楊 林 鄭 堯

一、引言與文獻綜述

黨的十九大提出我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟社會發(fā)展歷史、實踐和理論的必然趨勢(劉鶴，2021[1])，而財政是國家治理中的基礎和重要支柱，契合高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵要求的財政不僅要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展宏觀形勢相機抉擇，在優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系中承擔重要職責，而且在對高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮“固本培元”功能的同時促進自身的成長，即保持良好的發(fā)展韌性。

1994年分稅制改革奠定了我國有中國特色財政分權(quán)制度的基礎，賦予了地方政府一定自主權(quán)，調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟、促進區(qū)域善治的積極性。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，地方財政應對突發(fā)事件、改善民生、營造較好經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的能力也隨之增強，但由于各級政府事權(quán)劃分的不清晰以及事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方財政壓力也較大，一定程度上削弱了地方財政的宏觀調(diào)控能力與努力。當前，面對國際環(huán)境不確定因素增多、國內(nèi)經(jīng)濟運行因疫情、能源和環(huán)境方面的壓力，財政收入增幅持續(xù)下降，地方財政收支矛盾日漸突出，如何保證地方財政運行的高效性與可持續(xù)性，即表現(xiàn)出較好的發(fā)展韌性，越來越成為地方政府統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險、保穩(wěn)定的重要保障與有力抓手。

“韌性”一詞源于拉丁語“resilire”,大多認為韌性是系統(tǒng)面對外來沖擊或干擾，恢復到干擾前狀態(tài)并適應新環(huán)境不斷調(diào)整發(fā)展的速度或能力(Holling，1973[2]；Holling，1996[3]；Masten等，1990[4]；Martin等，2015[5])。Fujita和Thisse(2002)[6]最先把韌性范疇運用到經(jīng)濟學領域，形成“經(jīng)濟韌性”一詞。經(jīng)濟韌性走入了經(jīng)濟學研究的范疇，在區(qū)域經(jīng)濟學、宏觀經(jīng)濟學等領域得到較好的應用與細化研究。目前尚無學者將韌性范疇引入到財政學領域，大多研究集中在財政的可持續(xù)性方面。馬拴友(2001)[7]測度了公共部門的赤字空間，認為積極的財政政策因缺乏財力支持而不可持續(xù)。汪利娜(2009)[8]指出土地財政具有諸多弊端，是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的。丁鑫和荊新(2015)[9]建議在政府會計中引入三元系統(tǒng)以全面反映我國財政的可持續(xù)能力。金成曉和李夢嘉(2019)[10]研究了金融周期對財政的可持續(xù)性的影響，指出需要建立跨年度預算和中期規(guī)劃以保證我國財政的可持續(xù)性。閆坤和鮑曙光(2020)[11]指出總體上我國財政資源較為充足，但仍存在地方隱性債務風險和財政支出效率不高的問題。鄧曉蘭等(2021)[12]研究發(fā)現(xiàn)“營改增”顯著提升了地方財政的可持續(xù)性。因此，相關(guān)研究成果或者從財政收入能否滿足財政支出需要的角度研究財政的可持續(xù)性，即拘泥于財政范疇進行的是財政收支“量”的對比的研究，或者研究哪些因素影響財政可持續(xù)性，尚未從國家治理基礎與重要支柱這個層面審視財政應具有的宏觀調(diào)控功能與責任擔當。

財政分權(quán)對財政可持續(xù)性的影響形成了兩種截然不同的觀點。一種觀點認為財政分權(quán)促進了財政可持續(xù)性，如李建軍和王鑫(2018)[13]基于我國地方財政呈現(xiàn)的弱可持續(xù)性，指出稅收分權(quán)有助于增強地方財政可持續(xù)性；劉富華和吳近平(2020)[14]發(fā)現(xiàn)長期來看減稅降費促進了地方財政可持續(xù)性，且對財政分權(quán)程度高的地區(qū)影響更大；祁毓等(2021)[15]主張財政分權(quán)控制了公債規(guī)模，從而保證了財政可持續(xù)性。另一種觀點則認為財政分權(quán)抑制了其可持續(xù)性，如傅勇和張晏(2007)[16]指出財政分權(quán)扭曲了地方財政支出的結(jié)構(gòu)偏向，從而對財政可持續(xù)產(chǎn)生負向影響；陳菁和李建發(fā)(2015)[17]認為財政分權(quán)促進了地方債務融資規(guī)模，加劇了地方財政風險；杜彤偉等(2019)[18]結(jié)合地方政府存在“財政疲勞”現(xiàn)象，分析了分稅制不利于地方財政韌性的表現(xiàn)；孫琳等(2021)[19]指出財政分權(quán)程度與政府債務風險正相關(guān)，影響財政可持續(xù)性。

