賀東航 陳 翎

問題與視角

改革開放以來，隨著市場(chǎng)化改革的深入，市場(chǎng)變量的引入，諸多政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素進(jìn)入資本化環(huán)節(jié)，為地方政府與企業(yè)帶來新的面向。從經(jīng)典的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制維度來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)帶來資源配置的多元化，進(jìn)而導(dǎo)致利益群體的分化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化。而對(duì)于政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來說，市場(chǎng)要素的作用更加復(fù)雜，可以通過城市土地開發(fā)體制的形成與演變來檢視這一議題。

城市開發(fā)體制相關(guān)的既有研究，往往更聚焦于商品房開發(fā)與供應(yīng)議題。然而，中國城市土地開發(fā)體制的形成及其演變，既包含地方政府與市場(chǎng)社會(huì)間結(jié)成以政績(jī)—業(yè)績(jī)?yōu)榧~帶的“競(jìng)爭(zhēng)性增長(zhǎng)聯(lián)盟”，也包含一系列操作性政策和實(shí)施手段的有機(jī)集合，糅合了地方文化與制度、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)、政府與社會(huì)、中央與地方等多重網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，還暗含某些隱性的“溢價(jià)紅利”要素，它們被嵌入在一個(gè)多層次、多面向、多維度的綜合體之中。因此，本文將以城市土地開發(fā)體制為分析對(duì)象，揭示在推動(dòng)城市改造與發(fā)展過程中，地方政府與市場(chǎng)社會(huì)如何形成互構(gòu)力量，不斷生產(chǎn)出城市開發(fā)的價(jià)值、制度和提升城市居住空間等“正當(dāng)性”的話語，并形成了城市土地開發(fā)體制。

首先，從歷時(shí)維度分析市場(chǎng)要素引入之后中國城市土地開發(fā)體制演變的復(fù)雜路徑。以往研究者所關(guān)注的居住空間以及城市開發(fā)等議題背后，隱藏著一個(gè)更具根本性的“體制”，即土地開發(fā)。土地開發(fā)與快速城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化相伴相生，創(chuàng)造了豐厚的財(cái)政收入，增強(qiáng)了地方政府的財(cái)政能力，為城市經(jīng)營、工業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資源與財(cái)力基礎(chǔ)。土地開發(fā)體制并非一種有明確邊界的、成文的制度形態(tài)，而是地方政府圍繞現(xiàn)行土地制度，以控制土地要素為核心，以經(jīng)營城市為主題，依靠政府權(quán)力的制度化運(yùn)作，提升財(cái)政汲取能力，以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的一套政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。相較于“城市開發(fā)”概念，“土地開發(fā)”涉及的范圍更廣、土地類型更為多樣、社會(huì)群體更加多元、制度角色也更為關(guān)鍵。土地開發(fā)體制的形成過程，包含觀念建構(gòu)(績(jī)效合法性與生存道義)、制度構(gòu)成(土地所有制與土地管理制度)、權(quán)力配置(土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置)、社會(huì)行動(dòng)(征地中的博弈互動(dòng))等諸多要素，并內(nèi)含著國家政策的演化。

其次，從地方政府自主性與增長(zhǎng)機(jī)器兩個(gè)變量互動(dòng)的角度，分析城市土地開發(fā)體制的形成及其演變過程。所謂“地方政府自主性”是指作為獨(dú)立的行動(dòng)者，地方政府具有相對(duì)于社會(huì)各階層的潛在自主性，有其自身運(yùn)行邏輯，這一科層組織會(huì)結(jié)合相應(yīng)的情境，制度性地采取行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)其完善轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)治理以及服務(wù)民眾的目標(biāo)。從這個(gè)意義上來說，改革開放之后，無論是土地制度改革、分稅制改革，還是住房體制改革等，都體現(xiàn)了政府增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)力與民眾服務(wù)力的欲求。所謂“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，是指地方政府與市場(chǎng)力量互構(gòu)而成的政府主導(dǎo)、企業(yè)行動(dòng)的發(fā)展聯(lián)盟。在莫洛奇等人看來，美國大都市的城市政治的張力圍繞著它的土地和空間的商品化過程，以土地所有權(quán)和租金的最大化為基礎(chǔ)，逐漸形成了一個(gè)“增長(zhǎng)機(jī)器”。(1)John Logan & Harvey Molotch, Urban Fortunes:The Political Economy of Place, Berkeley: University of Califonia Press,1987, p.23.而在基本經(jīng)濟(jì)制度不同的中國，生產(chǎn)資料的公有屬性決定了地方政府在資源分配中的重要作用，加上對(duì)政府主體經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)的重視，地方政府與社會(huì)市場(chǎng)的互動(dòng)逐漸形成了具有中國特色的城市增長(zhǎng)機(jī)器。

