盧偉 王統(tǒng)領(lǐng) 遲淑勛

基金項(xiàng)目：湖州師范學(xué)院人文社科校級(jí)課題“政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制研究”（2019XJWK05）。

作者簡(jiǎn)介：盧偉，博士，湖州師范學(xué)院體育學(xué)院講師，研究方向?yàn)轶w育經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘 要：本文通過(guò)文獻(xiàn)資料研究法、訪談法等多種研究方法，分析政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的價(jià)值、問(wèn)題， 并提出了相應(yīng)的優(yōu)化策略：采取漸進(jìn)式推進(jìn)策略;構(gòu)建公共體育服務(wù)購(gòu)買激勵(lì)機(jī)制;構(gòu)建公共體育服務(wù)購(gòu)買問(wèn)責(zé)機(jī)制;加強(qiáng)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)理論研究與實(shí)踐探索。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買;公共體育服務(wù);制度供給;體育社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.004

0 引言

一些體育服務(wù)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如北京、上海、江蘇、廣東等率先將政府購(gòu)買公共服務(wù)引入體育領(lǐng)域。然而，政府購(gòu)買作為一種制度創(chuàng)新，其從意愿制度供給到實(shí)際制度供給之間卻存在著一定的障礙，由于這種障礙的存在而導(dǎo)致各種執(zhí)行虛化問(wèn)題的產(chǎn)生，如何突破這種障礙，避免和減少在政府購(gòu)買過(guò)程中可能出現(xiàn)的種種問(wèn)題，提高購(gòu)買績(jī)效，已成為一個(gè)重要課題。

1 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的價(jià)值

1.1 提高公共體育服務(wù)供給效率和公眾滿意度

國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐均已證明由政府直接生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是低效的，作為壟斷者的政府，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力和激勵(lì)效應(yīng)，會(huì)造成服務(wù)成本居高不下，服務(wù)質(zhì)量低下，公眾滿意度越來(lái)越低等問(wèn)題。而通過(guò)政府購(gòu)買的形式，體育社會(huì)組織與市場(chǎng)組織作為服務(wù)的賣方，要想獲得公共服務(wù)訂單，必須盡量提高供給效率，這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效地發(fā)揮了激勵(lì)作用。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，不僅能提高效率，還可以改善服務(wù)的質(zhì)量，大大提高公眾的滿意度和需求匹配度。

1.2 加快政府職能轉(zhuǎn)型

全能型的政府現(xiàn)在已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，需要將以前直接由政府承擔(dān)的具體、微觀的服務(wù)職能，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移給第三方承擔(dān)，這樣才能更好地發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)作用，使政府機(jī)構(gòu)也才能將主要精力投入公共服務(wù)的規(guī)劃以及監(jiān)管中，從而大大優(yōu)化政府職能，提高行政效率和政府治理能力。

上海、江蘇等地采用市民大聯(lián)賽、全民健身大聯(lián)賽的形式通過(guò)政府購(gòu)買將賽事活動(dòng)的具體承辦交給社會(huì)組織與市場(chǎng)組織，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、規(guī)則政策制定、監(jiān)督等管理與服務(wù)職能。將以往繁雜、具體、微觀的辦賽職能從政府部門剝離出來(lái)，改變了以往體育行政部門充當(dāng)賽事公司的局面，大大減輕了政府在賽事舉辦方面投入的精力，提高了政府工作效率。

1.3 促進(jìn)體育社會(huì)組織發(fā)展

由于我國(guó)一直以來(lái)都是由政府包攬一切公共事務(wù)，沒(méi)有社會(huì)組織的用武之地，這樣就導(dǎo)致了我國(guó)的體育社會(huì)組織的一系列問(wèn)題：數(shù)量少、發(fā)育不成熟、自主性和獨(dú)立性不強(qiáng);缺少必要的運(yùn)動(dòng)經(jīng)費(fèi)、資源以及專業(yè)人才，無(wú)法正常開展活動(dòng)，缺乏應(yīng)有的社會(huì)公信力。要使體育社會(huì)組織更加成熟、獨(dú)立，迫切需要給其提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)其活力。

