□ 李瑞瑞

科技創(chuàng)新人才作為科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)要素，不僅對科學(xué)進步與發(fā)展有舉足輕重的影響，而且對我國應(yīng)對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革以及實現(xiàn)自身發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也起著決定性作用。黨的十八大以來，我國大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新人才的重要性日益凸顯。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“誰擁有了一流創(chuàng)新人才、擁有了一流科學(xué)家，誰就能在科技創(chuàng)新中占據(jù)優(yōu)勢?！雹?015年以來，上海以加快建設(shè)具有全球影響的科技創(chuàng)新中心為契機，出臺了一系列促進科技創(chuàng)新人才集聚與發(fā)展的政策，集聚和培養(yǎng)了大批科技創(chuàng)新人才；2020年，上海具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心形成基本框架?？萍紕?chuàng)新人才的引進、培養(yǎng)、發(fā)展對于塑造上海新的發(fā)展動力，推動科技創(chuàng)新中心核心功能邁上新臺階起到重要作用。同時，科技創(chuàng)新人才的發(fā)展將為上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、做優(yōu)做強“五型經(jīng)濟”②提供重要支持。

上海對于科技創(chuàng)新人才的重視直接體現(xiàn)在各項科技創(chuàng)新人才政策的頒布實施當(dāng)中。當(dāng)前上?？萍紕?chuàng)新人才政策的發(fā)展特點、關(guān)注重點等是值得深入研究的問題，尤其上海正在進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動能勢能亟待加強，對科技創(chuàng)新人才政策的評析有助于推進上海向“令人向往的創(chuàng)新之城”目標邁進。因此，本研究在對上海科技創(chuàng)新人才政策進行梳理的基礎(chǔ)上，采用定量方法開展深度挖掘和客觀分析，探究當(dāng)前政策重點，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策中存在的問題，為下一步科技創(chuàng)新人才政策的制定與執(zhí)行提供參考。

一、文獻梳理

（一）創(chuàng)新人才定義

截至目前，國內(nèi)對創(chuàng)新人才的定義尚未形成統(tǒng)一定論，已有研究多從素質(zhì)與價值兩個方面來探討創(chuàng)新人才的定義，主要強調(diào)創(chuàng)新人才所具備的創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力以及創(chuàng)新精神。例如，朱清時認為創(chuàng)新人才應(yīng)具有“廣博的多學(xué)科交叉知識、濃厚的好奇心和興趣、敏銳的洞察力、勤奮刻苦和集中注意力、極易被社會接受的品質(zhì)”。[1]朱曉妹等人通過梳理國內(nèi)眾多學(xué)者對創(chuàng)新人才的定義，總結(jié)出創(chuàng)新人才是指具有創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，從事創(chuàng)新型活動，并能為社會和組織創(chuàng)造價值和做出貢獻的人。[2]仲亞松則認為新時代的創(chuàng)新人才應(yīng)當(dāng)是指擁有獨特心智模式、知識結(jié)構(gòu)和思維特征，具有開拓性，富有創(chuàng)造能力，對社會發(fā)展做出創(chuàng)造性貢獻的人才。[3]

（二）科技創(chuàng)新人才定義

科技創(chuàng)新人才是在創(chuàng)新人才概念下衍生出的更具體、更具有針對性的概念，強調(diào)人才應(yīng)從事科學(xué)和技術(shù)工作。[4]國外沒有“人才”相關(guān)提法，通常使用“科技創(chuàng)新人力資源”的定義，認為其是指實際從事或潛力從事系統(tǒng)性科學(xué)和技術(shù)知識的生產(chǎn)、促進、傳播和應(yīng)用的創(chuàng)造性人力資源。[5]國內(nèi)學(xué)者苗綠等人將科技創(chuàng)新人才界定為有知識或技能從事科學(xué)研究或技術(shù)工作，具有較高創(chuàng)造能力和創(chuàng)新能力，為科學(xué)技術(shù)進步和經(jīng)濟社會發(fā)展做出杰出貢獻的人。[6]王丹則認為科技創(chuàng)新人才是指具有良好創(chuàng)新素質(zhì)，在企業(yè)科技活動中能夠通過創(chuàng)造性工作取得創(chuàng)新成果，并對企業(yè)和社會的發(fā)展產(chǎn)生有益影響的人才。[7]除此之外，科技創(chuàng)新是一種具有較強時效性的活動，因此科技創(chuàng)新人才還應(yīng)與不同歷史時期的創(chuàng)新要求相適應(yīng)，為推動特定歷史時期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出貢獻。從上海建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略定位出發(fā)，本研究所探討的科技創(chuàng)新人才是指直接或潛在從事科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)工作，具備創(chuàng)新智能、創(chuàng)新思維和創(chuàng)新品質(zhì)，且有潛力產(chǎn)出創(chuàng)新成果的人才，該群體對為推動上海重點領(lǐng)域、重點產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

