彭 丹 張子妍

（湖南師范大學旅游學院 湖南長沙 410081）

引言

一、文獻回顧

1.古鎮(zhèn)旅游的發(fā)展模式與利益博弈

自1997年開始真正成為一種獨立的研究主題后，古鎮(zhèn)旅游在學理上和實踐上均經(jīng)歷了一定程度的演化與轉(zhuǎn)型。學理上，旅游開發(fā)持續(xù)深入致使古城鎮(zhèn)旅游地的空間格局發(fā)生了劇變，列斐伏爾的“空間生產(chǎn)理論”（space production theory）成為研究古城鎮(zhèn)旅游地社會空間變遷的重要理論工具，研究者們從空間生產(chǎn)或重構(gòu)（吳志才、張凌媛、鄭鐘強等，2019）、空間演化與治理（華章、周武忠，2021）及其中涉及的沖突與調(diào)適（范春，2020）等角度對此問題做了深入細致的探討。實踐上，由于差異化的資源稟賦、地理區(qū)位與開發(fā)主體的存在，我國現(xiàn)有古鎮(zhèn)旅游存在政府主導、政府主導的項目公司以及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓三大開發(fā)經(jīng)營模式（王雪晴，2020），其中又以政府主導模式與經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式為主（見表1）。

表1 古鎮(zhèn)旅游開發(fā)經(jīng)營的三種模式Tab.1 Three modes of tourism development and operation in ancient towns

古鎮(zhèn)旅游涉及多方權(quán)力主體，各權(quán)力主體在享有古鎮(zhèn)旅游發(fā)展話語權(quán)的同時，又因各自資源條件、利益訴求等差異，使得各方權(quán)力博弈貫穿古鎮(zhèn)旅游發(fā)展的始終。以往的研究中有部分學者借助博弈論思想，探討了不同博弈主體之間具體的博弈內(nèi)容或方式，如古鎮(zhèn)旅游開發(fā)商與居民之間的博弈（楊瑜婷、何建佳、劉舉勝，2018），地方政府、旅游開發(fā)商與社區(qū)居民之間的博弈（王佃利、王玉龍，2019），地方政府、旅游企業(yè)、社區(qū)居民與旅游者四大核心利益相關(guān)者之間的博弈（王純陽、黃福才，2013）等，并試圖通過剖析其作用機制，進行合理的制度安排，找到實現(xiàn)博弈均衡的方法（曹漫瓊、方偉潔、黃彥等，2019）。各利益主體分別基于“合情、合理、合法”的角度，共同形塑了一個“充滿政治性與權(quán)力張力”的博弈格局（孫九霞、陳景、黃秀波，2020）。值得注意的是，古鎮(zhèn)旅游發(fā)展中的權(quán)力博弈與旅游商業(yè)化相伴而生。各利益主體之間的態(tài)度及其博弈行為對古鎮(zhèn)旅游商業(yè)化發(fā)展具有不同的結(jié)果導向。在逐利動機作用下，各利益主體均默認古鎮(zhèn)內(nèi)外來人口涌入及旅游商鋪大量增加的合理性，同時在缺乏強有力的外力干預措施的前提下，古鎮(zhèn)旅游商業(yè)化不可避免（保繼剛、蘇曉波，2004）。但若地方政府在商業(yè)化發(fā)展過程中甚至是初期就采取強有力的預見性干預措施，則可有效避免古城鎮(zhèn)旅游過度商業(yè)化的困境（林敏慧、保繼剛，2015）。

2.地方法團主義

地方法團主義常見于對地方層級的政府在社會治理改革或社會轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮的作用的探討，并以此揭示國家與社會關(guān)系的發(fā)展與變遷。作為市場化改革進程中研究政府行為模式的解釋框架之一，地方法團主義的理論研究主要在探討政府角色與行為模式比較研究（付光偉，2014）、政企角色與關(guān)系研究（張丙宣、李程琳、陳其穎，2019）中發(fā)揮作用。從現(xiàn)有文獻來看，國內(nèi)大多數(shù)研究成果都集中在政治學（李曉燕、岳經(jīng)綸，2015）、經(jīng)濟學（郭旭，2020）或政治社會學（陳永杰，2020）領(lǐng)域，暫未有學者專門運用“地方法團主義”框架來探究旅游地的發(fā)展問題。地方法團主義是研究政府角色與政企關(guān)系的重要切入點，隨著旅游業(yè)持續(xù)深入發(fā)展，旅游地發(fā)展中廣泛存在的政府與市場關(guān)系也亟待進入研究視野。通過對上述3 種古鎮(zhèn)旅游經(jīng)營管理模式的回顧，筆者發(fā)現(xiàn)“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式”的實現(xiàn)機制最接近地方法團主義。在該模式下，政府作為政治權(quán)力主體，憑借其對景區(qū)的實際所有權(quán)與控制權(quán)，通過將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給外來企業(yè)的方式，與企業(yè)結(jié)成了緊密的“共生”關(guān)系（彭丹，2016）。在這一合作形態(tài)下，外來企業(yè)擁有較大自主權(quán)，是旅游地資本運作的主要行動者。代表市場力量的旅游企業(yè)與代表政治力量的地方政府在“相互裹挾和依附”的過程中實現(xiàn)合作（張清源、陸林，2019）。

