葉川生 何慧彬

摘要：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是財(cái)政系統(tǒng)的重要組成部分，是國(guó)家財(cái)政體系中的基石，其健康穩(wěn)定運(yùn)行對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)具有極為重要的作用。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是整個(gè)財(cái)政體系中相對(duì)薄弱、短板的環(huán)節(jié)，面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)激增。發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如果不能及時(shí)化解，將嚴(yán)重?cái)_亂政治和經(jīng)濟(jì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定和政府職能發(fā)揮。因此，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文以浙江省松陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行為例，列舉基層財(cái)政存在的困難和問(wèn)題，剖析存在問(wèn)題的原因，進(jìn)而找出防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力。

關(guān)鍵詞：防范風(fēng)險(xiǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政 對(duì)策建議

防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用效益，是鞏固基層政權(quán)治理的重要手段，對(duì)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有著重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是財(cái)政體系中相對(duì)薄弱、短板的環(huán)節(jié)，近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)案件頻發(fā)，對(duì)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成很大沖擊。因此，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以浙江省松陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行為例，列舉基層財(cái)政存在的困難和問(wèn)題，剖析存在問(wèn)題的原因，進(jìn)而找出防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的最基層，在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展、確保農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行中，居于宏觀調(diào)控的關(guān)鍵地位，對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有舉足輕重的作用和意義。

隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中央、省、市縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出年年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加。一旦發(fā)生基層財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)事件，輕則會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮，降低政府威信，影響政府形象；重則會(huì)加劇社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，導(dǎo)致嚴(yán)重的政治危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問(wèn)題已是不爭(zhēng)的事實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)和財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，在收入增速回落和支出剛性增長(zhǎng)“兩頭擠壓”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量偏小、稅源結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低等困難，也存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)為風(fēng)險(xiǎn)性案件，亟待重視和解決。

（一）預(yù)算管理剛性不強(qiáng)

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作固有的復(fù)雜性和多變性、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)意識(shí)和安全意識(shí)較為淡薄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理存在“重分配、輕管理”和“重結(jié)果、輕過(guò)程”。預(yù)算調(diào)整不規(guī)范，隨意改變資金用途，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核機(jī)制不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等整體水平不高。

（二）內(nèi)控制度建設(shè)不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制還存在“缺位”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控制度不健全，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制“缺失”，內(nèi)部監(jiān)督檢查不規(guī)范。如部分單位內(nèi)控制度未正式發(fā)文、制度可操作性不強(qiáng)，未建立賬戶管理制度，合同管理不夠規(guī)范；部分單位預(yù)算管理制度未明確預(yù)算管理決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督的組織或部門(mén)及其對(duì)應(yīng)的職責(zé)。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

少數(shù)單位內(nèi)部管理制度未能真正得到貫徹執(zhí)行，存在形式主義現(xiàn)象，譬如財(cái)政所人員配備不足、部分單位編外人員擔(dān)任出納崗位，不相容崗位未徹底分離等。如松陽(yáng)縣通過(guò)檢查崗位設(shè)置和人員配備、印鑒U盾票據(jù)保管、支付錄入和審核業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際操作，發(fā)現(xiàn)少數(shù)單位仍存在資金收支管理上存在“一手清”現(xiàn)象；部分單位未按規(guī)定設(shè)置保險(xiǎn)箱，財(cái)務(wù)人員崗位臨崗時(shí)未建立有效替代措施。

（四）往來(lái)款項(xiàng)過(guò)大，清理不及時(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的復(fù)雜性導(dǎo)致歷史遺留問(wèn)題較多，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)舊賬、爛賬不夠重視，清理不夠及時(shí)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來(lái)款項(xiàng)積壓過(guò)多。如松陽(yáng)縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)收賬款長(zhǎng)期掛賬，未及時(shí)清理或清理不到位仍然存在。截至2020年6月底，全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他應(yīng)收賬款掛賬余額近8802萬(wàn)元。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地就近資金監(jiān)管工作缺位

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能服務(wù)范圍的不斷增多，特別是鄉(xiāng)村振興不斷的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金量呈幾何倍增。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，工作量大，任務(wù)艱巨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政往往疲于應(yīng)付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)由于人員緊張、工作機(jī)制不健全等原因，未充分履行就地就近資金監(jiān)管工作要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管流于形式。

