呂巖

摘 要：地方政府專項資金的設(shè)立與使用是財政資金精細化管理的重要體現(xiàn)，而專項資金所涉及范圍廣泛，涉及資金量巨大，涉及項目數(shù)量眾多且結(jié)構(gòu)復雜，現(xiàn)行的專項資金管理制度體系存在許多眾多缺陷，還會滋生腐敗風險。本文分析了全國范圍內(nèi)普遍性的地方財政資金管理現(xiàn)狀，重點指出了運營維護性質(zhì)的專項資金與保護成長性的專項資金分類管理模式，同時分析了現(xiàn)行制度中項目審批混亂、資金管理粗放、監(jiān)管不到位的部分問題，并針對性的提出了改進專項資金管理問題的措施，希望得到有關(guān)方面的重視、參考與實踐。

關(guān)鍵詞：地方政府;專項資金;改進措施

新發(fā)展階段，我國的全面深化改革正處于深水區(qū)，地方政府的專項資金管理情況與改革情況切實關(guān)系著新時代下地方公共事業(yè)的推進與民生項目的開展。政府專項資金是社會主義體制下舉國力量與現(xiàn)代化治理體系的重要體現(xiàn)，政府專項資金的使用與管理的轉(zhuǎn)變與新時代政府職能的轉(zhuǎn)變也有著直接關(guān)聯(lián)，在我國經(jīng)濟總體平穩(wěn)發(fā)展但地區(qū)間發(fā)展差異仍然明顯的宏觀背景下，如何通過更加規(guī)范性與普適性的制度化管理更好地提高政府專項資金的管理效率與使用效率，更好的保護國有資產(chǎn)，如何更好的服務(wù)于民生與社會事業(yè)，如何更好地促進新發(fā)展格局與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的推進是我國面臨的巨大議題。對于專項資金管理而言，構(gòu)建完整的管理模式與管理環(huán)節(jié)是保障管理質(zhì)量與管理效率的基礎(chǔ)，針對目前全國范圍內(nèi)普遍存在的地方政府專項資金管理存在的審批、支付、結(jié)余等環(huán)節(jié)的缺陷，構(gòu)建起一體化的管理模式與評價模式將直接作用于政府專項資金管理精細化程度的提高。

一、地方政府專項資金管理現(xiàn)狀

地方政府的財政專項資金是由國家財政撥款的、本級政府用于使用與管理的資金的統(tǒng)稱，資金主要作用是保證當?shù)厣鐣?wù)開支、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支、社會福利保障開支、政策補貼開支等涉及民生、公共事業(yè)、社會管理、經(jīng)濟建設(shè)等眾多方面的資金使用。專項資金顧名思義，只能被用于特定的用途?？顚Ｓ?，不得擅自挪用，由于國家要求專項資金執(zhí)行特殊的單獨核算方式，因此即時挪用后補齊抵賬，也會出現(xiàn)賬目上的記錄，同時挪用專項資金后挪用人與負責人都將面臨刑事責任。

專項資金的金額一般與項目預算相關(guān)，但同時也與國家財政或上級政府的撥款總量相關(guān)，即專項資金的總金額為財政撥款除去一般性費用或固定費用剩余的資金。而對于地方來說，各類項目需要按照《中央本級項目支出預算管理辦法》進行預算審批，原則上地方需要建立專項資金的項目與中央項目支出的門類相當，專項項目主要聚焦于建筑類與行政事業(yè)類兩個大類，環(huán)保、極端天氣與重大安全事故處理等公共項目也屬于該范圍內(nèi)。

政府專項資金的設(shè)立目的在于規(guī)范資金使用范圍、提高資金使用效率、規(guī)范項目預算編制、保障地區(qū)運營發(fā)展的資金安全。專項資金的實際安排與管理的末端行政單位大多數(shù)為區(qū)級政府，就我國省會城市的主要中心城區(qū)而言，專項資金占到財政撥款的比重超過半數(shù)，擁有系統(tǒng)的項目門類管理，涉及專項資金建立的社會發(fā)展、文化教育、公共安全與企業(yè)扶持項目數(shù)量高達百余種。在管理措施上，政府又創(chuàng)新性將專項資金分為兩個大類進行管理，分別是運營維護性質(zhì)的專項資金與保護成長性的專項資金，同時每筆專項資金都擁有獨立的預算編制、授權(quán)審批、資金撥款與使用情況監(jiān)督以及盈余資金的回收與處理，其中項目資金監(jiān)管由各級人大執(zhí)行，并與政府績效直接掛鉤，并積極利用信息平臺進行信息公開，保障政府對于項目資金使用管理的重視程度，接受社會對于政府運營的監(jiān)督，使人民對于政府的滿意程度逐步提升。