國外學者對旅游地發(fā)展中的政府主導地位及旅游企業(yè)在其中發(fā)揮的多樣作用作了廣泛而深入的探究。旅游業(yè)的發(fā)展不能完全依靠自由市場原則，必須得到政府的支持和一定程度的控制已然成為共識（Dahles，1998）。外來企業(yè)的進入增強了旅游地的流動性，并在當?shù)亟Y(jié)成了新的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這些外來企業(yè)成為行動者，并在政府一級旅游結(jié)構(gòu)和旅游產(chǎn)業(yè)供應鏈的約束下開展工作（McCamley &Gilmore，2017）。對于旅游產(chǎn)業(yè)主導型目的地而言，地方政府在促進企業(yè)外部環(huán)境改善與提升方面責無旁貸（Devkota，Paudel &Bhandari，2020），而有決心、冒險精神和創(chuàng)新能力的企業(yè)家是這種合作關(guān)系實現(xiàn)的必要前提（Komppula，2014）。但由于企業(yè)經(jīng)營文化、經(jīng)營環(huán)境以及政企權(quán)力關(guān)系的不同，雙方在旅游目的地發(fā)展中承擔的責任與發(fā)揮的作用具有明顯差異（Tuohino &Konu，2014），這就使得雙方結(jié)成的地方法團主義關(guān)系具有“因時因地而異”的特征。另外，對于旅游業(yè)發(fā)展進程較為落后的國家或地區(qū)而言，引進私營企業(yè)發(fā)展旅游在一定程度上可以緩解當?shù)氐呢斦Ь?。Hingtgen、Kline 和Fernandes 等（2015）對古巴的案例研究表明，企業(yè)家精神對于改善旅游目的地形象及擴大稅收具有重要意義，同時還可增強政府行為的靈活性與適應能力，政府政策在其中也可以起到激勵作用（Mottiar，2016）。必須明確的是，雖然地方法團主義可以發(fā)掘目的地旅游的發(fā)展?jié)摿?，但這樣做也可能給當?shù)厣鐣Y(jié)構(gòu)帶來沖擊，巴厘島內(nèi)以原住民為主的聚落Bali Aga 就是一個典型例證。外來資本家與地方政府的合作使當?shù)爻蔀槁糜蝿俚?，但同時也導致當?shù)芈糜螛I(yè)賴以生存的村落建筑的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，甚至在一定程度上成為地區(qū)沖突的主要來源（Susanta &Suartika，2017）。這表明，地方法團主義一方面可以有效促進旅游資源整合與競爭力提升，另一方面也可能引致一些負面社會效應。

二、研究設(shè)計

1.案例地概況

鳳凰古城位于湖南省湘西土家族苗族自治州西南部，現(xiàn)為國家AAAA 級旅游景區(qū)。2001年以前，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且落后，作為全縣經(jīng)濟支柱的鳳凰雪茄煙廠倒閉，致使當?shù)刂饾u陷入經(jīng)濟泥潭。為重振地方經(jīng)濟，地方政府將發(fā)展目光轉(zhuǎn)向旅游業(yè)，通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)使強勢的市場主體進入并主導了鳳凰古城的發(fā)展，但政府仍擁有古城景區(qū)的所有權(quán)，并且在大政方針、利益分配等方面掌握決定性話語權(quán)。在這種機制下，縣政府與私營企業(yè)之間結(jié)成了穩(wěn)固的地方法團主義關(guān)系。此后，當?shù)芈糜螛I(yè)呈現(xiàn)迅猛的發(fā)展態(tài)勢。這種由政府主導、企業(yè)經(jīng)營、政企合作的地方法團主義，使鳳凰古城迅速擺脫了經(jīng)濟困窘的局面，并一躍實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的騰飛。因此，鳳凰古城作為本研究的案例對象有其合理性與典型性。

