林永澤，王歡歡,2

（1.福建警察學(xué)院 公安管理系，福建 福州 350007；2.中國人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京 100038）

2020年初，新冠肺炎疫情的蔓延給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來沖擊，企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)對于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力具有重大意義。為解決人員流動受限與跨區(qū)域物流受阻的問題，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，交通運輸部于2020年2月15日發(fā)布《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間免收收費公路車輛通行費的通知》[1]，決定在新冠肺炎疫情防控期間，免收全國收費公路車輛通行費。該項公共政策是如何平衡政策執(zhí)行過程中的社會效益與潛在風(fēng)險之間的張力而執(zhí)行與落地的？由于至今新冠肺炎疫情的爆發(fā)仍具有突發(fā)性與不穩(wěn)定性，該項政策的執(zhí)行過程對于今后疫情防控常態(tài)化背景下的公共政策執(zhí)行具有哪些啟示？基于此，本文采用史密斯政策執(zhí)行過程模型的理論框架[2]，分析全國高速公路免費通行政策是如何在緊張的社會環(huán)境中逐步落地執(zhí)行，并達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。由此，進(jìn)一步提出疫情防控期間相關(guān)公共政策的執(zhí)行建議，以期為今后疫情防控常態(tài)化背景下的公共政策的有效執(zhí)行提供些許參考。

一、史密斯政策執(zhí)行過程模型概述及研究動態(tài)

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型的理論概述

從20世紀(jì)70年代開始，公共政策的研究學(xué)者開始關(guān)注政策執(zhí)行，并提出許多用來分析政策執(zhí)行過程的理論模型，如美國學(xué)者霍恩和米特提出的“米特－霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”、美國學(xué)者麥克拉夫林提出的“互動理論模型”等[3]。其中最具代表性且運用最廣泛的是由美國學(xué)者史密斯所構(gòu)建的“史密斯政策執(zhí)行過程模型”[2]。該模型囊括了許多其他模型中的變量，形成以政策本身、目標(biāo)群體、執(zhí)行群體、政策環(huán)境四大因素為主體的系統(tǒng)分析框架，涵蓋了政策執(zhí)行過程中的主要變量，成為研究政策執(zhí)行過程較為理想的理論工具。

如圖1所示，該圖直觀地展示了史密斯政策執(zhí)行過程模型理論框架。其具體分析流程為：首先，在一個緊張的社會大背景之下，公共政策制定者緊急處理所遇到的問題，開始擬定相關(guān)政策；其次，將相關(guān)政策輸送到政策執(zhí)行過程模型中，經(jīng)過系統(tǒng)各要素的不斷互動，得到相應(yīng)的政策執(zhí)行結(jié)果；再次，公共政策制定者需要針對政策執(zhí)行結(jié)果，對原有政策所存在的問題進(jìn)行及時調(diào)整；最后，將調(diào)整后的新政策再次輸入到政策執(zhí)行過程模型中，通過一輪又一輪的政策執(zhí)行過程，最終尋得一個最佳的理想政策。

（二）關(guān)于利用史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析工具的研究綜述簡評

縱觀國內(nèi)近幾年以史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析工具的相關(guān)研究，大多學(xué)者皆利用模型中影響政策執(zhí)行過程的4大因素對某項政策的政策本身、目標(biāo)群體、執(zhí)行群體、政策環(huán)境進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。其研究主題主要集中在2個方面：一是有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策方面的研究。楚漢杰和葉興藝以史密斯政策執(zhí)行過程模型為基礎(chǔ)，從政策框架、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素4個方面對扶貧政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生形式主義困境的成因進(jìn)行分析，進(jìn)而對扶貧政策執(zhí)行的形式主義困境提出相應(yīng)破除策略[4]；黃建紅用史密斯政策執(zhí)行過程模型的4大因素對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行困境進(jìn)行了分析[5]。二是有關(guān)教育政策方面的研究。余雅風(fēng)和杜佳欣結(jié)合史密斯政策執(zhí)行的分析框架剖析了導(dǎo)致民辦中小學(xué)教師教育性效果偏差的原因[6]；皇甫林曉和代蕊華基于史密斯政策執(zhí)行的過程模型分析了教師績效工資的政策執(zhí)行過程[7]。

