張?jiān)寸? 萬姝妮

“鑄牢中華民族共同體意識”的根本保障在于法律制度的完善。黨的十八大以來國家層面法律保障體系建設(shè)緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識開展并取得豐碩的成果，地方性法律法規(guī)建設(shè)不斷推進(jìn)，但是存在約束力不強(qiáng)、公眾認(rèn)知不深、宣傳教育不足等方面的問題。因此鑄牢中華民族共同體意識地方立法要“軟硬兼施”增加強(qiáng)制性規(guī)范、加強(qiáng)立法宣傳奠定立法的群眾基礎(chǔ)、構(gòu)建團(tuán)結(jié)和諧的民族關(guān)系拓展立法的社會基礎(chǔ)。

黨的十九大報(bào)告鮮明指出，全黨和全國各族人民“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”，[1]并且將“鑄牢中華民族共同體意識”首次寫入黨章。推進(jìn)全面依法治國的進(jìn)程中，科學(xué)立法的形式對“鑄牢中華民族共同體意識”具有十分重大意義。各族人民群眾的合法權(quán)益、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育、以及實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興都離不開各級政府“鑄牢中華民族共同體意識”法律法規(guī)的保障。在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，無論是中央還是地方都在加快進(jìn)行“鑄牢中華民族共同體意識”入法的進(jìn)程?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》在探索“鑄牢中華民族共同體意識”地方性立法中走出了堅(jiān)實(shí)的一步。研究地方性中華民族共同體意識立法，豐富民族事務(wù)法治研究的內(nèi)涵，具有現(xiàn)實(shí)的意義。

“鑄牢中華民族共同體意識”釋義

習(xí)近平總書記2014年5月在第二屆中央新疆工作座談會上第一次明確提出了“中華民族共同體意識”的概念，強(qiáng)調(diào)“要高舉各民族大團(tuán)結(jié)的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識”。[2]國家繁榮發(fā)展依靠各民族群眾，各民族群眾共享國家繁榮發(fā)展成果。科學(xué)認(rèn)識把握中華民族共同體意識的深層次內(nèi)涵特質(zhì)的前提條件是正確認(rèn)識中華民族共同體。[3]對于中華民族共同體意識深刻的闡釋是在于“多元一體”民族格局的理解和認(rèn)同。曾任國家民族事務(wù)委員會副主任的丹珠昂奔認(rèn)為，中華民族命運(yùn)共同體精神來自于中華民族的“多元一體”社會格局，“一體”與“多元”相互依賴、相互滲透、相互包含，二者緊密相連不可分割。

“鑄牢中華民族共同體意識”植根于“多元一體”的中華民族社會格局。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想所指導(dǎo)的“一體”思想內(nèi)涵具體指為二個(gè)方面，一是國家、制度、民族理想、目標(biāo)任務(wù)的同一;二是指導(dǎo)思想和核心價(jià)值觀的同一?！岸嘣笔恰耙惑w”的構(gòu)成元素，具體為多民族、多語言、多文化、多傳統(tǒng)。在全面建成社會主義現(xiàn)代化偉大的新征途中，“多元”賦予了新時(shí)期的多彩與多樣，就是為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興注入活力、動力、發(fā)展力。而對于“多元一體”的準(zhǔn)確把握，正是對中華民族命運(yùn)共同體意識的正確認(rèn)識。[4]“中華民族共同體意識”是對中國各民族共同締造統(tǒng)一多民族國家的歷史進(jìn)程中形成的集體民族認(rèn)同，其核心內(nèi)容就是對中華民族共同體的認(rèn)同”。[5]理解“中華民族共同體意識”，不管是單純解釋這一詞義，還是深刻剖析內(nèi)在含義，歸根結(jié)底就是中華民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。落實(shí)“鑄牢中華民族共同體意識”的關(guān)鍵在于全面推動我國法治建設(shè)，完善“鑄牢中華民族共同體意識”良好法律系統(tǒng)，為“鑄牢中華民族共同體意識”構(gòu)筑良好法治體系保證，確保我國各族人民共享中華文化，共享中華民族繁榮發(fā)展的成果。