2.資料收集與分析

筆者于2010年至2019年先后4 次前往鳳凰古城進行實地調(diào)研，運用深度訪談法和參與式觀察法獲取了大量一手資料，同時還收集了《中國旅游報》、網(wǎng)絡(luò)文本（游記、點評、媒體新聞報道）、政府統(tǒng)計公報等相關(guān)二手資料。在田野調(diào)查中，鳳凰古城總受訪人數(shù)為336 人，社會身份包括當?shù)鼐用?、政府官員、企業(yè)負責人、旅游商戶及旅游者。但由于調(diào)研時間跨度及訪談樣本量較大，鑒于文本時效性與實用性，前期調(diào)研的大多數(shù)訪談文本均未納入本文資料分析當中，同時，資料選取側(cè)重當?shù)卣⒕用?、旅游企業(yè)和商戶等主體，最終納入的訪談樣本共55 人。借鑒扎根理論的編碼程序和規(guī)則，借助質(zhì)性分析軟件Nvivo12，對一手訪談資料進行操作與編碼分析。通過上述調(diào)查研究方法，分析鳳凰古城旅游發(fā)展過程中呈現(xiàn)的“地方法團主義”運作邏輯與機制，并進一步剖析其造成的社會影響。

三、地方法團主義的運作邏輯

1.鳳凰古城地方法團主義發(fā)展歷程

（1）2001年以前：政府主導階段

20世紀八九十年代，鳳凰縣的經(jīng)濟支柱是鳳凰雪茄煙廠。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等政策因素的影響，煙廠于九十年代中后期被迫關(guān)停，鳳凰縣失去昔日的支柱產(chǎn)業(yè)，一度陷入經(jīng)濟困窘的泥潭。為重振地方經(jīng)濟，地方政府將發(fā)展目光轉(zhuǎn)向旅游業(yè)。1999年，縣政府首次嘗試開發(fā)旅游業(yè)。當時，政府作為古城的經(jīng)營主體，以財政投入的方式支持景區(qū)發(fā)展。這在一定程度上提升了鳳凰古城的知名度，但同時也逐漸演變?yōu)檎哟月糜?，最終造成持續(xù)性的財政虧損。

（2）2001年至2013年：政企合作階段

2001年，鳳凰縣正式開發(fā)旅游業(yè)，首要舉措就是將包括鳳凰古城在內(nèi)的8個景區(qū)（點）的經(jīng)營權(quán)以8.33 億元轉(zhuǎn)讓給黃龍洞投資股份有限公司，轉(zhuǎn)讓期為50年。2002年9月，該公司成立鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司（以下簡稱“文旅公司”），專門負責古城景區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營管理。企業(yè)享有景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，同時還需按照合同與地方政府分享收入。此舉衍生出所有權(quán)歸政府、管理權(quán)歸職能部門、經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)的“三權(quán)分離”式經(jīng)營機制（彭丹，2017）。在該模式下，鳳凰古城的營銷、宣傳、景點建設(shè)由企業(yè)負責，政府則在宏觀層面管理并協(xié)調(diào)各方。

（3）2013年至今：政企合資階段

2.權(quán)力主體：資本、權(quán)力與社會

筆者對已篩選出的55 份訪談文本進行了多次回返性閱讀，并以此為依據(jù)進行開放式編碼與主軸編碼，提取出與命題相關(guān)的原始符碼，對重復符碼進行合并，并刪除無關(guān)符碼。僅針對古城內(nèi)的“權(quán)力主體”這一命題，開放式編碼后共形成36 個自然概念。根據(jù)概念間的相互關(guān)系，進一步進行主軸編碼，形成15個初始范疇并可歸為3大主范疇：市場經(jīng)營、政府調(diào)控、社區(qū)參與（見表2）。為節(jié)省篇幅，表2 省略了原始符碼，僅展示編碼過程示例。

表2 關(guān)于權(quán)力主體的開放式編碼與主軸編碼示例Tab.2 Examples of opening coding and axial coding of main power subjects

續(xù)表

（1）資本：強勢市場主體的主導經(jīng)營

地方政府不僅認同古城公司的作用，還通過為其提供服務與支持來幫助企業(yè)政策施行，因為古城公司作為經(jīng)營主體，其可持續(xù)發(fā)展是其他利益主體獲利的基礎(chǔ)與前提。相對地，在此過程中企業(yè)行為自主性得到加強，而地方政府在承擔政治角色之余，與市場和資本廣泛聯(lián)姻，促使市場邏輯成為權(quán)力邏輯之外主宰古鎮(zhèn)旅游空間生產(chǎn)與轉(zhuǎn)型的重要結(jié)構(gòu)性力量。

