張靜

2017年9月15日，杭州市設(shè)立臨安區(qū)。圖為9月14日，市民在臨安市政府門口拍照留念（圖片源自臨安旅游）

相比2021年國家發(fā)改委提出的“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴”。

國家發(fā)展改革委近日印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū);嚴控省會城市規(guī)模擴張，確需調(diào)整的要嚴格程序、充分論證;穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

相比2021年國家發(fā)改委提出的“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴”。2022年國務(wù)院政府工作報告也提出，要提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴控撤縣建市設(shè)區(qū)。

近些年，撤縣建市設(shè)區(qū)被視為最直接最快捷的城市擴張路徑，如今這一模式正在發(fā)生變化。

由來已久

近些年，省會城市做大體量主要有兩種方式：一是直接合并周邊地市，如成都代管簡陽、西安代管西咸新區(qū)、濟南合并萊蕪等。周邊地區(qū)并入后，這些核心城市的面積、人口、GDP得到有效提升。

二是通過撤縣建市設(shè)區(qū)來實現(xiàn)城區(qū)擴容。這種形式更快捷，由此帶來的城區(qū)面積和人口的規(guī)?；嵘尦鞘性谕恋刭Y源、地鐵城軌規(guī)劃等多方面更加游刃有余。

“提高城市品質(zhì)、豐富城市內(nèi)涵、增強群眾幸福感和獲得感，遠比通過撤縣設(shè)區(qū)實現(xiàn)城市面積擴大更為重要。”華南城市研究會會長、暨南大學(xué)教授胡剛說。

事實上，撤縣建市設(shè)區(qū)并非新鮮事，改革開放以來一直是我國城市化的一個重要路徑?！按罅康男〕鞘卸际浅房h設(shè)市而來的?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任葉裕民說。

昆山、江陰、義烏等一大批經(jīng)濟實力較強的縣先后晉級為縣級市。據(jù)統(tǒng)計，截至1998年底，全國共有約350個縣級市。

而這其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、農(nóng)村人口仍然占比較大的縣，城郊比例失衡、“假性城市化”十分突出。為此，1997年，國務(wù)院叫停了撤縣建市設(shè)區(qū)。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善設(shè)市標(biāo)準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》再次確認了這一方向，提出要完善設(shè)市標(biāo)準，具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。在改區(qū)方面則提出“制定城市市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準，優(yōu)化市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)”。

第二次撤縣建市設(shè)區(qū)“熱潮”從2014年開始。

據(jù)《華夏時報》統(tǒng)計，2014-2021年全國共有112個縣（市）被調(diào)整為市轄區(qū)，其中2014、2015、2016年分別有20、26、30個。而在此之前的20年里，每年成功設(shè)區(qū)的縣（市）最多不超過10個。

一線城市、新一線城市擴容動作最多。

2014年廣州設(shè)增城、從化區(qū)，2015年北京設(shè)密云、延慶區(qū)，2016年上海設(shè)崇明區(qū)。杭州在2014年將百強縣富陽納入市區(qū)，2017年又將縣級市臨安設(shè)為第十個區(qū);成都則在2015、2016和2020年分別將雙流縣、郫縣和新津縣設(shè)為區(qū)。

這一波撤縣建市設(shè)區(qū)潮中，北上廣深、廈門、南京、佛山等一、二線城市正式進入“無縣時代”，成都、西安的“強省會”戰(zhàn)略加快部署。

問題浮現(xiàn)

撤縣建市設(shè)區(qū)“遍地開花”，問題也隨之而來。

“撤縣設(shè)區(qū)是很多城市擴大地盤屢試不爽的手段。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系教授馬亮表示，一些城市通過撤縣設(shè)區(qū)追求土地和行政區(qū)劃意義上的城鎮(zhèn)化，并沒有帶動城鄉(xiāng)一體化、人口城鎮(zhèn)化和村民市民化，反而帶來不少城鄉(xiāng)接合部的治理難題?！皵偞箫灐笔綌U張在許多城市引發(fā)了市域行政區(qū)劃混亂、城市空間結(jié)構(gòu)畸形、公共服務(wù)和施政效益低下的問題。

許多城市專家認為，一味地撤縣建市設(shè)區(qū)不但給城市帶來新的問題，而且對于一些偏遠地區(qū)或本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的中小縣城也是不利的。這些地區(qū)遠離大城市，無論是產(chǎn)業(yè)吸引力還是公共服務(wù)都存在明顯短板，如果大城市紛紛將周邊小縣城合并，進一步加強資源要素的虹吸，偏遠的縣域?qū)⒏尤狈Πl(fā)展機遇。

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚認為，這兩年撤縣設(shè)區(qū)的沖動來自于很多城市的后備資源已經(jīng)短缺，想要擴大地盤到下屬行政區(qū)域?qū)ふ腋喟l(fā)展空間。這種城市發(fā)展路徑與中國目前生態(tài)文明的大背景下走綠色發(fā)展道路、提升發(fā)展效率、減少資源消耗等理念是背道而馳的。所以，嚴控撤縣建市設(shè)區(qū)的提法是對近年來一些城市無序擴張的調(diào)整。

2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，比2020年末提高0.83個百分點。

從國際規(guī)律看，一般城鎮(zhèn)化率達到60%以后，城鎮(zhèn)化速度開始放緩，進入城鎮(zhèn)化中后期。中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，城區(qū)簡單擴容的方式顯然不再適合。

