奧蘭·揚(yáng)　楊劍　安德烈·扎戈?duì)査够?/p>

【關(guān)鍵詞】北極 ?大國(guó)政治 ?和平競(jìng)爭(zhēng) ?治理 ?國(guó)際合作

【中圖分類號(hào)】D815??????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2022）03-0001-21

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202203001

當(dāng)今北極與冷戰(zhàn)后有很大不同。北極國(guó)家在1991年開始實(shí)施北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，并在1996年建立了北極理事會(huì)，主動(dòng)建立起一個(gè)獨(dú)特的區(qū)域治理體系。作為“高層論壇”，北極理事會(huì)的任務(wù)是促進(jìn)“北極國(guó)家之間的合作與互動(dòng)，同時(shí)讓北極原住民社區(qū)和其他北極居民參與到共同的北極事務(wù)之中”。?當(dāng)時(shí)的這種國(guó)際治理安排是基于這樣的愿景，即將北極視為國(guó)際事務(wù)中的一個(gè)偏遠(yuǎn)區(qū)域，并具有其自身的政策議程。對(duì)這些政策議程感興趣的主要為北極國(guó)家，而且這些國(guó)家主要的關(guān)注點(diǎn)是與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的問(wèn)題。?有鑒于此，北極理事會(huì)當(dāng)時(shí)將北極八個(gè)國(guó)家的作用置于首位，賦予北極原住民組織永久參與者的特殊地位，并將其他參與者的作用限制于觀察員的地位。在北極理事會(huì)成立之初這樣做是有其合理性的。但是，隨著時(shí)間的推移，在21世紀(jì)20年代，形勢(shì)將發(fā)生改變，進(jìn)而也會(huì)產(chǎn)生新時(shí)期的發(fā)展邏輯。

一、21世紀(jì)20年代的新北極

四分之一個(gè)世紀(jì)過(guò)去，斗轉(zhuǎn)星移，不斷變化的形勢(shì)引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)1996年確立的北極理事會(huì)的愿景提出質(zhì)疑。以當(dāng)時(shí)的愿景能否充分解決當(dāng)下新的北極治理問(wèn)題仍有待探討。很多證據(jù)已經(jīng)證明，北半球高緯度地區(qū)在地球氣候系統(tǒng)動(dòng)態(tài)中起著至關(guān)重要的作用。北極豐富的石油、天然氣等自然資源儲(chǔ)量不僅引起北極國(guó)家決策者的重視，也吸引了中國(guó)等域外國(guó)家的注意，還吸引了包括道達(dá)爾、?？松梨诤蜌づ频葒?guó)際能源公司的關(guān)注。此外，國(guó)際局勢(shì)的整體變化加劇了中國(guó)、俄羅斯和美國(guó)之間的緊張關(guān)系。雖然北極本身不是大國(guó)嚴(yán)重沖突的發(fā)源地，但大國(guó)政治的影響正在蔓延到北極。無(wú)論是2014年的克里米亞危機(jī)還是2022年3月的俄烏沖突，都對(duì)北極國(guó)際合作以及共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的議程構(gòu)成了嚴(yán)重的障礙。北極能否繼續(xù)保持其與國(guó)際事務(wù)主流的距離并維持其“和平區(qū)”的地位，值得國(guó)際社會(huì)擔(dān)憂。

（一）兩種不同的主張

面對(duì)北極和全球變化，有觀點(diǎn)將新現(xiàn)實(shí)主義或地緣政治的敘事方法應(yīng)用到北極事務(wù)中，并將北極地區(qū)視為大國(guó)政治角力的新舞臺(tái)。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在2019年北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間發(fā)表講話稱，“北極地區(qū)已成為全球大國(guó)角力和競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)”。依此說(shuō)法，未來(lái)若干年北極事務(wù)的發(fā)展軌跡將在很大程度上受到美、中、俄全球?qū)乖诒睒O地區(qū)溢出效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)。受此論點(diǎn)影響，在一些媒體對(duì)當(dāng)前北極事務(wù)變化的報(bào)道中，挑釁性視角的報(bào)道日益突出。一些外交政策分析者和國(guó)際關(guān)系專業(yè)的學(xué)生對(duì)北極事務(wù)的敘事產(chǎn)生了新的興趣。盡管他們對(duì)北極事務(wù)知之甚少，但卻能輕易地將大國(guó)政治的新現(xiàn)實(shí)主義敘事應(yīng)用于世界各地正在發(fā)生的事件上，這一趨勢(shì)也很明顯。

面對(duì)北極和全球的變化，另外一種回應(yīng)方式則有些刻舟求劍式的僵化，即簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)充20世紀(jì)90年代所建立的北極治理體系。這類學(xué)者以2013年北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的愿景聲明為基礎(chǔ)，聲稱理事會(huì)“已成為北極地區(qū)卓越的高級(jí)別論壇，我們已使該地區(qū)成為一個(gè)獨(dú)特的國(guó)際合作領(lǐng)域”。?在2021年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，各國(guó)部長(zhǎng)通過(guò)了《北極理事會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃》。該計(jì)劃重申了這一愿景，聲稱：“展望2030年，我們?cè)O(shè)想北極仍然是一個(gè)和平、穩(wěn)定和開展建設(shè)性合作的地區(qū)，是一個(gè)充滿活力、繁榮、可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)，并為其所有居民（包括原住民）提供一個(gè)安全的家園?！蔽募€提到，“北極理事會(huì)仍將作為北極合作的主要政府間論壇”。依此論述，北極理事會(huì)的主要行為體雖然認(rèn)為對(duì)北極治理架構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整（例如增加北極理事會(huì)觀察員參與特定項(xiàng)目的機(jī)會(huì)）是有意義的，但又認(rèn)為沒有必要對(duì)現(xiàn)行北極治理體系進(jìn)行更具深遠(yuǎn)意義的調(diào)整（例如改變北極理事會(huì)的結(jié)構(gòu)特征）。

（二）本文的研究設(shè)想

我們認(rèn)為，以上兩種回應(yīng)方式都未能提供一個(gè)充分的出發(fā)點(diǎn)或解釋框架來(lái)應(yīng)對(duì)21世紀(jì)20年代新的北極問(wèn)題。地緣政治或新現(xiàn)實(shí)主義的論述忽略了一系列重要領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中的主要參與者在制定共同的北極治理措施方面具有明確的共同利益。而那些以刻舟求劍的方式簡(jiǎn)單擴(kuò)充既有治理安排的主體在戰(zhàn)略設(shè)想方面忽視了一些根本性變化，使得治理安排在20世紀(jì)90年代的形勢(shì)下已不再那么有效。為了闡述這些特征并探索其對(duì)北極治理的影響，本文擬分為三個(gè)步驟加以探討。下一節(jié)將介紹“新北極”的“新”之所在，重點(diǎn)分析21世紀(jì)20年代的主要形勢(shì)與20世紀(jì)90年代的不同之處。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論各方利益和訴求重合的合作領(lǐng)域，認(rèn)為各方均有機(jī)會(huì)針對(duì)當(dāng)代北極的重點(diǎn)問(wèn)題合作制定共同的應(yīng)對(duì)措施。而后，本文討論為利用上述機(jī)遇應(yīng)如何對(duì)現(xiàn)有北極治理架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。未來(lái)的北極治理體系將保留現(xiàn)有體系的關(guān)鍵特征，同時(shí)也將納入新的因素，并進(jìn)行重大調(diào)整。這些經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的重大調(diào)整將有助于在未來(lái)十年對(duì)北極地區(qū)進(jìn)行有效治理，并有助于和平競(jìng)爭(zhēng)區(qū)前景的實(shí)現(xiàn)。