（一）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政資金管理不夠重視，財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)知識(shí)與崗位履職要求脫節(jié)，缺乏必要的法紀(jì)意識(shí)、安全意識(shí)，重使用、輕管理、疏監(jiān)管的情況較為突出。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理力量薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍普遍弱化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)，有的有機(jī)構(gòu)沒(méi)編制，有的有編制沒(méi)人員，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理力量，難以完整履行應(yīng)有的職責(zé)。如松陽(yáng)縣全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均無(wú)獨(dú)立財(cái)政人員編制，有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單設(shè)財(cái)政機(jī)構(gòu)但無(wú)獨(dú)立編制，7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)合署辦公。全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共41人從事財(cái)政工作，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅2人，并且由于中心工作繁重，牽扯人員大量精力，實(shí)際工作力量非常薄弱。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理人員兼職現(xiàn)象較突出

由于基層工作的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)工作人員往往需要承擔(dān)一定的中心工作任務(wù)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作量的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員中心工作任務(wù)較重，多數(shù)財(cái)政人員需要負(fù)責(zé)駐村工作和各種應(yīng)急事務(wù)，而且與財(cái)政主職工作存在工作時(shí)間、地點(diǎn)的沖突，財(cái)政人員往往疲于奔波，需要花費(fèi)大量業(yè)余時(shí)間加班加點(diǎn)完成主職工作，主次工作本末倒置，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)人員專業(yè)性不強(qiáng)

由于財(cái)政人員工作任務(wù)重、壓力大、升遷難等原因?qū)е缕涔ぷ鞣e極性受到影響，隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，部分財(cái)政人員專業(yè)性不足，難以較好地承擔(dān)資金管理責(zé)任。如松陽(yáng)縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)41名從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員中僅3人取得初級(jí)及以上會(huì)計(jì)師職稱，有25人無(wú)會(huì)計(jì)類(lèi)專業(yè)證書(shū)或職稱，占從事人員的61%，并存在機(jī)構(gòu)隊(duì)伍流動(dòng)性大，穩(wěn)定性較差的問(wèn)題，仍有3名臨聘人員從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政情況復(fù)雜，監(jiān)管難度大

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作較為復(fù)雜，監(jiān)管責(zé)任不清晰，容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)共享水平低于省市縣財(cái)政，數(shù)字賦能監(jiān)管能力還有待大幅提升。

（一）嚴(yán)格預(yù)算編制管理，提升財(cái)務(wù)核算水平

要切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算剛性管理，建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格執(zhí)行人大批準(zhǔn)的預(yù)算，從嚴(yán)控制預(yù)算調(diào)整追加，對(duì)屬預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。要加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果運(yùn)用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反應(yīng)、相互促進(jìn)的機(jī)制。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有收支全面納入績(jī)效管理，發(fā)揮全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制作用。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)核算水平。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員專業(yè)素質(zhì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生更多的是人為因素引起的，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政人員的不當(dāng)行為引起的。要在源頭上有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就必須要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。財(cái)政部門(mén)要同組織部、地方編辦等共同協(xié)商，配足配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)人員，加強(qiáng)職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)履職能力。同時(shí)，要重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)知識(shí)和法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn)，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，打造行為規(guī)范、公正透明、勤政高效和清正廉潔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控管理，突出數(shù)字賦能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控管理制度，全方位加強(qiáng)預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、合同管理、工程管理、資產(chǎn)管理等六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)政資金內(nèi)控管理制度建設(shè)和執(zhí)行，有效管控和防范風(fēng)險(xiǎn)。要突出數(shù)字賦能，運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，加強(qiáng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政服務(wù)平臺(tái)+一卡通”、扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等平臺(tái)建設(shè)，做到項(xiàng)目、資金監(jiān)管工作高效智能。如松陽(yáng)縣實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)短信通知功能，有效降低了資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督制約，形成監(jiān)管合力

要使監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮實(shí)效，進(jìn)一步精確各類(lèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的功能。要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的實(shí)效，加強(qiáng)與巡查、審計(jì)部門(mén)的對(duì)接，引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和新聞媒體參與對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管職責(zé)，執(zhí)行資金監(jiān)管各項(xiàng)政策規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮就地就近優(yōu)勢(shì)，做到把資金監(jiān)管工作融入日常業(yè)務(wù)之中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作常態(tài)化。

（作者單位：浙江省松陽(yáng)縣財(cái)政局）責(zé)任編輯：欣文