作者簡(jiǎn)介：李享（1996-），漢族，男，湖南長(zhǎng)沙人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2019級(jí)在讀碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

摘 要：無(wú)論是在處理日常工作還是在處理突發(fā)的公共衛(wèi)生事件的時(shí)候，基層社區(qū)居委會(huì)和基層街道辦事處都是執(zhí)行國(guó)家行政指令的末梢，是主要與民眾直接接觸的單位。對(duì)比街道的上級(jí)和下級(jí)來(lái)討論實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的街道與社區(qū)的關(guān)系和地位情況，討論基層的行政訴訟地位和在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時(shí)候基層單位如何保障日常的工作來(lái)說(shuō)明規(guī)范化與法治化的合理性。以此說(shuō)明基層單位在有主體地位的情況下處理日常工作的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;基層治理;行政主體認(rèn)定

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.12.052

當(dāng)基層單位面臨日常的工作和面對(duì)突發(fā)、重大的公共衛(wèi)生事件時(shí)，保證能規(guī)范化的進(jìn)行治理是依法治國(guó)的集中體現(xiàn)。這樣一來(lái)，討論居委會(huì)、社區(qū)、街道之間的關(guān)系和各自的地位就成為首先需要被考慮的事情。具體而言，基層單位能進(jìn)行什么樣的行為和怎樣規(guī)范其行為也是值得討論的。

1 街道與社區(qū)的職權(quán)及其來(lái)源

街道是街道辦事處的簡(jiǎn)稱。街道辦事處在我國(guó)行政等級(jí)中基本等同于鄉(xiāng)級(jí)政府（鎮(zhèn)政府）。其主要是由不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的人民政府依據(jù)從上一級(jí)人民政府處得到的批準(zhǔn)而設(shè)立的，街道辦事處需要接受來(lái)自上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)其而言，社會(huì)居民委員會(huì)是最主要的下級(jí)單位。街道辦事處的主要工作范圍是來(lái)自于區(qū)（縣）或者上級(jí)政府的方針、政策，其需要安排自己的人員處理，并且需要及時(shí)向社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行傳達(dá)。對(duì)自己和下級(jí)單位收集的居民的情況進(jìn)行匯總并且向上級(jí)匯報(bào)。另外，組織文化建設(shè)、負(fù)責(zé)人民調(diào)解和普法、負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法和協(xié)調(diào)也是其主要的職責(zé)。其權(quán)力另外一個(gè)來(lái)源主要是《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條的授權(quán)?？偠灾?，街道辦事處最主要的作用是上傳下達(dá)和組織協(xié)調(diào)。其權(quán)力主要來(lái)自法律的授權(quán)和上級(jí)的委托。值得注意的是，由于我國(guó)的鄉(xiāng)級(jí)行政單位沒(méi)有能直接管轄的執(zhí)法部門(mén)（比如市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、公安部門(mén)等）。所以街道辦事處在具體執(zhí)法方面主要是依靠與區(qū)（縣）政府管理的執(zhí)法部門(mén)本身或者通過(guò)上一級(jí)政府與相關(guān)執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。而社區(qū)主要就是指社區(qū)居民委員會(huì)。社區(qū)居民委員會(huì)的本質(zhì)是基層群眾性自治組織。但是由于有《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的授權(quán)所以這個(gè)團(tuán)體擁有了自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)力。其組織法的第三條規(guī)定的任務(wù)與街道的部分職權(quán)高度重合，所以從另外一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，這主要也表現(xiàn)在社區(qū)居民委員會(huì)聽(tīng)從街道辦事處的安排，對(duì)上級(jí)政府進(jìn)行協(xié)助。根據(jù)筆者實(shí)際調(diào)查的社區(qū)而言，社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處保持著比較緊密的上下級(jí)的關(guān)系。社區(qū)在決定或者進(jìn)行某種行為的時(shí)候，大多數(shù)都是直接根據(jù)內(nèi)部的“紅頭文件”或者“會(huì)議紀(jì)要”進(jìn)行的。對(duì)于相對(duì)重大的事務(wù)，社區(qū)一般會(huì)選擇向街道辦事處匯報(bào)并且期待根據(jù)街道辦事處批復(fù)來(lái)處理。所以社區(qū)的職權(quán)主要來(lái)自于法律的授權(quán)和部分街道辦事處的委托。