二、新時(shí)期的北極呼喚創(chuàng)新思維

在涉及北極的問(wèn)題上，21世紀(jì)20年代和20世紀(jì)90年代的情況有很大變化。尤其是在中、美、俄等大國(guó)參與的領(lǐng)域均發(fā)生了諸多變化。在21世紀(jì)20年代，圍繞北極的主張或行動(dòng)發(fā)生變化和存在差異的情況下，以合作方式解決北極具體問(wèn)題的空間確實(shí)存在。

（一）20世紀(jì)90年代北極的狀態(tài)

20世紀(jì)90年代，冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體后出現(xiàn)的一系列不同尋常的情況使許多人接受了一種通常被稱為“北極例外論”的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)的基本含義是北極本身作為一個(gè)安全意義上低緊張度地區(qū)，作為世界主流事務(wù)之外的偏遠(yuǎn)地區(qū)，其地位使北極國(guó)家可以根據(jù)自身特點(diǎn)來(lái)處理北極問(wèn)題，而較少受世界其他地區(qū)發(fā)生事件的影響。關(guān)于北極和平區(qū)的思路就是基于這種論述，它為北極理事會(huì)等機(jī)制的發(fā)展和運(yùn)作提供了理論基礎(chǔ)。

從各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然條件的角度來(lái)看，俄羅斯是一個(gè)極具優(yōu)勢(shì)的北極國(guó)家。但在20世紀(jì)90年代，俄羅斯正掙扎于蘇聯(lián)解體后的困境之中。新的俄羅斯聯(lián)邦專注于創(chuàng)建法律和政治方面新的治理體系，以應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)解體后的挑戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)急劇下滑，俄羅斯無(wú)法在北極制定雄心勃勃的發(fā)展計(jì)劃，俄聯(lián)邦政府對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)有效控制的能力相當(dāng)有限。在北極地區(qū)，許多蘇聯(lián)時(shí)期留下的軍事設(shè)施被關(guān)閉或廢棄，北方海航道的運(yùn)輸量急劇下降。

20世紀(jì)70年代末，中國(guó)開始了翻天覆地的經(jīng)濟(jì)改革。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)90年代快速發(fā)展。隨著時(shí)間的推移，這種發(fā)展動(dòng)力將使中國(guó)在全球范圍內(nèi)崛起為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，并為最終成為一個(gè)全面成熟的大國(guó)奠定基礎(chǔ)。值得注意的是，20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)在幫助中國(guó)確立通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮國(guó)際影響力方面的確發(fā)揮了重要作用。注重通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮國(guó)際影響力已成為近年來(lái)中國(guó)國(guó)際活動(dòng)的一個(gè)顯著特征。在20世紀(jì)90年代，中國(guó)尚未考慮其北極政策倡議，更遑論去闡明中國(guó)北極政策的重要性了。

許多人認(rèn)為，20世紀(jì)90年代美國(guó)是唯一得以存續(xù)下來(lái)的超級(jí)大國(guó)，但當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府并未制定具有明確指向的北極政策?？肆诸D政府享受著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，將主要注意力集中于其國(guó)內(nèi)問(wèn)題。從美國(guó)20世紀(jì)90年代在國(guó)際舞臺(tái)上的表現(xiàn)來(lái)看，美國(guó)政府當(dāng)時(shí)的關(guān)注焦點(diǎn)包括鞏固核不擴(kuò)散機(jī)制、處理與前南斯拉夫解體相關(guān)的暴力沖突以及中東地區(qū)持續(xù)的緊張局勢(shì)。美國(guó)熱衷于樹立其作為全球大國(guó)的形象，對(duì)北極等“低緊張”地區(qū)的問(wèn)題幾乎沒有興趣。而且正是美國(guó)而非任何其他北極國(guó)家反對(duì)形成一種涵蓋高度政治化的雄心勃勃的北極治理倡議，并堅(jiān)持將北極理事會(huì)的功能限制在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等低政治事務(wù)上，才形成當(dāng)今北極理事會(huì)的功能權(quán)限。

（二）21世紀(jì)20年代的新變化

如果依照20世紀(jì)90年代的情況評(píng)估，那么嵌入在“北極和平區(qū)域說(shuō)”之中的核心前提似乎是完全合理的。但將當(dāng)時(shí)的情況與近年來(lái)出現(xiàn)、并可能在未來(lái)十年主導(dǎo)北極政治的形勢(shì)進(jìn)行對(duì)比，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的變化。

首先，俄羅斯已重新崛起，擁有強(qiáng)大的中央政府，其重組后的經(jīng)濟(jì)高度依賴大量的自然資源的開采，尤其是其位于北極的天然氣資源。?俄羅斯的決策者很希望外界承認(rèn)俄羅斯是一個(gè)能夠在全球范圍內(nèi)發(fā)揮影響力的大國(guó)。這就使得俄羅斯在北極實(shí)現(xiàn)了各方面的發(fā)展，其中包括俄羅斯北方艦隊(duì)的現(xiàn)代化以及重新啟用或改善一些陳舊的軍事設(shè)施，也包括加速西伯利亞西北部的油氣開采，以及將北方海航道打造成為全球重要的航運(yùn)商貿(mào)動(dòng)脈等。

其次，中國(guó)正日益發(fā)展成為與美國(guó)不相上下的全球大國(guó)，而且開始對(duì)北極等看似偏遠(yuǎn)地區(qū)的事務(wù)表現(xiàn)出興趣。其中，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)政策工具的偏愛，中國(guó)已開始對(duì)北極自然資源的開發(fā)和有增長(zhǎng)潛力的北極航線開展投資和建設(shè)。從北美北極地區(qū)的加拿大和格陵蘭島到北歐的冰島、挪威和芬蘭，再到俄羅斯，中國(guó)的投資者已經(jīng)在嘗試各種投資機(jī)會(huì)。盡管許多努力尚未取得成果，但中國(guó)已成為西伯利亞西北部天然氣項(xiàng)目的主要投資者，并參與沿北方海航道向東亞運(yùn)送液化天然氣（LNG）的市場(chǎng)路線建設(shè)。

再次，美國(guó)很快意識(shí)到，唯一的超級(jí)大國(guó)的地位并不能保證其在處理世界各地出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)都能取得成功。長(zhǎng)期的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)在一片失望聲中草率收?qǐng)?，其與中國(guó)在南海等地區(qū)的關(guān)系持續(xù)緊張，這些都清晰地表明美國(guó)在特定情況下有效部署力量的能力是有限的。在北極，俄羅斯和中國(guó)的進(jìn)展提高了美國(guó)的警惕性，中俄的行動(dòng)被美國(guó)戰(zhàn)略決策者解釋為對(duì)美國(guó)在高政治領(lǐng)域的主導(dǎo)地位的挑戰(zhàn)。這些戰(zhàn)略憂慮也體現(xiàn)在美國(guó)的具體行動(dòng)上。美國(guó)開始向北大西洋附近的北極水域部署軍艦，采取措施補(bǔ)充其已嚴(yán)重萎縮的破冰船艦隊(duì)，并與挪威等北約盟國(guó)合作軍演，旨在提高其在北極條件下作戰(zhàn)行動(dòng)的能力。