綜上所述，已有研究成果呈現(xiàn)以下特征：一是相關(guān)研究成果聚焦于哪些因素影響財政可持續(xù)性以及如何矯正，尚未根據(jù)新發(fā)展理念、新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展對財政職能的新要求將財政的可持續(xù)性演進為“財政韌性”，這可能影響對實踐中財政效能的準確評價。財政作為國家治理基礎和重要支柱，應心懷“國之大者”，面對國際國內(nèi)宏觀環(huán)境，財政如何權(quán)衡當前發(fā)展與未來目標關(guān)系并實現(xiàn)“行穩(wěn)致遠”，財政如何貫徹新發(fā)展理念，如何助力新發(fā)展格局構(gòu)建，如何推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，這顯然是“財政可持續(xù)性”內(nèi)涵所囊括不了的，必須上升為“財政韌性”，體現(xiàn)“財政”在應對新冠疫情等外在沖擊時熨平經(jīng)濟的短期波動并托舉經(jīng)濟社會穩(wěn)健發(fā)展的能力、在營造穩(wěn)定可預期宏觀環(huán)境過程中通過深化改革實現(xiàn)自我恢復的能力、在自我成長過程中推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力。二是相關(guān)研究大多考察財政“分權(quán)”對財政可持續(xù)性的影響，沒有結(jié)合新的歷史機遇下中國財政改革的深層邏輯系統(tǒng)分析財政作為“國家治理基礎”即財政走向“治權(quán)”背景下(劉尚希，2018[20])，其應具有的“韌性”特征。鑒于此，本文嘗試厘清財政分權(quán)影響地方財政韌性的理論邏輯，并構(gòu)建評價財政韌性的指標體系，基于2005—2020年省級層面的面板數(shù)據(jù)，測度地方財政韌性水平，并檢驗財政分權(quán)對地方財政韌性的影響。本文期待的邊際貢獻是：(1)將韌性范疇延伸到財政學領域，以期拋磚引玉，豐富財政韌性的相關(guān)研究。(2)在國家治理框架下考察財政分權(quán)和地方財政韌性之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)制度演化對地方財政韌性水平影響的短期和長期效應。

二、邏輯機理與研究假設

(一)財政韌性的內(nèi)涵把握與評價指標選取

基于對經(jīng)濟韌性范疇的理解，結(jié)合財政的運行特征與內(nèi)在職能，本文從演化視角把握財政韌性的內(nèi)涵。演化視角下的財政韌性應是動態(tài)變化的，不僅包括系統(tǒng)受到?jīng)_擊后的應對、恢復過程，更強調(diào)在后沖擊時代不斷實現(xiàn)更高水平的發(fā)展。由于社會經(jīng)濟系統(tǒng)是不斷演化發(fā)展的(李連剛等，2019[21])，所以依據(jù)演化視角界定財政韌性內(nèi)涵更符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。同時，我國改革發(fā)展已經(jīng)進入以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標定位的新發(fā)展階段，財政被賦予“國家治理基礎與重要支柱”的角色定位，這樣以往作為經(jīng)濟范疇的財政上升到國家治理層面，這需要財政由原來的“可持續(xù)發(fā)展”拓展到“韌性發(fā)展”，以匹配現(xiàn)代國家治理所需要的財政職能應具有的屬性特征和時代意蘊，而這是一個動態(tài)發(fā)展過程，需要財政“相機抉擇”并通過“以政管財、以財行政”發(fā)揮國家治理基礎和重要支柱作用。因此，演化視閾下，財政韌性是指在一定的財政體制下，財政在應對并適應外在沖擊、在穩(wěn)定經(jīng)濟促進高質(zhì)量發(fā)展過程中實現(xiàn)更高水平支撐國家治理的能力。

基于研究需要，本文從財政應對外部沖擊的能力、財政恢復能力、財政成長能力、財政治理能力四個維度判斷財政韌性。

1.財政應對能力。

財政應對能力是指突發(fā)事件下財政立足于維護國家安全、社會穩(wěn)定需要，充分發(fā)揮“以財輔政”職能，穩(wěn)定需求，保障民生，化解風險，托舉經(jīng)濟社會穩(wěn)健發(fā)展的能力，即考察財政的“穩(wěn)定器”功能。財政韌性越強，則外在沖擊對政府治理的消極影響越小，為國家長治久安提供的穩(wěn)定作用越強。