作為分析場(chǎng)域的中國土地開發(fā)體制

(一)土地配置中的權(quán)力在場(chǎng)

中國土地權(quán)屬與配置在形態(tài)上分為城市土地與農(nóng)村土地，并遵循著不同的制度規(guī)則。

一方面，就城市土地來說，政府在土地配置中占據(jù)主導(dǎo)地位。新中國成立后，城市土地逐漸收歸國有，政府在土地配置權(quán)與管理權(quán)上占有主導(dǎo)地位，土地使用實(shí)行無償劃撥，以服務(wù)于國家建設(shè)，包括興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防工程以及文化教育衛(wèi)生建設(shè)、市政建設(shè)等，國企、學(xué)校、部隊(duì)等占用土地不再向政府支付使用費(fèi)或租金。行政化配置使得土地管理者缺乏信息優(yōu)勢(shì)，用地單位也缺乏相應(yīng)的節(jié)約激勵(lì)，這在一定程度上造成了占地卻少用甚至不用的浪費(fèi)現(xiàn)象。改革開放以后，非國有企業(yè)用地需求快速增長(zhǎng)，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)服務(wù)需求也逐漸增長(zhǎng)。1982年的《憲法》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》兩項(xiàng)基礎(chǔ)性法律文本明確了“城市土地屬國家所有”，表明國家對(duì)城市土地具有無可爭(zhēng)議的管理權(quán)，土地用途有償轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的收益亦歸地方政府所有，即地方政府有權(quán)依法征收行政轄區(qū)土地使用費(fèi)。一直到1988年國家發(fā)布《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)稅暫行條例》開征土地使用稅，正式結(jié)束了土地的無償使用。1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定了國家以土地所有者身份轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)之時(shí)，應(yīng)由地方政府土地管理部門依照法律規(guī)定辦理，這使得地方政府成為城市土地開發(fā)體制形成中的重要主體。

另一方面，就農(nóng)村土地而言，政府具有法律與制度賦予的管理權(quán)力。1982年的《憲法》和1986年頒布的《土地管理法》均強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。同時(shí)，1986年的《土地管理法》還規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，然而1982年的《憲法》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)并未對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵進(jìn)行明確界定，這在一定程度上導(dǎo)致了非公益類用地需求難以得到有效控制，許多非公益類用地需求，包括工業(yè)用地以及商住房地產(chǎn)開發(fā)用地需求等，往往需要通過地方政府開展土地征收來滿足，并由地方政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這賦予了地方政府一定的土地支配的自由裁量權(quán)，以及制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，體現(xiàn)了改革開放初期國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下，國家為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)充分賦權(quán)賦能的戰(zhàn)略導(dǎo)向，亦體現(xiàn)了改革開放初期國家激勵(lì)地方政府搞活經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會(huì)需求的制度話語特征。

1998年的《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”同時(shí)，1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》也規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)?！钡趯?shí)際的土地管理實(shí)踐中，村民委員會(huì)作為推動(dòng)國家政策制度在鄉(xiāng)村落實(shí)、開展鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理、服務(wù)村民的自治組織，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中有著較強(qiáng)的話語權(quán)，在集體所有制度執(zhí)行上亦有著一定的組織管理以及支配權(quán)，因此當(dāng)涉及農(nóng)村集體所有土地的征收與補(bǔ)償時(shí)，地方政府國土部門往往與服務(wù)鄉(xiāng)民并作為鄉(xiāng)民利益代表的村民委員會(huì)簽訂相應(yīng)的征收與補(bǔ)償合同。立法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村土地所有制的“集體”屬性的界定，一方面體現(xiàn)了國家對(duì)傳統(tǒng)原子化農(nóng)民的集體化組織化的制度安排，另一方面“集體”概念亦為地方政府的行動(dòng)選擇提供了制度空間，給予了基層政府一定的自由度。(2)[荷]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突》，林韻然譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第56頁。