“提高城市品質(zhì)、豐富城市內(nèi)涵、增強群眾幸福感和獲得感，遠比通過撤縣設(shè)區(qū)實現(xiàn)城市面積擴大更為重要?！比A南城市研究會會長、暨南大學(xué)教授胡剛說。

2021年3月，國家發(fā)改委副主任胡祖才在國新辦新聞發(fā)布會上表示，超大城市要劃定并堅守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。

2021年4月，國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出，穩(wěn)慎把握省會城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整。

地方層面也進一步釋放了相關(guān)信號。2022年廣西壯族自治區(qū)民政工作會議和2022年吉林省民政工作會議均要求，各地未經(jīng)批準不得自行提出行政區(qū)劃調(diào)整口號，不得對外公開行政區(qū)劃工作信息。

2021年，全國僅河南洛陽、福建漳州和三明、陜西寶雞4個城市的撤縣改區(qū)申請獲批，數(shù)量是近8年里最少的。

近些年，除了“強省會”，“省域副中心城市”這一表述也頻繁出現(xiàn)于多地官方文件之中。

省域副中心城市

嚴控撤縣改區(qū)后，城市如何“生長”？

2022年政府工作報告里提出“穩(wěn)步推進城市群、都市圈建設(shè)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，為省域城市發(fā)展指明了道路。

“協(xié)調(diào)發(fā)展的意思是不折騰行政區(qū)劃，而是要探索如何用更市場化的手段建立起區(qū)域協(xié)同發(fā)展關(guān)系。”尹稚分析。

核心城市應(yīng)有所為有所不為。從產(chǎn)業(yè)層面看，在中心城區(qū)空間有限、土地和勞動力等要素成本不斷抬升的情況下，應(yīng)著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等，側(cè)重于總部經(jīng)濟、創(chuàng)新、研發(fā)等環(huán)節(jié)。加快推動中心城市集聚創(chuàng)新要素、提升經(jīng)濟密度、增強高端服務(wù)功能。而傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、一般制造業(yè)以及一些制造端的環(huán)節(jié)，應(yīng)合理疏解到周邊地區(qū)、周邊城市。

尤其是以省會城市為主的核心城市，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，不能眉毛胡子一把抓，應(yīng)通過與周邊地區(qū)、周邊小城市一起，形成梯度分布、分工合力的產(chǎn)業(yè)體系。通過中心城市帶動周邊中小城市、衛(wèi)星城的發(fā)展，打造現(xiàn)代化都市圈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口的優(yōu)化合理布局?！币烧f。

近年來，我國都市圈發(fā)展不斷深入推進。2019年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》。2021年，南京都市圈成為此后首個獲批的都市圈。此后，福州、成都、長株潭都市圈紛紛獲批。2022年3月，國家發(fā)改委公布了同意西安都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函。

2021年5月11日，位于成都簡陽市的成都天府國際機場

近些年，除了“強省會”，“省域副中心城市”這一表述也頻繁出現(xiàn)于多地官方文件之中。廣東的湛江和汕頭，河南洛陽、江西贛州、山西長治、湖北襄陽先后被“官宣”省域副中心城市。湖南在“十四五”規(guī)劃中，將岳陽和衡陽列為省域副中心城市，安徽則提出建設(shè)蕪湖為省域副中心城市。

“之所以設(shè)立副中心城市，就是為了彌補省會城市以及主中心城市輻射不到的地方?！焙笔∩缈圃貉芯繂T秦尊文分析。

能成為省域副中心城市，距離省會200-300公里最為合適，太近難以發(fā)揮自身的副中心作用。中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長陳耀分析，“這類城市要有發(fā)達的交通體系，只有鐵路、公路、港口、航空港等運輸網(wǎng)絡(luò)都較完備，才能支撐作為中心的長期發(fā)展?！?/p>

產(chǎn)業(yè)層面，省域副中心城市要具備較強的帶動能力，有雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)轉(zhuǎn)移出來的非省會功能。

“例如，部分低端產(chǎn)業(yè)、大型批發(fā)市場、物流集散中心等，都不宜集中在省會。一部分非省會功能向副中心城市及周邊其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，省會就能騰出空間追求高質(zhì)量發(fā)展。所以，培育省域副中心城市對提升省會城市的發(fā)展品質(zhì)具有重要意義?！鼻刈鹞恼f。

西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院政治經(jīng)濟學(xué)研究所所長、教授吳垠認為，設(shè)立省域副中心城市還可能成為縣域經(jīng)濟發(fā)展問題的又一解法。近些年，縣城出現(xiàn)實體經(jīng)濟下滑趨勢，比如四川提出設(shè)立綿陽、德陽等經(jīng)濟條件較好的地級城市為省域副中心城市，但這些城市的經(jīng)濟規(guī)模離省域副中心的實際要求還有距離，而要縮短這個距離，關(guān)鍵就在于發(fā)展縣域經(jīng)濟，促進組團式發(fā)展。

對于縣域經(jīng)濟，成都已有明確規(guī)劃：培育產(chǎn)城融合、職住平衡、交通便利、生活宜居的郊區(qū)新城，推動周邊縣級市、縣城及特大鎮(zhèn)發(fā)展成為衛(wèi)星城，促進組團式發(fā)展。

“重視縣域經(jīng)濟發(fā)展，尋找區(qū)域發(fā)展平衡之道，對主中心城市、副中心城市來說，或?qū)⒊蔀閰⑴c未來區(qū)域競爭的重要資本”。馬亮說。