21世紀(jì)第一個(gè)十年發(fā)生的一系列事件有助于人們理解影響北極國(guó)際關(guān)系的重大趨勢(shì)。?2014年，俄羅斯在克里米亞和烏克蘭東部采取政治和軍事行動(dòng)。隨著事態(tài)發(fā)展，產(chǎn)生了國(guó)際危機(jī)。美國(guó)及其盟國(guó)反應(yīng)強(qiáng)烈，并對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁，包括停止?？松梨诘仁凸驹诙砹_斯的北極地區(qū)合作開發(fā)活動(dòng)。這一輪“制裁—反制裁”過(guò)程引發(fā)俄美關(guān)系普遍惡化，也間接促成了俄羅斯和中國(guó)在北極問(wèn)題上開展務(wù)實(shí)合作。中國(guó)于2013年提出了“一帶一路”倡議。不難發(fā)現(xiàn)，“一帶一路”倡議的邏輯與中國(guó)在北極與俄羅斯以及其他北極參與者的合作實(shí)踐是高度吻合的。這就是中國(guó)“冰上絲綢之路”政策出臺(tái)的背景。中國(guó)同時(shí)啟動(dòng)了對(duì)特定項(xiàng)目的投資，包括在亞馬爾半島和吉丹半島開采天然氣，以及探索利用北方海航道開展商業(yè)運(yùn)輸。

2016年特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，為北極地區(qū)的國(guó)際關(guān)系增加了不穩(wěn)定和不可預(yù)測(cè)的因素。特朗普在個(gè)人層面上向普京擺出了友好姿態(tài)，但美國(guó)政府卻針對(duì)俄羅斯出臺(tái)了增強(qiáng)版的制裁清單，并放任幾項(xiàng)戰(zhàn)略武器限制協(xié)議過(guò)期失效。特朗普在對(duì)華貿(mào)易問(wèn)題上挑起公開沖突，并指責(zé)中國(guó)尋求成為與美國(guó)平起平坐的全球超級(jí)大國(guó)。美國(guó)的行為使人們對(duì)全球政治秩序的未來(lái)越來(lái)越感到不安。事態(tài)的發(fā)展也在北極造成了一種緊張氣氛，并破壞了各方促進(jìn)北極國(guó)際合作的努力。時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的蓬佩奧在2019年北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開前夕發(fā)表講話，表示北極已成為“全球大國(guó)角力和競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)”。蓬佩奧還聲稱，作為回應(yīng)，美國(guó)“將開展北極軍事活動(dòng)，加強(qiáng)武裝部隊(duì)的存在，重建破冰船艦隊(duì)，增加海岸警衛(wèi)隊(duì)的財(cái)政預(yù)算，并在軍隊(duì)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)新的北極事務(wù)高級(jí)職位”。

（三）如何看待這些發(fā)展變化

一個(gè)有趣的現(xiàn)象是上述大國(guó)間的變化讓很多外交分析者、國(guó)際關(guān)系專業(yè)的學(xué)生和國(guó)際媒體記者對(duì)北極的興趣大增。相反，多年從事北極研究的學(xué)者在幾十年前就認(rèn)為北極是一個(gè)日益重要的地區(qū)，但是卻一直很難激發(fā)對(duì)北極的興趣?，F(xiàn)在各界人士和分析者們卻忽然都熱衷于對(duì)北極問(wèn)題發(fā)表見解，比如談?wù)搶?duì)各種北極問(wèn)題可以或應(yīng)該采取何種行動(dòng)。值得注意的是，在對(duì)北極問(wèn)題缺乏深入了解的情況下，人們很容易將國(guó)際政治的一般性論述應(yīng)用于北極事務(wù)中，從而忽略了北極問(wèn)題的特殊性。

為數(shù)不少的觀點(diǎn)直接將新現(xiàn)實(shí)主義論述作為思考北極國(guó)際政治的基礎(chǔ)。以此論述，民族國(guó)家（尤其是主要大國(guó)）都是自私的，其主要?jiǎng)訖C(jī)是在與對(duì)手的互動(dòng)中將自己的相對(duì)權(quán)力最大化。大國(guó)間的沖突是國(guó)際社會(huì)常態(tài)，國(guó)際制度在處理高政治事務(wù)方面的價(jià)值有限。因此，單個(gè)國(guó)家必須假設(shè)其他國(guó)家會(huì)盡一切可能來(lái)追求利益，并時(shí)刻準(zhǔn)備在面臨潛在威脅時(shí)保護(hù)自身利益。在環(huán)保等低政治問(wèn)題上，國(guó)際合作也許是可行的;但在處理特定的高政治問(wèn)題時(shí)，地緣政治壓力是無(wú)法擺脫的力量。同樣按照這一論述，即使面臨令人日益擔(dān)憂的氣候變化，在未來(lái)十年北極的國(guó)際政治舞臺(tái)上，主要將是中國(guó)、俄羅斯和美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。而且，北極將成為先進(jìn)武器裝備的演練場(chǎng)和重要的戰(zhàn)略資源（如天然氣）的來(lái)源地。

但是，即使將北極國(guó)家和其他國(guó)家對(duì)北極不斷增強(qiáng)的政治意圖考慮在內(nèi)，本文依然認(rèn)為，以新現(xiàn)實(shí)主義論述作為思考當(dāng)今北極國(guó)際關(guān)系的框架有失偏頗。雖然在北極還存在爭(zhēng)議地區(qū)和問(wèn)題，例如北極西北航道水域的法律地位、俄羅斯有關(guān)東北航道部分地區(qū)法規(guī)的合法性、對(duì)北冰洋中部的深海海底部分地區(qū)管轄權(quán)的重疊主張問(wèn)題，以及挪威斯瓦爾巴漁業(yè)保護(hù)區(qū)與1920年在巴黎簽署的《關(guān)于斯匹次卑爾根群島的條約》相關(guān)條款的兼容性等，但是所有了解北極的觀察者都承認(rèn)北極仍是一個(gè)非緊張地區(qū)。這些問(wèn)題都不太可能引發(fā)國(guó)際危機(jī)，更遑論爆發(fā)武裝沖突。主要相關(guān)方已多次表達(dá)了對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所述規(guī)則的遵守，并承諾以和平方式解決北極問(wèn)題。

毫無(wú)疑問(wèn)，北極與域外世界的聯(lián)系越來(lái)越緊密。無(wú)論是應(yīng)對(duì)氣候變化、全球能源市場(chǎng)變化，還是中、俄等國(guó)在加速美國(guó)主導(dǎo)的戰(zhàn)后世界秩序衰落進(jìn)程中的所作所為，都可以證明北極與外部世界聯(lián)系的加強(qiáng)。但如果因?yàn)檫@種聯(lián)系的加強(qiáng)就認(rèn)為“北極大國(guó)政治的出現(xiàn)（或再現(xiàn)）將致使促進(jìn)北極特定國(guó)際合作的所有努力歸于失敗”，那將大錯(cuò)特錯(cuò)。

俄羅斯正著力于其武裝部隊(duì)的重建和現(xiàn)代化，這是俄羅斯在全球范圍內(nèi)重新確立其大國(guó)地位的努力。鑒于俄羅斯的地理位置，北極不可避免地在其戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位。但值得注意的是，俄羅斯并未將軍事部署作為對(duì)北極問(wèn)題施加影響的手段。2018年中國(guó)政府發(fā)表了《中國(guó)的北極政策》白皮書，正努力為本國(guó)“近北極國(guó)家”的身份提供實(shí)質(zhì)證明。截至目前，中國(guó)在北極的活動(dòng)僅限于適度擴(kuò)大對(duì)資源開采項(xiàng)目的投資、嘗試?yán)帽狈胶：降?、加?qiáng)科學(xué)考察和研究。特朗普?qǐng)?zhí)政期間，美國(guó)五角大樓和各軍兵種重新重視北極，并推出圍繞北極安全問(wèn)題的各項(xiàng)戰(zhàn)略。然而，拜登政府執(zhí)政后，美國(guó)在北極安全問(wèn)題上的激烈言辭有所緩和，也沒有證據(jù)表明在可預(yù)見的未來(lái)美國(guó)在北極的軍事設(shè)施會(huì)急劇增加。

