何文炯， 王中漢

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

引言

隨著第一代獨(dú)生子女父母逐漸步入老年階段，獨(dú)生子女父母養(yǎng)老問(wèn)題成為中青年獨(dú)生子女乃至全社會(huì)普遍關(guān)心的問(wèn)題。事實(shí)上，社會(huì)上對(duì)于獨(dú)生子女父母養(yǎng)老焦慮的報(bào)道早已在新聞媒體上初見端倪。2018年，一篇名為《1.76億獨(dú)生子女的養(yǎng)老焦慮：不敢死，不敢窮，不敢遠(yuǎn)行，父母只有我》的文章在網(wǎng)絡(luò)上激起了廣泛共鳴(1)參見甄苗條《1.76億獨(dú)生子女的養(yǎng)老焦慮：不敢死，不敢窮，不敢遠(yuǎn)行，父母只有我》，載《商訊》2018年第3期。實(shí)際上，該文標(biāo)題中指出的1.76億獨(dú)生子女?dāng)?shù)量并不符合當(dāng)下的實(shí)際情況。根據(jù)李漢東等(2018)的估計(jì)結(jié)果，截至2015年“全面二孩”政策實(shí)施(即獨(dú)生子女政策終止)，我國(guó)的獨(dú)生子女?dāng)?shù)量至少有2億人。；2022年，在全國(guó)兩會(huì)期間，一位人大代表提出的關(guān)于“提供獨(dú)生子女老年父母的養(yǎng)老補(bǔ)助，獨(dú)生子女父母退休金上浮10%～20%”的建議受到多家媒體熱議，成了網(wǎng)絡(luò)熱門話題(2)參見李華錫《陳雪萍代表：建議獨(dú)生子女父母退休金上調(diào)10-20%》，http://news.cyol.com/gb/articles/2022-03/09/content_EwqdXTaNj.html，2022年3月9日，2022年3月15日。。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，隨著獨(dú)生子女父母年齡的增長(zhǎng)，這些焦慮情緒將進(jìn)一步外顯化成為大眾所廣泛感知的社會(huì)問(wèn)題。風(fēng)笑天(2020)進(jìn)行的獨(dú)生子女調(diào)查結(jié)果顯示，目前第一代獨(dú)生子女父母主體正處于60～70歲的“低齡老年人”階段。[1]在未來(lái)十年，這些老年人將大規(guī)模地進(jìn)入高齡階段，由此帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題將會(huì)進(jìn)一步放大。

眾所周知，獨(dú)生子女家庭是我國(guó)計(jì)劃生育政策的直接產(chǎn)物?！耙粚?duì)夫婦只生一個(gè)”的獨(dú)生子女政策在促進(jìn)人口均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[2]的同時(shí)，也造就了一批受政策干預(yù)而產(chǎn)生的特殊家庭——獨(dú)生子女家庭。據(jù)估計(jì)，獨(dú)生子女家庭的群體規(guī)模極為龐大，截至2015年“全面二孩”政策的實(shí)施，全國(guó)獨(dú)生子女家庭的數(shù)量已達(dá)到2億以上。[3][4]

事實(shí)上，獨(dú)生子女父母在年老后將面臨更大的老年風(fēng)險(xiǎn)。早在20世紀(jì)末，就有學(xué)者敏銳地意識(shí)到，相較于多子女父母，獨(dú)生子女父母可能會(huì)面臨更大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。穆光宗(2004)指出，獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭，獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是一種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。[5]更進(jìn)一步，徐俊和風(fēng)笑天(2012)認(rèn)為，獨(dú)生子女的唯一性、稀缺性和不可替代性會(huì)使獨(dú)生子女父母在進(jìn)入老年階段后面臨更大的老年風(fēng)險(xiǎn)。[6]

學(xué)者們普遍認(rèn)為，政府應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，對(duì)獨(dú)生子女父母作出補(bǔ)償。由于獨(dú)生子女政策的實(shí)施對(duì)育齡夫婦的生育決策具有重大影響，而獨(dú)生子女父母“只生一個(gè)”的生育行動(dòng)的確為國(guó)家作出了貢獻(xiàn)，因此，獨(dú)生子女父母因響應(yīng)政策而增加的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府和家庭共同承擔(dān)[5][7][8]，政府可以考慮對(duì)獨(dú)生子女父母進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償[9]。然而，現(xiàn)行的老年保障制度并未考慮到獨(dú)生子女父母群體的特殊性，至今我國(guó)政府也未出臺(tái)獨(dú)生子女父母老年保障政策?，F(xiàn)有專門針對(duì)獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策不僅存在定位缺陷，而且已經(jīng)明顯不合時(shí)宜，無(wú)法為獨(dú)生子女父母提供老年風(fēng)險(xiǎn)保障。因此，有學(xué)者呼吁應(yīng)盡快建立針對(duì)獨(dú)生子女老年父母的社會(huì)保障政策。[1]

