文｜煙臺(tái)市大數(shù)據(jù)中心 全卓慧；山東蘭圖地理信息工程有限公司 張斌

1.前言

人民的需求，始終聚焦在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、公平法治、辦事效率和營(yíng)商環(huán)境等這些最基層的方面的提升改善。目前雖有政務(wù)服務(wù)中心、便民中心提供各種公共服務(wù)，但是延伸到鎮(zhèn)街的各個(gè)社區(qū)、街道黨群服務(wù)中心才是最貼近市民生活辦事的“驛站”。這就需要政務(wù)數(shù)據(jù)直達(dá)基層，數(shù)據(jù)服務(wù)觸達(dá)百姓，數(shù)據(jù)平臺(tái)持續(xù)運(yùn)營(yíng)，讓百姓和基層政府在技術(shù)支撐下，更緊密互動(dòng)，政府隨時(shí)掌握人民的需求，人民快捷獲得政府公共服務(wù)，這樣的閉環(huán)不斷迭代、升級(jí)，才會(huì)讓人民感受到城市的智慧，讓政府感受到智慧城市投資建設(shè)的價(jià)值。

2.基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的必要性

基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理是指為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，以政府為主導(dǎo)，通過運(yùn)用各種技術(shù)手段對(duì)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)的全生命周期進(jìn)行治理來提升基層社會(huì)治理效能的過程。

大數(shù)據(jù)被稱為是 21世紀(jì)的石油和金礦，已成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。誰掌握了數(shù)據(jù)的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，誰就能贏得優(yōu)勢(shì)、贏得先機(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化進(jìn)程的加速，社會(huì)治理的環(huán)境日趨復(fù)雜，手段日益豐富，邊界不斷延伸，主體日益多元，作為基層政務(wù)服務(wù)的第一窗口，海量數(shù)據(jù)在基層鎮(zhèn)街產(chǎn)生、在基層窗口使用，在基層為百姓服務(wù)。尤其是疫情爆發(fā)以來，對(duì)海量數(shù)據(jù)的挖掘、分析、使用和決策，顯得尤為重要，其衍生價(jià)值正在發(fā)揮越來越重要的作用。如何通過有效的數(shù)據(jù)治理，使體量巨大、多元、異構(gòu)、分散的政務(wù)數(shù)據(jù)能夠更好地為基層社會(huì)治理和服務(wù)提供支撐，是當(dāng)前基層政府面對(duì)的重要課題。

3.煙臺(tái)市基層數(shù)據(jù)應(yīng)用現(xiàn)狀

3.1 基層數(shù)據(jù)基本情況

以煙臺(tái)市芝罘區(qū)世回堯街道（城區(qū)街道A）和開發(fā)區(qū)大季家街道（涉農(nóng)街道B）兩個(gè)鎮(zhèn)街的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源建設(shè)情況為例：

（1）網(wǎng)絡(luò)情況

兩個(gè)街道共涉及互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)專網(wǎng)、財(cái)政專網(wǎng)、民政專網(wǎng)、社保專網(wǎng)、醫(yī)保專網(wǎng)、統(tǒng)計(jì)專網(wǎng)等共計(jì)7 種網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（2）信息系統(tǒng)情況

城區(qū)街道A 在用各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)共計(jì)48 個(gè)，系統(tǒng)建設(shè)層級(jí)多為國(guó)家級(jí)、省級(jí)（占比66.6%），部分為市級(jí)、區(qū)級(jí)（占比為33.3%）。

圖1 信息系統(tǒng)層級(jí)占比分析

涉農(nóng)街道B 在用各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)共計(jì)60 個(gè)，系統(tǒng)建設(shè)層級(jí)占比依次為省級(jí)（43.3%）、國(guó)家級(jí)（25%）、市級(jí)（18.3%）、區(qū)級(jí)（11.6%）。

圖2 信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)分析

（3）數(shù)據(jù)資源情況

城區(qū)街道A 共梳理數(shù)據(jù)資源160 項(xiàng)。包括：①臺(tái)賬類98 項(xiàng)。主要提供部門有綜合治理中心、應(yīng)急管理服務(wù)中心、武裝部、防疫專班等；②報(bào)表類62 項(xiàng)，內(nèi)含數(shù)據(jù)項(xiàng)713 條。涉及應(yīng)急管理和黨群服務(wù)及各行業(yè)、各領(lǐng)域的排查、治理、反饋與管理。