合理的結(jié)論，是北極并非大國(guó)政治的重點(diǎn)地區(qū)，而仍然是外圍地區(qū)。中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重心在西太平洋的南海和東海，不會(huì)向北延伸。俄羅斯和美國(guó)擺出相互威懾姿態(tài)的地區(qū)依然集中在在歐洲和北大西洋。近期俄羅斯和美國(guó)（及其北約盟國(guó)）在北極的軍事活動(dòng)都集中在挪威和巴倫支海，可以將此理解為北大西洋的延伸。上述敏感的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域差異很大，但也不會(huì)影響北極的核心區(qū)域。常規(guī)的海上行動(dòng)仍然無(wú)法進(jìn)入北極核心，除非主要參與者大量投資開發(fā)能夠在惡劣條件下可持續(xù)航行的能力。

總體而言，“新北極”國(guó)際關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢(shì)很難與北極理事會(huì)“使該地區(qū)成為獨(dú)一無(wú)二的國(guó)際合作區(qū)”的愿景相吻合。在國(guó)際政治整體格局發(fā)生變化的情況下，國(guó)際社會(huì)無(wú)法將北極變成一個(gè)特殊的和平合作綠洲。據(jù)判斷，“北極例外論”的想法無(wú)法作為解決當(dāng)今北極問(wèn)題的基礎(chǔ)。在未來(lái)若干年，大國(guó)政治將成為北極國(guó)際關(guān)系的一個(gè)顯著特征。然而，這并不意味著“安全化”的影響會(huì)將北極變成一個(gè)武裝沖突區(qū)域，致使相關(guān)各方無(wú)法就21世紀(jì)20年代北極出現(xiàn)的一系列具體但重要的問(wèn)題達(dá)成合作。

問(wèn)題的關(guān)鍵不在于當(dāng)代北極是和平區(qū)還是沖突區(qū)，而在于在承認(rèn)20世紀(jì)90年代的北極和21世紀(jì)20年代的北極之間存在差異的情況下，如何合作解決北極的具體問(wèn)題。盡管七國(guó)集團(tuán)與俄羅斯在其他問(wèn)題上持續(xù)僵持，但2021年5月舉行的七國(guó)集團(tuán)外長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)仍將“北極的和平、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)”列入七國(guó)集團(tuán)與俄羅斯開展切實(shí)可行合作的清單。

三、新時(shí)期北極的競(jìng)爭(zhēng)與合作可以并存

對(duì)“新北極”的國(guó)際關(guān)系是合作性還是沖突性的描述固然重要，但是更有意義的是將注意力轉(zhuǎn)向北極國(guó)家和其他各利益攸關(guān)方共同關(guān)心的問(wèn)題上，并創(chuàng)造合作機(jī)會(huì)以取得豐富成果。新時(shí)期的北極合作將是一幅更復(fù)雜的圖景，其中“混合動(dòng)機(jī)”的國(guó)際互動(dòng)可以促進(jìn)在特定問(wèn)題上的合作，即使全球?qū)用娴恼位顒?dòng)對(duì)北極的影響日益顯著。為了充實(shí)北極是和平競(jìng)爭(zhēng)區(qū)這一觀點(diǎn)，本文在避免武裝沖突、氣候變化、商業(yè)航運(yùn)、保護(hù)生物多樣性以及科學(xué)研究五個(gè)領(lǐng)域合作方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，所提倡議注重創(chuàng)新性，其精神與北極理事會(huì)2021年5月部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)的《北極理事會(huì)2021—2030年戰(zhàn)略計(jì)劃》的主題基本吻合。

（一）避免武裝沖突

北極在軍事安全問(wèn)題上仍屬于一個(gè)低緊張度的地區(qū)，但仍有需要制定非正式的、實(shí)踐上行之有效的措施。這些措施旨在最大限度地減少意外沖突帶來(lái)的危險(xiǎn)，并化解孤立事件發(fā)生后沖突升級(jí)的可能性。一些國(guó)家正加緊在北極部署先進(jìn)的軍事系統(tǒng)，尤其是在與北大西洋接壤的北極地區(qū)，各種類型的戰(zhàn)爭(zhēng)模擬訓(xùn)練和軍事演習(xí)越來(lái)越頻繁。即便北極已經(jīng)進(jìn)入大國(guó)政治時(shí)代，也沒有國(guó)家能從北極地區(qū)發(fā)生的武裝沖突中獲益。許多國(guó)家在世界其他地區(qū)的經(jīng)歷清楚地表明，在此類場(chǎng)景中確實(shí)有發(fā)生意外事件的可能，而且這些意外事件可能導(dǎo)致一損俱損。在這種情況下，需要制定行為準(zhǔn)則，以盡量減少武裝沖突的可能性，并在事件確實(shí)發(fā)生時(shí)緩和緊張局勢(shì)。即使是在冷戰(zhàn)期間，這種行為準(zhǔn)則也曾經(jīng)存在，并在美蘇武裝力量的互動(dòng)中發(fā)揮了建設(shè)性作用。在克里米亞危機(jī)之后，北極地區(qū)國(guó)防部長(zhǎng)的非正式會(huì)議于2014年中斷。北極問(wèn)題關(guān)注者一再呼吁恢復(fù)這一機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，恢復(fù)這一會(huì)談機(jī)制是有益的，因?yàn)楸苊馕溲b沖突需要采取更具體的措施。

近期，美俄雙方根據(jù)1972年達(dá)成的協(xié)議，重新啟動(dòng)了旨在防止海上及其空域危險(xiǎn)軍事事件發(fā)生或升級(jí)的措施。這些措施適用于巴倫支海和挪威海，也與俄羅斯北方艦隊(duì)和美國(guó)第二艦隊(duì)的活動(dòng)區(qū)域有部分重疊。在西太平洋也已經(jīng)建立降低涉及中國(guó)和美國(guó)及一些盟國(guó)活動(dòng)軍事風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。中國(guó)在北極沒有軍事部署，在可預(yù)見的未來(lái)也沒有這樣的計(jì)劃。但是，如果在更遠(yuǎn)的未來(lái)，中國(guó)海軍行動(dòng)擴(kuò)展到更北的海域，也可以采用類似的機(jī)制。

目前最迫切需要建立有效行為準(zhǔn)則的是巴倫支海。該地區(qū)也是俄羅斯北方艦隊(duì)的母港所在。北方艦隊(duì)擁有俄羅斯列裝的大部分?；鶑椀缹?dǎo)彈;美國(guó)及其北約盟國(guó)則在該海域開展一系列軍事活動(dòng)。需要特別重視的是，美國(guó)攻擊型潛艇經(jīng)常在俄羅斯海軍基地附近行動(dòng)，而俄羅斯攻擊型潛艇則需要通過(guò)巴倫支海，在其位于科拉半島和北大西洋的基地之間來(lái)回游弋。

（二）應(yīng)對(duì)氣候變化

與地球上其他任何地方相比，氣候變化的影響在北極表現(xiàn)得更迅速、更顯著。海冰和冰川的加速流失、嚴(yán)重的海岸侵蝕、永久凍土層的快速融化、大規(guī)模的山林野火、不受控制的洪水以及對(duì)野生動(dòng)物的威脅日益增加，成為北極當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)，而不是對(duì)未來(lái)前景的描繪。?盡管特朗普時(shí)期的美國(guó)政府否認(rèn)氣候變化問(wèn)題，盡管部分俄羅斯決策者表示氣候變化能對(duì)俄羅斯北部產(chǎn)生積極影響，但是幾乎所有人都能夠理解氣候變化問(wèn)題正在成為北極政策的首要任務(wù)和議程。俄羅斯通過(guò)的2020年版的北極戰(zhàn)略?和制定的2021至2023年擔(dān)任北極理事會(huì)主席的工作計(jì)劃?都清楚地表明，采取措施應(yīng)對(duì)這一日益嚴(yán)重的威脅已經(jīng)刻不容緩。北極合作的這一進(jìn)展為北極治理指明了兩條途徑：其一是北極本身適應(yīng)氣候變化的影響，即采取措施以促進(jìn)北極自身適應(yīng)氣候變化影響;其二是北極為全球應(yīng)對(duì)氣候變化做貢獻(xiàn)，即提出有助于促進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的北極倡議。