綜上，學(xué)界已將史密斯政策執(zhí)行過程模型運用于部分政策的執(zhí)行分析，但迄今為止，尚未見有學(xué)者利用史密斯模型對疫情防控常態(tài)化背景下緊急出臺的系列政策進(jìn)行研究。本文選取疫情防控背景下全國高速公路免費通行政策作為研究案例，進(jìn)一步拓寬史密斯政策執(zhí)行過程模型的應(yīng)用領(lǐng)域?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型，提出政策執(zhí)行過程中四大因素協(xié)同互動的三階段，強(qiáng)調(diào)四大因素在政策執(zhí)行過程中的協(xié)同配合作用，與之前的研究相比，更加注重政策執(zhí)行過程各主體的協(xié)同性。

二、基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的高速公路免費通行政策執(zhí)行分析框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型與本研究的契合性

使用史密斯政策執(zhí)行過程模型作為抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行的分析框架，具有如下兩方面原因。一方面，對于史密斯政策執(zhí)行過程理論模型而言，該模型作為現(xiàn)階段研究公共政策執(zhí)行的代表性理論工具之一，有別于傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行分析理論[8]，不僅關(guān)注到政策本身的理想化程度，而且還關(guān)注到影響政策執(zhí)行的要素及其相互關(guān)系，能夠系統(tǒng)全面地分析政策執(zhí)行的全過程及其執(zhí)行效果；另一方面，對于抗疫期間全國高速公路免費通行政策的本身而言，該政策的執(zhí)行涉及到多元利益相關(guān)者。例如各?。▍^(qū)、市）人民政府、各省級交通運輸主管部門、高速公路的經(jīng)營企業(yè)、依法通行的所有車輛等。這些群體在政策執(zhí)行過程中會相互作用、相互影響，形成復(fù)雜關(guān)系。史密斯政策執(zhí)行過程模型將這些群體分別定位為“執(zhí)行機(jī)關(guān)”和“目標(biāo)群體”，有助于理順多元利益相關(guān)者之間的關(guān)系。與此同時，史密斯政策執(zhí)行過程模型將“執(zhí)行機(jī)關(guān)”和“目標(biāo)群體與“理想化的政策”和“政策執(zhí)行環(huán)境”進(jìn)一步聯(lián)系，清晰地理順各方主體之間的關(guān)系，有效解釋與處理政策執(zhí)行過程中遇到的困境。

（二）抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行分析框架

史密斯政策執(zhí)行過程模型認(rèn)為政策執(zhí)行過程是否順暢，涉及到理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行環(huán)境這4大因素[2]。結(jié)合新冠肺炎疫情防控背景下全國高速免費通行政策的具體實踐情境，史密斯政策執(zhí)行過程模型的4大因素可具體化如下：

1.理想化的政策

理想化的政策指能夠有效推動政策執(zhí)行的政策文本。在抗疫期間全國高速公路免費通行的政策中，即能夠有效推動抗疫期間全國高速公路免費通行所出臺的一系列的政策文本。政策文本的有效性受到政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策執(zhí)行環(huán)境三者的協(xié)同影響。當(dāng)其中的任意一方出現(xiàn)差錯時，公共政策制定者需要盡快調(diào)整理想化的政策的執(zhí)行內(nèi)容，確保政策執(zhí)行系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

2.政策執(zhí)行機(jī)關(guān)