2 合法性論證與主體地位論述

埃米爾·涂爾干在《社會(huì)分工論》中提出“同一社會(huì)普通公民共同信仰和情操的總體”即有一種大家都共同認(rèn)可的信仰和感情作為集體意識(shí)，這個(gè)集體意識(shí)則是維持社會(huì)秩序契約或其他機(jī)制的基礎(chǔ)。具體到突發(fā)的公共衛(wèi)生事件而言，基層單位的權(quán)力來(lái)源主要有我國(guó)專門(mén)制定的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的授權(quán)。但在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，主要對(duì)縣級(jí)以上的政府這一行政單位提出要求和進(jìn)行授權(quán)。但是通過(guò)前期的調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)別的政府并非直接執(zhí)行的末端。雖然至少要縣級(jí)以上的政府才能保證有比較充足的把握來(lái)執(zhí)行這類應(yīng)對(duì)措施，但是街道辦事處和社區(qū)居民委員會(huì)并不只是“組織演習(xí)”這種級(jí)別的作用。從其第五十七條要求公民配合基層單位應(yīng)急措施的內(nèi)容中我們也可以看出雖然居民委員會(huì)是處于配合人民政府采取措施的地位，但是也仍然發(fā)揮了一定作用。這里沒(méi)有直接明文寫(xiě)出街道辦事處和居民委員會(huì)的目的應(yīng)該是考慮到了本法主要是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，而突發(fā)事件除了公共衛(wèi)生事件還有許多種類，這些種類的突發(fā)事務(wù)街道辦事處和居民委員會(huì)能起到的作用的確比較小。針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》則明確授權(quán)和要求居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織居民參與社區(qū)的傳染病預(yù)防與控制活動(dòng)。但是由于限制人身自由是法律保留的事項(xiàng)，社區(qū)居民委員會(huì)的部分人員也沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，所以社區(qū)居民委員會(huì)級(jí)別的單位不具備行政強(qiáng)制的能力。值得注意的是，我們“應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)的行政行為主體認(rèn)定規(guī)則予以改進(jìn)，在認(rèn)定行政行為主體時(shí)應(yīng)更注重行政行為實(shí)際體現(xiàn)了哪些主體的意思表示?！边@主要是要求末端的基層單位進(jìn)行清晰的意識(shí)表示，使得自己的行為能被群眾更加容易的理解。因?yàn)閷?duì)基層單位來(lái)說(shuō)最顯著的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)就是了解、貼近人民群眾，并且與人民群眾沒(méi)有太多距離感，直接與人民群眾打交道的能力比較突出。在此基礎(chǔ)上，基層部門(mén)又有負(fù)責(zé)收集數(shù)據(jù)的職權(quán)這里又能為其提供便利。所以，基層單位向公安部門(mén)或者其他有能力執(zhí)行的部門(mén)提供相關(guān)消息會(huì)使得其他部門(mén)的執(zhí)法更加精準(zhǔn)。而在執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行行政行為后向群眾說(shuō)明必要性，取得群眾的支持和理解是基層單位比較擅長(zhǎng)且力所能及的事務(wù)。為了保證社區(qū)居民委員會(huì)的進(jìn)行行政行為的時(shí)候人民群眾能得到有效的保護(hù)，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》，這就能保證居民委員會(huì)在履行行政管理的職責(zé)時(shí)有行政訴訟被告的資格地位。這樣一來(lái)，如果居民對(duì)于居民委員會(huì)的行為產(chǎn)生了不服就可以求助人民法院，通過(guò)人民法院行使司法監(jiān)督行政的權(quán)力來(lái)確保私權(quán)利能得到救濟(jì)?！罢_理解行政訴訟目的，是把握行政訴訟本質(zhì)和解釋為何如此構(gòu)建行政訴訟制度的關(guān)鍵”居民委員會(huì)通過(guò)法律的授權(quán)作出的行為體現(xiàn)出了其的意志，是國(guó)家行政活動(dòng)的一部分。另外，從屬性的角度分析應(yīng)該屬于履行行政管理職責(zé)的行為，居民委員會(huì)的行為應(yīng)該具有可訴性。事實(shí)上，行政訴訟的目的就有切實(shí)保障人民群眾的權(quán)利時(shí)刻有救濟(jì)，使得行政單位在減損行政相對(duì)人權(quán)利的時(shí)候受到監(jiān)督。如果能保證監(jiān)督，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”那就能保證基層的法治化，而法治化所帶來(lái)的必然是規(guī)范化，以此就能給人民群眾來(lái)帶更多的確定性和可預(yù)期性。