（三）科技創(chuàng)新人才政策研究進展

自2010年國家頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，將開發(fā)科技創(chuàng)新人才作為首要措施以來，國內(nèi)針對科技創(chuàng)新人才政策的研究逐漸增多。李艷艷對省、自治區(qū)、直轄市級共計31 項科技創(chuàng)新人才政策文件進行了梳理分析，對地方政府為促進科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)與激勵所采用的政策工具進行了剖析。[8]王夢浛基于Nvivo 軟件對北京、上海、廣州三地2000—2018年間的科技創(chuàng)新人才引進政策進行了文本分析，發(fā)現(xiàn)三地科技創(chuàng)新人才政策趨同，都存在對引進人才后續(xù)服務(wù)及城市創(chuàng)新環(huán)境創(chuàng)建重視不足的問題。[9]杜祥在梳理新中國成立70年以來科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的基礎(chǔ)上，將我國科技創(chuàng)新人才政策的演進發(fā)展過程劃分為初步構(gòu)架、豐富充實以及全面推進三個階段。[10]楊軻珺等基于扎根理論對上海2006—2017年間的科技創(chuàng)新人才政策進行解讀，并總結(jié)了上?？萍紕?chuàng)新人才政策的階段性特征。[11]現(xiàn)有科技創(chuàng)新人才政策研究已逐漸從單一定性分析轉(zhuǎn)變到定量定性分析相結(jié)合的角度，但大多采用政策工具視角或人工標注的形式，基于先驗知識對政策進行分析，分析手段較為簡約。近年來，開始有學(xué)者嘗試將傳統(tǒng)計量學(xué)運用于政策文本分析中，結(jié)合文本挖掘方法，將非結(jié)構(gòu)化政策文本轉(zhuǎn)化為半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，對政策文本進行客觀解讀。例如，韓旭等采用文本挖掘、主題模型等方法對科技政策進行了量化分析。[12]新的研究手段為深化科技創(chuàng)新人才政策的研究提供了新思路。

二、研究設(shè)計及文本選擇

（一）研究框架

本研究擬使用文本挖掘方法對上?？萍紕?chuàng)新人才政策進行量化分析，減少人工標注與分析，客觀地對上?？萍紕?chuàng)新人才進行特征描述。研究框架如圖1所示。第一部分為政策文本數(shù)據(jù)收集與預(yù)處理：基于政府官方網(wǎng)站等對上海科技創(chuàng)新人才相關(guān)政策進行搜集匯總，采用R語言對政策文本進行分詞、去停用詞等操作，得到全部政策文本以及每項政策的關(guān)鍵詞詞頻表，以便進行后續(xù)分析。第二部分為政策文本關(guān)鍵詞分析：基于高頻詞表與政策關(guān)鍵詞表，繪制詞云圖與社會網(wǎng)絡(luò)圖，用以分析上?？萍紕?chuàng)新人才政策的重點關(guān)注內(nèi)容、價值取向等。第三部分為主題模型構(gòu)建與分析，對上?？萍紕?chuàng)新人才政策進行主題分類，挖掘熱門主題并加以分析。

圖1 上?？萍紕?chuàng)新人才政策文本挖掘研究框架

（二）政策文本選擇

本研究搜集了上海自2015年發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》以來出臺的科技創(chuàng)新人才政策，政策文本從《建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心——創(chuàng)新人才發(fā)展政策及其配套文件匯編》以及上海市人民政府、上海市人力資源和社會保障局、上海海聚英才平臺等網(wǎng)站收集而來。排除隨同類政策的頒布而廢止的政策，共計39 份（見表1），分別涉及人才集聚、人才管理、人才環(huán)境等多個環(huán)節(jié)。