（2）權(quán)力：地方政府在場調(diào)控

企業(yè)自主性權(quán)力的擴大，并不意味著政府這只“看得見的手”就會完全放松其控制程度，強勢市場力量的存在與政府“在場”并行不悖，市場絕不可能在缺乏干預的情況下獨立有效地運行（李萬立，2014）。在鳳凰縣，一方面地方政府通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)嫁其公共設(shè)施與管理成本，但實際上古城保護當屬公共事務，古城公司的經(jīng)濟性質(zhì)決定其本身對此難有內(nèi)驅(qū)性；另一方面，政府既是市場監(jiān)管者、政策制定者，也是古城公司的股東，身份角色的多樣性決定其在古城旅游業(yè)發(fā)展中必須有所作為。換言之，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中必須擁有較強的話語權(quán)和控制權(quán)，在資本攫取最大化經(jīng)濟利益的同時，正確把控發(fā)展方向，降低發(fā)展風險。編碼結(jié)果顯示，鳳凰古城旅游業(yè)的發(fā)展，一方面依賴古城公司對旅游產(chǎn)品建設(shè)與經(jīng)營管理的投入，另一方面，地方政府在規(guī)范社區(qū)環(huán)境、整頓旅游秩序、治理生態(tài)環(huán)境方面的投入也至關(guān)重要?！耙郧傍P凰名聲很差，比如宰客、敲詐，近幾年政府整頓起來了，明顯差別是很大的?！保↗MT-F-190722）即便古城公司成為直接操控景區(qū)運作的主體，政府不再干涉旅游企業(yè)的具體經(jīng)營運作，但縣政府無疑仍然保有古城三大權(quán)力主體中最具話語權(quán)與決策權(quán)的地位。在收入共享機制的作用下，從本地企業(yè)取得的稅收、租金及共享利潤成為政府的重要收入來源，政府角色也隨即發(fā)生轉(zhuǎn)變，不僅是當?shù)芈糜螛I(yè)的管理者與服務者，同時也是利益的分享者與積極參與者。

（3）社會：復雜的情感與邊緣化境地

與戴慕珍最初提出的只涉及政企關(guān)系的地方法團主義不同，鳳凰古城的地方法團主義是權(quán)力、資本、社會三方力量共同博弈的結(jié)果。編碼過程中，發(fā)現(xiàn)古城社會力量同樣可以左右古城旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。社會力量主要來源于本地居民及旅游商戶，他們直接或間接涉入旅游業(yè)，成為古城商業(yè)與游客凝視的主體。權(quán)力與資本的廣泛結(jié)盟在很大程度上會加劇社會運行的風險，并且導致權(quán)力失衡的發(fā)生。而作為基層的社會主體，必然會遭受這種風險體制的強烈沖擊。為防止權(quán)力無序擴張與制度定型，培養(yǎng)權(quán)力和資本以外的社會力量以對抗這種“制度陷阱”，讓底層聲音和利益嵌入決策結(jié)構(gòu)，對避免權(quán)力結(jié)構(gòu)性障礙的形成至關(guān)重要（何莽、李靖雯，2019）。地方法團主義是政府權(quán)力讓渡的結(jié)果，而被讓渡主體絕不僅限于私營企業(yè)，政企雙方都有責任和義務通過讓渡部分經(jīng)濟利益的方式為當?shù)鼐用裉峁按畋丬嚒钡臋C會（沈萍、溫士賢，2021）。鳳凰古城作為資源依托型旅游地，民族文化是其旅游開發(fā)的關(guān)鍵內(nèi)核，而居民社區(qū)參與無疑是使其得以持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生性動力。因此，無論是出于古城社區(qū)參與的實際狀況，抑或是出于制度機制良性運轉(zhuǎn)的要求，社會主體必須進入鳳凰古城地方法團主義的制度框架內(nèi)，并同權(quán)力和資本力量進行利益博弈與組織協(xié)商。

由于利益主體的分化，以及存在于利益相關(guān)者之間差異化的利益訴求與等級化的權(quán)力結(jié)構(gòu)（張清源、陸林，2019），本地居民與商戶在利益分配過程中處于弱勢地位。他們不但沒有能夠從古城的直接經(jīng)營中獲取收益，其間還由于幾乎無權(quán)參與景區(qū)的管理決策而產(chǎn)生復雜的心理情感。更為嚴峻的是，市場化運作邏輯與政府政策安排促使原住民不斷外遷，同時大量外地商戶涌入古城，普遍的人口置換現(xiàn)象已然形成。古城傳統(tǒng)生活空間被打破，新的商業(yè)化空間生成。從編碼結(jié)果看，即便可以提取出與社區(qū)參與積極相關(guān)的初始范疇“情感認同”和“主人翁意識”，但參考點數(shù)量遠低于“新移民中心化”。這表明本地居民逐漸遠離權(quán)力中心，處于話語權(quán)被剝奪的邊緣化境地（左曉斯，2010）。話語權(quán)的缺失將進一步導致“景區(qū)內(nèi)貧困”現(xiàn)象，即在高度發(fā)達的旅游地仍然存在社區(qū)貧困的情況（何莽、李靖雯，2019）?！斑@里生意越來越難做了，來的游客要求也高，東西不好賣。錢不好賺，生活不下去了?！保⊿H-F-F-190716）