3 街道與社區(qū)的關(guān)系與實(shí)際情況考察

在街道辦事處之下一般設(shè)置若干社區(qū)居民委員會(huì)。從行政管理權(quán)限上來(lái)說(shuō)，街道辦事處是不能如同上級(jí)政府管理其同級(jí)和下級(jí)其他行政單位一樣管理同級(jí)其他單位的。社區(qū)居民委員會(huì)幾乎是其唯一的下屬單位，兩者之間關(guān)系十分緊密自然是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。行政?zhí)法權(quán)在區(qū)縣相關(guān)部門(mén)，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，對(duì)違法現(xiàn)象“看得見(jiàn)卻管不著”，但出了問(wèn)題又要被追責(zé)，而區(qū)縣相關(guān)部門(mén)“管得著卻看不見(jiàn)”。在實(shí)際考察中，筆者的確發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在一些問(wèn)題。比如，區(qū)縣級(jí)別政府大多直接將防疫的任務(wù)安排至街道辦事處。而街道辦事處的處境十分尷尬，由于其本身并不能領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)別的其他行政單位，所以難以安排其他行政單位予以協(xié)助。為了完成上級(jí)交代的任務(wù)，街道辦事處大多選擇將事務(wù)安排給社區(qū)居民委員會(huì)來(lái)實(shí)際執(zhí)行。雖然街道辦事處也與社區(qū)居民委員會(huì)一起參與任務(wù)的完成，但是這樣這就使得社區(qū)居民委員會(huì)也實(shí)際承擔(dān)了區(qū)縣政府安排的任務(wù)。但是實(shí)際上社區(qū)委員會(huì)的人員較少，難以承擔(dān)大量瑣碎且復(fù)雜的事務(wù)。并且，這些事務(wù)中有許多的內(nèi)容本來(lái)不應(yīng)該由街道辦事處或者社區(qū)委員會(huì)來(lái)實(shí)行，現(xiàn)在卻通過(guò)上一級(jí)政府的指令使得最后是由基層單位負(fù)責(zé)實(shí)際執(zhí)行。不容忽視的是，基層單位可能并不具備完美執(zhí)行的條件，這就導(dǎo)致了政府本來(lái)精心安排的指令到最后難以落實(shí)。另外，街道辦事處長(zhǎng)期存在的權(quán)力小、責(zé)任大、待遇一般的問(wèn)題也使得街道辦事處和社區(qū)委員會(huì)人才流失比較明顯，補(bǔ)充新的人員比較困難?！皺?quán)責(zé)一致”這一行政法中的基本原則除了要求保證有權(quán)就有責(zé)之外也是要求承擔(dān)了比較多、比較大責(zé)任的單位應(yīng)該能有相應(yīng)的權(quán)限，否則將會(huì)導(dǎo)致工作容易受阻的同時(shí)還難以達(dá)到比較好的效果。當(dāng)然，在實(shí)踐中發(fā)展出的這一套由街道辦事處來(lái)指揮社區(qū)居委會(huì)的方式的確有自己的優(yōu)勢(shì)，比如能有效緩解街道辦事處人員的不足。再比如能因?yàn)樵趫?zhí)行時(shí)直接與人民群眾的接觸及時(shí)調(diào)整力度，使得人民群眾更好地理解與執(zhí)行政策等。但是其弊端是比較明顯的，判斷作出行政行為的組織時(shí)應(yīng)“名”“實(shí)”結(jié)合，綜合判斷王教授之所以在其文章中提出這樣子的觀點(diǎn)，正是基于對(duì)我國(guó)目前存在的“名”與“實(shí)”的分離。雖然在行政訴訟的層面最后可以通過(guò)將下級(jí)行政機(jī)關(guān)與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為共同被告來(lái)解決，但是權(quán)力和責(zé)任的不一致容易導(dǎo)致基層工作人員對(duì)自己的工作處于含糊、模糊的狀態(tài)，其對(duì)自己被允許的程度都沒(méi)有把握就更不用說(shuō)普通民眾對(duì)此能有一個(gè)清晰的把握了。這就容易導(dǎo)致由于權(quán)責(zé)不統(tǒng)一所引起的實(shí)際執(zhí)行難。