表1 上?？萍紕?chuàng)新人才相關(guān)政策列表

續(xù)表1

（三）政策關(guān)鍵詞分析

本研究從政策高頻詞與關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)兩個角度進行分析。政策文本中的高頻詞能夠在一定程度上說明政策的基本價值取向，出現(xiàn)的頻率反映該關(guān)鍵詞在政策中的熱門程度。社會網(wǎng)絡(luò)圖是通過兩兩關(guān)鍵詞共同出現(xiàn)的次數(shù)來分析關(guān)鍵詞之間的關(guān)系與關(guān)鍵詞的重要程度。社會網(wǎng)絡(luò)圖中的點度中心度指關(guān)鍵詞所對應(yīng)的節(jié)點在關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)圖中與多少個其他關(guān)鍵詞節(jié)點相連接；點度中心度越高，說明該關(guān)鍵詞在政策中的影響力越大；連接線越粗，說明與其他關(guān)鍵詞聯(lián)系越緊密。

（四）LDA 主題模型

快速了解政策文本的主題，除分析基礎(chǔ)的關(guān)鍵詞外，還要分析文本的深層語義信息更能揭示一篇文本的核心內(nèi)容。主題模型是一種無監(jiān)督的機器學(xué)習(xí)算法，其核心是一種對文本中隱含的語義結(jié)構(gòu)進行聚類的統(tǒng)計模型。LDA主題模型是目前運用較多的主題分析模型，其核心作用是將每篇政策的主題以概率分布的形式給出，即默認一篇政策具有多個主題，每個主題對應(yīng)著不同的關(guān)鍵詞。[13]LDA 采用三層貝葉斯概率生成模型，包括詞項、主題、政策三層，采用詞袋的方法，將每一個政策作為一個詞頻向量，代表一些主題所構(gòu)成的一個概率分布，而每一個主題又代表詞項所構(gòu)成的一個概率分布，概率分布公式一般為：

其中，P（w|t）為主題—詞項分布，P（t|d）為政策—主題分布，兩者相乘可得到詞項—主題—政策模型。LDA 模型可對P（t|d）進行建模，采用文檔生成的逆過程，根據(jù)現(xiàn)有政策文本庫，生成主題聚類。本研究將使用LDA模型對上?？萍紕?chuàng)新人才政策進行主題建模，基于客觀方法對政策進行聚類與分析。

三、上?？萍紕?chuàng)新人才政策文本分析

（一）政策概況分析

1.頒布年份維度分析

2015—2020年間，上?？萍紕?chuàng)新人才政策頒布呈現(xiàn)出階段性波動態(tài)勢（見圖2），2015年與2020年分別成為了政策的集中出臺年。2015年上海市委、市政府出臺《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》，該意見對于未來上?？萍紕?chuàng)新人才發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，它圍繞將上海建設(shè)成為具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略布局，強調(diào)各類人才集聚，重點關(guān)注應(yīng)用型科技創(chuàng)新人才。隨后，《關(guān)于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》③《關(guān)于服務(wù)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)實施更加開放的國內(nèi)人才引進政策的實施辦法》等多項配套政策陸續(xù)出臺，使2015年成為科技創(chuàng)新人才政策的集中出臺年。2016年，《關(guān)于進一步深化人才發(fā)展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》④出臺，對“人才新政20 條”進行了細化與深化，重點將服務(wù)和環(huán)境作為吸引和使用科技創(chuàng)新人才的基礎(chǔ)。2017—2019年，屬于“人才新政20 條”“人才新政30 條”的政策執(zhí)行年，政策出臺數(shù)量有所放緩。2020年科技創(chuàng)新人才政策再次集中出臺，具有重要影響作用的是《關(guān)于新時代上海實施人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》⑤，提出聚焦重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域和基礎(chǔ)研究領(lǐng)域大規(guī)模引育優(yōu)秀青年人才。伴隨該意見，鼓勵留學(xué)人員來滬創(chuàng)業(yè)政策、戶籍政策等多個配套政策陸續(xù)出臺。

圖2 2015—2020年上海科技創(chuàng)新人才政策出臺情況

2.頒布主體維度分析

根據(jù)政策頒布主體分析結(jié)果，共有17 個政府職能部門頒布或聯(lián)合頒布了科技創(chuàng)新人才政策，涉及的頒布主體數(shù)量雖較多，但總體較為集中。其中市委、市政府是頒布政策最多的主體，單獨制定或牽頭頒布的政策文件占總數(shù)的43%，其次是人社局（41%）和科委（10%）；財政局、市發(fā)改委等其余單位大多為聯(lián)合發(fā)文?？萍紕?chuàng)新人才政策的制定與執(zhí)行已不僅僅是組織、人社部門的職責(zé)，政策主體協(xié)同已成趨勢，且協(xié)同程度不斷加強。