盡管全球任何地方減少溫室氣體排放都會(huì)有助于在全球范圍內(nèi)減緩氣候變化，但是適應(yīng)氣候變化的努力通常在局部范圍內(nèi)進(jìn)行。盡管如此，鼓勵(lì)國(guó)際合作，努力保護(hù)北極社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的完整性非常有益。整個(gè)北極社會(huì)都面臨著相似的威脅，如海岸侵蝕、永久凍土層融化和河流泛濫等。在應(yīng)對(duì)這些威脅治理的有效性方面，北極國(guó)家之間有很大的合作空間來(lái)交換意見、分享專業(yè)知識(shí)。北極理事會(huì)可以為尋找有效治理戰(zhàn)略的決策者提供交流平臺(tái)，幫助其尋求已被證明且能夠成功應(yīng)對(duì)由氣候變化引起或加劇的具體問(wèn)題的戰(zhàn)略。專門為年輕人設(shè)計(jì)的北極大學(xué)網(wǎng)絡(luò)所開展的教育活動(dòng)也有助于提高北極社會(huì)的適應(yīng)力。

雖然北極本身并不是溫室氣體排放的重要來(lái)源，但是針對(duì)該地區(qū)的倡議和舉措可以起到先行先試的作用，以提供可推廣的治理經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)很有前景的例子是關(guān)于黑碳和甲烷這兩種重要的短期氣候污染物的治理。國(guó)際社會(huì)對(duì)此類氣候治理越來(lái)越重視。為減少北極及其他地區(qū)短期污染物的排放，北極理事會(huì)通過(guò)了行動(dòng)框架，并成立了黑碳和甲烷專家組，確立了在泛北極地區(qū)到2025年將這些污染物排放量較2013年減少25%—33%的目標(biāo)。北極理事會(huì)可以為有志于推動(dòng)達(dá)成具有約束力協(xié)議的人們提供工作場(chǎng)所，以實(shí)現(xiàn)最終將這些污染物的治理擴(kuò)展到北極和非北極國(guó)家的目標(biāo)。雖然關(guān)于北極治理黑碳和甲烷的協(xié)議無(wú)法解決與這些污染物排放相關(guān)的全球威脅，但該協(xié)議將是對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行全球治理的開始，這對(duì)于推動(dòng)全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)這些污染物的努力發(fā)揮重要的賦能作用。

（三）管理北極商業(yè)航運(yùn)

在過(guò)去20年里，有關(guān)北極商業(yè)航運(yùn)治理的國(guó)際合作顯著增加。從2002年自愿性的航運(yùn)指南開始，以及隨后受到北極理事會(huì)2009年北極海上航運(yùn)評(píng)估的激勵(lì)，國(guó)際海事組織（IMO）制定了具有法律約束力的《極地航行準(zhǔn)則》，其條款于2014—2015年在國(guó)際海事組織相關(guān)委員會(huì)內(nèi)達(dá)成一致。2017年初，在對(duì)現(xiàn)有的《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS）和《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）進(jìn)行修訂后，《極地航行準(zhǔn)則》得以成為具有法律約束力的治理規(guī)則?！稑O地航行準(zhǔn)則》以處理海上安全和環(huán)境保護(hù)的措施為特色，樹立了良好的典范，說(shuō)明當(dāng)主要參與者的利益可以協(xié)調(diào)時(shí)，在推進(jìn)制定合作措施以解決真正重要的具體問(wèn)題方面具有可行性。事實(shí)也表明，航運(yùn)界的各方面都在采取必要措施遵守當(dāng)前《極地航行準(zhǔn)則》的各項(xiàng)內(nèi)容。

隨著商業(yè)航運(yùn)在北極水域的持續(xù)增長(zhǎng)以及航運(yùn)對(duì)環(huán)境影響的不斷加深，國(guó)際社會(huì)更需努力加強(qiáng)對(duì)北極航運(yùn)的監(jiān)管，并解決諸如提升水文氣象服務(wù)和加強(qiáng)冰區(qū)搜救能力等與航運(yùn)相關(guān)的各種問(wèn)題。在現(xiàn)階段，禁止運(yùn)輸重油和以重油為燃料的船只在北極航行，已成為當(dāng)務(wù)之急。其他如船舶撞擊海洋哺乳動(dòng)物、水下噪音污染、域外物種入侵北極的危險(xiǎn)以及對(duì)沿海社區(qū)居民生存活動(dòng)的潛在干擾等問(wèn)題也是治理重點(diǎn)。鑒于航運(yùn)界、環(huán)保主義者、沿海社區(qū)居民和其他群體利益和訴求的分歧，在這些問(wèn)題上取得進(jìn)展并非易事。例如，國(guó)際海事組織最近決定強(qiáng)化《極地航行準(zhǔn)則》，其中包括從2024年起禁止在北極使用重油的內(nèi)容。但是此舉卻引起了環(huán)保主義者的強(qiáng)烈批評(píng)。他們認(rèn)為這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不足以解決他們所認(rèn)定的緊迫問(wèn)題。?未來(lái)幾年的航運(yùn)治理模式可能是漸進(jìn)式模式，環(huán)保主義者一定會(huì)批評(píng)其進(jìn)展緩慢，而航運(yùn)界則擔(dān)心航運(yùn)成本和負(fù)擔(dān)的不斷上升。但在過(guò)去幾十年中，北極航運(yùn)治理系統(tǒng)就是在協(xié)商制定各方都可以接受的修訂過(guò)程中不斷發(fā)展起來(lái)的。因此，北極地區(qū)未來(lái)十年的主要條件也不會(huì)構(gòu)成對(duì)上述發(fā)展模式的嚴(yán)重障礙。

（四）保護(hù)生物多樣性

在保護(hù)活動(dòng)范圍跨越北極國(guó)家間邊界的野生動(dòng)物以及保護(hù)生活在或遷徙至北冰洋的海洋生物方面，北極已具有大量與制定和實(shí)施共同措施相關(guān)的國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)原住民出于生計(jì)捕鯨的管理，正在根據(jù)1946年《國(guó)際捕鯨管理公約》的規(guī)定進(jìn)行。1973年《北極熊保護(hù)協(xié)議》為協(xié)調(diào)五個(gè)北冰洋沿岸國(guó)家共同保護(hù)北極熊活動(dòng)區(qū)域提供了保障。事實(shí)還證明，兩國(guó)間的合作措施在保護(hù)野生動(dòng)物及其賴以生存發(fā)展的棲息地方面頗有助益，典型的例子包括挪威和俄羅斯之間保護(hù)巴倫支海地區(qū)環(huán)境的雙邊制度，以及加拿大和美國(guó)之間保護(hù)每年往復(fù)遷徙于育空地區(qū)和阿拉斯加地區(qū)的北美馴鹿群的雙邊制度安排。近期，北極候鳥保護(hù)倡議作為一項(xiàng)新的國(guó)際機(jī)制，加入了北極野生動(dòng)物保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。這是由北極理事會(huì)北極動(dòng)植物保護(hù)工作組發(fā)起的一項(xiàng)活動(dòng)，旨在促進(jìn)所有北極候鳥遷徙沿線國(guó)家的國(guó)際合作。北極遷徙鳥類的飛行路線從西伯利亞和阿拉斯加向南延伸到澳大利亞南部。上述國(guó)際合作機(jī)制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是它為各國(guó)政府中專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的有效合作提供了基礎(chǔ)，而無(wú)需考慮參與國(guó)之間在高政治領(lǐng)域的總體氛圍。