雖然很多學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到了獨(dú)生子女父母老年保障問(wèn)題的重要性，但是，目前尚未有研究系統(tǒng)地討論獨(dú)生子女父母老年保障政策的框架和思路。首先，已有研究并未從社會(huì)保障政策的學(xué)理出發(fā)考察獨(dú)生子女父母的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，無(wú)法有效地指導(dǎo)老年保障政策的設(shè)計(jì)和安排；其次，關(guān)于國(guó)家為何要向獨(dú)生子女父母提供支持這一基礎(chǔ)性問(wèn)題，已有研究的看法并不一致，存在“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”“救助說(shuō)”和“補(bǔ)償說(shuō)”三種論點(diǎn)，暫未形成統(tǒng)一且合乎學(xué)理的政策理念；最后，學(xué)界對(duì)獨(dú)生子女父母老年保障政策的設(shè)計(jì)思路缺乏討論，尚未在政策覆蓋范圍、保障水平和資金籌集等方面提出具體建議。因此，有必要系統(tǒng)考察獨(dú)生子女父母年老后的特殊風(fēng)險(xiǎn)及其保障需求，深入分析政府對(duì)這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)應(yīng)有的態(tài)度和需要承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而提出面向獨(dú)生子女父母的老年保障政策，并探求在現(xiàn)行老年保障體系中將其有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

一、獨(dú)生子女父母具有特殊的風(fēng)險(xiǎn)保障需求

社會(huì)保障是國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，需要以國(guó)民的基本風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益為基礎(chǔ)。[10]由于老年人比中青年人需要更多的風(fēng)險(xiǎn)保障，因此，國(guó)家針對(duì)老年人基本風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置了一系列社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目，即老年保障項(xiàng)目。[11]相較于一般的多子女父母，獨(dú)生子女父母的老年風(fēng)險(xiǎn)更大，保障需求更多。事實(shí)上，由于獨(dú)生子女政策破壞了特定時(shí)空內(nèi)自發(fā)形成的多子女家庭的互助共濟(jì)性和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性，獨(dú)生子女的老年父母會(huì)有更多的收入保障、健康保障、照護(hù)保障和精神慰藉等方面的需求。因此，社會(huì)保障政策設(shè)計(jì)應(yīng)更多地考慮獨(dú)生子女父母這一群體特殊的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。

(一)獨(dú)生子女父母的老年風(fēng)險(xiǎn)更大

在我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式下，“養(yǎng)兒防老”是父母防范老年風(fēng)險(xiǎn)的一種重要手段。費(fèi)孝通(1983)指出，我國(guó)傳統(tǒng)的代際關(guān)系是一種“反饋”模式，即“撫養(yǎng)—贍養(yǎng)”模式，親代在子代年幼時(shí)撫育其成長(zhǎng)，子代在成年后贍養(yǎng)親代。[12]有學(xué)者指出，養(yǎng)老資源其實(shí)是由生育資源轉(zhuǎn)化而來(lái)的，生育資源是養(yǎng)老資源的基礎(chǔ)，子女?dāng)?shù)量是影響父母養(yǎng)老資源多少的重要因素。[5]當(dāng)前，雖然社會(huì)養(yǎng)老正在成為養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)型的一種趨勢(shì)，但是由于其替代效果有限[13]，家庭仍然承擔(dān)著提供養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任[14]，家庭養(yǎng)老模式依舊是我國(guó)老年人的基本養(yǎng)老模式[15]。在當(dāng)代社會(huì)，雖然家庭日益表現(xiàn)出“核心化”的特點(diǎn)，但是這些核心家庭大多有其“形”而欠其“實(shí)”，家庭養(yǎng)老仍舊依賴于親屬網(wǎng)絡(luò)[16]，子代在親代養(yǎng)老過(guò)程中扮演著重要角色，為老年人提供諸多養(yǎng)老支持和養(yǎng)老資源。因?yàn)楠?dú)生子女父母的子女?dāng)?shù)量少于多子女父母的子女?dāng)?shù)量，所以，學(xué)者們普遍認(rèn)為，相較于多子女父母而言，獨(dú)生子女父母的養(yǎng)老資源更少，老年風(fēng)險(xiǎn)更大。[17][7][5][8]