（二）政策文本關(guān)鍵詞分析

1.政策高頻詞分析

本研究運用R 語言對39 份政策文本進行詞頻分析。政策文本詞頻統(tǒng)計結(jié)果顯示關(guān)鍵詞詞頻呈現(xiàn)出“冪律規(guī)律”，即詞頻越低的關(guān)鍵詞數(shù)量越多。將詞頻大于80 的關(guān)鍵詞繪制所成的詞云圖譜如圖3所示，字號越大，說明在政策文本中出現(xiàn)的頻率越高。剔除“上海市”“規(guī)定”“相關(guān)”等詞頻較高但對分析實際意義不大的關(guān)鍵詞后，詞頻排名前30 位的關(guān)鍵詞如表2所示。毋庸置疑，“創(chuàng)新”“人才”“創(chuàng)業(yè)”“科技”是最熱門的關(guān)鍵詞，反映出上?！叭蚩萍紕?chuàng)新中心”的城市定位，努力把上海打造成擁有“活躍創(chuàng)新主體”“豐富創(chuàng)新資源”“發(fā)達創(chuàng)新文化”的全球科技創(chuàng)新中心人才高地。除此之外，排名靠前的熱門關(guān)鍵詞主要包括：“企業(yè)”“工作”“服務(wù)”“單位”“技術(shù)”“支持”“管理”“發(fā)展”“博士后”“機構(gòu)”“轉(zhuǎn)化”“留學(xué)人員”等。

表2 上?？萍紕?chuàng)新人才政策關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計

圖3 上海科技創(chuàng)新人才政策詞云圖譜

2.社會網(wǎng)絡(luò)分析

為了解科技創(chuàng)新人才政策關(guān)鍵詞之間的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，本研究對39 份政策分別進行詞頻排序，人工剔除“上?！薄耙?guī)定”等對分析無意義的高頻詞語，再基于高頻詞的詞性與實際含義對部分高頻詞進行合并，從每份政策中概括提取出6～10 個關(guān)鍵詞，最終從39 份政策文本中共提取111 個不同的關(guān)鍵詞。將111個關(guān)鍵詞所形成的共詞矩陣輸入Ucinet 軟件，所繪制了社會網(wǎng)絡(luò)圖。點度中心度排名靠前的關(guān)鍵詞主要包括（括號內(nèi)為關(guān)鍵詞對應(yīng)的點度中心度）：人才（194）、創(chuàng)新（148）、企業(yè)（133）、科技（116）、創(chuàng)業(yè)（101）、服務(wù)（87）、科學(xué)研究（82）、技術(shù)（67）、資金支持（63）、機制（53）、高等院校（52）、常住戶口（45）等。從圖中可以看出，人才與創(chuàng)新兩關(guān)鍵詞位于網(wǎng)絡(luò)中心，且兩者的關(guān)系密切，圍繞在兩中心關(guān)鍵詞周圍的關(guān)鍵詞包括社會保障、人力資源、資金支持、常住戶口、管理、機制、團隊組織等，說明以上關(guān)鍵詞對科技創(chuàng)新人才的發(fā)展起著較為重要的支撐作用。企業(yè)的點度中心度也相對較高，與創(chuàng)新、人才、創(chuàng)業(yè)、服務(wù)、科學(xué)研究、人才流動之間的關(guān)系密切，說明企業(yè)是上?？萍紕?chuàng)新人才開展科學(xué)研究、創(chuàng)業(yè)等活動的主要載體，是科研人員進行流動的主要對象。散落在整張網(wǎng)絡(luò)圖周邊的關(guān)鍵詞，例如中介服務(wù)、股權(quán)投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)、考核評估等，雖節(jié)點較小，但通過網(wǎng)絡(luò)連接對其他關(guān)鍵詞的影響力起到了支撐作用。