1986年的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村土地的非農(nóng)使用管理權(quán)”歸屬于縣級(jí)或縣級(jí)以上的政府，這就意味著農(nóng)村土地的非農(nóng)使用管理權(quán)歸于地方政府。1998年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步明確指出：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地?！边@表明，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過“國家征收”這一環(huán)節(jié)，村集體并無權(quán)直接將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地甚或在市場(chǎng)上交易，而且將“協(xié)議征地”改為“公共征地”，由土地管理部門代表地方政府征地，農(nóng)民和用地單位不再產(chǎn)生直接聯(lián)系。(3)汪暉、陶然：《中國土地制度改革：難點(diǎn)、突破與政策組合》，商務(wù)印書館2013年版，第71頁。之后，各地政府紛紛開始建立土地收購儲(chǔ)備制度，以控制本地的土地要素，并通過行使征地權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)投資者提供土地資源，而這主要來自農(nóng)民集體所有土地。因?yàn)?，農(nóng)民集體所有土地只有經(jīng)過地方政府征地轉(zhuǎn)為國有之后，才能轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。事實(shí)上，在中央政府授權(quán)下，地方政府擁有在本地區(qū)向投資者代為出讓國有土地使用權(quán)的權(quán)限?？梢?，土地使用權(quán)出讓作為一級(jí)市場(chǎng)已被地方政府掌握，地方政府可以將農(nóng)村集體土地征用為國有土地并出讓給使用者。

在以上涉及城市土地和農(nóng)村土地的政策法規(guī)體系中，我們可以看到，地方政府事實(shí)上是城鄉(xiāng)土地配置中的主導(dǎo)者，其權(quán)力在場(chǎng)除了體現(xiàn)在其主導(dǎo)制定的土地相關(guān)的法律制度之中，還表現(xiàn)在提高政府治理技藝、塑造道義認(rèn)知等方面。鑒于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、服務(wù)地方民生的職能行使需要較大的財(cái)政支出，與土地相關(guān)的法律為地方政府制定有益于其獲得推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需財(cái)政收入的土地政策提供了一定的制度創(chuàng)新空間。城市化、工業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要意義，亦是地方發(fā)展的重要路徑。在地方政府主導(dǎo)下，城中村拆遷、舊危房改造等對(duì)城市土地的改造與征用，是城市發(fā)展規(guī)劃中不可或缺的內(nèi)容，該過程往往會(huì)在居民住房與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面形成居民與政府間一定程度的短暫張力。然而，隨著地方政府的政策宣傳日益深入人心，拆遷、改造以及征用政策逐漸得到民眾認(rèn)同與支持。因此，通過宣傳國內(nèi)外成功的城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，普及土地政策落實(shí)中的相關(guān)知識(shí)、回應(yīng)并消除利益密切相關(guān)民眾的疑慮，是地方政府落實(shí)拆遷安置、危舊房屋改造、土地征收等土地相關(guān)政策的行動(dòng)技藝，亦是民眾了解、認(rèn)同、支持土地政策的重要過程。同時(shí)，在中國傳統(tǒng)的政治文化邏輯中，具有個(gè)體利益服從公共利益的文化底蘊(yùn)。因此，在涉及土地政策的落實(shí)尤其是農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)讓與征用政策的落實(shí)中，往往會(huì)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增加民眾福祉維度上為地方政府的行動(dòng)增加政策執(zhí)行能力，即“政治勢(shì)能”。(4)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。

綜上可見，在土地政策制定與落實(shí)過程中，推動(dòng)城市空間優(yōu)化、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是地方政府不斷強(qiáng)化土地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能的重要話語。城市土地歸國家所有，以及集體土地產(chǎn)權(quán)界定在改革時(shí)期的模糊表達(dá)，為轉(zhuǎn)型期的土地開發(fā)提供了空間。地方政府在土地政策制定中的權(quán)力在場(chǎng)、在政策落實(shí)推動(dòng)中的廣泛宣傳與民眾認(rèn)同價(jià)值的塑造、地方政府治理能力的提升等共同促進(jìn)了地方土地開發(fā)體制的形成。

