姜明安

民法典頒布施行以后，我國法治建設另一件急迫的大事就提上了立法日程。這件大事就是編纂行政基本法典（或行政程序基本法典）。對于規(guī)范社會經濟生活，建設法治社會，民法有著極其重要的作用；而對于全面推進依法治國和依法行政，建設法治國家和法治政府來說，行政法則有著更為重要的作用。行政法的最基本功能是規(guī)范和控制行政權，一個國家要保障行政權依法和公正行使，就必須要有健全完善的行政法。而行政法要健全完善，就有必要逐步使之法典化。國家立法機關在通過民法典以后，提出了編纂行政基本法典的設想。我們可以從“三個需要”的角度論述推進我國行政法法典化的重要意義和作用。

為行政權力定規(guī)矩、劃界限

為行政權力定規(guī)矩、劃界限，把權力關進制度的籠子里，是依法治國的基本要求。之所以要強調以法律規(guī)范和制約行政權，把行政權關進制度的籠子里，其理由和根據有三：

其一，行政權力的規(guī)范化、法治化對于整個國家治理體系和治理能力的現代化，對于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的鞏固，對于憲法確定的國家目標和任務的實現，均有著至關重要和關鍵的作用。執(zhí)政黨作出的重大決策、立法機關制定的法律，需要各級國家行政機關運用行政權去組織貫徹實施；整個國家的安全和社會秩序，需要各級國家行政機關運用行政權去保障和維護；全體國民賴以繁衍生息的生態(tài)環(huán)境，需要各級國家行政機關運用行政權去保護。

其二，在整個國家權力系統中，國家行政機關的行政權是公民、法人和其他組織最經常、最廣泛、最直接打交道的公權力。公民的人權和其他各種合法權益能否得到保障，都取決于各級各類國家行政機關能否依法正確行使行政權，能否依法行政和依法辦事。

其三，在各種國家權力中，各級各類國家行政機關的行政權力特別是行政許可、行政確認、行政處罰、行政強制等各種與老百姓關系最密切的行政權力，是最有機會和最有可能濫用、腐敗和侵犯老百姓權益的權力，需要完善的法律加以規(guī)范和制約。

行政法治對于反腐倡廉，為行政權力定規(guī)矩、劃界限，把權力關進制度的籠子里的作用，也可通過制定和完善單行行政法一定程度地實現。但是，法典的作用要遠勝于單行法，具有事半功倍的功效。

深入推進法治政府建設

行政法最重要的功能和作用就是建設法治政府。行政行為法和行政程序法是行政法的最關鍵的組成部分，沒有行政行為法和行政程序法，就不可能建設法治政府。因為只有行政行為法和行政程序法，才可能防止行政權任性、恣意和濫用；只有行政行為法和行政程序法，才可能構建完善的機制保護公民、法人和其他組織的合法權益免受行政權的侵害。

正因為如此，黨的十八屆四中全會決定提出建設法治政府的第一項要求即確定要完善行政程序法律制度，并將公開、公正作為法治政府六項標準之一。公開、公正與公平（簡稱“三公”）是行政行為法和行政程序法確立的基本原則。因此，沒有行政行為法和行政程序法，就沒有“三公”，而沒有“三公”，就沒有法治政府。公開主要是法律對行政行為程序透明的要求，目的主要在于保護公民的知情權；公正主要是法律對行政行為實體正義的要求，目的主要在于防止行政機關和行政機關工作人員偏私；公平主要是法律對行政行為平等性的要求，目的主要在于防止行政機關和行政機關工作人員歧視特定相對人。

當然，“三公”的價值是多方面的。例如，公開除了保護公民的知情權的價值以外，其他價值還有推進民主、防止腐敗、防謠辟謠，維持社會穩(wěn)定，以及促進公共信息資源的充分利用等；公正、公平除了防偏私、反歧視的價值以外，其他價值還有保障人權、維護人格尊嚴、提高政府公信力、改善官民關系等價值。至于“三公”的具體要求，目前具體法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定的應遵循法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，如政府信息公開、公務回避、行政行為說明理由、聽取申辯、平等對待行政相對人等；目前具體法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，則應通過編纂統一的行政基本法典或行政程序基本法典確定正當法律程序原則，正當法律程序的要求是覆蓋整個行政行為的，如政務公開、政府會議公開、權力清單、責任清單、負面清單公開、重大決策舉行聽證論證、吸收利害關系人、公平競爭人平等參加行政程序等。

行政法法典化則對實現行政行為規(guī)范全面性、普遍性、均衡性具有意義。絕大多數法治發(fā)達或較發(fā)達的國家、地區(qū)在行政法立法（特別是行政程序立法）的模式上均選擇“法典化+單行法”的模式。我國目前正通過單行法律、法規(guī)，或者通過地方或部門政策文件推行權力清單、責任清單、負面清單制度、政府信息公開制度、相對人到政府辦事“最多跑一次”制度、行政執(zhí)法“三項制度”、“雙隨機一公開”等制度，這些制度許多僅在部分領域、部分地區(qū)實施，如果編纂統一的行政基本法典或行政程序基本法典，將這些制度加以適當改造、完善或重構，然后通過法典法制化，在整個行政領域、全國所有地區(qū)、所有行政部門推廣和全面實施，對于全面推進我國法治政府建設就能發(fā)揮更大的作用。