（三）政策文本主題分析

為進一步探索上海科技創(chuàng)新人才政策重點關(guān)注的主題，本研究采用R 語言對39 份上?？萍紕?chuàng)新人才政策進行LDA 主題模型構(gòu)建。采用Gibbs 采樣技術(shù)確定了最優(yōu)主題分類個數(shù)為8，模型結(jié)果得到8 個主題和每個主題所對應(yīng)的關(guān)鍵詞，每類主題中前10 位關(guān)鍵詞及其概率分布如表3所示。關(guān)鍵詞的概率值越大，說明該詞與主題的關(guān)系越緊密。基于每個主題中相關(guān)度較高的關(guān)鍵詞，分析理解詞義并歸納總結(jié)，最終對8 個主題分別解釋命名為：海內(nèi)外高層次人才、留學(xué)人員、博士后、人才激勵、人才流動、科技創(chuàng)新服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、戶籍政策。下文將結(jié)合每個主題中的關(guān)鍵詞與政策文本對8 個主題分別進行解讀。

表3 基于LDA 模型的上?？萍紕?chuàng)新人才政策主題詞表

主題1（海內(nèi)外高層次人才）、主題2（留學(xué)人員）、主題3（博士后）3 個主題與人才類型相關(guān)，可以推測以上3 種類型人才是上海科技創(chuàng)新人才政策重點關(guān)注的群體。主題1 中高層次創(chuàng)新人才是科技進步、經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者。圍繞推動建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，上海為引進、服務(wù)海內(nèi)外高層次創(chuàng)新人才打造了良好的政策平臺，如通過“學(xué)術(shù)/技術(shù)帶頭人計劃”“海外高層次人才計劃”“高峰人才工程”等載體，依托“還聚英才”等平臺，吸引具有國際影響力的高峰人才和創(chuàng)新團隊。此外，針對海外高層次人才還推出了優(yōu)化居留政策服務(wù)、簡化外匯結(jié)匯手續(xù)、加強國際化學(xué)校建設(shè)等方面的政策。主題3（博士后）也是上?？萍紕?chuàng)新人才政策重點關(guān)注的群體，具體表現(xiàn)在通過鼓勵博士后工作與企業(yè)科技創(chuàng)新平臺融合發(fā)展、加大對博士后工作的經(jīng)費投入和支持力度、開展博士后激勵計劃、加強博士后創(chuàng)新實踐基地管理等措施，為博士后開展科研創(chuàng)新活動提供支持與保障。主題2（留學(xué)人員）相關(guān)政策，主要集中在支持留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園發(fā)展，鼓勵在滬外國留學(xué)生與留學(xué)回國人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面。

主題4 與主題5 分別與人才管理中的激勵、流動環(huán)節(jié)相關(guān)。在主題4 中，“科學(xué)技術(shù)”“獎勵”“評審”“成果轉(zhuǎn)化”等是相關(guān)度較高的關(guān)鍵詞。上海致力于完善科技獎勵制度和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機制，突出貢獻價值導(dǎo)向，通過將更多的收益歸于創(chuàng)新者本人及其團隊的方式，營造激勵創(chuàng)新氛圍，充分調(diào)動科技創(chuàng)新人才的積極性與創(chuàng)造性。例如，出臺《上海市深化科技獎勵制度改革的實施方案》《上海市科學(xué)技術(shù)獎勵規(guī)定》等專項政策，對科學(xué)技術(shù)獎勵的評審規(guī)則、監(jiān)督辦法等做出詳細規(guī)定，提高科技獎勵的公信力，使科技獎勵真正起到激發(fā)科技創(chuàng)新人才內(nèi)生動力的作用。主題5 中，相關(guān)度較高的關(guān)鍵詞為“事業(yè)單位”“創(chuàng)業(yè)”“企業(yè)”“科研人員”“離崗”等?？萍紕?chuàng)新人才的流動能夠帶動資金、信息等創(chuàng)新要素高效流動，上海在多項科技創(chuàng)新人才政策中均提出鼓勵科研人員學(xué)術(shù)雙向兼職，支持科研人員攜帶科技成果離崗創(chuàng)業(yè)等，不斷拓展科研人員雙向流動機制，打破創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的界限，提倡在創(chuàng)新中創(chuàng)業(yè)，在創(chuàng)業(yè)中創(chuàng)新，為科技創(chuàng)新人才的自由流動提供保障。