新的治理需求將成為生物多樣性保護(hù)的焦點(diǎn)。北極野生動(dòng)物面臨的具體威脅與自然界的生物物理變化有關(guān)，特別是與氣候變化的影響有關(guān)。北極熊和海象等依賴海冰生存的物種受到北極海冰急劇減少的威脅;北極馴鹿等陸生物種的生存和繁衍面臨冬季難以獲得充足食物的威脅;白令海等地區(qū)不斷變化的自然條件正導(dǎo)致多種海鳥的大規(guī)模死亡。歸根結(jié)底，面對(duì)這些挑戰(zhàn)需要在全球范圍內(nèi)有效應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題。與此同時(shí)，應(yīng)把握機(jī)會(huì)在北極啟動(dòng)一些保護(hù)措施以減輕其中部分威脅。一個(gè)特別有效的方法是致力于在“具有生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域”（ecologically or biologically significant marine areas， EBSA），采取行動(dòng)維護(hù)生物多樣性，保護(hù)這些區(qū)域免受包括捕魚和航運(yùn)在內(nèi)的人類活動(dòng)的影響，并在這些區(qū)域開展密切監(jiān)測(cè)，針對(duì)可能對(duì)關(guān)鍵物種有害的事態(tài)發(fā)展提供早期預(yù)警。?另一個(gè)重要舉措則是制定北極理事會(huì)《海洋垃圾區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃》。

（五）建立北極科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)

北極與南極不同。在南極洲，科學(xué)研究是最主要的人類持續(xù)性活動(dòng);而北極是數(shù)百萬(wàn)人永久的家園，受到從捕魚、自然資源開采到軍事部署等各種密集的人類活動(dòng)的影響。盡管如此，所有北極國(guó)家和一些非北極國(guó)家都支持在北極實(shí)施大規(guī)模的科學(xué)研究計(jì)劃，而且與科學(xué)考察相關(guān)的國(guó)際合作在北極已非常突出。這為發(fā)展北極科學(xué)的國(guó)際合作和建立科學(xué)研究的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)奠定了基礎(chǔ)。國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)成立于1990年，有23個(gè)成員（主要是相關(guān)國(guó)家的科學(xué)院所）代表科學(xué)界確立北極科學(xué)國(guó)際合作的優(yōu)先事項(xiàng)。從2016年開始，相關(guān)國(guó)家的科技和教育部長(zhǎng)商定了每?jī)赡昱e行一次的非正式會(huì)議機(jī)制，以促進(jìn)北極科學(xué)考察的信息交流，并討論在國(guó)家科學(xué)計(jì)劃層面的國(guó)際合作。2017年，八個(gè)北極國(guó)家簽署了一項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)議，旨在通過(guò)改善實(shí)地科學(xué)調(diào)查，放寬對(duì)科學(xué)設(shè)備和材料跨境流動(dòng)的限制，以及促進(jìn)數(shù)據(jù)交換等實(shí)際措施來(lái)加強(qiáng)國(guó)際科學(xué)合作。

上述均為建設(shè)性的步驟。但現(xiàn)階段各國(guó)需要將分散的科學(xué)合作通過(guò)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)交互發(fā)展，以便國(guó)家資助機(jī)構(gòu)與科學(xué)界能密切合作，確定研究?jī)?yōu)先事項(xiàng);促進(jìn)負(fù)責(zé)管理人員和科學(xué)設(shè)備跨越國(guó)界流動(dòng)的政府官員與負(fù)責(zé)資助研究的機(jī)構(gòu)和科學(xué)界代表的密切合作，以盡量減少在其管轄范圍內(nèi)開展研究的障礙，并支持在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)工作的多國(guó)研究團(tuán)隊(duì)的活動(dòng)。目前相關(guān)各方正在對(duì)這一需求做出建設(shè)性的回應(yīng)。一個(gè)典型的例子是北冰洋中央?yún)^(qū)域綜合生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估工作組（Working Group on Integrated Ecosystem Assessment for the Central Arctic Ocean， WGICA）的運(yùn)作。?但要使科學(xué)組織、資助機(jī)構(gòu)和管理北極站點(diǎn)訪問(wèn)權(quán)的部門的活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化，將國(guó)際科學(xué)合作推向一個(gè)新的、更有成效的階段，國(guó)際社會(huì)和各個(gè)國(guó)家還有很多工作要做。

科學(xué)項(xiàng)目反映各國(guó)政府和其他資助機(jī)構(gòu)的利益當(dāng)然是可以理解的。這也意味著各方對(duì)科學(xué)項(xiàng)目?jī)?yōu)先排序有時(shí)會(huì)有所不同。因此，即使在普遍不涉及政治的科學(xué)研究領(lǐng)域，國(guó)際合作的實(shí)施也面臨嚴(yán)重制約。盡管如此，在北極科學(xué)領(lǐng)域存在大量共同利益，開展科學(xué)研究的國(guó)際合作可以在積累有效執(zhí)行國(guó)際協(xié)議所需的知識(shí)方面發(fā)揮建設(shè)性作用。當(dāng)前的例子涉及積累“預(yù)防性措施”所需的知識(shí)。根據(jù)2021年6月生效的《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的條款，北冰洋中央?yún)^(qū)域的漁業(yè)預(yù)防性治理措施需要相關(guān)的知識(shí)。?各國(guó)應(yīng)該拓展其他國(guó)際科學(xué)合作項(xiàng)目，從而幫助北極國(guó)家和主要的非北極國(guó)家針對(duì)共同關(guān)心的問(wèn)題制定和實(shí)施相關(guān)國(guó)際協(xié)議。

上文提到的北極國(guó)際合作領(lǐng)域和機(jī)會(huì)并未囊括所有方面。之所以提供這些例子，是為了證明21世紀(jì)20年代北極的總體形勢(shì)與促進(jìn)國(guó)際合作的重點(diǎn)努力相容。將“北極例外論”作為處理北極國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)已不再現(xiàn)實(shí)，各國(guó)在尋求中間道路。但強(qiáng)調(diào)北極大國(guó)政治重現(xiàn)的新現(xiàn)實(shí)主義論述都傳遞了對(duì)北極合作前景過(guò)于悲觀的觀點(diǎn)。這兩種極端的觀點(diǎn)都應(yīng)該避免。中國(guó)的主張是建設(shè)性思考，在具體治理領(lǐng)域充實(shí)本國(guó)的主張，將其作為建設(shè)性地思考未來(lái)十年北極問(wèn)題的基礎(chǔ)。出于概括和易于辨識(shí)的目的，外界將關(guān)于新時(shí)期北極的特征描述為北極的“和平性競(jìng)爭(zhēng)”。

四、調(diào)整北極治理架構(gòu)以解決新時(shí)代北極問(wèn)題

以北極理事會(huì)為核心的現(xiàn)有北極治理架構(gòu)已被證明比創(chuàng)建時(shí)更加有效。雖然北極理事會(huì)缺乏做出具有約束力決定的權(quán)威和率先實(shí)施實(shí)質(zhì)性計(jì)劃的能力，但有令人信服的證據(jù)表明它在許多領(lǐng)域都發(fā)揮了建設(shè)性作用。?然而，無(wú)論是1996年理事會(huì)創(chuàng)建時(shí)的聲明還是2013年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)的愿景，都沒有提供恰如其分的視角來(lái)觀察今天的北極問(wèn)題，也沒有提供有說(shuō)服力的理由來(lái)建構(gòu)一個(gè)治理框架以滿足北極治理需求。對(duì)現(xiàn)有治理架構(gòu)中的哪些部分進(jìn)行調(diào)整將提高這些治理措施的績(jī)效？人們是否有辦法進(jìn)行此類調(diào)整，以最大限度地提高所有相關(guān)方的接受度？本節(jié)將首先討論北極理事會(huì)在實(shí)踐層面的調(diào)整，然后討論北極治理整體架構(gòu)相關(guān)問(wèn)題，以回答上述問(wèn)題。