對于經(jīng)濟發(fā)展較弱的地區(qū)、偏遠地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)、特殊地理位置地區(qū)與少數(shù)民族聚集地區(qū)，各地政府因地制宜的設(shè)置不同項目門類，并設(shè)立相應專項資金安排與管理事務(wù)組，對于部分自然災害頻發(fā)地區(qū)或經(jīng)濟發(fā)展長期滯后的地區(qū)，政府拓寬了專項資金的來源，專項資金不僅來源于上級政府撥款，還廣泛吸納社會捐贈資金，并利用政府信譽與金融機構(gòu)與保險機構(gòu)合作獲取資金，以抵御極端情況下短時大規(guī)模的資金缺口情況，快速恢復地區(qū)正常的生產(chǎn)生活。

二、現(xiàn)存的地方政府專項資金管理問題

雖然我國建立了系統(tǒng)的專項資金管理體系，并規(guī)范部分專項資金的使用范圍，但根據(jù)上述分析，專項資金涉及范圍廣泛、涉及領(lǐng)域復雜，加之我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與人民需求的日益提升，需要建立專項資金的項目也不斷攀升，專項資金管理客觀存在管理工作量巨大、管理資金明細復雜，管理專業(yè)性要求高等特點，隨之也產(chǎn)生了眾多管理層面的問題。

（一）專項資金項目建立不夠全面，項目審批不夠科學

專項資金項目建立是專項資金管理的第一步，也是專項資金管理的重中之重，但由于專項資金涉及范圍廣泛，涉及專業(yè)領(lǐng)域眾多，尤其對于保護發(fā)展項目的審核難度很大，政府為了短期的經(jīng)濟發(fā)展或短期任期內(nèi)的政績，往往傾向于主觀的進行項目審核與資金審批，以實現(xiàn)項目眾多與資金利用率高的表象，部分地區(qū)企業(yè)的政策性補貼申請審核難度遠小于部分專項行政事業(yè)單位的專項資金申請審核，不僅影響政府行政能力的正常發(fā)揮，還容易滋生腐敗問題。不同項目審批程序不統(tǒng)一，地方政府對于項目建立與項目審核的權(quán)利約束小，加上審批程序不夠科學，在各地都曾出現(xiàn)項目設(shè)立不夠合理、空頭項目騙取財政資金、項目規(guī)模與資金規(guī)模不匹配、同質(zhì)化項目重復審批導致的資金浪費等眾多問題，不僅違背了專項資金建立的初衷，還容易造成地方財政風險。

（二）預算編制困難，專項資金統(tǒng)籌規(guī)劃能力差

同樣由于專項資金涉及范圍廣泛、涉及領(lǐng)域復雜，同時“單位申報、財政審查、政府確立、人大審批”的專項資金使用體系給了社會各企業(yè)各單位申請專項資金很大的主觀性，導致政府對于項目申報的審批往往只根據(jù)財政情況與項目申請資金這類財政性的情況進行審批，對于實際項目的可行性分析與項目申請資金是否合理的判斷能力均有所欠缺，進而造成了政府進行精細具體的預算編制難度極大。為了確保項目執(zhí)行與資金使用，以免造成由于不作為的問題被問責，地方政府往往采用粗狂的預算編制與預算管理模式，并采用預算追加的方式處理大多數(shù)資金問題。同時部分地方政府還利用政策漏洞與項目申請方合作舞弊，以通過虛高的項目審批資金將專項資金套現(xiàn)以挪為它用，嚴重印象了專項資金的資金安全。

（三）財政監(jiān)督與績效考核機制不夠完善

在實際執(zhí)行中，部分地區(qū)政府的專項資金管理存在預算體系、財政監(jiān)管體系與績效考核體系的失位或銜接不到位，資金的統(tǒng)籌規(guī)劃能力較差，一方面項目申請方自發(fā)的資金需求代表了市場配置資源的過程，一方面政府擁有一定的計劃與規(guī)劃，計劃制度與市場自發(fā)制度的矛盾在資金有限的條件下將不斷被擴大化，是傾向于滿足市場需求還是堅持按照政府自主規(guī)劃進行專項資金管理，在不同環(huán)境下都將產(chǎn)生不同的結(jié)果，由此造成了政府專項資金的管理無法擁有統(tǒng)一的標準。同時，由于政府專項資金管理的主觀性問題，為保障項目的執(zhí)行與政策的連續(xù)性，財政監(jiān)督在一定程度上存在失位或制度性缺乏的問題，缺乏績效考核體系不僅導致項目人員與政府工作人員對于專項資金管理的重視程度不足，更將導致財政監(jiān)督的失效問題長期得不到體現(xiàn)，部分單位重資金分配、輕監(jiān)督管理的陋習將一直延續(xù)，在長期違規(guī)操作中還將積累很大的法律風險。