通過(guò)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的形式，體育社會(huì)組織獲得了政府購(gòu)買資金，為體育社會(huì)組織的發(fā)展壯大提供了物質(zhì)保障。職能轉(zhuǎn)移還給體育社會(huì)組織提供了一個(gè)極佳的實(shí)踐平臺(tái)，政府還會(huì)對(duì)承接方進(jìn)行必要的管理和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，有利于提高組織人員的管理和專業(yè)水平。

1.4 有利于構(gòu)建政府與社會(huì)之間的互動(dòng)合作機(jī)制

政府購(gòu)買公共服務(wù)的興起與發(fā)展是對(duì)治理理論所倡導(dǎo)的多元互動(dòng)、合作理念的回應(yīng)，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)將有利于構(gòu)建在公共體育服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)、公民之間良好的互動(dòng)合作機(jī)制。

體育社會(huì)組織從事積極參與體育賽事活動(dòng)組織與管理、健身指導(dǎo)等群眾體育事業(yè)發(fā)展活動(dòng)，為廣大人民提供公共服務(wù)，在社會(huì)中扮演著重要角色，成功建立和加強(qiáng)了在體育領(lǐng)域中政府與非政府機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系;政府購(gòu)買體育社會(huì)組織服務(wù)既提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，也改善了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，有利于社會(huì)和諧發(fā)展。

2 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 未能有效降低供給成本

政府購(gòu)買公共服務(wù)的最重要目的之一就是減少公共服務(wù)支出，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。從理論上來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低服務(wù)供給成本。但是在實(shí)踐中，許多地區(qū)由于多方面的原因，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)并未起到減少成本的作用，有些地區(qū)甚至不降反升。這些地區(qū)由于服務(wù)承接方從社會(huì)募集資金的能力較差，以及長(zhǎng)期以來(lái)的等靠要思想，導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)，除了需要全額支付賽事活動(dòng)的承辦費(fèi)用之外，還需要給予體育社會(huì)組織一定比例的管理費(fèi)，服務(wù)成本不降反升。完全違背了政府購(gòu)買的初衷，加大了政府在財(cái)政方面的負(fù)擔(dān)。

2.2 未能有效轉(zhuǎn)移政府職能

通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)，初衷是改變政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，將具體微觀事項(xiàng)從政府部門轉(zhuǎn)移給體育社會(huì)組織和市場(chǎng)組織，體育行政部門做好宏觀決策及管理、服務(wù)工作，有效地實(shí)現(xiàn)政府職能的回歸。但由于部分體育社會(huì)組織本身缺乏應(yīng)有的專業(yè)能力和相應(yīng)的資源，導(dǎo)致其在承接公共服務(wù)項(xiàng)目之后，根本無(wú)法獨(dú)立的去完成這些項(xiàng)目，很多時(shí)候還需要在很大程度上依賴于政府的協(xié)助，導(dǎo)致政府部門需要耗費(fèi)大量精力的具體事務(wù)的執(zhí)行上，事實(shí)上沒(méi)有減輕任何工作負(fù)擔(dān)，反而使得政府責(zé)任有所增加，無(wú)法有效起到政府職能轉(zhuǎn)移的作用。

2.3 承接方之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)

由于購(gòu)買對(duì)象單一，政府購(gòu)買公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性明顯不夠，很多時(shí)候體育行政部門并不是通過(guò)公開、公正的方式來(lái)挑選服務(wù)承接方，而是根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)關(guān)系來(lái)確定承接方。特別是部分體育社會(huì)組織是剛由事業(yè)單位改制而來(lái)，與政府關(guān)系非常密切，這些組織往往更容易獲得訂單合同。另外還有大量名為公開招標(biāo)的項(xiàng)目，公開招標(biāo)僅僅只是一個(gè)形式，招投標(biāo)過(guò)程并未真正實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正。

2.4 公眾滿意度與需求匹配度問(wèn)題

在部分領(lǐng)域，例如賽事活動(dòng)等方面的政府購(gòu)買，由于部分體育社會(huì)組織的辦賽水平有限、缺乏相應(yīng)資源，使得賽事活動(dòng)組織不力，無(wú)論是從賽事的宣傳還是現(xiàn)場(chǎng)管理都存在不少問(wèn)題，如賽事活動(dòng)組織形式過(guò)于生硬和時(shí)間地點(diǎn)安排不合理等，導(dǎo)致公眾參與積極性不高、滿意度不高。另外，大部分地區(qū)尚未將公眾需求調(diào)查機(jī)制納入規(guī)定流程，忽視公眾利益表達(dá)，花費(fèi)大量人力、財(cái)力舉辦的賽事活動(dòng)，服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容卻不是群眾喜聞樂(lè)見的。