在當(dāng)代社會(huì)，家庭仍舊被視為抵御風(fēng)險(xiǎn)的元單位，家庭養(yǎng)老功能的實(shí)現(xiàn)依賴于以子代為主構(gòu)成的親屬網(wǎng)絡(luò)，“多子多?！钡幕具壿嫳ＷC了家庭的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性。因此，單一的子女?dāng)?shù)量是導(dǎo)致獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)增大的重要原因。徐俊和風(fēng)笑天(2012)指出，“獨(dú)生子女家庭……風(fēng)險(xiǎn)與困境的根源就在于獨(dú)生子女的唯一性、稀缺性和不可替代性”[6]。區(qū)別于多子女家庭，獨(dú)生子女家庭只有一個(gè)子女，一旦這個(gè)唯一的子女不孝、遷移或者死亡，其在家庭中扮演的角色和發(fā)揮的功能往往都無(wú)法被替代，獨(dú)生子女父母幾乎會(huì)完全喪失來(lái)自于子女的養(yǎng)老支持和養(yǎng)老資源。因此，有學(xué)者指出，獨(dú)生子女家庭在養(yǎng)老方面具有天然的結(jié)構(gòu)性缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。[8]如《晉書》所言：“吾雖不殺伯仁，伯仁由我而死?！?3)出自《晉書·列傳三十九》，意思是“我雖然怨恨伯仁，卻沒(méi)有想殺他的意思，但是因?yàn)槲业脑购奘共时蝗藲⑺?，伯仁的死與我有間接的關(guān)系”，后世通常引用此句話表達(dá)事物之間的間接因果關(guān)系。雖然“只生一個(gè)”的生育行為本身不會(huì)直接引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事故，但卻是獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)的“放大器”。獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)被放大的本質(zhì)根源在于，獨(dú)生子女政策破壞了特定時(shí)空內(nèi)自發(fā)形成的多子女家庭的互助共濟(jì)性和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性，因此，獨(dú)生子女政策和獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)之間具有因果關(guān)系。

(二)獨(dú)生子女父母有更多的風(fēng)險(xiǎn)保障需求

對(duì)于獨(dú)生子女父母而言，老年風(fēng)險(xiǎn)意味著他們會(huì)有更多的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。過(guò)往對(duì)于獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)的研究大多從子代提供的贍養(yǎng)支持角度出發(fā)，分析獨(dú)生子女父母在經(jīng)濟(jì)供給、生活照護(hù)和精神慰藉方面面臨的風(fēng)險(xiǎn)和困境[6]，這一分析框架沿用了代際支持研究的經(jīng)典思路，指出了獨(dú)生子女父母在獲得贍養(yǎng)支持上的特殊之處。但是，如果將這一思路用于對(duì)獨(dú)生子女父母的風(fēng)險(xiǎn)保障需求的分析，則會(huì)混淆部分風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)來(lái)源，給老年保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)帶來(lái)麻煩。例如，獨(dú)生子女的父母會(huì)在生活照護(hù)上面臨風(fēng)險(xiǎn)，原因是獨(dú)生子女和父母分開居住會(huì)減少子女向父母提供的生活照料支持，但這并不意味著風(fēng)險(xiǎn)保障需求的產(chǎn)生，因?yàn)楦改缚梢酝ㄟ^(guò)養(yǎng)老金購(gòu)買市場(chǎng)主體提供的生活服務(wù)，如送餐、助浴和清潔服務(wù)等，政府沒(méi)有必要因?yàn)槔先松钫樟现С值牟蛔愣O(shè)置專門的保障項(xiàng)目。

為了使分析更為簡(jiǎn)潔、清晰，本文沿用何文炯(2017)提出的老年風(fēng)險(xiǎn)保障需求分析框架，從貧困風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)、失能風(fēng)險(xiǎn)和孤獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)源出發(fā)，分析獨(dú)生子女父母所特有的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。[11]如圖1所示，老年風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)保障需求呈一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，由于獨(dú)生子女父母面臨的各種老年風(fēng)險(xiǎn)更大，因而其各類風(fēng)險(xiǎn)保障需求也就更多，表現(xiàn)為更大的收入保障需求、更多的健康保障需求、更高的照護(hù)保障需求和更多的精神慰藉需求。目前，這一判斷已經(jīng)得到了相當(dāng)多的實(shí)證研究的支持。

圖1 獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)保障需求分析框架

首先，進(jìn)入老年階段獨(dú)生子女的父母會(huì)有更多的收入保障需求。一般來(lái)說(shuō)，達(dá)到一定年齡之后，勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力會(huì)隨著年齡的提高而下降，并在老年階段面臨陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。[11]在家庭保障模式下，老年人的子女會(huì)向父母提供生活資料或經(jīng)濟(jì)支持，但是對(duì)于獨(dú)生子女的父母而言，由于其子女?dāng)?shù)量較少，他們所能獲得的經(jīng)濟(jì)支持也較少，因而會(huì)在收入保障方面有更多的需求。一些實(shí)證研究結(jié)論也支持這一邏輯，例如，丁志宏等人(2019)發(fā)現(xiàn)，獨(dú)生子女給父母錢的數(shù)量顯著少于多子女給父母錢的數(shù)量[18]；劉生龍等人(2020)認(rèn)為，相較于生育多個(gè)子女的老年人，生育獨(dú)生子女的老年人其收入更低[19]。

