王銳 倪星

加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)自我革命的重要路徑和基礎(chǔ)，旨在以系統(tǒng)的法律規(guī)范、科學(xué)的政權(quán)結(jié)構(gòu)和嚴(yán)明的紀(jì)律打造一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，確保長(zhǎng)期執(zhí)政條件下公權(quán)力的正確行使，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署下，這一趨勢(shì)推動(dòng)了我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的深刻變革。

黨領(lǐng)導(dǎo)大監(jiān)督格局的形成

我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系，是以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的大監(jiān)督格局，從類(lèi)別上來(lái)看，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督以及群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種類(lèi)型。

在這種權(quán)力監(jiān)督體系中，監(jiān)督權(quán)的配置嵌入整個(gè)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)威關(guān)系之中，以自我監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔。中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治體制決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在權(quán)力監(jiān)督中起著不可替代的作用。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨處于國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的核心和中樞位置。作為一種自上而下的組織監(jiān)督方式，黨內(nèi)監(jiān)督處于整個(gè)權(quán)力監(jiān)督體系的核心，在目前多種監(jiān)督機(jī)制中權(quán)威性最高、規(guī)范性最強(qiáng)、執(zhí)行力度最大。

在紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公的情況下，監(jiān)察監(jiān)督一定程度上是黨內(nèi)監(jiān)督的延伸和拓展。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)以及監(jiān)督、調(diào)查、處置的雙重職責(zé)，前者針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督，后者則針對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)和道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督。

在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，其他類(lèi)別的監(jiān)督機(jī)制各有側(cè)重。人大主要對(duì)“一府一委兩院”進(jìn)行工作監(jiān)督，主要以詢問(wèn)、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查、聽(tīng)取和審議工作報(bào)告等方式展開(kāi)。政協(xié)負(fù)責(zé)履行民主監(jiān)督職能，就黨和國(guó)家的政策、決策貫徹落實(shí)情況提出意見(jiàn)和建議，側(cè)重于協(xié)商式監(jiān)督。行政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，主要針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)日常工作的合法性和合規(guī)性。

在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)是有機(jī)統(tǒng)一的，從廣義上來(lái)看，司法監(jiān)督包括了檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序?qū)?guó)家公權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督，具有較高的強(qiáng)制性。群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督同屬于社會(huì)監(jiān)督范疇，是社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程，監(jiān)督主體具有廣泛性和普遍性，監(jiān)督方式靈活多樣。

除此之外，政府內(nèi)部的審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和統(tǒng)計(jì)部門(mén)可發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，行使職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督功能，并為權(quán)力監(jiān)督提供專(zhuān)業(yè)性的技術(shù)支持。

黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在機(jī)制

具體而言，黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、制度整合和社會(huì)參與等三個(gè)方面。

政治領(lǐng)導(dǎo)是黨發(fā)揮政治影響力，激勵(lì)、團(tuán)結(jié)其成員，并建立層級(jí)責(zé)任制來(lái)加強(qiáng)組織建設(shè)的過(guò)程。在政治實(shí)踐中，客觀存在著公共權(quán)力的委托代理關(guān)系，受信息不對(duì)稱(chēng)、有限理性等因素的影響，委托方和代理方是目標(biāo)不一致的兩大主體。當(dāng)代理方為追求個(gè)人利益濫用或不正當(dāng)使用權(quán)力時(shí)，委托方需要構(gòu)建一套有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制來(lái)約束代理人行為，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)管理，維護(hù)委托人利益。

在實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的過(guò)程中，馬克思主義政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：一是政黨作為特定階級(jí)（階層）和社會(huì)集團(tuán)利益的代表，處于核心政治領(lǐng)導(dǎo)地位，執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和其他政治組織具有明確的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；二是政黨必須具有嚴(yán)密的組織形式和嚴(yán)格的組織紀(jì)律，以確保組織內(nèi)自上而下政令統(tǒng)一、令行禁止、行動(dòng)有力。

制度安排對(duì)于政治穩(wěn)定至關(guān)重要。從新制度主義視角來(lái)看，行為發(fā)生于特定制度環(huán)境中，主導(dǎo)政治生活的基本因素是政治制度。雖然濫用權(quán)力的行為主體往往是個(gè)體層面的，但很多跨國(guó)研究表明，在那些制度結(jié)構(gòu)薄弱的國(guó)家中，腐敗、賄賂等行為更加盛行。這也從側(cè)面說(shuō)明，制度建設(shè)及其有效運(yùn)轉(zhuǎn)是確保權(quán)力監(jiān)督得以發(fā)揮效用的重要保障。

在中國(guó)治理實(shí)踐中，更強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督。在一般情況下，層級(jí)監(jiān)督和精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)有助于官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)，而制度化是確保監(jiān)督具有穩(wěn)定性和連續(xù)性的最佳路徑。制度的演變涵蓋了路徑依賴(lài)和自我強(qiáng)化兩種方式，中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的制度安排則體現(xiàn)出二者的結(jié)合，通過(guò)制度整合的方式確保監(jiān)督權(quán)的集中、權(quán)威和有效。

具體而言，當(dāng)前為了適應(yīng)新發(fā)展階段的要求，我國(guó)在延續(xù)馬克思主義政黨紀(jì)律檢查的制度基礎(chǔ)上，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，從組織結(jié)構(gòu)層面將監(jiān)督力量統(tǒng)一協(xié)調(diào)為一個(gè)整體，形成了以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的格局。