主題6、主題7 以及主題8 與人才創(chuàng)新環(huán)境與保障相關(guān)。根據(jù)主題6 中“服務(wù)”“孵化”“投資”“股權(quán)”“融資”等相關(guān)度較高的關(guān)鍵詞，將其命名為“科技創(chuàng)新服務(wù)”。針對科技創(chuàng)新服務(wù)，所采用的政策工具呈現(xiàn)多元化，例如鼓勵市場化、專業(yè)化的科技服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，大力發(fā)展專業(yè)化、國際化的眾創(chuàng)空間與孵化基地，拓寬人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投融資渠道，不斷加大資金支持力度，完善股權(quán)激勵制度等，以便緩解人才在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中的資金困難，營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文化氛圍。主題7 主要與知識產(chǎn)權(quán)保護相關(guān)。保護知識產(chǎn)權(quán)就是保護創(chuàng)新，保護創(chuàng)新就是保護和激勵科技創(chuàng)新人才。上海歷來重視知識產(chǎn)權(quán)管理，2015年出臺《關(guān)于加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護支撐科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》專項政策，明確指出知識產(chǎn)權(quán)制度是激勵創(chuàng)新的基本保障。主題8 主要與戶籍政策相關(guān)。近年來，上海充分發(fā)揮居留證、居住證、戶籍等政策在國內(nèi)外人才引進中的激勵作用，提高科技創(chuàng)新人才的市民待遇，以此減少國內(nèi)外科技創(chuàng)新人才在居住、落戶、子女讀書等方面的障礙和限制，提高對海內(nèi)外科技創(chuàng)新人才的吸引力。如2020年發(fā)布的《上海市引進人才申辦本市常住戶口辦法》允許高層次人才、重點機構(gòu)緊缺急需人才、市場化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才等科技創(chuàng)新人才申辦常住戶口，統(tǒng)籌支持上海重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展必需的科技創(chuàng)新人才落戶的需求。

四、總結(jié)與建議

本文以2015年以來上海發(fā)布的科技創(chuàng)新人才相關(guān)政策為研究對象，重點對39 條政策文本從高頻詞、關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及文本主題分類等角度進行了文本挖掘與分析，基于分析結(jié)果，歸納出2015年以來上?？萍紕?chuàng)新人才政策具有以下特點：（1）從政策供給方面，在2015年與2020年呈現(xiàn)兩個科技創(chuàng)新人才政策發(fā)布高峰，主要與這兩個年份分別發(fā)布了“人才20 條”與“人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略”重要政策有關(guān)，同時政策的發(fā)布周期也符合我國五年規(guī)劃的戰(zhàn)略部署；（2）在政策協(xié)同方面，上海已形成了以上海市委、市政府為政策領(lǐng)導(dǎo)核心，以人社局、科委為主要政策實施與執(zhí)行部門，以財政局、市發(fā)改委等單位為政策配合部門的科技創(chuàng)新人才協(xié)同機制；（3）在政策內(nèi)容方面，根據(jù)關(guān)鍵詞詞頻分析與主題模型的結(jié)果，上?？萍紕?chuàng)新人才政策的關(guān)注重點集中在科技創(chuàng)新人才類型、人才流動與激勵、人才服務(wù)與保障方面，熱點關(guān)注主題有8 個：海內(nèi)外高層次人才、留學(xué)人員、博士后、人才激勵、人才流動、科技創(chuàng)新服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)以及戶籍政策。

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，上海已建立起較為完整的科技創(chuàng)新人才政策體系。同時，上?？萍紕?chuàng)新人才政策在實踐過程中也存在以下問題：（1）政策制定主體多，協(xié)同不足導(dǎo)致落地難。分析結(jié)果顯示，科技創(chuàng)新人才政策直接涉及組織、人社、科技部門，間接涉及發(fā)改、財政、教育等部門。制定與執(zhí)行政策的部門較多，而各部門間尚未建立起充分的溝通協(xié)調(diào)機制，難免會出現(xiàn)協(xié)同不足導(dǎo)致的政策重疊、沖突甚至矛盾，從而影響了政策的實施效果。（2）政策的精細度有待進一步提升。政策的優(yōu)化需要在執(zhí)行與落地的磨合過程中不斷推進，當(dāng)前上?？萍紕?chuàng)新人才政策雖已成體系，但細節(jié)仍需進一步優(yōu)化。例如，人才引進后的后續(xù)跟蹤存在缺失，市場化人才評價標準尚不完善，職稱評審與新業(yè)態(tài)人才特點結(jié)合不夠，成果轉(zhuǎn)化利益分配的具體操作細節(jié)有待進一步明確等問題依舊存在。（3）人才政策覆蓋面不全。伴隨平臺經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，科技創(chuàng)新主體越來越多元化，政策享受對象也越來越多樣化。在目前的政策環(huán)境下，隸屬于不同組織形式的科技創(chuàng)新人才所享受到的政策存在較大差異，例如，多數(shù)優(yōu)惠與激勵政策側(cè)重于高等院校、科研院所以及國有規(guī)模企業(yè)的科技創(chuàng)新人才，而對小微企業(yè)以及新業(yè)態(tài)企業(yè)的科技創(chuàng)新人才的政策惠及度不高，出現(xiàn)了科技創(chuàng)新人才政策跟不上新業(yè)態(tài)企業(yè)人才發(fā)展步伐的現(xiàn)象。