政策執(zhí)行機(jī)關(guān)是政策執(zhí)行主體，主要包括相關(guān)政府部門、企業(yè)組織等。根據(jù)本次抗疫期間全國高速公路免費通行的政策內(nèi)容：“新冠肺炎疫情防控期間免收收費公路車輛通行費的具體工作，由各?。▍^(qū)、市）人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實施。省級交通運輸主管部門要在省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)部門制定方案，落實責(zé)任，細(xì)化措施，加強(qiáng)協(xié)作，共同做好實施工作?！盵1]該項政策執(zhí)行機(jī)關(guān)即是各?。▍^(qū)、市）人民政府、各省級交通運輸主管部門以及高速公路的經(jīng)營企業(yè)。需要特別關(guān)注的是，高速公路經(jīng)營企業(yè)在執(zhí)行該項政策過程中，為社會效益付出相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)成本。

3.政策目標(biāo)群體

政策目標(biāo)群體指的是政策作用對象。在抗疫期間全國高速公路免費通行的政策中，該項政策的直接作用對象是依法通行全國高速公路的所有車輛。此外，可以推斷的是，該項政策的受益范圍廣，間接作用對象將涉及各地政府部門、相關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)、各地旅游景點單位、各地酒店賓館等。

4.環(huán)境因素

環(huán)境因素指的是政策執(zhí)行過程中的內(nèi)外部環(huán)境。外部環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等；內(nèi)部環(huán)境包括政策執(zhí)行相關(guān)組織間關(guān)系、執(zhí)行能力等。結(jié)合抗疫期間全國高速公路免費通行政策，涉及的影響因素主要為政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

綜合以上四大因素，構(gòu)建抗疫期間全國高速公路免費通行的政策分析框架，如圖2所示。

圖2 抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行分析框架Fig.2 Analysis framework for the implementation of the national freeway policy during the anti-epidemic period

三、抗疫期間全國高速公路免費通行政策的執(zhí)行及其效應(yīng)分析

史密斯政策執(zhí)行過程模型提出，政策執(zhí)行的整個過程主要是政策四個變量在緊張互動后經(jīng)過公共政策制定者的一系列處理而達(dá)到協(xié)調(diào)緩和狀態(tài)的過程。公共政策制定者需要細(xì)致洞察公共政策執(zhí)行過程中四個要素之間的互動關(guān)系，一旦出現(xiàn)失衡狀況，需要及時進(jìn)行反饋和調(diào)整。結(jié)合公共政策執(zhí)行規(guī)律，任何公共政策從制定到落地的過程都具有復(fù)雜的動態(tài)性，主要表現(xiàn)為從政策文本發(fā)布初期的緊張過渡到政策執(zhí)行系統(tǒng)各要素之間關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)政策執(zhí)行的平穩(wěn)運行，例如我國早期的計劃生育政策。

在抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行過程中，理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行環(huán)境這四大因素相互協(xié)調(diào)配合，使該政策得以順利執(zhí)行與落地?；谇拔臉?gòu)建的抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行分析框架，筆者梳理了全國高速公路免費通行政策執(zhí)行的時間軸（見表1），將抗疫期間全國高速公路免費通行的政策執(zhí)行過程分為三個階段，包括四大因素緊張互動時期、協(xié)調(diào)時期、平穩(wěn)時期。通過分析每個階段四大因素的關(guān)系（緊張還是緩和）來剖析該政策的執(zhí)行落地過程。在此基礎(chǔ)上，以目標(biāo)群體的受益性程度作為政策是否執(zhí)行到位的評估依據(jù)，從而具體分析該項政策執(zhí)行效果。

表1 抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行時間軸Tab.1 Time line of implementation of national expressway free access policy during the anti-epidemic period

（一）抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行過程分析

1.第一階段：四大因素緊張互動時期

在2020年年初嚴(yán)峻的疫情防控局勢下，公共政策制定者綜合考慮多方面因素，出臺了疫情防控期間高速公路免費通行政策，決定在新冠肺炎疫情防控期間，免收全國收費公路車輛通行費。政策頒布后，政策執(zhí)行系統(tǒng)開始運轉(zhuǎn)，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)開始接收政策文件，將政策內(nèi)容作用于目標(biāo)群體，政策環(huán)境也隨著整個系統(tǒng)要素之間的變化而不斷變化，四大影響因素處于緊張互動階段。其具體表現(xiàn)為：四大因素中的任一要素都有可能與其他要素產(chǎn)生沖突，影響政策執(zhí)行進(jìn)程。例如理想化的政策可能會與環(huán)境因素、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及目標(biāo)群體發(fā)生矛盾。因為政策頒布后，人員流動開始增強(qiáng)，在一定程度上會影響疫情防控態(tài)勢，進(jìn)而威脅到人民群眾的健康安全以及社會秩序的穩(wěn)定。