3 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的問(wèn)題成因分析

3.1 資金和資源缺乏

充足的資金投入是政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的必要保障，而從目前的實(shí)際情況來(lái)看政府購(gòu)買資金沒(méi)有全部納入公共財(cái)政體制，造成政府資金扶持的隨意性和不確定性。在經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)發(fā)展比較緩慢，政府購(gòu)買資金缺乏成為制約其發(fā)展的主要瓶頸。

另外，政府的資金扶持可使體育社會(huì)組織獲得更多的發(fā)展資金，發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織的資金來(lái)源，政府提供資金只占到40%左右，其余經(jīng)費(fèi)都是通過(guò)服務(wù)收費(fèi)和社會(huì)贊助、捐贈(zèng)等渠道獲得 。而我國(guó)絕大多數(shù)體育社會(huì)組織還難以達(dá)到通過(guò)服務(wù)收費(fèi)獲取主要資金，公益基金對(duì)這方面的支持也較少，如果缺少政府政策和財(cái)政資金支持，多數(shù)體育社會(huì)組織難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而承接政府購(gòu)買公共體育服務(wù)就更無(wú)從談起了。

3.2 制度供給問(wèn)題

《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》規(guī)定了政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該遵循的基本原則，以及購(gòu)買主體和承接主體需要具備的基本條件、購(gòu)買內(nèi)容等內(nèi)容，《辦法》還明確指出公共體育服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，《辦法》為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)提供了必要的指導(dǎo)和規(guī)范 。但是現(xiàn)有政策比較宏觀，缺乏在關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的資金、社會(huì)組織扶持等方面細(xì)則。例如，關(guān)于扶持體育社會(huì)組織的用人優(yōu)惠政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策等，目前還未有切實(shí)可行的政策出臺(tái)，無(wú)法滿足地方政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度需求。

3.3 經(jīng)驗(yàn)與能力不足

政府的公共服務(wù)購(gòu)買管理能力會(huì)直接關(guān)系和影響到公共服務(wù)的質(zhì)量，而作為公共服務(wù)購(gòu)買方的政府部門，在面對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)這一新事物時(shí)，也同樣缺乏必要的能力和經(jīng)驗(yàn)。公共體育服務(wù)由政府直接生產(chǎn)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蝮w育社會(huì)組織和市場(chǎng)組織購(gòu)買的形式之后，需要政府工作人員在工作能力上與時(shí)俱進(jìn)，要熟悉市場(chǎng)規(guī)律，要懂得對(duì)體育社會(huì)組織的激勵(lì)與監(jiān)管、合作，要懂得合同的設(shè)計(jì)、簽訂和管理，不只是取決于是否要購(gòu)買、向誰(shuí)購(gòu)買的問(wèn)題。顯然一直習(xí)慣于行政性管理的政府工作人員還難以改變固有的思維模式，也缺乏這方面的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。

3.4 觀念阻礙

由于通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠提高公共服務(wù)績(jī)效以及減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以政府部門對(duì)于政府購(gòu)買這一新鮮事物總體上還是持肯定和歡迎態(tài)度的。但部分政府工作人員依然存在諸多疑慮和抵觸情緒，公共服務(wù)采用政府購(gòu)買形式后，原有政府工作人員工作安排，社會(huì)組織服務(wù)承接能力，公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等問(wèn)題，導(dǎo)致他們?nèi)狈L試的勇氣和動(dòng)力。通過(guò)政府購(gòu)買的形式只是將具體的服務(wù)生產(chǎn)工作轉(zhuǎn)移出去了，政府還得承擔(dān)決策、監(jiān)管等各項(xiàng)工作，購(gòu)買公共服務(wù)越多意味著需要承擔(dān)越多的工作量和責(zé)任，所以并沒(méi)有從根本上改變這種政府惰性的局面。同時(shí)，政府購(gòu)買公共服務(wù)之后，體育行政部門擔(dān)心其自身掌握的權(quán)力會(huì)減少。