面對外在沖擊，為促進經(jīng)濟恢復向好或者有效應對自然災害、新冠疫情等突發(fā)事件，地方財政不僅要增加相應的財政支出，也要平衡好促增長和防風險的關(guān)系，因此，選取財政支出增長情況、財政赤字率、財政自給力來判斷地方財政應對外在沖擊的能力。財政支出增長情況可以反映短期內(nèi)地方財政迅速應對外在沖擊的能力；財政赤字率反映財政支出增加后地方財政現(xiàn)有的債務是否會演化為潛在風險情況；財政自給力反映地方財政的實力，財政自給力水平越高，地方政府憑借自有財力進行宏觀調(diào)控實現(xiàn)穩(wěn)定的能力就越強。

2.財政恢復能力。

財政恢復能力是指受到?jīng)_擊后，作為改革“先鋒”的財政在為各項改革鋪路搭橋過程中，通過深化改革“以政理財”恢復到以前支撐治國理政的能力，即考察財政“逆周期調(diào)節(jié)”能力。財政韌性越強，則財政收入表現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)穩(wěn)健增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化特征。因此，從財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)判斷地方財政恢復能力：用人均一般公共預算收入增長率反映地方財政收入規(guī)模增長情況，用稅收收入與非稅收入比重反映地方財政收入結(jié)構(gòu)的質(zhì)量。地方財政汲取收入的能力越強以及收入來源結(jié)構(gòu)越合理，則地方政府治理所需的財政資源越能得到較快補充，財政平穩(wěn)經(jīng)濟運行和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵作用越顯著。

3.財政成長能力。

財政成長能力指后外在沖擊時代，財政通過收支分配制度改革、預算安排等，促進資源合理配置，保障公平正義，防范化解各種風險，在促進國家長治久安過程中實現(xiàn)自我成長，即考察財政“以財行政”能力。財政韌性越強，財政作為國家治理基礎和重要支柱的能力越突出，有力推動高質(zhì)量發(fā)展。

在量化指標選取方面，筆者認為收入端、支出端的指標僅能表示外在沖擊下財政收入或支出的平穩(wěn)運行程度，即財政可持續(xù)性，不能充分體現(xiàn)財政在應對外在沖擊中恢復活力并表現(xiàn)出較好的成長性，因此，根據(jù)新發(fā)展階段財政的“治權(quán)”特征需要，選取財政收入彈性、財政支出彈性、財政支出結(jié)構(gòu)綜合反映財政成長能力的整體性、穩(wěn)健性、持續(xù)性。財政收入彈性反映地方財政在國民收入分配中組織財政收入的合理性、規(guī)范性與長期性；財政支出彈性體現(xiàn)地方財政運用支出手段穩(wěn)定經(jīng)濟增長的效果；財政支出結(jié)構(gòu)反映一定時期政府治理、國家發(fā)展的方向與目標。本文用民生支出占財政支出比重，反映在外在沖擊情況下政府保障民生的能力，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)有助于提高財政收入彈性、財政支出彈性。

4.財政治理能力。

財政治理能力是財政成長能力的“果”，進一步考察財政是否真正成為“國家治理基礎和重要支柱”。財政治理能力是指財政在一收一支過程中不僅為政府治理提供經(jīng)濟基礎，而且助推政府履行職能、實現(xiàn)政府有效治理的能力。因此，財政治理能力可以從財政是否合理配置資源、是否實現(xiàn)收入或財富的公平分配、是否托舉經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間、是否促進國家長治久安方面進行考察?；谘芯康男枰?，運用財政資金撬動社會資本投入能力考察財政資源配置能力；運用基尼系數(shù)考察財政的收入或財富公平分配能力；運用國有資產(chǎn)保值增值率考察財政能否托舉經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間；運用財政支出效率考察財政促進國家長治久安能力。財政支出效率反映一定的財政資金投入下地方財政提供的公共物品和公共服務的數(shù)量和質(zhì)量情況，財政支出效率高，表明地方財政不僅高效配置有限財政資源，緩解財政收支矛盾，而且加快新舊動能轉(zhuǎn)換促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，進一步涵養(yǎng)未來財源，為國家長治久安奠定堅實的物質(zhì)基礎和宏觀承載。