3.地方法團主義的實現(xiàn)機制

（1）權(quán)力資本的共謀與分化

地方法團主義模式下，擁有政治資本的地方政府同擁有經(jīng)濟資本的旅游企業(yè)之間的互動不再局限于傳統(tǒng)的“指令—行動”模式，而是結(jié)成利益共同體以獲取更高的財政收入與更豐厚的經(jīng)濟利潤。自2001年出讓經(jīng)營權(quán)以來，鳳凰古城實現(xiàn)的旅游發(fā)展在很大程度上得益于運營模式的轉(zhuǎn)換?？h政府與古城公司共謀的典型事件是始于2013年并持續(xù)3年的“門票新政”（見圖1）。這場門票風波前后涉及多方權(quán)力主體復雜的利益格局博弈與演變，是理解地方法團主義發(fā)展與演變的重要依據(jù)。

圖1 鳳凰古城“門票風波”始末Fig.1 The whole process of the new ticket policy of the Fenghuang ancient town

新政的施行，使游客進入古城的方式從“憑票進入景點”變成“憑票進入景區(qū)”。在政企操作下，門票的征收范圍從景點擴大到整個古城公共空間，而獲取的利益仍然留存于政企財務，當?shù)厣鐣娫诶娣峙滏溨斜贿吘壔Ｆ溟g，政府與古城公司步調(diào)一致，甚至出現(xiàn)“規(guī)劃局那些執(zhí)法部門，和古城公司的工作人員一起執(zhí)法”（JM-F-F-190722）的現(xiàn)象。門票新政是地方政府與古城公司忽視古城居民與商戶意志做出的商業(yè)性決策。即便古城公司聲稱實行“一票制”是純粹的政府行為，企業(yè)僅作為政策的施行者，政府也一再強調(diào)此舉是出于維護古城旅游秩序的目的，同企業(yè)無關(guān)，但無論從景區(qū)經(jīng)營主體的組成架構(gòu)，還是從其后的利益分配格局來看，占據(jù)控股地位的資本方無疑是其中的核心利益相關(guān)者，并在很大程度上影響著古城經(jīng)營管理政策的走向。

毫無疑問，“一票制”在一定程度上有維持古城旅游秩序、整頓旅游亂象之功，但也有權(quán)力和資本主體共同謀取經(jīng)濟利益之嫌，因為其損害了其他權(quán)力主體的切身利益。在門票新政的提出與初期實施過程中，地方政府始終與私營企業(yè)保持同一陣線，雙方結(jié)成了緊密的共生關(guān)系，彼此間的共同利益推動他們共謀了這一新政。但由于政府與企業(yè)在權(quán)力性質(zhì)、價值取向以及運作機制等方面存在根本不同，決定了雙方在合作中必然存在不協(xié)調(diào)音符。利益分配不均導致的各經(jīng)營主體合作關(guān)系的逐步分化，是叫停門票新政的關(guān)鍵。

圖2 “門票新政”下三大景區(qū)經(jīng)營主體組成架構(gòu)與利益分配格局Fig.2 The structure and profit distribution pattern of the operators of three scenic spots under the new ticket policy

利益分配不均導致權(quán)力與資本方無法繼續(xù)達成一致，雙方的合作行為及資方的內(nèi)部行動產(chǎn)生間隙與分化，加之3年試營期將至，在社會民意呼聲高漲的加持下，門票新政便“順理成章”地被叫停。另外，即便政府一直強調(diào)古城在收取門票后，總體游客接待量與旅游收入不降反升，但現(xiàn)實是旅游綜合收入持續(xù)下降。這是因為“一票制”實行后，團隊游增多，但作為商鋪客棧消費主體的散客數(shù)量卻大幅下降，相應的消費總量與購買總量也持續(xù)走低。相比門票收入的小幅上漲，旅游綜合收入整體下降，古城公司運營困難，進而損害到經(jīng)營管理方的自身利益，這或許才是“一票制”被取消的根源。需要明確的是，即使政府與企業(yè)依靠各自的權(quán)力與資本力量不斷進行利益博弈，但雙方的矛盾仍然以非對抗性沖突為主，并未動搖合作的根基，并且還有通過調(diào)整制度設(shè)計與協(xié)商而回旋的余地（田里、宋俊楷，2020）。