（一）調(diào)整北極理事會(huì)

北極理事會(huì)的組成條款源于其部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣言，是不具有法律約束力的國(guó)際文件。?有觀點(diǎn)認(rèn)為這是一個(gè)弱點(diǎn)，從而更傾向于盡快采取步驟，將北極理事會(huì)轉(zhuǎn)制為具有公認(rèn)法人資格的成熟的政府間組織。這種思路反映了部分人對(duì)于北極理事會(huì)治理作用的錯(cuò)誤理解。北極理事會(huì)注定不會(huì)成為一個(gè)對(duì)北極事務(wù)做出權(quán)威決定并加以執(zhí)行的國(guó)際機(jī)構(gòu)。相反，其影響力體現(xiàn)在它能就新興問(wèn)題提供早期預(yù)警，提供受各方尊重的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)，為試圖打造國(guó)際協(xié)議來(lái)解決各種治理問(wèn)題者提供非正式協(xié)商場(chǎng)所，并行使召集權(quán)，廣泛容納并促進(jìn)各方相互交流，以非正式的方式探討共同關(guān)心的問(wèn)題。北極理事會(huì)對(duì)現(xiàn)有做法的調(diào)整應(yīng)尋求加強(qiáng)上述形式的影響，同時(shí)避免破壞其重要貢獻(xiàn)的調(diào)整和變化。

在早期預(yù)警、議程設(shè)定、環(huán)境監(jiān)測(cè)和創(chuàng)新政策倡議的醞釀方面，北極理事會(huì)成功的關(guān)鍵在于理事會(huì)工作組的成就。為了加深理解，后續(xù)將考察北極監(jiān)測(cè)和評(píng)估計(jì)劃（AMAP）在認(rèn)識(shí)北極在地球氣候系統(tǒng)中作用方面的工作，保護(hù)海洋環(huán)境工作組（PAME）提出的治理北極航運(yùn)的倡議及其為國(guó)際海事組織處理極地航行規(guī)則提供議題框架的過(guò)程，以及北極動(dòng)植物保護(hù)工作組（CAFF）在醞釀北極候鳥倡議方面所做的努力?，F(xiàn)階段我們需重新確認(rèn)這些活動(dòng)在理事會(huì)工作中的核心作用，同時(shí)避免工作組在處理此類事務(wù)中的作用被削弱的可能性。在這方面，建議恢復(fù)北極理事會(huì)的早期做法，即以北極事務(wù)高級(jí)官員（SAO）會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“SAO會(huì)議”）為契機(jī)，在工作組負(fù)責(zé)人與北極國(guó)家外交代表之間展開廣泛和實(shí)質(zhì)性對(duì)話。

包括最近創(chuàng)建的基于SAO會(huì)議的海洋機(jī)制（SAO-based Marine Mechanism， SMM）在內(nèi)，新的治理機(jī)制還需要認(rèn)真斟酌自身使命。在未能就授權(quán)新的附屬機(jī)構(gòu)在北極采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法進(jìn)行海洋治理達(dá)成一致的前提下，北極理事會(huì)于2019年創(chuàng)建了SMM。SMM的活動(dòng)將與PAME的工作重疊，因而可能存在北極理事會(huì)關(guān)于海洋治理分工的“政治化”風(fēng)險(xiǎn)，這也會(huì)對(duì)PAME解決類似問(wèn)題的努力造成障礙。迄今為止，SMM機(jī)制的活動(dòng)僅限于舉辦網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，討論當(dāng)前關(guān)注的諸如北極航運(yùn)、海洋垃圾等一系列海洋問(wèn)題。為了在北極理事會(huì)的架構(gòu)中獲取獨(dú)特而持久的地位，SMM必須利用其北極理事會(huì)的召集權(quán)來(lái)提供議事場(chǎng)所，讓眾多參與者能夠在非正式的基礎(chǔ)上參加與北極海洋問(wèn)題相關(guān)的政策討論。

自2009年以來(lái)，北極理事會(huì)治理實(shí)踐的一個(gè)重要進(jìn)展是建立特別任務(wù)組，為致力于為理事會(huì)打造非正式協(xié)議條款的人士提供非正式場(chǎng)合。正如2011年《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》、2013年《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》和2017年《加強(qiáng)北極科學(xué)合作國(guó)際協(xié)定》的案例所表明，即使在當(dāng)前北極地區(qū)總體政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件發(fā)生變化的情況下，北極理事會(huì)特別任務(wù)組也取得了顯著成果。值得注意的是，俄、美是上述三個(gè)工作組的共同領(lǐng)導(dǎo)者。根據(jù)判斷，未來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題是需要厘清各種工作組和特別任務(wù)組之間的關(guān)系，尤其是在確立新創(chuàng)建的特別任務(wù)組的職能時(shí)需格外謹(jǐn)慎。理事會(huì)工作組是長(zhǎng)期運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，其任務(wù)涵蓋范圍廣泛，例如保護(hù)北極海洋環(huán)境或保護(hù)北極動(dòng)植物種群等。特別任務(wù)組是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，專注于搜索和救援等特定問(wèn)題，并在該問(wèn)題解決后解散。在制定特別任務(wù)組的職權(quán)范圍時(shí)謹(jǐn)慎行事，有助于厘清這種區(qū)別。

近年來(lái)，北極理事會(huì)的召集力大幅提升。北極理事會(huì)有38個(gè)觀察員席位，包括非北極國(guó)家、政府間組織和非政府組織。在這些觀察員的參與下，SAO會(huì)議已經(jīng)聚集了全球大多數(shù)關(guān)注北極問(wèn)題的重要參與者。此類會(huì)議為圍繞北極新出現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行非正式磋商提供了契機(jī)，這些問(wèn)題往往超越了SAO會(huì)議的正式議程。這是一項(xiàng)非常重要的職能，可以通過(guò)對(duì)理事會(huì)現(xiàn)有做法進(jìn)行調(diào)整來(lái)加強(qiáng)。調(diào)整目標(biāo)應(yīng)該是在不引發(fā)因術(shù)語(yǔ)敏感性導(dǎo)致反對(duì)的前提下，歡迎更多來(lái)自觀察員的意見和貢獻(xiàn)。建設(shè)性措施可以包括取消一些過(guò)時(shí)的程序和規(guī)則，如暫停觀察員資格、將自我報(bào)告作為延續(xù)觀察員地位的條件、以及觀察員財(cái)政捐助。?最近召開的SAO特別會(huì)議的做法是讓觀察員發(fā)言，這是朝著正確方向邁出的一步。利用理事會(huì)的召集權(quán)，還可以創(chuàng)造機(jī)會(huì)在SAO會(huì)議的前一天或后一天組織一場(chǎng)特別會(huì)議，讓所有參與者可以在不受理事會(huì)正式議事規(guī)則約束的環(huán)境中討論當(dāng)前的重要問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，其他形式的創(chuàng)新也值得考慮。最后應(yīng)明確總體主張，在既不改變北極理事會(huì)的基本架構(gòu)、也不破壞其獨(dú)特的功能的前提下，有必要鼓勵(lì)行為體的建設(shè)性參與。