“鑄牢中華民族共同體意識”的法治構(gòu)建進(jìn)程

所謂中華民族文化共同體的法治建設(shè)就是運(yùn)用法律的思想、理念和方式，以我國憲法和法律體系的基本形態(tài)確定整個(gè)中華民族文化共同體的政治屬性和法權(quán)地位，從而形成可以支撐和表現(xiàn)整個(gè)中華民族共同體的憲法法律制度，“鑄牢中華民族共同體意識”法治化。[6]各級黨委和人民政府，都承擔(dān)著推動“鑄牢中華民族共同體意識”法治進(jìn)程的重要責(zé)任。按照我國根本大法——憲法和民族地方自治法的精神，逐層級制定貫通部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，調(diào)整領(lǐng)域從中央宏觀層面擴(kuò)展到地方微觀層面。[7]中華民族共同體的法治建構(gòu)的最終目標(biāo)是把中華民族共同體意識的精神內(nèi)涵與核心元素融入到國家整個(gè)法律體系中，實(shí)現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識”相關(guān)領(lǐng)域有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

“鑄牢中華民族共同體意識”的法治化源于憲法。憲法規(guī)定一個(gè)國家的性質(zhì)和根本政治制度，代表國家根本利益，其法律地位、法律權(quán)威、法律效力三個(gè)方面都在制高點(diǎn)。1949年建國之初，頒布實(shí)施的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》既是建國綱領(lǐng)又具有憲法性質(zhì)，首次提出中國是統(tǒng)一的多民族國家，初步奠定了中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)。1954年《中華人民共和國憲法》出臺，我國歷史上第一部憲法誕生，之后國家憲法經(jīng)過歷次修訂，但“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族國家”表述始終堅(jiān)持如一，“鑄牢中華民族共同體意識”在憲法中得到了根本保障。步入新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央創(chuàng)造性地發(fā)展了社會主義法治思想，在2018年修訂憲法時(shí)，正式將“中華民族”一詞載入其中，自此我國五十六個(gè)民族在憲法中獲得了更為明確的法律地位，中華民族共同體意識的法治構(gòu)建工作至此得以進(jìn)一步健全與強(qiáng)化。由此，“鑄牢中華民族共同體意識”有了更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，統(tǒng)一的多民族國家建設(shè)目標(biāo)以及民族團(tuán)結(jié)得到基礎(chǔ)性規(guī)范的指引。[8]

民族區(qū)域自治制度從國家制度層面為“鑄牢中華民族共同體意識”法治進(jìn)程提供根本的制度保障?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》以國家憲法規(guī)定中關(guān)于民族區(qū)域自治的條文為基礎(chǔ)，總結(jié)了實(shí)行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了國家少數(shù)民族地方自治的規(guī)范化、政策化和法律化的三位一體。地方性“鑄牢中華民族共同體意識”法規(guī)最早源于2015年頒布實(shí)施的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》。該條例開啟全國“鑄牢中華民族共同體意識”地方立法工作的先河。各民族自治地區(qū)政府紛紛制定“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”相關(guān)政策和條例，“鑄牢中華民族共同體意識”的整體法治進(jìn)程得以有效推動。

在2014年中央民族工作會議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)。”歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會牢固。[9]“鑄牢中華民族共同體意識”法治化是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，推動“鑄牢中華民族共同體意識”法治進(jìn)程是社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，不斷加強(qiáng)和推進(jìn)“鑄牢中華民族共同體意識”法治建設(shè)是鞏固發(fā)展中華民族實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路和根本保障。

寧夏關(guān)于“鑄牢中華民族共同體意識”的立法實(shí)踐

寧夏回族自治區(qū)自1958年成立開始不斷探索地方立法，切實(shí)以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》為依據(jù)建立健全民族區(qū)域自治配套的法律法規(guī)體系，推進(jìn)民族工作法治化發(fā)展。尤其是黨的十八大以來，寧夏堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想及習(xí)近平總書記兩次考察寧夏地區(qū)所發(fā)表的主要談話精髓為指引，堅(jiān)持貫徹中央民族工作會議精神，圍繞“鑄牢中華民族共同體意識”這條主線，從速加強(qiáng)有關(guān)“鑄牢中華民族共同體意識”的立法實(shí)踐工作?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)民族教育條例》《寧夏尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的規(guī)定》《關(guān)于在全區(qū)深入開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動的實(shí)施意見》《寧夏回族自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》等區(qū)內(nèi)的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施，以從教育、風(fēng)俗習(xí)慣、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建等多方面規(guī)范引導(dǎo)地區(qū)各族人民鑄牢中華民族共同體意識，保障各民族平等權(quán)利和合法權(quán)益，為寧夏各項(xiàng)事業(yè)的繁榮發(fā)展提供了根本保障。