推進國家治理現代化實現善治良政

傳統國家治理方式的主要特征是專斷、恣意、多變和神秘化。例如，申不害主張的治國方式是“獨視、獨聽、獨斷”?？鬃诱J為，“民可使由之，不可使知之”。而現代國家治理的方式則要求程序化、規(guī)范化，要求公開、透明、公眾參與。在現代法治國家，為了規(guī)范國家治理，大都制定行政基本法律（主要是行政程序法律），以法律規(guī)定國家治理行為的基本原則及其制度，如信賴保護原則、比例原則、合理預期原則、告知制度、聽取申辯制度、說明理由制度、聽證制度、調查取證制度、政府發(fā)言人制度、政務網上公開和網上征求意見制度等。公權力運作程序化、規(guī)范化對于現代國家治理具有非常重要的意義。

現代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當性和文明性?，F代國家治理的基本手段是法治，特別是程序法治。法治包括形式法治和實質法治。形式法治主要要求國家治理有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。而實質法治不僅要求國家治理嚴格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”。公開、透明、公眾參與、集體決策是現代國家治理與傳統國家管理的重要區(qū)別。969059FC-4669-412F-A75E-32FDDE7C4FF0

制定和編纂行政基本法典或行政程序基本法典，為行政行為所確立的電子政務制度、信息公開制度、政務公開制度、個人信息保護制度、行政調查與證據制度、說明理由與聽取陳述申辯制度、聽證制度等確立、創(chuàng)設和提供這樣的規(guī)則、平臺和保障。否則，國家治理現代化就只能停留在口號層面，而不可能全面實施、運作。

編纂行政基本法典或行政程序基本法典，除了上述重要意義和作用以外，對于節(jié)約立法資源，減少立法成本，提高行政程序立法效率，以及加強和保障我國各領域、各部門、各地方行政法制的統一，避免行政程序法制的相互沖突、寬嚴不一亦有重要的作用。

編纂行政基本法典應注重體現四大特色

在解決了我國為什么要編纂行政基本法典的問題以后，我們還必須接著解決怎樣編纂我國的行政基本法典，確立以什么樣的理念來編纂我國行政基本法典。筆者認為，我國編纂行政基本法典應注重體現四大特色。

第一大特色是時代特色?，F今時代為“百年未有之大變局”的時代?；ヂ摼W、大數據、人工智能、區(qū)塊鏈、元宇宙等將現今人類社會推入了信息化社會、數字社會；新冠疫情長久蔓延和各種極端自然災害頻發(fā)將現今人類社會推入了自然性風險社會；宗教極端勢力的滋生擴展、重大恐襲事件的頻發(fā)、中美關系的巨變等事件同時將現今人類社會推入了社會性風險社會。我們在這樣的時代背景下編纂行政基本法典，其法典內容就必須融入數字社會思維和風險社會理念，使之既能解決現實世界的行政法治問題，又能解決網絡世界的行政法治問題；既能解決常態(tài)社會下的行政法治問題，又能解決應急狀態(tài)下的行政法治問題。

第二大特色是中國特色。這里的“中國特色”，是指新時代、新階段、新格局下的中國特色。黨的十八大以后，中國特色社會主義進入新時代；黨的第一個百年奮斗目標實現和第二個百年奮斗目標新征程的開啟，中華民族偉大復興進入新階段；2018年憲法修正案確立五大文明（物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明）和法治中國目標，中國社會主義現代化建設開啟新格局。在這樣的新時代、新階段、新格局下的中國特色有兩個最重要的要素：一是堅持中國共產黨領導；二是中國共產黨堅持依法執(zhí)政。據此，我們當下編纂行政基本法典，在堅持黨的領導的前提下，設計與之相適應的法治方案，使其行使相應行政權力的行為及其責任機制得到法的有效規(guī)范。

第三大特色是重治理實效特色。我們當下所要編纂的行政基本法典，其路徑不能沿襲國外傳統的過分注重形式法治的模式，而必須特別強調和注重治理實效。即強調公正和效率并舉、控制權力濫用和促進權力有效行使并舉、保障行政相對人合法權益和維護行政管理秩序、社會經濟秩序并舉。

第四大特色是重程序控權特色。行政法是從程序控權起始的。行政程序法典立法，體現的是程序控權模式。實體控權雖然也很重要，但這種控制主要通過行政組織法控制和限制行政機關的權力的范圍，是靜態(tài)的控制，其效果遠不如動態(tài)的對整個行政過程的控制。因此，我們現在編纂行政基本法典，其名稱即使不叫“行政程序法典”或“行政程序基本法典”，其內容也應突出程序控權特色，走我國許多行政法學者所主張的程序主義進路。

（摘自3月15日《經濟參考報》。作者為北京大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長）969059FC-4669-412F-A75E-32FDDE7C4FF0