（2）社會的對抗與創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化

旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面為部分居民提供了就業(yè)機會，使他們的生存與生活環(huán)境得到改善；另一方面，由于經(jīng)濟利益被侵占、旅游參與機會與途徑被剝奪，部分居民會對政府與企業(yè)抱有不滿與敵視情緒。這種負面情緒具有累積性，容易滋生帶有暴力行為的矛盾糾紛，如新政實行第二天當?shù)囟嗉疑啼伡w關(guān)門、渡船停運抗議收費，以及2015年針對古城管理方要求居民與商戶“不以任何理由帶游客進入古城”，違者將處以高額罰款而引發(fā)的多家客棧集體停業(yè)抗議事件。鳳凰古城作為一個“社區(qū)型景區(qū)”，理應由當?shù)鼐用窆灿?，并享有對當?shù)刭Y源的參與權(quán)與控制權(quán)（高怡，2014）。地方政府是居民讓渡古城空間內(nèi)生產(chǎn)生活權(quán)利的代理人，但事實上地方政府卻將居民作為管理對象，并利用制度設(shè)計將他們排除在利益分配與社區(qū)決策之外，致使權(quán)力、資本力量與社會力量之間的權(quán)力格局長期處于失衡狀態(tài)。這意味著，利益分配不均只是表面現(xiàn)象，不合理的制度安排才是問題產(chǎn)生的根源（閆喜琴，2016）。

社會主體的抗議是有效果的?！耙黄敝啤北蝗∠?，其抗議方式發(fā)生了轉(zhuǎn)化。由規(guī)模較大的、次數(shù)較多的集體性抗議和糾紛，逐漸縮小范圍、隱藏在日常生活中，并貫穿整個古城旅游業(yè)發(fā)展進程?！艾F(xiàn)在不讓擺攤，但是為了生活，只能躲著擺。”（SH-F-F-190716）詹姆斯·斯科特（2007）將這種日常形式的反抗稱為“弱者的武器”（weapons of the weak），“他們幾乎不需要事先的協(xié)調(diào)和計劃，通常表現(xiàn)為一種個體自助的形式”。面對這種隱性的矛盾，為維護社會穩(wěn)定，地方政府有時也不得不承認其合理性，并通過調(diào)整政策來回應下層的要求和不滿，例如實行放寬門票、提供租房補貼、收入兜底等政策。

另外，即使社會主體在利益分配鏈中處于弱勢，但有時權(quán)力資本方的規(guī)范與管理政策甚至能夠為社區(qū)主體提供“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”的機會。由于社區(qū)參與程度很低，許多居民與商戶往往會設(shè)法通過各種違規(guī)方式（如拉客、宰客、經(jīng)營無牌小攤、自建收費廁所等）獲取灰色收入，并以此作為抗議權(quán)力資本力量的制度安排的基礎(chǔ)。他們在宏觀上服從經(jīng)營方的規(guī)范管理，但暗中卻通過實施小規(guī)模的戰(zhàn)術(shù)性違規(guī)（如“一票制”期間幫助游客逃票進城）以獲得經(jīng)濟收入。社區(qū)主體與政府和企業(yè)爭奪旅游資源和旅游者的行為不僅是社會對抗的表現(xiàn)，同時也是將其中的戰(zhàn)術(shù)張力創(chuàng)造性利用并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟利益的過程（吳飛，2009）。但無論以何種方式，居民主動參與旅游的行為，不僅促進了旅游空間的生產(chǎn)，同時也側(cè)面激發(fā)了旅游地社會空間的活力（孫九霞、周一，2014）。

一言以蔽之，在鳳凰的地方法團主義框架中，地方政府、私營企業(yè)、當?shù)鼐用窈蜕虘糁g形成了一種“三元”權(quán)力關(guān)系。社會主體憑借其聯(lián)合力量，通過與權(quán)力資本方的層層抗爭，逐漸提升了對于自身角色定位的認知并增強了協(xié)商與社區(qū)參與能力，因為抗議行為恰恰就是社會主體為爭取自身權(quán)利而能夠采取的最直接有效的途徑。這就使得社會主體同權(quán)力資本方的關(guān)系不再是單向度的“管理—被管理”關(guān)系，而是存在著因時因事因地而變的復雜張力，社會主體會通過制造社會輿論、實行顯性矛盾糾紛或隱性日常對抗等方式影響地方法團主義的發(fā)展機制與走向。