涉農(nóng)街道B 共梳理數(shù)據(jù)資源169 項(xiàng)。包括：①臺(tái)賬類90 項(xiàng)。主要提供部門為經(jīng)管站、黨群服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心及應(yīng)急事務(wù)辦公室；②報(bào)表類79 份。主要提供部門為黨群服務(wù)中心、農(nóng)村綜合服務(wù)中心以及社會(huì)事務(wù)辦公室。除此之外特定行業(yè)現(xiàn)狀的收集和管理、改造和居民民意調(diào)查等表格。

3.2 基層數(shù)據(jù)的主要問題

從調(diào)研情況可以看出基層工作“上面千根線，下面一根針”，網(wǎng)絡(luò)條塊分割，數(shù)據(jù)煙囪林立，系統(tǒng)多而不通，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)采集、匯報(bào)任務(wù)繁多、決策無則可依、居民參與度低、一數(shù)報(bào)多門的現(xiàn)象非常普遍。

（1）基層數(shù)據(jù)采集任務(wù)繁重卻不享受數(shù)據(jù)成果?；鶎訂挝皇褂玫臉I(yè)務(wù)系統(tǒng)中約70%是省級(jí)垂直系統(tǒng)或國(guó)家垂直系統(tǒng)，基層單位使用系統(tǒng)，數(shù)據(jù)卻無法留存本地，“數(shù)據(jù)在上、用戶在下”造成基層單位“數(shù)據(jù)饑渴”。調(diào)查表明，鎮(zhèn)街迫切需要上級(jí)數(shù)據(jù)返還，以支撐工作運(yùn)行。例如世回堯街道和大季家街道共提出了數(shù)據(jù)資源需求達(dá)208項(xiàng)，主要涉及公共管理、社會(huì)管理及社會(huì)組織領(lǐng)域，其中來源部門最多的為人力資源保障局，共41 項(xiàng)；來源部門為行政審批服務(wù)局的40 項(xiàng)，來源為區(qū)市的37 項(xiàng)，其余90 項(xiàng)數(shù)據(jù)主要來源于退役軍人事務(wù)局、公安局、民政局、殘疾人聯(lián)合會(huì)等其它部門。由于沒有統(tǒng)一平臺(tái)和數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制，這些數(shù)據(jù)資源暫時(shí)無法提供。

（2）基層報(bào)表統(tǒng)計(jì)過濫，加重基層負(fù)擔(dān)。僅世回堯街道應(yīng)急服務(wù)管理中心需填報(bào)的常規(guī)性報(bào)表就多達(dá)37 份（其中還不包括特定事件引起的臨時(shí)性、突發(fā)性、應(yīng)急性報(bào)表），而此類報(bào)表又包含大量相似的信息（如人口、土地、房屋、企業(yè)等基礎(chǔ)信息），重復(fù)采集、重復(fù)上報(bào)問題突出。由于鎮(zhèn)街人員配備數(shù)量較少，加之各種報(bào)表時(shí)間要求緊，基層人員根本沒時(shí)間排查，只能“拍腦袋”修修補(bǔ)補(bǔ)，數(shù)據(jù)的真實(shí)性大打折扣。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，扶貧、人社、殘聯(lián)、防疫、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保等工作領(lǐng)域都實(shí)行網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格員頻繁重復(fù)摸排上報(bào)，進(jìn)一步增加了基層人員的工作量。

（3）信息化基礎(chǔ)工作薄弱。大數(shù)據(jù)意識(shí)薄弱，信息化人才缺乏，資金、設(shè)備投入不足，制約信息化工作開展。特別是基層人員多數(shù)年齡偏大，信息化操作能力不高，出現(xiàn)了“精兵強(qiáng)將不愿來，老弱病殘不會(huì)干”的尷尬局面。

4.煙臺(tái)市基層數(shù)據(jù)治理難點(diǎn)破解之道

煙臺(tái)市基于一體化大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過建設(shè)“鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)據(jù)平臺(tái)”，破解基層數(shù)據(jù)治理的難題。