（二）協(xié)調(diào)北極復(fù)合治理體系

雖然北極理事會(huì)是現(xiàn)有北極治理體系的核心，但其發(fā)展方向是一個(gè)廣泛的治理網(wǎng)絡(luò)，分析者稱之為復(fù)合治理體系。換言之，它是處理尚未按層級(jí)結(jié)構(gòu)有序組織、分散的制度安排的集合。它處理的問(wèn)題本身具有關(guān)聯(lián)性。?因此，在漁業(yè)、航運(yùn)、石油和天然氣開發(fā)、野生動(dòng)物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和科學(xué)研究方面形成不同的離散制度安排。這些制度性安排適用于北極的全部或部分地區(qū)，但彼此之間沒有明確的聯(lián)系。

一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，盡管在關(guān)于“新北極”的新現(xiàn)實(shí)主義描述中強(qiáng)調(diào)了大國(guó)政治競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)，但在特定問(wèn)題上，由這些大國(guó)參與的國(guó)際治理安排仍在繼續(xù)出現(xiàn)，如由中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、加拿大、日本、韓國(guó)、挪威、丹麥、冰島和歐盟共同簽署的《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》于2021年6月生效。IMO正在制定旨在規(guī)范并最終禁止在北極運(yùn)營(yíng)的船舶燃燒和運(yùn)輸重油的措施。有初步跡象表明，各方有興趣共同制定處理甲烷和黑碳的北極協(xié)議。未來(lái)在這一發(fā)展方向會(huì)遇到兩個(gè)問(wèn)題，一是如何處理復(fù)合治理體系出現(xiàn)的新增加的具體內(nèi)容，二是有必要協(xié)調(diào)復(fù)合治理體系中各個(gè)具體要素的關(guān)系，以避免碎片化并提升協(xié)調(diào)性。

關(guān)于如何協(xié)調(diào)具體要素，除了因地制宜個(gè)案處理之外別無(wú)他法。例如，簽署《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的下一步是建立起相應(yīng)機(jī)制，將文件上的治理安排落實(shí)到實(shí)踐中。幸運(yùn)的是，俄羅斯和美國(guó)似乎都能夠并愿意聯(lián)手實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。在北極航運(yùn)治理方面，挑戰(zhàn)在于在出臺(tái)各方均能接受的禁止燃燒和運(yùn)輸重油的執(zhí)法細(xì)則的同時(shí)，需要進(jìn)一步促進(jìn)防止船舶碰撞海洋哺乳動(dòng)物和減少水下噪音污染問(wèn)題的對(duì)話。關(guān)于甲烷和黑碳以及其他新近成為焦點(diǎn)的類似問(wèn)題，下一階段的工作重點(diǎn)是提供適當(dāng)?shù)恼哂懻搱?chǎng)所，以適當(dāng)方式來(lái)歸納待治理問(wèn)題的特點(diǎn)，通過(guò)爭(zhēng)取參與者的支持，將這些問(wèn)題置于政策議程的首位。要推動(dòng)北極治理的協(xié)調(diào)開展，就要為從事特定領(lǐng)域工作的人們提供機(jī)會(huì)，分享和借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)實(shí)踐者和研究者相互開展建設(shè)性交流。實(shí)踐者致力于在特定問(wèn)題上取得進(jìn)展，而研究分析人員則從更宏觀的視角來(lái)思考如何在廣泛領(lǐng)域提升國(guó)際合作的有效性，發(fā)揮各自所長(zhǎng)。

隨著北極復(fù)合治理體系密度的增加，需要注意避免碎片化并提升協(xié)調(diào)性。?隨之而來(lái)的問(wèn)題是應(yīng)該如何處理北極航運(yùn)監(jiān)管與保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物以及管理捕撈者行為等治理安排之間的相互作用？有提議認(rèn)為，可通過(guò)恢復(fù)北極海冰來(lái)作為應(yīng)對(duì)氣候變化手段;另有觀點(diǎn)致力于建立治理北極各類捕撈活動(dòng)、商業(yè)航運(yùn)以及海上石油和天然氣開發(fā)的制度。如何協(xié)調(diào)兩個(gè)治理方向的關(guān)系，仍有待探討。?根據(jù)判斷，創(chuàng)建一個(gè)新機(jī)制來(lái)充當(dāng)這種功能的理由并不充分。在新時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境變化的條件下，提議建立這種機(jī)制也不太可能獲得關(guān)注。利用北極理事會(huì)提供的論壇以漸進(jìn)的方式有效解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是一條可行之路。在這方面，理事會(huì)的召集力是成功的關(guān)鍵。如今的SAO會(huì)議匯集了大多數(shù)主要參與方的代表，其中包括了中國(guó)等重要的非北極國(guó)家、國(guó)際海事組織等相關(guān)政府間組織以及國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)等重要的非政府組織。北極理事會(huì)需要與之協(xié)商，以協(xié)調(diào)不斷擴(kuò)大的北極復(fù)合治理體系。如今，明確承認(rèn)理事會(huì)的這一職能并制定旨在加強(qiáng)這一作用的非正式安排是有益的。例如，在正式的SAO會(huì)議召開的同時(shí)，組織一場(chǎng)有多個(gè)利益攸關(guān)方參與的圍繞具體領(lǐng)域的非正式磋商是相對(duì)容易的事。

結(jié)束語(yǔ)

本文闡明了對(duì)21世紀(jì)20年代北極國(guó)際關(guān)系兩大論述的看法，承認(rèn)“北極和平區(qū)”論述中關(guān)于“北極例外論”的局限性，不贊成關(guān)于北極已成為美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧所稱的“全球強(qiáng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)”的說(shuō)法。在分析的基礎(chǔ)上，本文提出了一種新的論述，即“新北極是和平競(jìng)爭(zhēng)區(qū)”的觀點(diǎn)。忽視北極與全球系統(tǒng)之間日益密切的聯(lián)系，僵化地認(rèn)定大國(guó)政治的潮流不會(huì)影響北極治理議程的做法是毫無(wú)意義的。與此同時(shí)，也不應(yīng)當(dāng)被全球大國(guó)政治的溢出效應(yīng)遮住雙眼。國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)看到促進(jìn)北極治理各項(xiàng)國(guó)際合作的成功，看到類似合作機(jī)會(huì)在未來(lái)十年將繼續(xù)出現(xiàn)的前景。本文還提出了有希望開展國(guó)際合作的具體領(lǐng)域，并討論了調(diào)整現(xiàn)有北極治理機(jī)制的路徑。本文并非主張對(duì)北極理事會(huì)的這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模重組，也并非呼吁各國(guó)共同努力就達(dá)成一項(xiàng)全面的北極條約進(jìn)行談判。而是認(rèn)為現(xiàn)階段需要對(duì)既有做法進(jìn)行調(diào)整，這些調(diào)整從單一角度來(lái)看是溫和的，但將其綜合起來(lái)，可能會(huì)對(duì)應(yīng)對(duì)21世紀(jì)20年代北極新挑戰(zhàn)產(chǎn)生確切影響。

在本文行將刊發(fā)之際，俄羅斯和烏克蘭之間的軍事沖突爆發(fā)，北極事務(wù)的正常進(jìn)程被打亂，與此相關(guān)的政府間合作模式和合作精神在短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)。盡管如此，本文仍堅(jiān)信，北極本身依然是一個(gè)“低緊張”地區(qū)，并且有許多具有全球廣泛影響的挑戰(zhàn)需要開展文中所討論的各項(xiàng)國(guó)際合作。今后，當(dāng)國(guó)際形勢(shì)緩和并可以建設(shè)性地解決這些問(wèn)題時(shí)，各國(guó)在未來(lái)仍需要具有跨時(shí)代創(chuàng)新性觀點(diǎn)的知識(shí)資本。我們希望本文將有助于引發(fā)進(jìn)一步的討論，并為北極未來(lái)治理提供一個(gè)新的起點(diǎn)。

[責(zé)任編輯：楊 立]