xì)致化的檢察官績效考核路徑

在基層檢察機關(guān)中，績效考核路徑主要由同條線的“縱向”比較和跨條線的“橫向”比較構(gòu)成，一般而言先“縱”后“橫”，縱向主要圍繞檢察官案件辦理的衍生數(shù)據(jù)，橫向主要依據(jù)數(shù)據(jù)的科學(xué)處理和合理轉(zhuǎn)換。

檢察官業(yè)績同條線“縱向”比較的關(guān)鍵在于指標(biāo)設(shè)置。實踐中，基層檢察機關(guān)通常在省級檢察機關(guān)各條線總體指標(biāo)的框架內(nèi)完善優(yōu)化，形成適用于本地的指標(biāo)體系。指標(biāo)設(shè)置通常以檢察官職責(zé)為基礎(chǔ)，結(jié)合辦案的政治、法律、社會效果的統(tǒng)一程度，拓展延伸形成不同細(xì)分指標(biāo)，由此計算出案件的分值，再逐一相加得到總分。例如北京檢察機關(guān)，以認(rèn)罪認(rèn)罰率、“案-件比”等作為直接考核指標(biāo)賦值算分;上海檢察機關(guān)按刑法罪名分類賦值，作為系數(shù)計算權(quán)重。在基層指標(biāo)的設(shè)置中，應(yīng)以辦案質(zhì)量作為基礎(chǔ)線，對于達(dá)不到質(zhì)量的指標(biāo)多設(shè)減分項;以辦案效果作為區(qū)分度，把求極致作為最高標(biāo)準(zhǔn)，多設(shè)加分項，實現(xiàn)縱向比較的同時，引導(dǎo)檢察官高質(zhì)量辦案。

檢察官業(yè)績跨條線“橫向”比較是考核工作中的關(guān)鍵問題?；鶎訖z察機關(guān)中，50人以下的檢察院占61.7%，普遍存在一個條線只有一名檢察官、一名檢察官從事多條線業(yè)務(wù)等現(xiàn)實情況。由于不同條線的職責(zé)內(nèi)容、考核項目、質(zhì)效評價等指標(biāo)各不相同，因此常常出現(xiàn)考核時部門內(nèi)無人可比、條線間又無法比較的“窘境”。實踐中，基層檢察機關(guān)通常抓住“分值”向“排名”轉(zhuǎn)化的工作思路，解決橫向比較的問題。例如，上海某區(qū)檢察院，借助全市統(tǒng)一考核平臺，首先分條線計算個人得分，再與該條線全市檢察官的平均分值比較，即“個人水平/全市平均水平”，體現(xiàn)該檢察官在本條線所有檢察官中所處的位置，用“位置”比“位置”，從而實現(xiàn)不同條線的橫向比較。[1]再如，山東某縣檢察院將檢察官最終得分與部門考核排名相結(jié)合，根據(jù)上級院對各部門條線的考核排名情況，對部門內(nèi)的檢察官整體加減分（或乘以相應(yīng)系數(shù)），排名在前50%的部門加相應(yīng)分（或乘以相應(yīng)大于1的系數(shù)），排名在后50%的部門減相應(yīng)分（或乘以相應(yīng)小于1的系數(shù)）。[2]

（三）示范性的考核結(jié)果應(yīng)用平臺

基層檢察官績效考核重在“引領(lǐng)”，在激勵檢察官“守底線、求極致”上發(fā)揮著重要的作用。在實踐中，對于考核結(jié)果的運用，逐步探索了“有力”“有禮”的基層經(jīng)驗，在形成“底線”意識的同時，也更加體現(xiàn)了“人性化”設(shè)置。

在“底線”上，各地檢察機關(guān)均以《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）為依據(jù)，將考核不合格作為作為員額退出的硬性指標(biāo)，彰顯了底線思維。如天津某區(qū)檢察院將檢察官績效考核不合格等次分為7種具體情形，包括政治素質(zhì)、職業(yè)操守不合格、工作績效考核成績不合格、因重大過失導(dǎo)致所辦案件出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題的、連續(xù)或者多次出現(xiàn)辦案效果或質(zhì)量問題的、不正確履行監(jiān)督管理職能的、無正當(dāng)理由不參加培訓(xùn)研修的，又將不合格等次與公務(wù)員考核結(jié)果和檢察官員額退出掛鉤，實現(xiàn)了觸底線的機制設(shè)置。