依據(jù)財政韌性的量化邏輯構(gòu)建地方財政韌性的綜合評價指標體系，如表1所示。

表1 地方財政韌性評價指標體系

(二)財政分權(quán)影響地方財政韌性的邏輯機理

中央與地方財政關(guān)系是國家治理的重要內(nèi)容與關(guān)鍵樞紐，央地的財權(quán)與事權(quán)是否對稱、事權(quán)和支出責任是否科學界定，即各級政府事權(quán)、支出責任和財力是否相適應也會影響財政支撐治國理政作用的發(fā)揮。因此，財政分權(quán)影響地方財政韌性。

1.財政收入分權(quán)對地方財政韌性的影響。

財政收入分權(quán)本質(zhì)上是地方政府對其轄區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生財政收入的分成比例(楊其靜和高雄偉，2021[25])，即形成“收入分成合約”。科學合理的財政收入分權(quán)激勵地方政府謀求財政收入的持續(xù)增長，為財政韌性作用的有效發(fā)揮奠定堅實的經(jīng)濟基礎。首先，財政收入分權(quán)影響地方財政應對外在沖擊的能力?！笆杖敕殖珊霞s”一方面決定了地方財政獲得財力的多寡，影響地方依法組織財政收入積極性，影響地方財力和財政自給能力；另一方面決定了中央可以從地方集中的財政收入比重，在科學合理的轉(zhuǎn)移支付制度下，可以發(fā)揮均衡全國地方財力的作用，從而影響各級地方財政應對外在沖擊的能力。其次，財政收入分權(quán)影響地方財政在遭受沖擊后涵養(yǎng)未來財源積極性，即影響地方財政恢復能力。合理的“收入分成合約”激勵地方政府不斷完善轄區(qū)內(nèi)的基礎設施功能，提高公共服務水平，盡可能營造較好的營商環(huán)境，助企紓困解難，促進經(jīng)濟發(fā)展，壯大財源；也激勵地方政府充分運用財權(quán)較好實施減稅降費和其他“放水養(yǎng)魚”政策，減輕企業(yè)負擔，不斷激發(fā)市場主體活力，挖掘財政增收潛力，使地方財政收入實現(xiàn)恢復性增長。第三，財政收入分權(quán)影響地方財政成長能力。科學合理的財政收入分權(quán)能夠增強地方財政“制度自信”，在適應后沖擊時代國際國內(nèi)環(huán)境的同時，積極落實提質(zhì)增效、更可持續(xù)的財政政策，制定具有區(qū)域特色促進新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)發(fā)展的新政策，不僅有助于持續(xù)增加新型財源，而且有助于提高財政收入質(zhì)量，即提高財政收入彈性?？傊?，財政收入分權(quán)可以影響地方財政的應對、恢復、成長能力，即影響地方財政韌性?；诖耍岢黾僭O1：

假設1：財政收入分權(quán)能夠促進地方財政韌性的增強。

2.財政支出分權(quán)對地方財政韌性的影響。

財政支出分權(quán)界定了地方財政在轄區(qū)治理過程中承擔的事權(quán)和支出責任。首先，財政支出分權(quán)影響地方財政應對能力。事權(quán)和支出責任敦促地方政府在受到外在沖擊時增加財政支出規(guī)模和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)以集中有限財力更好地應對外在沖擊。其次，財政支出分權(quán)影響地方財政恢復能力。財政支出分權(quán)明確了地方財政承擔的事權(quán)與支出職責，地方財政承受能力會影響其組織財政收入的數(shù)量與質(zhì)量。若地方政府承擔過多事權(quán)和支出職責，且在轉(zhuǎn)移支付制度能力有限的情況下，引致地方財政事權(quán)與財權(quán)不匹配，加劇地方財政收支矛盾。在財政壓力下，地方政府不得不多元開辟增加財源的路徑，如注重發(fā)展成本低但見效較快的產(chǎn)業(yè)，引致地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和資源錯配；選擇放松環(huán)境管制，加劇轄區(qū)特別是管轄邊界的環(huán)境污染；或者在減稅降費環(huán)境下，過度依賴土地出讓收入，形成“土地財政”格局；或者通過隱形負債履行支出責任，加大地方財政債務風險，從而影響財政收入的長期持續(xù)增長和收入質(zhì)量。第三，財政支出分權(quán)影響地方財政成長能力與治理能力。地方政府憑借地緣優(yōu)勢更了解轄區(qū)居民的需求，擁有比中央政府更多的信息，而且獲取有效信息的成本較低。在事權(quán)和支出責任合理劃分情況下，地方政府在保持合理支出強度、努力發(fā)揮財政資源“四兩撥千斤”、托舉經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間作用的同時，也會注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強民生支出，可以更有效率地精準提供恰當?shù)墓伯a(chǎn)品和公共服務，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感和滿意度，在縮小收入或財富的公平分配、促進地方“善治”方面持續(xù)發(fā)力。因此，合理的財政支出分權(quán)能夠提高地方財政貫徹落實財政政策的內(nèi)在動力與活力，在促進地方財政成長的同時提高地方財政治理水平與效果?；诖?，提出假設2：