(二)增長(zhǎng)機(jī)器：地方政府自主性與土地要素市場(chǎng)化

隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷加快，外商投資大量涌入，私營企業(yè)也迅速發(fā)展，原先的地方保護(hù)主義壁壘日漸瓦解，使得地方國有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)壓力，地方政府的發(fā)展策略亦逐漸調(diào)整。1994年，中央政府實(shí)施的分稅制改革，在某種程度上壓縮了下級(jí)(地方)政府在預(yù)算財(cái)政體制內(nèi)的財(cái)政汲取空間。因此，地方政府往往通過增加預(yù)算外收入等方式，保證地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行所需要的財(cái)力。同時(shí)，分稅制實(shí)施以后政府行政管理體制在管理形式上的相對(duì)集中與在行動(dòng)實(shí)踐中下級(jí)政府擁有的較大的自主空間，賦予了地方政府較大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。此外，分稅制改革中明確土地出讓金全部劃歸地方所有，為地方政府將土地資源轉(zhuǎn)為財(cái)政力量提供了制度空間，亦為地方政府自主開展創(chuàng)新發(fā)展充分賦能賦權(quán)，激發(fā)了地方政府的干事創(chuàng)業(yè)積極性。

城市化與工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大引擎，而實(shí)現(xiàn)城市化與工業(yè)化需要大量的土地儲(chǔ)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金支持。這需要地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從原先的傾向于招商引資轉(zhuǎn)為重視土地要素經(jīng)營，并不斷推動(dòng)加快土地要素市場(chǎng)化的進(jìn)程。2002年國土資源部明確規(guī)定城市經(jīng)營性用地出讓必須通過招標(biāo)、掛牌和拍賣等競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行，地方政府因此采取了“價(jià)高者得之”的市場(chǎng)原則，這為地方政府帶來了豐厚的預(yù)算外財(cái)政收入(土地出讓金)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的財(cái)政來源。

在政府出讓的土地類型中，公益性(用于公路、水利、教育和衛(wèi)生等)、工業(yè)性(用于招商引資)和經(jīng)營性(用于商住用地)三大類分別采取劃撥出讓、協(xié)議出讓和招拍掛的方式進(jìn)行，其中公益性土地?zé)o土地出讓金，工業(yè)性用地的出讓也會(huì)基于招商引資的需要而限制地價(jià)，而經(jīng)營性用地的出讓則給予了地方政府較大的獲利空間。由于城市土地的功能及其規(guī)劃遵循著相應(yīng)比例與原則，經(jīng)營性用地往往有限，而隨著城市的發(fā)展，城市人口逐漸增多，商住用地尤其是核心區(qū)域的商住用地相對(duì)較為稀缺，因此部分地方政府往往會(huì)采取限制供給、抬高地價(jià)的方式篩選有競(jìng)爭(zhēng)力的高品質(zhì)地產(chǎn)企業(yè)參與項(xiàng)目。在實(shí)際的運(yùn)行過程中，局部區(qū)域的房地產(chǎn)市場(chǎng)較為繁榮甚至部分城市區(qū)域出現(xiàn)“地王”以及所謂的土地財(cái)政現(xiàn)象，這是地方政府為了汲取地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需財(cái)政資金而推行土地資源轉(zhuǎn)化政策的結(jié)果。事實(shí)上，土地資源的有效轉(zhuǎn)化所帶來的土地紅利在某種程度上助推了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并提升了民眾生活質(zhì)量。

1998年，全國住房制度改革工作會(huì)議的召開與《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的發(fā)布，推動(dòng)了住房制度的轉(zhuǎn)變，由原先的單位式供給轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕┙o。同年，中國人民銀行頒布《個(gè)人住房貸款管理辦法》，推動(dòng)了住房供給制度中抵押貸款制度的建設(shè)與完善，民眾紛紛通過公積金貸款和商業(yè)貸款等多種方式購買住房。民眾對(duì)城市商品化住宅需求的急劇增長(zhǎng)，強(qiáng)化了對(duì)土地的需求，提高了地方政府對(duì)城市改造、城市開發(fā)的重視程度，亦在某種程度上加深了土地出讓與房地產(chǎn)開發(fā)間的密切聯(lián)系。這是城市規(guī)劃、改造與發(fā)展過程中的重要內(nèi)容，亦為地方政府獲得開展城市建設(shè)所需財(cái)政資金提供了重要來源。