在“人性化”設(shè)置上，對于績效考核結(jié)果靠后的檢察官，經(jīng)過提醒談話、能力評估、調(diào)崗適應(yīng)后仍不能勝任的，要審議退出員額，實現(xiàn)員額退出的人性化退出。如上海某區(qū)檢察院，對于績效考核結(jié)果靠后的檢察官，先進(jìn)行述職談話，由政治部或檢務(wù)督察部一對一提醒，了解具體情況（是否有轉(zhuǎn)崗需求、人崗適配是否合理等），再根據(jù)提醒后下一季度考核數(shù)據(jù)觀察其工作質(zhì)效情況，若再無改善，審議其退出員額程序。再如，北京檢察機關(guān)設(shè)置“質(zhì)效通知單”程序，由上級院直接下發(fā)質(zhì)效不合格通知單，上移處罰權(quán)，避免基層院內(nèi)部的“老好人”現(xiàn)象。針對通知單的問題整改，若整改無效果，再啟動員額退出程序。此外，各地檢察機關(guān)也均設(shè)置了對新型案件辦理的“容錯機制”，為檢察官合理化創(chuàng)新運用檢察權(quán)提供“保護(hù)機制”。

二、基層檢察機關(guān)績效考核工作中存在的不足

（一）衡量工作量的指標(biāo)設(shè)置不夠完備

1.辦案績效考核指標(biāo)存在“過繁”“過簡”傾向?？冃Э己酥笜?biāo)設(shè)置是績效工作的起點，關(guān)系到考核效果的好壞。一方面，指標(biāo)設(shè)置不能過于復(fù)雜，否則會增加檢察官考核負(fù)擔(dān)。例如，個別基層檢察機關(guān)的計分規(guī)則過于繁雜，在通用類考核指標(biāo)和各業(yè)務(wù)類考核指標(biāo)之下設(shè)置了過多的數(shù)量、質(zhì)量及效果指標(biāo)，降低了檢察官參與的積極性。

另一方面，指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)克服“過簡”傾向，避免“唯數(shù)量論業(yè)績”。例如，有的規(guī)定公益行政訴訟監(jiān)督的總數(shù)不得低于一定數(shù)量，否則就會扣分，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)檢察官與行政機關(guān)、私人企業(yè)共同造假檢察建議的現(xiàn)象。這種以“數(shù)量”為導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性，與最高檢提出的以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系相背離。

2.管理職能考核指標(biāo)存在“空白”“籠統(tǒng)”現(xiàn)象。部分檢察官擔(dān)任員額的同時擔(dān)任行政職務(wù)，工作內(nèi)容不僅包括辦案，還包含管理職能。而績效考核指標(biāo)體系通常會忽略其管理職能，即便有所體現(xiàn)，也過于籠統(tǒng)、不夠科學(xué)。如，某些基層檢察機關(guān)對所有檢察官都設(shè)置了相同的辦案量指標(biāo)，未相應(yīng)減少擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官的指標(biāo)，這對同時承擔(dān)管理職能的檢察官來說，是顯失公平的。再如，一些基層檢察機關(guān)雖然分類設(shè)置指標(biāo)，但卻將所在部門的考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)管理職能的體現(xiàn)，直接照抄計分。雖然部門考核結(jié)果在一定程度上能夠反映中層領(lǐng)導(dǎo)的管理能力，但無法對其管理職能進(jìn)行全面、有效地評價。

（二）不同案件間的換算轉(zhuǎn)化不夠科學(xué)

1.同類別不同難易程度案件間的計分有待進(jìn)一步體現(xiàn)差異?？冃Э己梭w系設(shè)置中同類別而難易程度不同的案件之間，由于個體化差異較大，需要多維度地差異計分，才能精準(zhǔn)反映履職的差異性。如，有些基層檢察機關(guān)在普通刑事檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)中，根據(jù)案件所涉罪名、所涉人數(shù)、辦案組人數(shù)、卷宗冊數(shù)、庭審程序等多項指標(biāo)區(qū)分難易程度，并相應(yīng)拉開分?jǐn)?shù)差距，實現(xiàn)公平計分。

2.不同業(yè)務(wù)類別案件的換算系數(shù)有待進(jìn)一步合理謀劃。檢察官績效考核體系要求針對不同業(yè)務(wù)類型制定不同的考核體系，根據(jù)難易程度、案件類型確定計分規(guī)則和換算系數(shù)，從而保證各條線的橫向比較。但部分基層檢察院表面上設(shè)置了不同業(yè)務(wù)類型的指標(biāo)，但實際上大同小異，不能反應(yīng)某業(yè)務(wù)類型的特定規(guī)律。如，某基層檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)指標(biāo)設(shè)置為：審結(jié)數(shù)、立案監(jiān)督案件數(shù)、立案監(jiān)督有期徒刑數(shù)、書面監(jiān)督糾正偵查活動違法數(shù)、捕后絕對不起訴數(shù)，這些指標(biāo)均未能反應(yīng)偵查監(jiān)督作為一種準(zhǔn)司法權(quán)的性質(zhì)及其運行規(guī)律，與公訴、偵查等指標(biāo)體系的設(shè)置沒有明顯差異。[3]這樣一來，就很難完成跨業(yè)務(wù)指標(biāo)的換算折抵。再如，公益訴訟更多關(guān)注檢察建議督促落實的效果，不能簡單同普通刑事犯罪比較，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的換算系數(shù)，從而更有效地反映業(yè)績效果。