假設2：財政支出分權(quán)對地方財政韌性的影響具有異質(zhì)性。

圖1 財政分權(quán)影響地方財政韌性的路徑

三、研究設計

(一)模型設定

1.短期效應的檢驗模型。

為更好地檢驗財政分權(quán)對地方財政韌性的影響，同時考慮內(nèi)生性，我們在靜態(tài)分析的基礎上建立動態(tài)模型增強研究的合理性。靜態(tài)面板模型如式(1)所示。

Resi, t=α1+λ1Fdi, t+β1Controli, t+εi, t

(1)

其中，Res為地方財政韌性；Fd表示財政分權(quán)，Control為一系列控制變量，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、利用外資水平、市場規(guī)模水平和人口規(guī)模水平；α1為常數(shù)；εi,t表示隨機誤差項，i代 表省份(直轄市、自治區(qū))；t表示時間。

由于變量的內(nèi)生性會使靜態(tài)面板模型估計的參數(shù)有偏，為緩解內(nèi)生性問題，在模型(1)的基礎上加入財政韌性的滯后變量，建立動態(tài)面板模型，如式(2)所示。

Resi, t=α1+ρ1Resi, t-1+λ1Fdi, t+β1Controli, t+εi, t

(2)

2.長期效應的檢驗模型。

在基準回歸驗證財政分權(quán)對地方財政韌性短期影響的基礎上，進一步討論財政分權(quán)對地方財政韌性的長期影響，建立面板向量自回歸模型，如式(3)所示。

Yi, t=αi+γt+ГYi, t-1+εi, t

(3)

其中，Yi,t表示基于面板數(shù)據(jù)的3×1變量向量，包括地方財政韌性、財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)。Г為系數(shù)矩陣，αi為個體效應向量，γt為時間效應向量，εi,t為隨機誤差向量。

(二)變量說明

1.被解釋變量：財政韌性(Res)。

被解釋變量前文已經(jīng)提及，這里不再贅述。

2.核心解釋變量。

現(xiàn)有研究把財政分權(quán)(FD)指標設計為三類，分別從財政支出、財政收入和財政自主的角度來度量。參照張芬和趙曉軍(2016)[26]的研究方法，從財政收入分權(quán)(Fdinc)和財政支出分權(quán)(Fdexp)兩個維度考察財政分權(quán)制度對地方財政韌性的影響。財政收入分權(quán)的計算方法為省級人均財政收入除以中央人均財政收入，財政支出分權(quán)的計算方法為省級人均財政支出除以中央人均財政支出。

3.控制變量。

(三)數(shù)據(jù)來源

基于數(shù)據(jù)可得性，本文采用2005—2020年(1)因缺失2020年外商直接投資數(shù)據(jù)，短期效應分析采用2005—2019年數(shù)據(jù)進行回歸。中國30個省份(不含港澳臺和西藏)的面板數(shù)據(jù)。考慮數(shù)據(jù)可比性，對于部分變量的少數(shù)缺失值采用均值法補足。同時為消除通貨膨脹因素，對于用貨幣計量的變量，選擇以2005年為基期，用價格指數(shù)對數(shù)據(jù)進行調(diào)整。全部數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》以及WIND數(shù)據(jù)庫和中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。變量說明和描述性統(tǒng)計見表2。

表2 變量說明和描述性統(tǒng)計

四、實證分析

(一)地方財政韌性的測度

本文選取2005—2020年中國30個省份的數(shù)據(jù)，利用面板熵權(quán)法測度地方財政韌性。結(jié)果如表3所示，限于篇幅僅列出部分年份?？傮w上來看，地方財政韌性水平整體偏低并呈現(xiàn)先升后降的倒“U”趨勢。在2005—2007年，地方財政韌性水平以一個較高的增長率增長；受2008年金融危機的影響，2009年地方財政韌性水平有較大幅度下降；在2010—2012年，地方財政韌性水平稍有恢復呈波動增長且增長率較低；此后，地方財政韌性水平較為穩(wěn)定但稍有下降；2020年因受到新冠肺炎疫情的影響，地方財政韌性水平有所降低。這表明隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，地方財政建設仍任重道遠。從區(qū)域來看，2005—2020年財政韌性平均水平空間分布呈現(xiàn)出“東高西低”特征，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，東部>中部(≈全國)>西部。從省域來看，考察期內(nèi)財政韌性平均水平排名前五位為江蘇、浙江、山東、北京、河南，后五位為西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、甘肅、青海。因此，發(fā)展依然是提高地方財政韌性水平的“硬道理”。