4 我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)模式的優(yōu)化策略

4.1 采取漸進(jìn)式推進(jìn)策略

我國(guó)的改革總體指導(dǎo)思想是漸進(jìn)式改革，先從沖突小的地方入手，逐步推進(jìn)，盡量避免震蕩和風(fēng)險(xiǎn)，減少改革成本?！罢?gòu)買”改革同樣適合采取漸進(jìn)式改革。針對(duì)政府購(gòu)買過(guò)程中可能存在的利益沖突，在實(shí)施過(guò)沖中要盡量避免和減輕利益沖突造成的影響。初期以增量改革為主，后期再逐漸將政府原來(lái)所承擔(dān)的公共服務(wù)職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以減輕改革面臨的阻力。在進(jìn)行存量改革時(shí)，針對(duì)利益沖突比較嚴(yán)重的領(lǐng)域，可以允許政府部門先采取依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式，等時(shí)機(jī)成熟之后再逐步過(guò)渡到獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式。漸進(jìn)式改革需要花費(fèi)相對(duì)較多的時(shí)間成本，但其面臨的阻力相對(duì)較少，風(fēng)險(xiǎn)也相抵較小，是目前公共服務(wù)改革可以選擇的一種比較理想的過(guò)渡形式。

4.2 構(gòu)建公共體育服務(wù)購(gòu)買激勵(lì)機(jī)制

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的推進(jìn)不能單純依靠?jī)?nèi)在動(dòng)力，必須構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)政府主動(dòng)履行政府購(gòu)買的各項(xiàng)職能，提高政府購(gòu)買績(jī)效。如果公共服務(wù)購(gòu)買績(jī)效不影響政府工作人員的個(gè)人利益，就會(huì)導(dǎo)致其缺乏履行政府購(gòu)買的各項(xiàng)職責(zé)的動(dòng)力，當(dāng)面對(duì)利益沖突時(shí)，政府自然會(huì)選擇維護(hù)部門和個(gè)人利益，在合同的執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中出于監(jiān)管成本考慮會(huì)選擇不監(jiān)管。

為了改變這一狀況，需要嚴(yán)格考核政府購(gòu)買工作的績(jī)效，將相應(yīng)的工作人員的獎(jiǎng)懲、晉升與其工作績(jī)效掛鉤，從而促使其提升公共服務(wù)購(gòu)買績(jī)效的動(dòng)力。

4.3 構(gòu)建公共體育服務(wù)購(gòu)買問(wèn)責(zé)機(jī)制

政府購(gòu)買還必須實(shí)行問(wèn)責(zé)制度，如果出現(xiàn)故意阻礙、延緩政府購(gòu)買推進(jìn)工作或者出現(xiàn)腐敗行為，必須嚴(yán)格按照問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行懲罰，從而起到有效的激勵(lì)作用。

首先，是政府的內(nèi)部的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，政府購(gòu)買行為必須接受紀(jì)檢、審計(jì)等相應(yīng)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)資金的來(lái)源、去向以及效益等情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，形成有效的制約監(jiān)督，對(duì)貪腐和浪費(fèi)財(cái)政資金等行為，由相關(guān)部門進(jìn)行查處，形成有效的負(fù)向激勵(lì)。

4.4 加強(qiáng)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)理論研究與實(shí)踐探索

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度供給受諸多因素影響，其中知識(shí)的局限性也是一個(gè)重要方面。首先，需要研究我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的改革方向以及路徑等宏觀問(wèn)題，主要我國(guó)政府購(gòu)買的邊界、模式選擇以及改革的進(jìn)程，如何突破改革面臨的阻力和困境等。其次，需要研究政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制等微觀問(wèn)題，主要包括利益表達(dá)與決策機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等，以優(yōu)化政府購(gòu)買微觀制度，提高政府購(gòu)買的績(jī)效。在實(shí)踐探索方面，需要給予地方政府更寬松的政策空間，鼓勵(lì)他們進(jìn)行各種模式的探索和創(chuàng)新，從而找出其中績(jī)效最優(yōu)、改革成本最小的制度模式。

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