豐厚的土地出讓金與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所創(chuàng)造的賦稅收入增強(qiáng)了地方政府的財(cái)政力量，亦推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，以土地資源開發(fā)為基礎(chǔ)的城市軌道交通、辦公大樓、主題公園、大型體育文化場(chǎng)館等設(shè)施建設(shè)，皆從外觀上賦予城市以現(xiàn)代繁榮的景觀，而這些代表GDP、財(cái)政收入、城市景觀等外在形象的指標(biāo)，為地方主政者參與晉升競(jìng)賽提供了相對(duì)于社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等評(píng)價(jià)指標(biāo)更為直觀的重要的政績(jī)內(nèi)容。因此，從某種程度上來說，以土地開發(fā)為依托的房地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展往往成為彰顯地方政府領(lǐng)導(dǎo)者政績(jī)，以拔得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)頭籌的重要路徑；同時(shí)，也在一定程度上增強(qiáng)了促進(jìn)土地資源開發(fā)、塑造繁榮現(xiàn)代城市、提高地方主政者競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效之間的正相關(guān)關(guān)系，從而促進(jìn)了城市土地開發(fā)體制的形成。這個(gè)過程充分釋放了土地紅利并為城市以及廣大民眾所共享，然而，房地產(chǎn)企業(yè)支付給地方政府的高額出讓金等成本往往會(huì)轉(zhuǎn)嫁到作為住房購置者的普通民眾身上，這在一定程度上帶來了民眾住房等生活壓力增大的問題。

從市場(chǎng)層面來看，房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起并非自生自發(fā)的秩序，而是起源于國家主導(dǎo)的土地要素市場(chǎng)化、分稅制以及住房體制等制度改革。國家創(chuàng)造了房地產(chǎn)市場(chǎng)得以運(yùn)行的種種初始條件，尤其是20世紀(jì)90年代末，國家連續(xù)出臺(tái)的多項(xiàng)住房體制改革政策，推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的啟動(dòng)以及蓬勃發(fā)展，而地方政府在土地開發(fā)中保持著積極行動(dòng)者的角色?？梢?，在中國城市化、工業(yè)化過程中，土地開發(fā)是賦能地方政府行動(dòng)和國家能力提升的“增長(zhǎng)機(jī)器”。(5)Molotch Harvey， “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place”， American Journal of Sociology, 1976, 82(2), pp.309-332.

土地開發(fā)體制的演化與特征

如前文所述，作為分析場(chǎng)域的土地開發(fā)體制的形成，一方面導(dǎo)源于地方政府的自主性，另一方面則導(dǎo)源于以土地資源為代表的要素市場(chǎng)化制度改革，土地開發(fā)某種程度上構(gòu)成了國家能力的“增長(zhǎng)機(jī)器”。地方政府自主性意愿與土地開發(fā)市場(chǎng)嵌入性交錯(cuò)互動(dòng)構(gòu)成了改革開放以來土地開發(fā)體制的形成及其演化路徑。如圖1所示，從兩者作為兩個(gè)分析維度所構(gòu)成的坐標(biāo)體系來看，由于在不同時(shí)期的強(qiáng)弱組合，土地開發(fā)體制形成了從“A—B—C”的演化邏輯。

在A點(diǎn)處，正值改革開放之初，盡管存在一定程度的土地開發(fā)，但其開發(fā)區(qū)域尚局限在深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)而并非全國性的政策行為，土地開發(fā)市場(chǎng)的嵌入性程度相對(duì)較低。此時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時(shí)，國有企業(yè)“放權(quán)讓利”政策以及原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“雙軌制”政策的實(shí)施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了低價(jià)收購的生產(chǎn)資料、機(jī)器設(shè)備、生產(chǎn)工藝及國企技術(shù)人才等方面的資源，(6)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較大的發(fā)展空間，并為政府提供了稅收等財(cái)政資源。這一時(shí)期，在土地開發(fā)方面，地方政府尚未形成對(duì)土地市場(chǎng)的依賴。

圖1 土地開發(fā)體制的形成與演化路徑

在從A點(diǎn)到B點(diǎn)的演化過程中，呈現(xiàn)出地方政府自主性水平提升迅速，而土地開發(fā)市場(chǎng)的嵌入性緩慢提升的態(tài)勢(shì)。一方面，地方政府作為獨(dú)立的利益主體，開始尋求塑造自主性的表達(dá)與行動(dòng)。城市化與工業(yè)化進(jìn)程的加快迫切要求土地要素的市場(chǎng)化，這種要求鮮明地反映在一系列土地相關(guān)法律政策文本之中。在立法機(jī)關(guān)與政府部門頒布的諸多以農(nóng)村土地制度改革為主題的法律、法規(guī)、條例、意見中，激活土地的經(jīng)濟(jì)功能是其中相對(duì)較為明顯的線索，且土地要素的開發(fā)主導(dǎo)者往往為地方政府。另一方面，這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以產(chǎn)業(yè)而非要素發(fā)展為主，住房體制改革尚未開展，地方政府與土地開發(fā)間尚未形成緊密關(guān)系。