其次，進(jìn)入老年階段的獨(dú)生子女父母在健康保障上會(huì)有更多的需求。由于老年人的身體會(huì)隨著年齡的增長(zhǎng)而逐漸衰弱，其患病的概率也會(huì)隨之增加[11]，老年人需要更多的醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療費(fèi)用支持，其中獨(dú)生子女父母的健康保障需求更大。一方面，由于當(dāng)前的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)更加注重門診的共濟(jì)保障，個(gè)人賬戶“可以用于支付參保人員本人及其配偶、父母、子女在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)發(fā)生的由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用”(4)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)門診共濟(jì)保障機(jī)制的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/22/content_5601280.htm，2021年4月22日，2022年1月30日。，獨(dú)生子女父母可能會(huì)在基本醫(yī)療保險(xiǎn)共濟(jì)保障上處于劣勢(shì)；另一方面，老年人在接受醫(yī)療服務(wù)的過(guò)程中仍需要子女提供照料和陪伴等幫助，而獨(dú)生子女父母所能得到的幫助很可能會(huì)少于多子女父母。周德祿(2011)通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，獨(dú)生子女戶父母接受子女醫(yī)療費(fèi)供養(yǎng)的概率比多子女父母低28%，且在需要子女陪同看病時(shí)，獨(dú)生子女父母得到子女照料的可能性比非獨(dú)生子女戶父母低59.6%。[20]

再次，獨(dú)生子女的老年父母會(huì)有更高的照護(hù)保障需求。風(fēng)笑天(2020)認(rèn)為，照護(hù)保障需求會(huì)在第一代獨(dú)生子女父母進(jìn)入高齡后進(jìn)一步顯現(xiàn)。[21]在高齡階段，老年人可能會(huì)由于身體機(jī)能的下降而處于失能或者部分失能的狀態(tài)，而失能老人則需要長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)失能老人的照護(hù)服務(wù)主要以家庭成員提供的非正式照顧為主。[22]對(duì)于獨(dú)生子女父母而言，他們很有可能與唯一的子女分開居住，在失能后獲得子女照護(hù)支持的可能性更低。徐俊和風(fēng)笑天(2012)的調(diào)查結(jié)果表明，城市獨(dú)生子女婚后與父母分開居住的比例達(dá)到了三分之二[1]，分開居住會(huì)給子女在父母失能后提供照護(hù)帶來(lái)困難。

最后，獨(dú)生子女父母在老年階段會(huì)有更多的精神慰藉需求。子女的精神慰藉是防止老年人陷入孤獨(dú)、寂寞甚至抑郁的重要手段，因此，“經(jīng)?？赐蛘邌?wèn)候老年人”作為子女的一項(xiàng)義務(wù)被寫入《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(5)參見《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，http://www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm，2018年12月29日，2022年1月30日。。對(duì)于獨(dú)生子女父母來(lái)說(shuō)，如果唯一的子女和他們居住在不同的城市，即處于“又分又離”的代際居住模式(6)“又分又離”的代際居住模式是指父母與子女不僅分開居住，而且居住在不同城市的異地分隔狀態(tài)。參見穆光宗《家庭空巢化過(guò)程中的養(yǎng)老問(wèn)題》，載《南方人口》2002年第1期。，就會(huì)給他們的老年精神生活帶來(lái)很多困擾。風(fēng)笑天(2020)的調(diào)查指出，第一代獨(dú)生子女父母“空巢”(包括異地分隔和同城分隔)的比率甚至達(dá)到了55%～65%，其中，獨(dú)生子女與父母“異地分隔”的比率達(dá)到了10%[1]，這一數(shù)字說(shuō)明獨(dú)生子女家庭“又分又離”的情況已不容忽視。在“又分又離”的代際居住模式下，地域分隔成為兩代人之間感情維系的主要阻礙。王躍生(2017)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在外地工作或生活的獨(dú)生子女能夠與父母經(jīng)常見面的比率不足10%，80%的子女與父母“很少見面”。[23]徐俊(2016)指出，獨(dú)生子女父母對(duì)于孤獨(dú)寂寞的擔(dān)心程度顯著高于多子女父母。[24]

二、國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女父母的補(bǔ)償責(zé)任和獎(jiǎng)扶政策改造之必要性

獨(dú)生子女父母的老年風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，這與國(guó)家在特定時(shí)期實(shí)行獨(dú)生子女政策直接相關(guān)，因此國(guó)家需要承擔(dān)起對(duì)獨(dú)生子女父母的補(bǔ)償責(zé)任，從滿足獨(dú)生子女父母老年風(fēng)險(xiǎn)保障需求出發(fā)，制定面向這一特殊群體的老年保障政策，并將其有效地體現(xiàn)于老年保障體系的相關(guān)具體項(xiàng)目之中。當(dāng)然，實(shí)施這些政策需要財(cái)務(wù)成本，除了國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)適當(dāng)投入之外，部分資源可通過(guò)對(duì)原有獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策改造轉(zhuǎn)換而來(lái)。事實(shí)上，在實(shí)施獨(dú)生子女政策的過(guò)程中，政府有關(guān)部門已經(jīng)注意到獨(dú)生子女父母的特殊性，并出臺(tái)了一系列配套政策，即獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策。然而，這些政策大多是從計(jì)劃生育的思路出發(fā)，目的是順利推進(jìn)特定時(shí)期的計(jì)劃生育政策，并未從獨(dú)生子女父母這一群體特殊風(fēng)險(xiǎn)保障需求的角度思考其政策學(xué)理，因而存在明顯的定位缺陷。隨著我國(guó)生育政策的轉(zhuǎn)變，原先用于獎(jiǎng)勵(lì)和扶助獨(dú)生子女父母的這類政策已經(jīng)明顯不合時(shí)宜，存在種種問(wèn)題，亟待改造。