表3 2005—2020年地方財政韌性

(二)財政分權(quán)對地方財政韌性的短期影響

表4是采用不同估計方法對靜態(tài)面板模型(1)的估計結(jié)果?；貧w結(jié)果顯示，無論采用哪種估計方法，財政收入分權(quán)的回歸系數(shù)均為正，且通過1%水平上的顯著性檢驗；財政支出分權(quán)的回歸系數(shù)均為負，且通過1%水平上的顯著性檢驗?；貧w結(jié)果驗證了前文的理論分析，說明財政分權(quán)制度對地方財政韌性有顯著影響。財政分權(quán)制度對地方財政韌性的影響較為復雜，財政分權(quán)能否增強地方財政韌性取決于財政收入分權(quán)正向影響和財政支出分權(quán)負向影響的強度對比。

表4 靜態(tài)面板回歸結(jié)果

為緩解內(nèi)生性問題，糾正參數(shù)估計偏誤，同時探究地方財政韌性的動態(tài)演變過程，因此采用SYS-GMM進一步檢驗財政分權(quán)對地方財政韌性的影響。本文同時也給出FD-GMM下的估計，作為穩(wěn)健性檢驗。對動態(tài)面板模型(2)的回歸結(jié)果見表5。觀察表5可得，AR(1)的P值均小于0.05，AR(2)的P值均大于0.1，故認為殘差序列存在一階自相關(guān)，不存在二階自相關(guān)。Hansen檢驗的P值均為1.000，認為所有的工具變量都有效。綜上，證明動態(tài)面板模型(2)的設定可靠，GMM估計可行。SYS-GMM結(jié)果所示，地方財政韌性一階滯后項的回歸系數(shù)為正，且通過1%水平上的顯著性檢驗，說明地方財政韌性水平提升具有慣性，受前期值的影響。財政收入分權(quán)的回歸系數(shù)為正，且通過1%水平上的顯著性檢驗，這與表4中四種估計下的結(jié)論一致，證明研究結(jié)論的穩(wěn)健性。財政收入分權(quán)的回歸系數(shù)為0.034，說明在財政收入分權(quán)對地方財政韌性水平的提高具有促進作用。驗證了前文的假設1。財政支出分權(quán)的回歸系數(shù)為負，通過5%水平上的顯著性檢驗，這說明現(xiàn)階段的財政支出分權(quán)對地方財政韌性水平的提高具有抑制作用。FD-GMM得到的結(jié)果在回歸系數(shù)的符號和顯著性水平上與SYS-GMM的絕大部分結(jié)果一致，再次證明了研究結(jié)論的穩(wěn)健性、合理性。

表5 動態(tài)面板回歸結(jié)果

(三)財政分權(quán)對地方財政韌性的長期影響

基準回歸部分分析了財政分權(quán)對地方財政韌性的短期影響，考慮到地方財政韌性水平的提升是一個長期動態(tài)演變的過程，為考察財政分權(quán)與地方財政韌性之間的長期動態(tài)關(guān)系以及沖擊傳導方式，同時為進一步解決內(nèi)生性問題，構(gòu)建PVAR模型做更深入的探討。為保證PVAR模型的穩(wěn)定性，先對所有的變量進行一階差分處理。依據(jù)AIC、BIC、HQIC信息準則選取模型的滯后階數(shù)，本文選擇的最優(yōu)滯后階數(shù)為三階。結(jié)果見表6。

表6 最優(yōu)滯后階數(shù)

選擇最優(yōu)滯后階數(shù)之后的模型穩(wěn)定性檢驗結(jié)果如圖2所示。圖2中所有特征值都在單位圓內(nèi)，表明構(gòu)建的PVAR系統(tǒng)穩(wěn)定。在選擇最優(yōu)滯后階數(shù)之后的格蘭杰因果檢驗結(jié)果見表7。觀察表7可知，大多數(shù)的P值小于0.05且所有兩變量聯(lián)合效應的格蘭杰因果檢驗P值都小于0.05，說明變量之間存在互為因果的關(guān)系。綜上，構(gòu)建的PVAR模型通過了上述兩個檢驗，可以進一步進行脈沖響應和方差分解。