在從B點(diǎn)到C點(diǎn)的演化過程中，地方政府追求自主性的意愿日益增強(qiáng)，同時(shí)土地開發(fā)市場(chǎng)也逐漸繁榮，地方政府與土地市場(chǎng)的聯(lián)系逐漸密切。具體來說，一方面，1994年的分稅制改革之后，土地開發(fā)成為從中央政府到地方政府的重要發(fā)展內(nèi)容之一。1998年是一個(gè)重要的時(shí)間界標(biāo)，該年度修訂的《土地管理法》明確規(guī)定了土地配置與相關(guān)收益處置的權(quán)屬歸于國家。同年，國家對(duì)住房體制實(shí)施了改革，實(shí)現(xiàn)居民住房市場(chǎng)化，進(jìn)一步擴(kuò)大了城市對(duì)土地的需求。土地開發(fā)行為得以順利開展所依托的法律、政策以及相關(guān)的社會(huì)治理規(guī)定陸續(xù)推出，地方政府自主性的意愿與行動(dòng)得到了法律與政策的支持。另一方面，由于土地要素的經(jīng)濟(jì)效益得到了充分激活，房地產(chǎn)商等相關(guān)企業(yè)作為土地開發(fā)的具體執(zhí)行者，逐漸成長(zhǎng)并大規(guī)模進(jìn)入土地開發(fā)市場(chǎng)領(lǐng)域。以土地開發(fā)為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)業(yè)帶來的土地出讓金、房地產(chǎn)交易稅收等財(cái)政資源，以及對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)，共同助推了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城市建設(shè)，提高了政府的財(cái)政能力以及城市治理能力。地方政府從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中汲取經(jīng)濟(jì)資源，開展城市改造，這使得地方政府與房地產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系逐漸密切，甚至在某些地區(qū)、某些時(shí)段出現(xiàn)了地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)一定程度的經(jīng)濟(jì)依賴。這一時(shí)期，土地開發(fā)市場(chǎng)的嵌入性得到提升，城市的土地開發(fā)體制逐漸形成。

隨著土地開發(fā)市場(chǎng)的嵌入性日漸加深，土地開發(fā)帶來的收益賦能地方政府開展城市規(guī)劃與社會(huì)治理，并帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使得地方政府對(duì)土地開發(fā)逐漸形成依賴。因而，一方面，面對(duì)城市動(dòng)遷過程中出現(xiàn)的矛盾，地方政府為了穩(wěn)步推進(jìn)城市規(guī)劃的目標(biāo)，往往會(huì)與利益相關(guān)主體開展積極商談并提出具體的動(dòng)遷方案，從而降低動(dòng)遷工程成本并充分保障相關(guān)民眾的切身利益。另一方面，當(dāng)民眾動(dòng)遷完畢，地方政府會(huì)與房地產(chǎn)開發(fā)商等企業(yè)進(jìn)行商談，企業(yè)主體會(huì)以商定的方案獲得政府授予的土地開發(fā)權(quán)并按照相關(guān)規(guī)約實(shí)施土地開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。推進(jìn)項(xiàng)目的過程，是地方政府實(shí)施城市規(guī)劃、完善城市公共設(shè)施，從而使得城市外觀與生活環(huán)境優(yōu)化、民眾居住條件改善的過程，亦是企業(yè)盈利與發(fā)展的過程。在這一過程中，不乏企業(yè)為了營利而不規(guī)范開發(fā)使用土地的問題，從而一定程度上導(dǎo)致房?jī)r(jià)增幅較大、民眾生活壓力增大甚至部分地區(qū)出現(xiàn)房?jī)r(jià)短期增幅巨大的現(xiàn)象。然而，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中難免會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，中央政府及時(shí)頒布相關(guān)政策，使得問題得到了有效控制與緩解。總體來看，土地資源與土地開發(fā)帶來的紅利為廣大民眾所共享，并體現(xiàn)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與民眾生活水平的提高，但也出現(xiàn)了部分地方住房成本激增的情況。不過，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，土地資源的開發(fā)使用政策以及土地開發(fā)體制將逐漸轉(zhuǎn)到“以人民為中心”的價(jià)值面向上。