(一)國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女父母的補(bǔ)償責(zé)任

從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)的計(jì)劃生育政策體系中有了一項(xiàng)特殊政策，即獨(dú)生子女政策。在后來(lái)的三十多年，這項(xiàng)政策在城鎮(zhèn)的普遍實(shí)施對(duì)于政策涉及家庭的生育決策以及后來(lái)的家庭生活產(chǎn)生重要影響，尤其是使獨(dú)生子女父母在老年階段面臨更大的老年風(fēng)險(xiǎn)，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)獨(dú)生子女父母的補(bǔ)償責(zé)任。

事實(shí)上，早已有學(xué)者和政策制定者意識(shí)到，獨(dú)生子女政策必然會(huì)給獨(dú)生子女父母的老年生活帶來(lái)一定的困難，國(guó)家應(yīng)當(dāng)向獨(dú)生子女父母提供支持，形成了“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”“救助說(shuō)”“補(bǔ)償說(shuō)”三種論點(diǎn)?！蔼?jiǎng)勵(lì)說(shuō)”認(rèn)為，對(duì)獨(dú)生子女父母發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼可以增強(qiáng)他們“只生一個(gè)”的動(dòng)機(jī)和意愿，形成服從計(jì)劃生育政策安排的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而提高計(jì)劃生育的政策效果，減少違法生育行為；“救助說(shuō)”認(rèn)為，“失獨(dú)”家庭和“病、殘獨(dú)”家庭因子女死亡、傷殘或疾病往往會(huì)在維持基本生活上存在巨大困難，向這些有困難的父母發(fā)放扶助金可以達(dá)到社會(huì)救助的目的；“補(bǔ)償說(shuō)”認(rèn)為，國(guó)家在實(shí)行計(jì)劃生育政策的過(guò)程中，客觀上造成了大量獨(dú)生子女父母的存在。受政策的影響，這類特殊群體將面臨更大的老年風(fēng)險(xiǎn)，而國(guó)家有責(zé)任對(duì)這些做出過(guò)犧牲和貢獻(xiàn)的獨(dú)生子女父母進(jìn)行補(bǔ)償。

盡管以上三種論點(diǎn)都能夠自圓其說(shuō)，但是，“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”和“救助說(shuō)”已經(jīng)明顯滯后于我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，只有“補(bǔ)償說(shuō)”較為合理。第一，現(xiàn)階段我國(guó)人口形勢(shì)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，生育政策已由約束走向包容[25]，“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”已然失去了前提和基礎(chǔ)。目前，已經(jīng)出臺(tái)的三孩生育政策意味著我國(guó)的人口政策已經(jīng)從單純的人口控制走向人口均衡化發(fā)展，已無(wú)需對(duì)生育做出限制，反而需要鼓勵(lì)生育。第二，對(duì)“失獨(dú)”父母和“傷、病殘獨(dú)”父母的扶助有別于社會(huì)救助的定位和目的，“救助說(shuō)”不符合社會(huì)保障學(xué)理。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助定位于幫助陷入生活困境的家庭和個(gè)人維持基本生活[26]，往往是通過(guò)家計(jì)調(diào)查的方式確定救助對(duì)象。雖然“失獨(dú)”父母和“傷、病殘獨(dú)”父母的確比一般的父母更不幸，但是，這并不意味著這一特殊群體一定都會(huì)處于生活困境之中，如果用身份識(shí)別代替社會(huì)救助一貫使用的家計(jì)調(diào)查方法，則可能會(huì)使一些本來(lái)不需要救助就能維持基本生活的獨(dú)生子女父母享受到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，而這一補(bǔ)助還可能對(duì)他們的幫助并不大。第三，政府對(duì)獨(dú)生子女父母負(fù)有補(bǔ)償責(zé)任。獨(dú)生子女父母的生育決策不可避免地會(huì)受到獨(dú)生子女政策的影響，國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女父母更大的老年風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有一定的責(zé)任。楊建順(2014)指出，“補(bǔ)償是對(duì)合法行為的補(bǔ)救”[9]，計(jì)劃生育政策使獨(dú)生子女“沒(méi)有替補(bǔ)”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)獨(dú)生子女父母進(jìn)行補(bǔ)償，與其共同承擔(dān)獨(dú)生子女父母的老年風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，獨(dú)生子女父母老年保障政策的學(xué)理基礎(chǔ)和政策定位應(yīng)基于“補(bǔ)償說(shuō)”，而非基于“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”或“救助說(shuō)”。