目前部分地區(qū)的地方政府專項資金管理問題存在開支范圍不明確的問題，這與地方政府沒有很好地認識到專項資金的重要意義，沒有充分的認識自身區(qū)域特點、區(qū)位優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與目前現(xiàn)存的問題，與開支范圍不明確伴隨的問題就是監(jiān)管失位，由于開支范圍不明確，監(jiān)管過程中無法做到有明確的政策與依據(jù)進行財政監(jiān)督，在對專項資金的執(zhí)行情況進行考核與評價時，也缺乏明確的政策與依據(jù)進行有效評價，有開支范圍不明確導致的結(jié)構(gòu)性問題是財政監(jiān)督與考核機制不完善的根源之一。

（四）專項資金的管理制度不夠合理，缺乏問責機制

由于專項資金項目門類多樣性的客觀條件，專項資金管理缺乏普適性的科學制度，制度設(shè)定不夠合理導致了專項資金管理人員在工作中沒有明確的規(guī)則可依，同時新建項目、非實質(zhì)性項目的專項資金管理難度遠超于常規(guī)意義，對于這部分的專項資金管理問題嚴重。

此外，部分地區(qū)的現(xiàn)行專項資金管理制度缺乏系統(tǒng)的專項資金管理評價體系與問責機制，項目執(zhí)行情況得不到客觀量化可比較的體現(xiàn)，不僅造成了本次項目執(zhí)行情況的綜合效率難以統(tǒng)計，還將造成同類型的不同項目之間的資金使用缺乏比較性，即影響預算編制，又影響后續(xù)的財政規(guī)劃，專項資金管理的眾多系統(tǒng)性問題將不斷累積而得不到解決，同時缺乏問責機制使違規(guī)項目得不到有效處理，相關(guān)人員仍然參與專項資金管理業(yè)務(wù)，不僅影響政府對于專項資金管理的權(quán)威性，還極易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

問責機制的建立與執(zhí)行需要長期的實踐與修正，一方面政府對于專項資金的使用具有很強的主觀性，因此部分違規(guī)或介于違規(guī)范圍邊緣的行為可能與特殊時期的特殊需求相關(guān)，進而這些行為代表當前政府的整體意志，在后期清算與問責時，存在抓小放大，責任頂替，專人攔責等不合法但存在發(fā)生動機的行為;對于問責機制而言，還涉及到對于政府相關(guān)行為的客觀評價，這就需要結(jié)合政府專項資金使用的宏觀背景、地方現(xiàn)狀與政策導向，因此要想在積極促進政府專項資金使用效率與使用結(jié)果的情況下，構(gòu)建多元化的問責機制，謹防形而上的思想與評價標準對專項資金的使用進行評價。

三、地方政府專項資金管理的改建措施

（一）規(guī)范專項資金項目審批

針對項目申報與審批亂象，需要進行嚴格的專項資金項目審核以進行規(guī)范。首先通過將專項資金以保障性資金與發(fā)展性資金分類，并采用不同的審批制度，原則上推動保障性項目審批，鼓勵扶貧、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等類型的項目，加大對于貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的專項投入，并加強對于相關(guān)專業(yè)人才的吸納，以完成對項目進行實際考察，謹防環(huán)保類項目的套殼空殼現(xiàn)象騙取資金;對于發(fā)展類項目，不僅要加大審核力度，還要對現(xiàn)存的項目進行逐年審查，將項目的投入與創(chuàng)造價值綜合考量，以保證資金使用到位。對于項目審批機制，應在全省范圍內(nèi)推行各級項目庫的建設(shè)，并注重項目庫內(nèi)容的及時共享，項目庫的建立應以各級人大與財政部門的審核作為主要標準，以本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與精致發(fā)展需求作為基礎(chǔ)，注意對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的投入，因地制宜的豐富項目門類。由于項目門類眾多，政府部門無法吸納全行業(yè)人才，因此地方政府在項目庫建立中應充當協(xié)作者而不是主導者，應積極利用社會力量與專業(yè)的評估機構(gòu)進行項目審核，并加大公式力度，接受社會監(jiān)督。對于財政資金有限的情況，應詳細分析黨中央當前的政策與工作重點、國家全年的發(fā)展情況，對于過審的項目也要分批次推行。