土地開發(fā)體制的轉(zhuǎn)向

盡管20世紀(jì)80年代進(jìn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而，真正推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的卻是20世紀(jì)90年代中期開始實(shí)施的以土地開發(fā)、經(jīng)營城市為核心的城市化戰(zhàn)略或曰“土地開發(fā)型”戰(zhàn)略。伴隨著地方政府自主性意愿的提升，以土地為核心的城市增長(zhǎng)機(jī)器的逐漸形成，推動(dòng)了“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”三元主體力量的不同程度的增長(zhǎng)。其中，代表國家力量的地方政府無疑汲取到了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政資源，城市發(fā)展規(guī)劃得到了有力推進(jìn)，政府治理能力(尤其城市規(guī)劃與社會(huì)治理能力)顯著提高；人民群眾在生活水平與生活質(zhì)量等多維度亦共享了土地開發(fā)帶來的紅利；以土地為核心的土地開發(fā)市場(chǎng)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到了激活與迅速發(fā)展。因此，以土地要素市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的土地開發(fā)體制的形成，在某種程度上推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，更推動(dòng)了國家多元資源結(jié)構(gòu)以及政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的重組。然而，以土地為核心資源的地方政府力量的增長(zhǎng)，也在某些方面帶來了一些負(fù)面影響。

土地開發(fā)體制形成及其運(yùn)行過程內(nèi)涵著“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”三元主體對(duì)土地開發(fā)成果的共享，然而，也在一定程度上增強(qiáng)了土地開發(fā)相關(guān)企業(yè)作為市場(chǎng)主體的資本力量，及其在與代表國家力量的地方政府、代表社會(huì)力量的人民群眾的關(guān)系協(xié)調(diào)中的話語力量，并在某種程度上增強(qiáng)了其在執(zhí)行土地開發(fā)相關(guān)規(guī)約中的博弈力量。大多數(shù)企業(yè)主體會(huì)在政府主導(dǎo)的土地相關(guān)政策下履行土地開發(fā)職責(zé)，并服務(wù)群眾居住需求；亦存在部分土地開發(fā)企業(yè)(尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè))在運(yùn)行過程中為了營利而舉債擴(kuò)張競(jìng)價(jià)住宅土地，導(dǎo)致商業(yè)住房?jī)r(jià)格虛高，從而引致民眾住房壓力增大甚至“住房難”的問題。近年來，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整平穩(wěn)推進(jìn)，土地要素市場(chǎng)化亦逐漸穩(wěn)定，虛高的住房?jī)r(jià)格已無法得到廣泛的市場(chǎng)認(rèn)同。少數(shù)以舉債擴(kuò)張為手段得到土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)因資金鏈斷裂而中斷項(xiàng)目，嚴(yán)重?fù)p害預(yù)先購置商品住房并墊付房款的群眾的切身利益，并在某種程度上帶來了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。在國家與地方政府的雙重政策調(diào)控保障下，相關(guān)土地開發(fā)企業(yè)積極采取措施推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，切實(shí)保障購置住房民眾的切身利益并滿足其住房需求，這體現(xiàn)了代表國家力量的地方政府在土地開發(fā)體制中的自主性，更彰顯了其在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中“以人民為中心”的價(jià)值取向。

新時(shí)代，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心邏輯發(fā)生了變化，從原先注重效率與速度轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅毓脚c質(zhì)量，與民生相關(guān)的土地開發(fā)政策及住房政策的制定與落實(shí)，充分彰顯了國家與地方政府堅(jiān)定踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的行動(dòng)邏輯。從黨的重大會(huì)議文件文本中亦可以看到國家關(guān)于土地要素市場(chǎng)化以及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)向。從2007年黨的十七大提出“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，(7)胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2007年版。到2012年黨的十八大提出“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”，(8)胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年版。再到2017年黨的十九大提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，(9)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版。在以土地資源為核心的住房制度與政策的制定上，黨和國家始終堅(jiān)持“以人民為中心”，保障并服務(wù)全體人民(尤其是底層民眾)的利益。