(二)現(xiàn)有獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策亟待改造

在實(shí)施計(jì)劃生育政策的過(guò)程中，有關(guān)部門曾制定過(guò)一些針對(duì)獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策，然而，這些政策的目的是順利推進(jìn)計(jì)劃生育政策的實(shí)施，而非回應(yīng)獨(dú)生子女父母的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。并且，隨著生育政策的調(diào)整，有關(guān)獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策已經(jīng)明顯不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，更不符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，因而迫切需要改造，使之成為獨(dú)生子女父母老年保障政策的重要資源。

1.現(xiàn)行政策概述 現(xiàn)行獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策主要包括2004年頒布的農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)扶制度、2007年頒布的計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度和2014年頒布的計(jì)劃生育養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)政策。這些政策都是作為計(jì)劃生育政策的配套性政策推出的。首先，2004年3月，原國(guó)家人口計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于開展對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作的通知》(簡(jiǎn)稱“農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)扶制度”)(7)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人口計(jì)生委財(cái)政部關(guān)于開展對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作意見的通知》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62707.htm，2004年2月27日，2022年1月30日。，明確規(guī)定“針對(duì)農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育家庭，夫婦年滿60周歲以后，由中央或地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助……符合上述條件的農(nóng)村計(jì)劃生育夫妻，按人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故為止”。其次，2007年8月，財(cái)政部發(fā)布了《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》(簡(jiǎn)稱“計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度”)(8)參見《關(guān)于印發(fā)全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》，http://www.zs.gov.cn/attachment/0/381/381394/1904441.pdf，2007年8月31日，2022年1月30日。，提出針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨(dú)生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻，若女方年滿49歲，由政府發(fā)放獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助金。其中，“計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度”明確規(guī)定，“‘失獨(dú)父母’由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，‘傷、病殘獨(dú)’父母由政府給予每人每月不低于80元的扶助金”。在農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)扶制度和計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度實(shí)行中，政府多次提升扶助標(biāo)準(zhǔn)。最后，2014年10月，原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于開展計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)工作的通知》(9)參見《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于開展計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，http://www.nhc.gov.cn/jtfzs/s3581c/201410/a0d2b2c5b17143e5a106072a422f82b6.shtml，2014年10月8日，2022年1月30日。(簡(jiǎn)稱“計(jì)劃生育養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)政策”)，提出在全國(guó)范圍內(nèi)開展計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)工作，“組織經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的工作人員走進(jìn)計(jì)劃生育家庭，特別是計(jì)劃生育特殊困難家庭及有失能老人的家庭，開展有針對(duì)性的生活照料、家庭保健、照顧護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等活動(dòng)”。

2.獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策已經(jīng)不合時(shí)宜 改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，人口形態(tài)急劇變動(dòng)，有關(guān)獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策表現(xiàn)出種種不適應(yīng)，已明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也滯后于不斷變動(dòng)的人口生育政策，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是政策功能的定位不清晰。一方面，這些政策在功能定位上雜糅了不同的看法，導(dǎo)致定位不清晰。從現(xiàn)有政策看，農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度具有“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”和“救助說(shuō)”雙重意味，而計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度則兼有“救助說(shuō)”和“補(bǔ)償說(shuō)”的意圖。另一方面，因?yàn)楠?dú)生子女扶助政策是作為計(jì)劃生育政策的配套性政策推出的，所以有學(xué)者認(rèn)為這些政策帶有“社會(huì)政策依附于公共政策”的意味，從而使其具有天然的“定位缺陷”。[27]獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策與計(jì)劃生育政策之間的依附關(guān)系使其無(wú)法掙脫人口政策的束縛，這無(wú)助于回應(yīng)真實(shí)存在的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求。

二是政策的覆蓋面不全。事實(shí)上，現(xiàn)行的獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策的對(duì)象并未包含全體獨(dú)生子女父母。例如，農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度只覆蓋了農(nóng)村60歲及以上只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育父母，計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度則只覆蓋了49歲以上“失獨(dú)”父母和“病、殘獨(dú)”父母，對(duì)于作為更大規(guī)模群體存在的城鎮(zhèn)普通獨(dú)生子女父母則沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或扶助政策。目前，有學(xué)者指出現(xiàn)有政策遺漏了一些需要幫助的獨(dú)生子女父母群體。周美林和張玉枝(2011)指出，現(xiàn)行的扶助制度遺漏了患重大疾病的獨(dú)生子女父母和一些未能及時(shí)申請(qǐng)補(bǔ)助的獨(dú)生子女父母。[28]但是，“查漏補(bǔ)缺”的政策設(shè)計(jì)思路無(wú)助于從根本上回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題。有學(xué)者指出我國(guó)社會(huì)政策存在“碎片化治理”問(wèn)題。[29]如果繼續(xù)按照“查漏補(bǔ)缺”的政策設(shè)計(jì)思路，就應(yīng)當(dāng)對(duì)獨(dú)生子女父母內(nèi)部的人群分類施策，但如果按社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重程度逐步建立一系列制度，則會(huì)嚴(yán)重地干擾政策實(shí)施的效果，更無(wú)益于滿足獨(dú)生子女父母群體的實(shí)際保障需求，最終只會(huì)導(dǎo)致政策體系進(jìn)一步“碎片化”。例如，如果繼續(xù)將患重大疾病的獨(dú)生子女父母納入制度保障范圍，那么政策的制定者就需要進(jìn)一步對(duì)“重大疾病”的范疇作出規(guī)定，而對(duì)于“重大疾病”其實(shí)是較難進(jìn)行清晰界定的。此外，在未來(lái)的一段時(shí)期，獨(dú)生子女父母面臨的其他老年風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)進(jìn)一步釋放。如果在社會(huì)問(wèn)題外顯化時(shí)臨時(shí)增加政策，那么這一政策體系將會(huì)無(wú)比臃腫、冗雜、低效，也就違背了社會(huì)政策設(shè)計(jì)“簡(jiǎn)潔清晰”的學(xué)理要求。