四、地方法團主義的社會影響

地方法團主義使鳳凰古城相比其他同類型的、政府主導的古鎮(zhèn)旅游地，更具發(fā)展活力與靈活性，并對破除旅游地治理機制僵化具有顯著的正向作用。通過引入市場力量、創(chuàng)新治理模式等方式，政府的治理邊界與市場化特征得到顯著拓展與增強。地方政府的政策目標不再局限于為旅游地發(fā)展提供大政方針，而是更加積極地利用外來企業(yè)及企業(yè)家精神，將政治邏輯與市場邏輯相結(jié)合，對旅游地實行更加外向、靈活，同時有助于地方經(jīng)濟快速發(fā)展的各類舉措（曾紀茂，2011）?？梢?，鳳凰古城地方法團主義的實現(xiàn)離不開政治力量與資本力量的協(xié)同作用，地方政府借助古城公司的市場化平臺，完成了不適合介入但又必須采取行動以保障政府治理的舉措（陳永杰，2020），這是地方法團主義最大的制度優(yōu)勢。但隨著時間的推移，在其固有體制安排下，也可能引發(fā)一些不良的社會后果。

（1）加速旅游地商業(yè)化進程。所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離是古城旅游資源商業(yè)化的開端。引入市場力量接管古城，其中必然存在意識形態(tài)操縱及商業(yè)化實踐。商業(yè)化是市場機制作用的必然結(jié)果。然而，以利潤最大化為價值追求的旅游企業(yè)本身缺乏保護古城的內(nèi)驅(qū)性。為最大限度發(fā)揮古城的旅游潛力，沱江沿江吊腳樓群被大規(guī)模改建為賓館、民宿等旅游接待設(shè)施，同時廣泛啟動招商引資項目，在一定程度上加速了古城空間的商業(yè)功能轉(zhuǎn)化及整體商業(yè)化進程。面對如此現(xiàn)狀，旅游企業(yè)必須更加重視旅游發(fā)展的非經(jīng)濟結(jié)果，主動嵌入當?shù)匕l(fā)展環(huán)境中并承擔相應的社會責任，推進當?shù)芈糜纬掷m(xù)穩(wěn)定發(fā)展（沈萍、溫士賢，2021）。

（2）地方政府公信力降低與治理危機顯現(xiàn)。旅游發(fā)展隱含著各權(quán)力主體的利益博弈，當權(quán)力、資本、社會三方的對立統(tǒng)一關(guān)系演變成了“權(quán)力+資本”和社會的雙方矛盾時，本應代表群眾利益的地方政府必然首先成為眾矢之的。地方政府部分或完全卷入旅游地市場和經(jīng)濟運作當中，成為古城景區(qū)的既得利益者之一，并按照企業(yè)的決策原則行事（趙樹凱，2012）。部分應由政府承擔或處理的責任與公共事務被轉(zhuǎn)嫁給旅游企業(yè)，但由于企業(yè)本身不具備解決公共事務的內(nèi)驅(qū)性以及缺乏廣泛統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)各方的能力，導致公眾需求難以滿足，社會問題難以解決。由此產(chǎn)生政府與社會之間的隔閡，降低了政府行政指令與政策措施的執(zhí)行效率。為此，當?shù)卣仨氈匾書P凰古城作為遺產(chǎn)兼民族旅游地的特殊性，轉(zhuǎn)變自身角色，積極承擔更多社會責任，同時在旅游發(fā)展、行業(yè)治理等方面強化制度壓力，全面提升社會環(huán)境與治理績效（王純陽、馮芷菁，2021）。

（3）社會矛盾與不滿加劇。即使本地居民與商戶可通過或隱或顯的戰(zhàn)術(shù)性抗議策略獲得一定的經(jīng)濟收入、提高社區(qū)參與能力，但他們同權(quán)力資本方之間仍然存在巨大的權(quán)力差異。這些居民“并非對事關(guān)自己切身利益的事務沒有立場觀點，而是他們的立場和觀點被人忽視”（左曉斯，2010）。社區(qū)居民是使旅游地文化鮮活的主體，是旅游地的“人脈”。要實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，地方政府必須重新進行權(quán)力資源配置，將提高居民 “社區(qū)參與”能力進一步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M“社區(qū)增權(quán)”，并將“制度增權(quán)”作為關(guān)鍵，建立相應的利益共容和組織協(xié)調(diào)機制，使當?shù)鼐用裼袡C會從中獲取溢出效益，從根本上優(yōu)化現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系（王維艷，2018）。