值得注意的是，改革開放四十多年以來，國家雖逐漸強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)資源配置的支配職能，給予市場(chǎng)以發(fā)展空間，然而，中央以及地方政府始終堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的引導(dǎo)，并從設(shè)置政治議程、制定公共政策、塑造政治價(jià)值等維度，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)范與引導(dǎo)，推動(dòng)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。新時(shí)代，國家提出“以人民為中心”的新定位，并多次強(qiáng)調(diào)“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，這使得土地開發(fā)體制有了新的轉(zhuǎn)向。2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“加強(qiáng)預(yù)期引導(dǎo)，探索新的發(fā)展模式……推進(jìn)保障性住房建設(shè)，支持商品房市場(chǎng)更好滿足購房者的合理住房需求?！辟|(zhì)言之，就是要求土地開發(fā)這一賦能賦權(quán)地方政府治理行動(dòng)的“增長(zhǎng)機(jī)器”，從原先的注重效率價(jià)值以汲取財(cái)政資源、增強(qiáng)政府行動(dòng)能力，轉(zhuǎn)向堅(jiān)定踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想，完善土地開發(fā)體制以及住房供給制度，滿足民眾更公平、更高質(zhì)量服務(wù)水平的需求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。

首先，須正確認(rèn)識(shí)并貫徹“房子是用來住的”政策。我國正處在結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，必須集中精力，把主要社會(huì)資源投放在改革創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展上。住房不是一般性商品，而是保障人民群眾居住權(quán)的重要載體，也是群眾生存和發(fā)展的內(nèi)容與基礎(chǔ)。在“以人民為中心”的價(jià)值踐行維度上，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)住房的居住屬性，淡化住房的投資屬性，從根本上消除土地資源市場(chǎng)化投資的理論依據(jù)。其次，土地開發(fā)體制應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)民生導(dǎo)向，明確將住房政策視為國家社會(huì)福利保障體系的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，土地開發(fā)體制應(yīng)淡化原有的“經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化”導(dǎo)向，改變以高房?jī)r(jià)維系經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的思維，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，應(yīng)大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，堅(jiān)持分類調(diào)控，因城因地施策，強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任，建立購租并舉的住房供應(yīng)體系。

回到“土地開發(fā)體制”這一分析場(chǎng)域中來看，土地開發(fā)體制的確提升了地方政府財(cái)政能力，帶來了經(jīng)濟(jì)績(jī)效；但是，在這一“增長(zhǎng)機(jī)器”形成與發(fā)展的過程中，地方政府行動(dòng)也出現(xiàn)了“悖論”，甚至出現(xiàn)了某種程度上的土地財(cái)政依賴現(xiàn)象。在土地開發(fā)體制的形成與演變過程中，土地開發(fā)市場(chǎng)資本的階段性擴(kuò)張，在為政府提供可資汲取的經(jīng)濟(jì)資源、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也在一定程度上導(dǎo)致了土地開發(fā)市場(chǎng)資本對(duì)民眾的壓制，更進(jìn)一步地說，導(dǎo)致了資本對(duì)民眾經(jīng)濟(jì)利益的攫取以及某種程度的生活權(quán)益的損害。因此，一度致力于依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展、塑造績(jī)效合法性的地方政府需要在“市場(chǎng)—社會(huì)”中重新作出衡量。事實(shí)上，政府在面對(duì)市場(chǎng)資本擴(kuò)張時(shí)，應(yīng)當(dāng)將自身嵌入人民之中，才能形構(gòu)“建制性力量”。這就要求地方政府在實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，堅(jiān)定踐行“以人民為中心”的發(fā)展價(jià)值并制定相應(yīng)的政策措施。具體到土地開發(fā)體制的完善與轉(zhuǎn)型上來說，一是要重新找回土地制度的公共性，并在這一基礎(chǔ)上確保人民平等參與利益共享的合法權(quán)利；二是在面對(duì)失地農(nóng)民、動(dòng)遷居民的利益保障需求時(shí)，地方政府應(yīng)始終堅(jiān)持“以人民為中心”并與民眾建立良性互動(dòng)的關(guān)系，積極保障社會(huì)轉(zhuǎn)型中民眾的合法權(quán)益。地方政府應(yīng)將“以人民為中心”的價(jià)值理念落實(shí)到自身行動(dòng)中，運(yùn)用體系性的土地開發(fā)制度與政策，完善土地開發(fā)體制，提高土地資源配置能力，引導(dǎo)土地市場(chǎng)資本規(guī)范化運(yùn)行，從而保障民眾、服務(wù)民眾，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。