三是政策標(biāo)準(zhǔn)在制度間、地區(qū)間、人群間的差異過(guò)大。目前，雖然各地區(qū)都有獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策，但其獎(jiǎng)扶標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊。本文根據(jù)全國(guó)和部分地區(qū)的規(guī)范性文件整理了獨(dú)生子女父母的現(xiàn)金扶助標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1。首先，不同制度之間的扶助標(biāo)準(zhǔn)及其增長(zhǎng)速度相差懸殊。如表1所示，雖然農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度在2011年調(diào)整后由50元/月增長(zhǎng)到80元/月，但仍舊處于較低水平。反觀計(jì)劃生育家庭傷殘死亡制度，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由2007年時(shí)的對(duì)死亡獨(dú)生子女的父母和傷殘獨(dú)生子女的父母不低于100元/月和80元/月快速增長(zhǎng)到2018年時(shí)的350元/月和450元/月，無(wú)論是絕對(duì)水平還是增長(zhǎng)速度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，這說(shuō)明不同制度間的扶助標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機(jī)制存在著巨大差異。雖然“失獨(dú)”家庭和“傷、殘獨(dú)”家庭的政策訴求更強(qiáng)，但是這一群體間過(guò)高的扶助差距仍有待商榷。其次，計(jì)劃生育家庭傷殘死亡制度的扶助標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)相差懸殊。例如，廣西壯族自治區(qū)就對(duì)傷殘獨(dú)生子女父母和死亡獨(dú)生子女父母給予940元/月和970元/月的扶助金，是全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的近3倍，甚至遠(yuǎn)高于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省級(jí)行政區(qū)(如上海市、天津市)設(shè)立的扶助標(biāo)準(zhǔn)。最后，現(xiàn)行制度對(duì)待不同政策對(duì)象和人群存在差別，在死亡獨(dú)生子女的父母和傷殘獨(dú)生子女的父母的扶助上差異巨大。例如，貴州省對(duì)傷殘獨(dú)生子女的父母和死亡獨(dú)生子女的父母的扶助標(biāo)準(zhǔn)分別為350元/月和810元/月，兩者每月相差460元；廣西壯族自治區(qū)對(duì)這兩類人群的扶助差異較小，二者差別僅為每月30元。對(duì)于此類差異因何而生，這些規(guī)范性文件并未作出解釋，也無(wú)清晰的學(xué)理邏輯可尋。制度間、地區(qū)間、人群間的扶助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一將會(huì)造成對(duì)獨(dú)生子女父母人群內(nèi)部的區(qū)別對(duì)待，有可能會(huì)進(jìn)一步加劇收入不平等。

表1 全國(guó)部分地區(qū)獨(dú)生子女父母扶助政策的給付標(biāo)準(zhǔn)

三、獨(dú)生子女父母老年保障的政策構(gòu)想

獨(dú)生子女父母具有更大的老年風(fēng)險(xiǎn)和更多的保障需求，現(xiàn)行的老年保障制度并未充分考慮這一因素。長(zhǎng)此以往，獨(dú)生子女老年父母風(fēng)險(xiǎn)保障不足的問(wèn)題會(huì)逐漸顯現(xiàn)并日益嚴(yán)重。因此，政府需要盡快開始考慮這一問(wèn)題，基于其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任，制定面向獨(dú)生子女父母群體的老年保障政策，并將其體現(xiàn)于老年保障體系的相關(guān)項(xiàng)目之中。