比如社區(qū)居民委員會(huì)和街道辦事處都因?yàn)槭聞?wù)的繁雜而導(dǎo)致的難以將百分百的精力用于每一件具體事務(wù)的處理上，這就容易導(dǎo)致花費(fèi)了比較大的時(shí)間和精力成本卻難以取得良好的效果。雖然這樣的關(guān)系是多年前確立的，但是卻一直沒(méi)有做過(guò)比較大的調(diào)整。值得一提的是，由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，謀求更加高效的行政體系更顯得迫切需要我們對(duì)其反思。與其形成上級(jí)覺(jué)得下級(jí)辦事不力，下級(jí)覺(jué)得上級(jí)強(qiáng)人所難的情況，不如通過(guò)制度的調(diào)整和新技術(shù)的運(yùn)用并行的形式來(lái)進(jìn)行變革。比如本次新冠肺炎疫情中，有許多社區(qū)通過(guò)聯(lián)系本轄區(qū)內(nèi)的行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)開(kāi)發(fā)的“公民信息填報(bào)小程序”就取得了比較好的效果。以前有的社區(qū)工作人員忙于填表上報(bào)的信息收集工作，沒(méi)有較多的時(shí)間和精力處理其他事務(wù)?，F(xiàn)在通過(guò)小程序可以將普通的、簡(jiǎn)單的、重復(fù)性的工作交由網(wǎng)絡(luò)程序。這樣一來(lái)，社區(qū)工作人員就只需要針對(duì)性地提高居民上報(bào)意識(shí)并且聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)程序的系統(tǒng)維護(hù)人員就可以很容易的完成信息收集任務(wù)。另外，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)需要協(xié)助其他職能部門(mén)，在自己的管轄范圍內(nèi)做好轄區(qū)擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫安置等工作。而且這是社區(qū)委員會(huì)和街道辦事處的職權(quán)中的重要重合部分。這個(gè)部分對(duì)基層工作人員提出的要求將會(huì)十分有效的解決醫(yī)護(hù)人員的后顧之憂。由于之前已經(jīng)有居民信息的基礎(chǔ)，所以醫(yī)護(hù)人員（特別是支援湖北的人員）的信息是會(huì)被基層工作人員獲取的。由于這部分人員大多是青壯年，對(duì)于家庭來(lái)說(shuō)基本都是起到“頂梁柱”作用的，基層工作人員對(duì)于這部分人的家屬應(yīng)該起到關(guān)心、幫助的作用。就筆者調(diào)查的幾個(gè)社區(qū)而言，對(duì)這些人員家庭中的家屬（特別是行動(dòng)不便的老人和在上學(xué)的兒童）社區(qū)工作人員基本上是做到了組織志愿者進(jìn)行定向幫助的?？偠灾?，雖然街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系十分復(fù)雜也面臨了比較多的困難，但是由于仍然有一定的權(quán)力和人員本身的奉獻(xiàn)精神，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)最后仍然取得了比較好的效果。如果能針對(duì)現(xiàn)有的情況對(duì)基層單位的職權(quán)進(jìn)行一些調(diào)整和修改應(yīng)該大概率可以使得基層單位在日常事務(wù)和突發(fā)事務(wù)中取得更好地成績(jī)。

4 結(jié)語(yǔ)

在本次疫情下發(fā)生的種種情況是檢驗(yàn)我國(guó)治理體系的試金石，從突發(fā)公共安全事故帶來(lái)的思考中我們得出了教訓(xùn)也總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是日常工作還是突發(fā)事件中的工作，基層單位都是最直接的承壓者。如果我們堅(jiān)持基層單位治理的規(guī)范化和法治化，那么將更加容易的達(dá)到我們預(yù)期的目標(biāo)，為我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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