五、結(jié)論與討論

1.結(jié)論

本文以湘西鳳凰古城為例，探討了古城鎮(zhèn)旅游發(fā)展中體現(xiàn)出的地方法團主義制度邏輯與社會影響，發(fā)現(xiàn)：（1）鳳凰古城的地方法團主義是對原有框架的拓展。與傳統(tǒng)地方法團主義的“權(quán)力—資本”關(guān)系格局不同，鳳凰古城的地方法團主義還涉及與社會力量的博弈，社會力量是防止權(quán)力失衡和制度定型的重要結(jié)構(gòu)性力量，鳳凰古城的地方法團主義是政府調(diào)控、企業(yè)經(jīng)營和社會參與共同作用的結(jié)果。（2）權(quán)力、資本、社會三方主體間的利益博弈促成了鳳凰縣的地方法團主義。權(quán)力與資本的“共謀”是地方法團主義的邏輯起點，但雙方的關(guān)系并非堅不可摧，在利益分配機制催化下很容易發(fā)生分化。社會主體同樣依賴其聯(lián)合力量參與地方法團主義發(fā)展進程，通過“抗議”（顯性的矛盾爭執(zhí)或隱性的日?？棺h）的方式爭取權(quán)利，并在權(quán)力資本方給定的制度框架下，發(fā)揮主觀能動性進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。（3）地方法團主義具有制度優(yōu)勢，但同時也會引發(fā)一些不良的社會后果。政治邏輯與市場邏輯的結(jié)合，有助于破除傳統(tǒng)古城鎮(zhèn)旅游發(fā)展中的管理體制僵化問題，但可能存在的政府權(quán)責不清及權(quán)力資本無序擴張等問題，容易導致地方政府公信力的下降與治理危機的產(chǎn)生，甚至還會導致社會矛盾與不滿加劇。這些問題可以通過政府有效的預見性措施或強有力的行政干預措施加以克服。

2.討論

戴慕珍對地方法團主義的研究一方面強調(diào)基層政府在財政改革激勵下對地方經(jīng)濟發(fā)展的決定性作用，另一方面強調(diào)地方政府與市場主體的合謀或庇護關(guān)系（何顯明，2007）。事實上，地方政府角色與行為研究離不開對權(quán)力資本交互邏輯的探討，但對權(quán)力、資本、社會三方之間復雜的互動關(guān)系研究也至關(guān)重要。為此，本研究在地方法團主義思想內(nèi)核基礎(chǔ)上，將該理論引入旅游發(fā)展研究領(lǐng)域，一方面以實證研究拓展了原有的權(quán)力主體范圍，在社會弱邏輯的表象下發(fā)掘旅游地社會主體的抗議行為及其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化能力，有助于為旅游地實現(xiàn)社會“增能”（empowerment）累積自主性經(jīng)驗（袁方成，2019）；另一方面以三大權(quán)力主體的角色與行為為基礎(chǔ)，通過明晰古鎮(zhèn)旅游地地方法團主義運作的內(nèi)在邏輯機制及其社會影響，為旅游地調(diào)整利益分配機制，構(gòu)建穩(wěn)定、公平的三角關(guān)系提供借鑒。

“權(quán)力—資本—社會”這一分析框架適用于不同領(lǐng)域政府、市場、社會三方關(guān)系的探討。但以往研究大多強調(diào)權(quán)力、資本的高度集中形成的強邏輯關(guān)系與相對弱化的社會力量形成的弱邏輯的對應關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)探討如何通過限制權(quán)力與資本力量，扶植社會力量的方式實現(xiàn)關(guān)系平衡。這在一定程度上忽視了社會主體的自主性與能動性力量。在民主社會，防止制度混亂的重要方式就是“以社會制約權(quán)力”（周灝，2008）。在旅游地，社會主體以其特殊地位以及對旅游資源的控制，在一定程度上具有制衡權(quán)力資本的潛力。他們可以通過各種創(chuàng)造性、戰(zhàn)術(shù)性行為，抵制或反對強勢主體的“壓力”，從而達到發(fā)揮主觀能動性為自己“增能”的效果。但是，抗爭并非緩解矛盾的唯一途徑，從“社區(qū)參與”走向“社區(qū)增權(quán)”，建立多元主體參與的組織協(xié)調(diào)機制才是長遠之計。

古鎮(zhèn)旅游的迅速發(fā)展使得古城鎮(zhèn)這類旅游目的地成為檢驗各類理論與實踐命題的重要案例地。從總體上看，本研究既是對地方法團主義理論的深化拓展，同時也是對古鎮(zhèn)旅游發(fā)展模式與機制的探索性嘗試，后續(xù)研究可以進一步圍繞不同類型的古城鎮(zhèn)旅游地，對其模式機制、發(fā)展演化等進行比較研究。