4.1 實(shí)施方法

煙臺(tái)市采用持續(xù)改進(jìn)、螺旋提升的實(shí)施方法，堅(jiān)持以應(yīng)用為導(dǎo)向，從兩條線、兩個(gè)方向上開展工作：一條是業(yè)務(wù)線，圍繞難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，如不動(dòng)產(chǎn)登記提速、壓縮工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間、基層減負(fù)等，開展針對(duì)性的數(shù)據(jù)治理工作，另一條是數(shù)據(jù)線，建立服務(wù)目錄和數(shù)據(jù)目錄“兩個(gè)字典”，統(tǒng)一建立基礎(chǔ)庫和主題庫，規(guī)劃和合理分工進(jìn)行專題庫建設(shè)等。每一個(gè)螺旋式的閉環(huán)，就是一個(gè)專項(xiàng)的數(shù)據(jù)治理工作，既解決一批業(yè)務(wù)應(yīng)用存在的突出問題，又拉動(dòng)新一輪數(shù)據(jù)治理工作。

（1）建庫方面。開展重點(diǎn)部門、重點(diǎn)業(yè)務(wù)的事項(xiàng)梳理和數(shù)據(jù)摸底，建設(shè)完善基礎(chǔ)庫、主題庫、專題庫，市直單位組織完善部門數(shù)據(jù)庫。

（2）平臺(tái)建設(shè)方面。建設(shè)完善政務(wù)信息共享交換平臺(tái)、鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)據(jù)平臺(tái)、地理信息服務(wù)平臺(tái)等，開展系統(tǒng)對(duì)接，應(yīng)用開發(fā)，夯實(shí)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)。

（3）應(yīng)用方面。試點(diǎn)推出基層減負(fù)便民應(yīng)用、居民健康便民服務(wù)、完成試點(diǎn)領(lǐng)域的電子票據(jù)應(yīng)用，完成市級(jí)實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目審批提速專項(xiàng)應(yīng)用，應(yīng)用場(chǎng)景逐漸豐富，亮點(diǎn)紛呈。

（4）安全方面。建設(shè)數(shù)據(jù)加密與密鑰管控系統(tǒng)、個(gè)人信息匿名化系統(tǒng)、統(tǒng)一安全日志分析系統(tǒng)、數(shù)據(jù)安全運(yùn)維管理平臺(tái)等，初步建成數(shù)據(jù)治理安全保障體系。

4.2 保障措施

（1）組織保障。在數(shù)字強(qiáng)市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，成立基層鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)據(jù)治理專項(xiàng)工作組，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)。建立數(shù)據(jù)管理規(guī)范，實(shí)施業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下貫通的數(shù)據(jù)治理組織架構(gòu)，確保各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

（2）機(jī)制保障。建立數(shù)據(jù)治理全過程的量化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)立以數(shù)據(jù)掛接率、信息共享率、數(shù)據(jù)更新核準(zhǔn)率，電子證照簽發(fā)率和應(yīng)用率等為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)據(jù)平臺(tái)自動(dòng)獲取各部門真實(shí)數(shù)據(jù)并計(jì)算績(jī)效指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建、以評(píng)促用”。

（3）資金保障。加大基層數(shù)據(jù)治理的資金支持力度，將基層數(shù)據(jù)治理工作納入財(cái)政預(yù)算。建立支撐基層數(shù)據(jù)治理的資金使用、審核、評(píng)估機(jī)制，服務(wù)全流程業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（4）技術(shù)保障?；谌幸惑w化大數(shù)據(jù)，從平臺(tái)技術(shù)支撐、數(shù)據(jù)資源梳理、系統(tǒng)共享實(shí)施、數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)服務(wù)應(yīng)用等方面，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)生、共享、流轉(zhuǎn)、處理、應(yīng)用、更新、存儲(chǔ)、備份全流程的責(zé)任和分工，保障數(shù)據(jù)來源的有效性、流轉(zhuǎn)的合規(guī)性、處理的準(zhǔn)確性和應(yīng)用的合法性。

（5）安全保障。加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理，完善信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的身份認(rèn)證和授權(quán)管理制度，進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)、全程數(shù)據(jù)監(jiān)管，建立信息資源使用全過程追溯和問責(zé)機(jī)制，確保數(shù)據(jù)信息提供、共享和應(yīng)用等全流程、全周期的安全管理。