（三）考核結(jié)果的應(yīng)用場景不夠豐富

1.思想認(rèn)識上“重視程度”不夠。績效考核工作開展過程中，由于思想認(rèn)識不到位等問題，部分基層檢察機關(guān)不夠重視。在領(lǐng)導(dǎo)干部層面，有的對績效考核的定位存在偏頗，認(rèn)為單純是為了分配績效獎金;有的不愿拉開差距，擔(dān)心產(chǎn)生矛盾;有的不注重實際，照搬照抄其他院的考核辦法，未做到因院制宜。在檢察官個體層面，有的認(rèn)為績效考核只是公務(wù)員年度考核的一部分;有的認(rèn)為績效考核增加了工作量，不愿意主動開展。類似的不重視現(xiàn)象使得績效考核在激勵檢察官擔(dān)當(dāng)履職方面的作用不夠明確。

2.結(jié)果運用上“應(yīng)用場景”較少。目前，檢察官績效考核的結(jié)果僅能為績效評價、公務(wù)員年度考核提供一定的參照作用，其應(yīng)用場景還不夠豐富。具體表現(xiàn)為，有的在績效獎金的分配上雖然能夠拉開差距，但過于“溫柔”，存在“平均主義”傾向;有的將績效考核結(jié)果與公務(wù)員考核結(jié)果全脫鉤，未直接體現(xiàn)其參考作用;有的考核結(jié)果公布滯后，被考核人不能及時發(fā)現(xiàn)短板與不足。此外，檢察官真正因為績效考核不合格而退出員額的仍是少數(shù)。由此可見，績效考核結(jié)果的應(yīng)用場景較為單一，不僅不利于檢察官整體業(yè)務(wù)水平的提高，也不利于基層檢察機關(guān)的科學(xué)管理。

三、基層檢察機關(guān)完善檢察官績效考核的展望

基層檢察機關(guān)檢察官績效考核在指標(biāo)體系設(shè)置、橫向換算比較、考核結(jié)果應(yīng)用等方面尚有待完善，對照最高檢印發(fā)的《檢察人員考核工作指引》，可從以下方面予以設(shè)計構(gòu)想，從而為基層院最大化發(fā)揮檢察官績效考核效能提供可行性方案。

（一）勾畫檢察官“業(yè)績畫像”

績效考核能夠提供檢察官業(yè)績的可視化數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上可以形成檢察官的“業(yè)績檔案”，進(jìn)一步結(jié)合數(shù)據(jù)維度勾畫出檢察官的“業(yè)績畫像”。可以將績效考核所涉及到的客觀數(shù)據(jù)分為專業(yè)性、創(chuàng)新性、融合性等不同維度，使績效數(shù)據(jù)結(jié)果更加趨向顯性，賦予檢察官更加立體的數(shù)值評價，進(jìn)一步勾畫“檢察官畫像”，做到“一人一畫”，為未來結(jié)果應(yīng)用提供有據(jù)可查的行為背書和數(shù)據(jù)支持。

在具體應(yīng)用層面，要堅持“依據(jù)畫像、分類統(tǒng)籌”的理念，可依據(jù)“畫像”的不同維度反映出檢察官的短板缺陷和長處優(yōu)勢，一方面可富有針對性地開展小規(guī)模業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，另一方面可形成互補性學(xué)習(xí)小組，在日常工作中互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗，達(dá)到能力的共同提升。也可將“畫像”應(yīng)用到檢察官等級調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中，用數(shù)據(jù)說話，提升晉級晉升的客觀因素權(quán)重。還可將“畫像”與檢察官的統(tǒng)籌管理、動態(tài)調(diào)整相聯(lián)系，實現(xiàn)合理的、有針對性的檢力資源調(diào)配。

（二）健全員額退出機制

績效考核作為檢察官業(yè)績工作的重要參考，應(yīng)與員額退出深度關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)檢察官隊伍的“新陳代謝”。根據(jù)《檢察官法》規(guī)定，經(jīng)考核不能勝任檢察官職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法提請免除。在實踐中，本條款未對不能勝任的具體情形和相應(yīng)程序進(jìn)行細(xì)化和具化，存在“徒有結(jié)果”“警示不夠”的現(xiàn)象，應(yīng)將績效考核結(jié)果作為能否勝任的重要依據(jù)，實現(xiàn)警示與激勵的雙重作用。