圖2 PVAR模型的穩(wěn)定性檢驗

表7 格蘭杰因果檢驗

圖3是進行300次蒙特卡洛模擬得到的脈沖響應函數(shù)圖，橫軸表示預測期數(shù)，本文設定為10期，縱軸表示脈沖響應強度。圖3a為地方財政韌性對自身的脈沖響應圖。在給定地方財政韌性一個正的標準差沖擊時，自身響應在當期顯著為正且達到峰值，之后隨著時間的推移響應程度迅速減弱，并在第一期轉(zhuǎn)為負向響應，在第一期后，負向影響逐漸降低，并在第六期時收斂至零。這表明地方財政韌性水平的提升是一個慣性過程，但影響呈現(xiàn)減弱趨勢而不具有持續(xù)性。圖3b為地方財政韌性對財政收入分權(quán)脈沖的響應圖。給定財政收入分權(quán)一單位標準差沖擊后，地方財政韌性在當期的脈沖響應值為正并在第三期達到峰值，之后正向響應逐漸減弱并在第四期轉(zhuǎn)為負值，在第六期轉(zhuǎn)為正值后緩慢下降并在第八期后逐漸收斂到零。綜合來看，長期中財政收入分權(quán)對地方財政韌性的影響為正，驗證了假設1。圖3c為地方財政韌性對財政支出分權(quán)脈沖的響應圖。給定財政支出分權(quán)一單位標準差沖擊后，地方財政韌性的當期響應值為正，在第一期轉(zhuǎn)為負值，第二期又轉(zhuǎn)為正向響應，第三期后正向響應逐漸減弱，并在第八期逐漸收斂至零。綜合來看，長期中財政支出分權(quán)對地方財政韌性的影響也為正。結(jié)合基準回歸分析可知，財政支出分權(quán)對地方財政韌性的影響在短期和長期內(nèi)表現(xiàn)出異質(zhì)性，驗證了假設2。

圖3 PVAR模型的脈沖響應函數(shù)圖

方差分解用于說明解釋變量對被解釋變量變動的解釋程度，從而體現(xiàn)各變量的重要程度。本文進行10期分解，表8列出了PVAR模型的方差分解結(jié)果。表8顯示，財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)都能在一定程度上解釋地方財政韌性的變動，但財政支出分權(quán)的解釋能力要強于財政收入分權(quán)。隨著預測期數(shù)的增加，財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)的解釋能力均逐漸增強并趨于穩(wěn)定，二者解釋能力之間的差距逐漸縮小。第四期，財政收入分權(quán)對地方財政韌性的解釋能力達到峰值，為0.008；在第七期，財政支出分權(quán)對地方財政韌性的解釋能力達到峰值，為0.014。第四期后，二者對地方財政韌性的解釋能力趨于穩(wěn)定，其解釋能力之間的差距保持在0.005左右。整體上看，地方財政韌性對財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)的解釋能力要強于財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)對地方財政韌性的解釋能力。隨著預測期數(shù)的增加，地方財政韌性對二者的解釋能力均逐漸增強，但對財政收入分權(quán)有更強的解釋能力。在第六期對收入分權(quán)的解釋能力達到峰值，為0.101；在第四期對支出分權(quán)的解釋能力達到峰值，為0.067。第六期后，解釋能力趨于穩(wěn)定。

表8 方差分解

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文嘗試把韌性范疇引入到財政學領域，基于2005—2020年省級層面面板數(shù)據(jù)，測度地方財政韌性并探討財政分權(quán)對地方財政韌性的影響。研究發(fā)現(xiàn)：(1)地方財政韌性水平整體不高，呈先升后降的倒“U”特征，區(qū)域間存在異質(zhì)性，呈“東高西低”發(fā)展態(tài)勢，地方財政建設特別是中西部地區(qū)仍任重道遠。(2)短期來看，財政收入分權(quán)對地方財政韌性具有促進作用，財政支出分權(quán)對地方財政韌性具有抑制作用；長期來看，地方財政韌性水平的提升具有慣性，地方財政韌性對財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)脈沖的響應均為正，但不具有持續(xù)性。

(二)政策建議

當前，中國經(jīng)濟正處于由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財政肩負著優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要職責。持續(xù)增強財政韌性可以更好地發(fā)揮地方財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，保障經(jīng)濟在合理區(qū)間內(nèi)平穩(wěn)運行，加速構(gòu)建新發(fā)展格局和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。為此，結(jié)合實證結(jié)果，本文提出如下建議:

第一，建立推動高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付制度，提升地方財政應對外在沖擊的能力。一是為緩解財政支出分權(quán)對地方財政韌性的抑制作用，圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標要求，增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在解決深層次體制機制問題的同時，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”深度激發(fā)各類市場主體活力，增強各省份高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力，特別是建立高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付獎補制度，如引導西部盡快構(gòu)建以數(shù)字經(jīng)濟為引領的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，探索進一步促進西部形成發(fā)展新格局的路徑。同時，進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式和結(jié)構(gòu)，中央財政繼續(xù)加大對中西部地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，提高中西部地區(qū)的民生建設水平，積極支持中西部地區(qū)符合條件的基礎設施、生態(tài)環(huán)保、社會民生等領域項目建設，縮小區(qū)域間財力差距，引導基本公共服務均等化供給。二是建立審計結(jié)果和轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤機制。實施轉(zhuǎn)移支付獎懲措施，對財政預算管理、績效管理及財政供養(yǎng)人員管控、財政往來款、臨聘人員管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理等成效突出的地區(qū)給予獎補。三是規(guī)范地方政府的債務管理。落實地方政府化債責任，按照市場化、法治化原則，統(tǒng)籌安排財政資源，科學配置地方政府債務限額，穩(wěn)妥化解地方債務特別是存量隱性債務，降低地方債務風險，保證地方財政可持續(xù)發(fā)展。

第二，深化稅收制度改革，提升地方財政自我恢復能力。一是加強頂層設計，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅在稅收收入中的比重。建議盡快將房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，并成為地方稅的主體稅種。二是加快健全地方稅體系。理順稅費關(guān)系，根據(jù)稅基弱流動性、收入成長性、征管便利性等原則，提高地方培植稅源的積極性，合理確定地方稅稅種，適當擴大地方稅收管理權(quán)限，提升地方財政收入質(zhì)量，為增強地方財政韌性奠定堅實基礎。三是加強財政收入全口徑統(tǒng)一管理，優(yōu)化地方財政收入結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌管理一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算；統(tǒng)籌管理財政預算資金與地方政府專項債券資金；做好滾動預算，統(tǒng)籌管理年度間各項財政資源資金；盤活各類存量資源，強化政策集成和資金協(xié)調(diào)，形成促進地方政府高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)供給轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務的新格局。

第三，繼續(xù)推進財政事權(quán)與支出責任劃分改革，提升地方財政成長能力。一是結(jié)合各地的實際情況，科學設定各級政府間的權(quán)責劃分，加快建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省、市縣財政關(guān)系，為增強地方政府治理體系的韌性提供良好的財政基礎。二是增強財政資源配置效率。在財政支出剛性增長的情況下，在加強財政資金過程管理、全面實施預算績效管理的前提下，優(yōu)化財政資金投入結(jié)構(gòu)，引導財政資金投入民生性和生態(tài)環(huán)境保護等領域，創(chuàng)新財政投入方式，提升地方財政社會治理和公共服務效果。三是加強財政系統(tǒng)信息化建設，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)財政各業(yè)務系統(tǒng)、財政與預算單位、上下級財政之間信息的互通互聯(lián)，并構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制，全面提升地方財政管理水平和業(yè)務運行效率。

第四，規(guī)范落實全面預算績效管理改革，提高地方財政治理能力?！吨泄仓醒?、國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》提出“全面實施預算績效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是撬動公共部門責權(quán)利重構(gòu)的有效途徑，是實現(xiàn)錢與事、權(quán)與責、決策與執(zhí)行、服務與需要有機融合的一種機制”。因此，規(guī)范落實全面預算績效管理是提高地方財政治理能力的必然要求。一是建立健全地方預算績效管理制度體系，特別是探索加強民生工程、鄉(xiāng)村振興、基建投資等重點領域的預算績效管理制度，為全面預算績效管理改革的推進提供制度保障。二是進一步深化預算與績效管理融合。將績效管理深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程；績效管理覆蓋各級政府和所有財政資金，特別是完善政府投資基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府債務項目績效管理，有序推進政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算的績效管理，提高財政資源配置效率和使用效益。三是加強預算績效結(jié)果的應用。將預算績效結(jié)果納入政府目標管理績效考核范圍和干部政績考核體系，完善績效管理工作考核機制，提高預算管理水平和政策實施效果，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。