4.3 建設(shè)成效

“2021年度中國(guó)開放數(shù)林指數(shù)”，煙臺(tái)在全國(guó)地級(jí)市綜合排名第一，含直轄市和副省級(jí)城市的所有城市中排名第三。在四個(gè)單項(xiàng)上，煙臺(tái)市在數(shù)據(jù)層排名第一。

（1）數(shù)據(jù)通，基層工作減負(fù)。提供健康碼核酸檢測(cè)疫苗接種信息查詢、公民生存狀態(tài)查詢、公民婚姻信息核驗(yàn)、公民社保就業(yè)信息查詢、學(xué)歷信息查詢、法人信息查詢、老年人補(bǔ)貼信息查詢、殘疾人補(bǔ)貼信息查詢等8 類重點(diǎn)數(shù)據(jù)需求場(chǎng)景，鎮(zhèn)街通過接口進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)查詢，極大簡(jiǎn)化基層摸排工作難度，提升了基層工作準(zhǔn)確度；開通報(bào)表管理功能，將各種報(bào)表統(tǒng)一匯集管理，推動(dòng)數(shù)據(jù)一次錄入、多方復(fù)用，鎮(zhèn)街常用的200 多個(gè)數(shù)據(jù)報(bào)表在平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享共用，一鍵調(diào)用數(shù)據(jù)即可生成所需報(bào)表，有效減輕了基層報(bào)表填報(bào)壓力。

（2）平臺(tái)統(tǒng)，建設(shè)資金減負(fù)。由市級(jí)統(tǒng)建的“鎮(zhèn)街綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)”著眼于為基層減負(fù),系全國(guó)首創(chuàng)，做法得到省里高度肯定，并被中辦內(nèi)刊采用報(bào)給中央領(lǐng)導(dǎo)。平臺(tái)建立鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)據(jù)匯聚、共享、開放目錄，形成規(guī)范統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威發(fā)布的基層政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，目前已經(jīng)普及到煙臺(tái)市所有轄區(qū)鎮(zhèn)街，實(shí)現(xiàn)了證照證明和政務(wù)數(shù)據(jù)跨網(wǎng)絡(luò)、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域調(diào)用，減少了各個(gè)系統(tǒng)的開發(fā)成本。其中開發(fā)區(qū)、芝罘區(qū)、萊山區(qū)、龍口市通過平臺(tái)的共性資源結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣疃却蛟炝斯I(yè)、商業(yè)、旅游等專項(xiàng)場(chǎng)景的應(yīng)用建設(shè)。

（3）應(yīng)用+，市民辦事成本減負(fù)。目前煙臺(tái)市已納入294 類證照、4 類證明、13類其他數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、行政執(zhí)法系統(tǒng)和其他社會(huì)應(yīng)用系統(tǒng)的對(duì)接，可通過移動(dòng)端亮碼、授權(quán)、核驗(yàn)使用，不需當(dāng)事人出示實(shí)體證照、證明辦事。

5.結(jié)論

數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素,是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源,也是重要生產(chǎn)力。各類場(chǎng)景應(yīng)用或者服務(wù)只有扎根在“數(shù)據(jù)”土壤中,新型智慧城市這棵大樹才能向陽而生、無限向上。數(shù)據(jù)延伸的長(zhǎng)度、深度,將決定這棵樹根系發(fā)達(dá)的程度。鋪設(shè)再寬的網(wǎng)絡(luò)不過是給數(shù)據(jù)修了一條路,修建再大的機(jī)房不過是給數(shù)據(jù)裝了一套房,開發(fā)再好的軟件不過是給數(shù)據(jù)買了一輛車,炒作再大的概念不過是給數(shù)據(jù)化了個(gè)妝,沒有數(shù)據(jù),一切都將歸零。倡導(dǎo)“數(shù)據(jù)+”的思維模式，充分開發(fā)、共享、利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的最大價(jià)值。尤其要注意的是,新型智慧城市要有溫度要向善,數(shù)據(jù)的土壤一定不能被“污染”,這也需要我們特別注重?cái)?shù)據(jù)在采集、傳輸、處理和應(yīng)用中的安全問題,不能搞數(shù)據(jù)綁架,要在安全的前提下,挖掘日益增長(zhǎng)的信息數(shù)據(jù)并不斷增值。