（二）加強對于專項資金使用情況的調(diào)查

針對空殼套殼項目與項目申請資金嚴重不符合實際的問題，應當成立專門的事務(wù)組進行對于專項資金使用情況的調(diào)查與審核。由于項目已經(jīng)過審，因此政府對于項目具有完全的責任制，不宜再應用外部機構(gòu)進行協(xié)助調(diào)查，同時對于項目的審查應該從預算階段開始，保障資金使用的“干凈”程度，注重對同質(zhì)化的項目進行合并整改，對于老舊項目以及不符合政策的項目進行及時的改革或廢除，不斷優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)與專項資金使用情況。對于存在爭議的項目，本級政府可以向上級政府或人大以書面形式進行匯報，專項資金的設(shè)立、調(diào)整與撤銷的最終決定權(quán)與解釋權(quán)歸為省財政部門與業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)一意見。

（三）推進專項資金統(tǒng)籌規(guī)劃體系的建立

針對專項資金使用不規(guī)范、專項資金緊缺的問題，應當拓展資金來源，建立資金統(tǒng)籌規(guī)劃體系提高資金量。專項資金的統(tǒng)籌規(guī)劃體系涉及資金獲取、資金分配、資金回收三個階段。在資金獲取方面不斷完善政府一般性支出的預算編制與政府性資金預算，提高國營資本的運營收益，實現(xiàn)成本收益兩手抓;資金分配方面，統(tǒng)籌規(guī)劃財政部份與執(zhí)行部門，將資金按預算、按項目、按階段的定點發(fā)方，原則上專項資金不介入能夠市場手段運營解決范圍內(nèi)的項目，在實際執(zhí)行中注意對于資金使用精準性、時效性與關(guān)鍵性的把控，把每一筆錢都下放至關(guān)鍵的部分，以真正解決社會民生與經(jīng)濟發(fā)展的問題;對于資金回收，主要意義在于保障項目過程中的資金使用，控制預算追加的問題，每筆錢都要有對應的用途，同時有發(fā)票等證據(jù)加以佐證，當專項資金出現(xiàn)盈余，必須及時回收，謹防個人或單位將資金私吞。

（四）加強預算編制與監(jiān)督檢查力度

針對預算編制困難與監(jiān)督檢查失位的問題，政府應推動建立和完善部門間專項資金統(tǒng)籌安排、銜接有序的協(xié)調(diào)機制，督促財政及各預算單位著力加強財政內(nèi)部處室之間、財政部門和預算單位之間、預算單位之間以及預算單位內(nèi)部處室之間的溝通協(xié)調(diào)，著力解決專項資金管理使用中存在的交叉重疊、資金分散、項目虛設(shè)、套取挪用資金等問題。同時，各級人大及其財經(jīng)部門要督促財政部門嚴格項目預算審核，并在預算初步審查時重點關(guān)注，防止小項目大預算、無項目有預算或者同一項目重復立項等套取專項資金現(xiàn)象的發(fā)生。

充分發(fā)揮人大常委會監(jiān)督職能，推進審計查出問題整改工作。要督促財政部門細化績效管理考評指標，建立健全預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用的財政專項資金全過程預算績效管理機制，監(jiān)督財政部門建立績效評價結(jié)果與項目預算安排及部門預算安排掛鉤機制，在預算初審時予以重點關(guān)注，真正做到“用錢必問效，無效必問責”。

四、結(jié)語

我國地方政府的專項資金使用過程中普遍存在預算管理粗放、專項資金定義不明確與使用范圍不明確、問責機制與評價體系缺乏等問題，這些問題內(nèi)部也存在系統(tǒng)性的關(guān)聯(lián)，而問題的主要發(fā)生原因在于不同地區(qū)之間發(fā)展不均衡，通過構(gòu)建具有系統(tǒng)、普適性的管理機制與評價體系能夠有效規(guī)范專項資金使用與管理，即保護了專項資金使用的下限，而真正促進并提高專項資金的使用效率與管理效率，提高地方政府專項資金管理上限，就需要充分利用人民民主、充分利用人大代表機制，發(fā)揮廣大人民的力量以發(fā)現(xiàn)并解決地方所存在的特殊性問題，提高專項資金使用與管理的效率。

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