廣泛的社會(huì)參與是公眾出于對(duì)自身利益和公共利益的關(guān)注，積極參與公共治理的過(guò)程。這種自下而上的社會(huì)參與，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化是必不可少的。公眾作為政府服務(wù)的對(duì)象，對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行擁有更多、更直接的信息，具有更強(qiáng)的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。

各國(guó)理論研究和政治實(shí)踐都主張參與權(quán)是公眾應(yīng)有的權(quán)利和責(zé)任，保護(hù)并鼓勵(lì)公眾參與，以此來(lái)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。在中國(guó)的治理體系中，對(duì)黨員、黨組織和行政監(jiān)察對(duì)象的違紀(jì)行為提出檢舉、控告，是黨章和憲法賦予的民主權(quán)利。國(guó)家大力鼓勵(lì)和積極支持將社會(huì)力量納入權(quán)力監(jiān)督過(guò)程。其中，比較有代表性的方式是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)受理信訪舉報(bào)來(lái)獲取信息和案件線索。

黨在開(kāi)展自我革命的同時(shí)，也積極融入社會(huì)，發(fā)揮群眾的自主性。其中，群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)有的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)。群眾路線發(fā)揮著政治代表、利益聚合、政治參與和政治溝通的功能。通過(guò)國(guó)家和執(zhí)政黨的制度建設(shè)，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不僅可以對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效約束，而且極大增加了黨和政府的公信力。

黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督機(jī)制的貫通，形成了中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，發(fā)揮出巨大的監(jiān)督效能。

在依靠強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)確保黨的主導(dǎo)地位上，一方面以思想建設(shè)凝聚政治共識(shí)。近年來(lái)，我國(guó)主要以增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”為中心，通過(guò)主題教育、理論學(xué)習(xí)等方式，使全黨認(rèn)清了長(zhǎng)期執(zhí)政面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)監(jiān)督體系構(gòu)建的必要性達(dá)成共識(shí)。另一方面實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，紀(jì)檢監(jiān)察工作受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)。

同時(shí)貫徹分級(jí)管理原則。在實(shí)踐中，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委、地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委主要基于干部管理權(quán)限來(lái)劃分監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的管轄范圍，如被監(jiān)督對(duì)象同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上黨委或紀(jì)委委員職務(wù)，一般應(yīng)由與其最高職務(wù)同級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督。

在以制度整合的方式重塑監(jiān)督權(quán)配置方面，一方面完成機(jī)構(gòu)、職能、人員的整合。近年來(lái)，我國(guó)頒布了諸多與權(quán)力監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)行了深刻的制度變革，從組織形態(tài)上，結(jié)束了原有反腐敗機(jī)構(gòu)分立的局面，以制度化方式實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的深度融合和監(jiān)督資源的高度整合。

另一方面拓寬權(quán)力監(jiān)督的覆蓋范圍。監(jiān)察體制改革后，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》明確了六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象，把監(jiān)督對(duì)象從黨員干部拓展到所有公職人員，彌補(bǔ)了過(guò)去黨規(guī)黨紀(jì)和行政監(jiān)察的空白地帶，將監(jiān)督向基層、企事業(yè)單位延伸，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

此外還創(chuàng)新使用多種監(jiān)督方式。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于金融、項(xiàng)目審批、公共資源交易等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)“三重一大”事項(xiàng)開(kāi)展監(jiān)督，綜合運(yùn)用巡視巡察、派駐監(jiān)督、述責(zé)述廉、個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告等方式，發(fā)揮了巨大威力。另外，各地積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的工作模式，還可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息化手段，充分挖掘財(cái)政、金融、審計(jì)、人力資源、民政、衛(wèi)生等信息平臺(tái)的信息，更為精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

同時(shí)建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通并有效銜接司法的工作機(jī)制?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》制定出臺(tái)，明確了職責(zé)權(quán)限、工作流程、運(yùn)行機(jī)制，形成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)相互配合、相互制約的新機(jī)制。

在通過(guò)廣泛的社會(huì)參與吸納公眾力量方面，通過(guò)政黨嵌入的方式引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督。黨組織主動(dòng)創(chuàng)設(shè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)調(diào)查走訪、學(xué)習(xí)交流、座談研討等方式，將公眾訴求納入現(xiàn)行體制中，將群眾路線和民主集中制結(jié)合起來(lái)。同時(shí)拓寬舉報(bào)途徑打破信息壁壘。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)暢通舉報(bào)途徑和方式，根據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”原則，引導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)公眾揭露違法違規(guī)行為。

此外以社會(huì)吸納的方式收集社情民意。為了調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與權(quán)力監(jiān)督的積極性，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采用聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)督員（監(jiān)察員），成立咨詢專(zhuān)家委員會(huì)，召開(kāi)企業(yè)家和社會(huì)各界座談會(huì)等形式，把在各自領(lǐng)域有一定的代表性和影響力的社會(huì)成員吸納到監(jiān)督體系中，通過(guò)有序參與，發(fā)揮參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)作用。（作者分別為蘭州大學(xué)管理學(xué)院青年研究員；中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授。原文載于《政治學(xué)研究》2022年第1期，本文有刪減）