《寧夏回族自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》是目前區(qū)內(nèi)較為健全的“鑄牢中華民族共同體意識”的立法保障。該條例在2020年11月25日寧夏回族自治區(qū)第十二屆人大常務(wù)委員會第二十三次會議上通過并于2021年1月1日起開始正式施行。條例分八章四十六條，明確了全社會共同守護(hù)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)生命線的政治責(zé)任，規(guī)定了寧夏促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的基本原則及工作體制機(jī)制并對各級人民政府、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公共場所及家庭等在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的相應(yīng)職責(zé)進(jìn)行規(guī)范。條例中直接關(guān)于中華民族共同體意識的規(guī)定有五條，在總則的第一條和第六條，界定了制定條例的目的以及寧夏民族工作發(fā)展的總體方向。條例第二十二條、第二十四條和第二十六條，詳細(xì)規(guī)定了人民群眾“鑄牢中華民族共同體意識”的具體方式和做法，詮釋了如何在人民群眾中貫徹落實(shí)有關(guān)“鑄牢中華民族共同體意識”的問題?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和“鑄牢中華民族共同體意識”有關(guān)重要論述的最新實(shí)踐成果，創(chuàng)新性地將新時(shí)代民族工作實(shí)踐與理論結(jié)合起來并以法律的形式固化，體現(xiàn)了寧夏社會各界以鑄牢中華民族共同體意識為主線開展各項(xiàng)工作的信心和決心。2021年寧夏頒布實(shí)施的《寧夏回族自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》是我國在民族地區(qū)推進(jìn)“鑄牢中華民族共同體意識”立法的生動具體實(shí)踐。

寧夏關(guān)于“鑄牢中華民族共同體意識”的立法問題

寧夏回族自治區(qū)鑄牢中華民族共同體意識相關(guān)立法工作具有開拓性和代表性，對于促進(jìn)寧夏地區(qū)社會發(fā)展具有重大的意義。但隨著中華民族共同體意識內(nèi)容的不斷充實(shí)以及目前中國關(guān)于民族工作的時(shí)代特征的轉(zhuǎn)變，有關(guān)鑄牢中華民族共同體意識的立法仍存在著如下問題：

首先，在“鑄牢中華民族共同體意識”的立法實(shí)踐中倡導(dǎo)性規(guī)范較多、強(qiáng)制性規(guī)范不足，缺乏對“鑄牢”的剛性約束?？v觀寧夏有關(guān)“鑄牢中華民族共同體意識”方面的地方立法，倡導(dǎo)性規(guī)范的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于強(qiáng)制性規(guī)范，主要原因在于寧夏在“鑄牢中華民族共同體意識”立法實(shí)踐的過程中所面臨的問題涉及到社會的方方面面，具有一定程度的復(fù)雜性，同時(shí)也具有特殊的區(qū)域性和民族性，出現(xiàn)了諸多需要地方政府通過立法解決但又不宜直接設(shè)定法律權(quán)利義務(wù)的某些具體事項(xiàng)，所以倡導(dǎo)性規(guī)范的出臺就在所難免。但是由于這種倡導(dǎo)性規(guī)范不涉及權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，因此只具有倡導(dǎo)性，不具有強(qiáng)制性，這也就決定了這些法規(guī)政策不太可能具有確定性和執(zhí)行適用性，也缺乏法律規(guī)范應(yīng)該具有的剛性和可操作性，不利于“鑄牢中華民族共同體意識”立法實(shí)踐的發(fā)展以及對“鑄牢”的鞏固和深化。

其次，“鑄牢中華民族共同體意識”立法公眾認(rèn)知較少，法律現(xiàn)實(shí)規(guī)范性較薄弱，立法的群眾基礎(chǔ)有待進(jìn)一步拓展。寧夏有6.64萬平方公里土地，生活著回族、漢族、滿族、壯族等48個(gè)民族，全區(qū)少數(shù)民族人口259萬，占總?cè)藬?shù)的35.95%。寧夏地區(qū)歷史發(fā)展過程中各個(gè)民族相互交流、相互融合，已成為一個(gè)和諧統(tǒng)一、密不可分的整體，但是由于寧夏處于西北偏遠(yuǎn)地區(qū)，教育資源較匱乏，難以將中華民族共同體意識與生產(chǎn)生活相結(jié)合，導(dǎo)致一些群眾對民族團(tuán)結(jié)和民族工作乃至中華民族共同體意識的了解處于較為淺顯、表面的狀態(tài)，使得“鑄牢中華民族共同體意識”相關(guān)立法的群眾基礎(chǔ)不足，增加了地方立法實(shí)施的難度。以立法和法律規(guī)范“鑄牢中華民族共同體意識”是新時(shí)代我國民族工作和法治建設(shè)創(chuàng)新，群眾對于相關(guān)立法的認(rèn)知、理解、認(rèn)可尚處于較低水平。立法是“鑄牢中華民族共同體意識”的根本保障，同時(shí)也是起點(diǎn)，最終立足于增進(jìn)各民族人民共同的中華民族文化認(rèn)同與建立各民族人民共同的精神家園，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