(一)設(shè)計(jì)思路

基于政府補(bǔ)償責(zé)任的獨(dú)生子女父母老年保障政策應(yīng)依托現(xiàn)有的老年保障體系，即在現(xiàn)有的老年收入保障、老年健康保障、老年照護(hù)保障和精神慰藉保障等項(xiàng)目構(gòu)成的制度框架下，根據(jù)獨(dú)生子女父母特殊的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，額外給予這一群體特殊的優(yōu)惠政策。例如，獨(dú)生子女父母有更多的收入保障需求和精神慰藉需求，可在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中適度提高其基本養(yǎng)老金待遇，使其有能力購(gòu)買相應(yīng)的生活資料和陪伴服務(wù)；又如，獨(dú)生子女父母在患有疾病或失能之后有更多的長(zhǎng)期照護(hù)需求和陪伴照顧需求，可以考慮適當(dāng)提高其基本醫(yī)療保障待遇和長(zhǎng)期照護(hù)保障待遇；此外，可以考慮在相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中適當(dāng)減免其繳費(fèi)額度。這一思路能夠使國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女父母的補(bǔ)償與現(xiàn)有的老年保障體系中的相關(guān)制度有機(jī)融合，既可以保證社會(huì)保障政策設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)潔高效，又可以解決當(dāng)前獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策“碎片化治理”的困境。一方面，這一做法不需要增加新的老年保障項(xiàng)目，即不增設(shè)新的制度；另一方面，在獨(dú)生子女父母群體隨著時(shí)間的推移而自然消失后，這些老年保障政策可以較為容易地退出歷史舞臺(tái)。

(二)覆蓋范圍

獨(dú)生子女父母老年保障政策應(yīng)當(dāng)覆蓋60歲及以上的全體獨(dú)生子女父母。在該政策實(shí)施初期可以優(yōu)先考慮“失獨(dú)”父母和“傷、殘獨(dú)”父母等較為困難的獨(dú)生子女父母群體，后期應(yīng)逐步覆蓋60歲及以上的全體獨(dú)生子女父母。這是由于近期“失獨(dú)”父母的養(yǎng)老問(wèn)題受到社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，應(yīng)當(dāng)給予一定的優(yōu)先性，但該政策的學(xué)理基礎(chǔ)決定了政策應(yīng)當(dāng)覆蓋整個(gè)獨(dú)生子女父母群體，因此后期應(yīng)積極推進(jìn)并盡快覆蓋全體60歲及以上獨(dú)生子女父母。需要指出的是，鑒于統(tǒng)計(jì)上的困難[30]和當(dāng)時(shí)特殊的歷史情境，計(jì)劃生育政策導(dǎo)致的“政策型獨(dú)生子女”和自然發(fā)生的“自愿型獨(dú)生子女”其實(shí)已無(wú)法區(qū)分，因此應(yīng)將獨(dú)生子女政策執(zhí)行期間(20世紀(jì)70年代推行計(jì)劃生育政策至2015年全面二孩政策出臺(tái)之間)所有的獨(dú)生子女父母都認(rèn)定為政策的覆蓋對(duì)象。

(三)保障水平

設(shè)計(jì)獨(dú)生子女父母的老年保障政策旨在滿足這一群體特殊的保障需求，同時(shí)體現(xiàn)了責(zé)任政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。考慮到獨(dú)生子女父母人數(shù)眾多、規(guī)模巨大的現(xiàn)實(shí)情況(保守估計(jì)在3億人以上)，獨(dú)生子女父母保障政策可以在初期將待遇水平設(shè)置得相對(duì)較低，后續(xù)再根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)、適度地提高待遇水平。因此，在具體的待遇設(shè)計(jì)上，需要進(jìn)行深入的分析，提出合理的、切實(shí)可行的方案。例如，可以考慮在有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度中，把養(yǎng)育獨(dú)生子女這一因素作為父母的視同繳費(fèi)年限，或者在基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)時(shí)適當(dāng)?shù)卦黾哟龅取?/p>

(四)資金籌集

根據(jù)前文所述的政策設(shè)計(jì)思路，獨(dú)生子女父母老年保障政策宜自然地嵌入老年保障體系相應(yīng)的項(xiàng)目之中，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保障制度和長(zhǎng)期照護(hù)保障制度等。同時(shí)，政策制定者應(yīng)當(dāng)注意到這些項(xiàng)目具有清晰的職責(zé)定位、資金來(lái)源以及相應(yīng)的資金平衡規(guī)則，額外給予獨(dú)生子女父母群體一定的優(yōu)惠政策會(huì)影響這些項(xiàng)目的公平性和資金平衡性。因此，獨(dú)生子女父母老年保障政策應(yīng)盡可能地利用外部資源。政策所需的相應(yīng)資源可以通過(guò)兩種渠道獲得。一是對(duì)現(xiàn)行獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)和扶助政策進(jìn)行改造，使這些政策所依托的資源轉(zhuǎn)化為獨(dú)生子女父母老年保障政策的資源。事實(shí)上，這些政策本來(lái)就是為了解決獨(dú)生子女父母年老后的特殊困難而設(shè)計(jì)的。二是通過(guò)財(cái)政預(yù)算加以補(bǔ)充，這是責(zé)任政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)然，財(cái)政投入需要根據(jù)獨(dú)生子女父母老年保障政策的具體設(shè)計(jì)及其實(shí)施進(jìn)行周密的分析和長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，逐步增加預(yù)算，以確保財(cái)務(wù)上的可行性。