在實踐中，應(yīng)充分把握“勝任”的涵義。若出現(xiàn)考核不合格等次，直接涉及到能不能“任”的層面，應(yīng)依職權(quán)啟動員額退出程序。若常年考核排名靠后（具體情形可設(shè)置一個時間區(qū)間內(nèi)排名情況，例如5年內(nèi)3次績效排名列后5%，或連續(xù)出現(xiàn)排名靠后情況，例如連續(xù)2年績效排名在后5%），應(yīng)歸于能不能“勝”任的層面，應(yīng)依部門申請啟動員額退出程序。在具體操作上，如果該檢察官自愿退額，那么可以將其調(diào)整到更加匹配的崗位上，如果不主動退額，那么可以采取“約談+考察”的模式對檢察官進(jìn)行二次考核，先由院領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)約談，從思想上消除負(fù)面情緒，后由教育培訓(xùn)部門開展專題崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)，設(shè)置一定考察期，在考察期內(nèi)密切關(guān)注被約談檢察官在政治思想、工作能力等方面的變化?？疾炱诮Y(jié)束后，再開展有針對性的專業(yè)能力評估，如果能夠勝任檢察官職務(wù)，可以繼續(xù)擔(dān)任檢察官，但考察期期限不計入職級晉升的累計時間內(nèi)，如果工作履職情況差，仍然無法勝任檢察官職務(wù)的，可以免除其檢察官職務(wù)，轉(zhuǎn)任其他崗位，為真正有能力的檢察人員提供更多的機會。

（三）探索全方位考核模式

檢察官績效考核是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)在注重對“數(shù)據(jù)”考核的同時，加深“目標(biāo)”考評的權(quán)重，引領(lǐng)檢察官提升主觀能動性，可探索“KPI+OKR”混合評價模式，全方位提升績效考核的效率、效果。

KPI即“關(guān)鍵績效指標(biāo)”，是指“組織通過對內(nèi)部運作流程中關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置和分析，把組織戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解為可操作的工作目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)明確各部門和個人的業(yè)績衡量指標(biāo)”[4]， 主要是人對于數(shù)據(jù)的考核。OKR即“目標(biāo)與關(guān)鍵成果”，是“一套定義和跟蹤目標(biāo)及其完成情況的管理工具和方法”[5]， 主要是“人”對于“人”的考核。新型的考核模式兼具數(shù)據(jù)定量與評價定性職能，不唯數(shù)據(jù)論，亦不唯評價論，在實踐中可分為兩個模塊：一是以數(shù)據(jù)考核（暨檢察官KPI）為基礎(chǔ)，同時引入?yún)^(qū)間概念。一方面設(shè)置“負(fù)面清單”，出現(xiàn)一定情形就定為“不合格”，另一方面依據(jù)平均值浮動設(shè)置區(qū)間，超過平均值一定比例（例如120%）可定為“良好”或“優(yōu)秀”，超過平均值但不及一定比例的可定為“合格”。二是以定性考核（暨檢察官OKR）為補充。在劃定好區(qū)間后，組織該檢察官的部門正副職、同組助理、聯(lián)合辦案組的其他檢察官、政工部門正副職等“相關(guān)人”，就該檢察官的政治思想、業(yè)務(wù)能力、創(chuàng)新思維、勤懇程度等方面進(jìn)行匿名的全方位測評，將測評數(shù)據(jù)整合后統(tǒng)一由分管院領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)，形成最終結(jié)果。

*北京市朝陽區(qū)人民檢察院黨組成員、政治部主任[100025]

**北京市朝陽區(qū)人民檢察院政治部干部教培組副組長[100025]

***北京市朝陽區(qū)人民檢察院政治部干部[100025]

[1] 參見張敏：《喚醒內(nèi)生動力 激活一池春水》，《檢察日報》2022年1月5日。

[2] 參見于瀟：《做檢察官業(yè)績考評的弄潮兒——地方檢察機關(guān)扎實推進(jìn)檢察官業(yè)績考評工作》，《檢察日報》2020年8月24日。

[3] 參見宋鵬舉：《司法改革視野下檢察業(yè)務(wù)考評機制改革新思考》，《法學(xué)雜志》2020年第3期。

[4] 田五星、王海鳳：《大數(shù)據(jù)時代的公共部門績效管理模式創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第3期。

[5] 同前注[4]。