最后，“鑄牢中華民族共同體意識”入法宣傳教育的力度不足。目前地方政府在制定中華民族共同體意識相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)由于缺乏對基層的了解導(dǎo)致對已制定或者將要制定的法律法規(guī)宣傳教育不足，使人民群眾對“鑄牢中華民族共同體意識”的政策措施不了解或者產(chǎn)生偏差，不利于“鑄牢中華民族共同體意識”入法工作在人民群眾中深入推進(jìn)，人民群眾對立法實(shí)踐了解不足，易導(dǎo)致立法工作脫離群眾，與社會發(fā)展實(shí)際相脫軌。

加強(qiáng)“鑄牢中華民族共同體意識”法治實(shí)踐的思考

黨的十八大召開以來，寧夏社會各界深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和關(guān)于民族工作的重要論述精神，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記兩次視察寧夏時(shí)的重要講話精神，堅(jiān)持依法治國，堅(jiān)定走中國特色解決民族問題的正確道路，從“鑄牢中華民族共同體意識”相關(guān)立法出發(fā)，堅(jiān)定不移堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，推動寧夏各項(xiàng)事業(yè)取得了顯著成就。[10]新時(shí)代下，我們必須高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地推動“鑄牢中華民族社會共同體意識”工作，尤其是堅(jiān)持用法律思維加強(qiáng)“鑄牢中華民族社會共同體意識”的相關(guān)立法工作，促進(jìn)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

首先，加強(qiáng)“鑄牢中華民族共同體意識”立法實(shí)踐能力，在倡導(dǎo)性規(guī)范的基礎(chǔ)上增加強(qiáng)制性規(guī)范，“軟硬”兼施，讓“鑄牢”通過立法和法治途徑得以有效落實(shí)。“鑄牢中華民族共同體意識”的法治進(jìn)程可以說是永遠(yuǎn)在路上，必將是一個(gè)長期堅(jiān)持的過程，需要一個(gè)穩(wěn)定平和的環(huán)境。如果主要以倡導(dǎo)性規(guī)范來對社會進(jìn)行約束，顯然是不夠的，我們需要進(jìn)行一定程度的強(qiáng)制執(zhí)行來確保推進(jìn)“鑄牢中華民族共同體意識”立法實(shí)踐的實(shí)施進(jìn)程，如對公共文化場所規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)置“鑄牢中華民族共同體意識”的宣傳教育內(nèi)容，對公民則要求不得破壞民族團(tuán)結(jié)、侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣等。歸根結(jié)底，必須要通過強(qiáng)制性規(guī)范來實(shí)現(xiàn)，沒有剛性法律法規(guī)就沒有安定團(tuán)結(jié)的社會秩序。

其次，廣泛宣傳“鑄牢中華民族共同體意識”立法知識，廣泛征求群眾意見。在普法中加大立法知識和立法意義的宣傳力度，讓與“鑄牢中華民族共同體意識”相關(guān)立法獲得最廣泛人民群眾的支持和理解，讓立法為廣大人民群眾的利益和權(quán)利提供更加有力的政治保障。各級黨委政府及社會組織都必須承擔(dān)“鑄牢中華民族共同體意識”的責(zé)任，強(qiáng)化群眾性“五個(gè)認(rèn)同”的思想教育才能為“鑄牢中華民族共同體意識”立法實(shí)施提供有力的后盾。

最后，加強(qiáng)民族與民族之間的交往交流交融，構(gòu)建和諧民族關(guān)系是當(dāng)今新形勢下“鑄牢中華民族共同體意識”立法實(shí)踐最基本的社會條件。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建是當(dāng)前“鑄牢中華民族共同體意識”的基本路徑和關(guān)鍵突破口，目前已經(jīng)融入各民族人民工作和生活中。在民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動中營造民族團(tuán)結(jié)氛圍，凝中華民族之心、舉全國之力，開創(chuàng)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新局面，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。

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作者簡介

張?jiān)寸?北方民族大學(xué)法學(xué)院本科生，主要從事立法和國家法治建設(shè)學(xué)習(xí)

萬姝妮 北方民族大學(xué)本科生，主要從事立法和國家法治建設(shè)學(xué)習(xí)