在“十四五”期間，上海錨定實現(xiàn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動科技創(chuàng)新中心核心功能邁上新臺階的目標，對科技創(chuàng)新人才政策必然有更高的新要求。本研究認為上海科技創(chuàng)新人才政策還需從如下方面進行改進：（1）進一步優(yōu)化政策的協(xié)同性。科技創(chuàng)新人才政策的制定與執(zhí)行是一項系統(tǒng)性工程。一方面，要加強政策制定主體的協(xié)同，根據(jù)需要建立科技創(chuàng)新人才政策的協(xié)調(diào)機制，避免政策制定與執(zhí)行過程中的重疊沖突、缺位錯位；另一方面，要加強政策工具之間的協(xié)同，促進各層級科技創(chuàng)新人才政策的良好銜接，發(fā)揮好各類科技創(chuàng)新人才政策的“疊加效應(yīng)”。（2）提高政策的精準化與精細化程度。針對不同行業(yè)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新人才，尤其是平臺經(jīng)濟等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的科技創(chuàng)新人才，根據(jù)其特殊屬性細化人才政策，通過制定實施多層次、多渠道的政策措施，消除人才政策的盲區(qū)，實現(xiàn)政策目標的全覆蓋；積極研究解決政策落地執(zhí)行過程中的細節(jié)問題，圍繞市場化評價、成果轉(zhuǎn)化利益分配、離崗創(chuàng)業(yè)等評價激勵機制制定操作細則，不斷對政策進行磨合與優(yōu)化。（3）完善容錯免責(zé)機制，加強創(chuàng)新氛圍營造?？萍紕?chuàng)新需要科技創(chuàng)新人才的努力和堅持，更需要社會的寬容和支持?？蛇M一步通過制度設(shè)計和機制調(diào)節(jié)，寬容糾正科技創(chuàng)新活動中可能出現(xiàn)的失敗與偏差，給予科技創(chuàng)新人才充分的試錯空間；同時，采取多種方式向全社會宣傳敢于創(chuàng)新的理念，培養(yǎng)全社會寬容創(chuàng)新失敗的觀念。

注釋：務(wù)型經(jīng)濟、總部型經(jīng)濟、開放型經(jīng)濟、流量型經(jīng)濟，要在把握上海經(jīng)濟特征中不斷增創(chuàng)發(fā)展優(yōu)勢。

③《關(guān)于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》于2015年6月29日出臺，簡稱“上海人才新政20 條”。

④《關(guān)于進一步深化人才發(fā)展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》于2016年9月30日出臺，簡稱“上海人才新政30 條”。

⑤《關(guān)于新時代上海實施人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》于2020年8月21日出臺，簡稱“人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略”。

①習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上發(fā)表的重要講話中強調(diào)“誰擁有了一流創(chuàng)新人才、擁有了一流科學(xué)家，誰就能在科技創(chuàng)新中占據(jù)優(yōu)勢”；習(xí)近平總書記在《求是》刊發(fā)的文章《努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地》中再次強調(diào)：“全部科技史都證明，誰擁有了一流創(chuàng)新人才、擁有了一流科學(xué)家，誰就能在科技創(chuàng)新中占據(jù)優(yōu)勢。”

②2020年10月，上海市委季度工作會議首次提出“五型經(jīng)濟”，認為上海經(jīng)濟是典型的創(chuàng)新型經(jīng)濟、服