2.第二階段：四大因素協(xié)調(diào)時期

經(jīng)過將近一個月的緊張互動，政策執(zhí)行過程不斷向?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)邁進(jìn)。隨著抗疫期間全國高速公路免費通行政策的不斷推進(jìn)，公路經(jīng)營企業(yè)的營收降低，收費周期變短、企業(yè)的競爭力減弱以及政策執(zhí)行風(fēng)險加大等不利影響不斷顯現(xiàn)，在一定程度上加大了國家的財政負(fù)擔(dān)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，在疫情防控期間，每天減免了將近15億元的通行費用?？上攵?，高速公路運營公司面臨著巨大的資金壓力。代入模型，此時四大因素中的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)給政策環(huán)境帶來新的挑戰(zhàn)，而政策執(zhí)行環(huán)境又向理想化的政策發(fā)出信號。為了維穩(wěn)與協(xié)調(diào)四大因素之間的關(guān)系，促成政策目標(biāo)的達(dá)成，反饋機(jī)制便在這一時期出現(xiàn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)向公共政策制定者反饋相關(guān)問題。公共政策制定者接收到問題反饋后，擬定相關(guān)配套政策，維護(hù)政策的運作與執(zhí)行。聯(lián)系實際情況，抗疫期間為了達(dá)成有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策目標(biāo)，保持政策執(zhí)行過程中的四大因素的穩(wěn)定協(xié)調(diào)，2020年3月3日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署完善“六穩(wěn)”工作協(xié)調(diào)機(jī)制。收費公路免費通行期間，對經(jīng)營主體金融債務(wù)還本付息存在困難的，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)給予延緩付息、本金展期或續(xù)貸等支持。此外，國家還出臺一系列財政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面政策助力高速公路運營公司的發(fā)展。由此平衡與目標(biāo)群體、政策環(huán)境、理想化政策之間的關(guān)系，助推政策目標(biāo)的平穩(wěn)落地。

3.第三階段：四大因素平穩(wěn)時期

隨著政策執(zhí)行過程的不斷推進(jìn)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)率得到不斷提升。同時由于新冠肺炎疫情防控態(tài)勢不斷向好，政策執(zhí)行環(huán)境趨于穩(wěn)定，多方主體的內(nèi)在矛盾得到持續(xù)消除。然而到此階段，對于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的高速公路運營企業(yè)來說，即使國家已出臺一系列有關(guān)幫扶政策助力其發(fā)展，但仍然難以扭轉(zhuǎn)其虧損局面。由此，利益主體便再次通過反饋機(jī)制，反饋其所遇到的經(jīng)營壓力。公共政策制定者接收到反饋消息后，及時作出相關(guān)調(diào)整。交通運輸部在2020年4月28日發(fā)布出通知公告：“自2020年5月6日零時起，經(jīng)依法批準(zhǔn)的高速公路開始恢復(fù)收費（含收費橋梁和隧道）?！痹摴姘l(fā)布之后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與利益主體之間的矛盾得以緩和，目標(biāo)群體轉(zhuǎn)向正常運作。其他影響因素各司其職，平衡彼此之間的關(guān)系，政策執(zhí)行系統(tǒng)逐步進(jìn)入趨于平穩(wěn)的發(fā)展時期，并借助“政策反饋體系”，政策執(zhí)行者不斷優(yōu)化政策執(zhí)行過程，使政策執(zhí)行效果逐步提升。影響政策執(zhí)行的四大因素之間的關(guān)系得以緩和，通過密切地相互配合，達(dá)到政策執(zhí)行系統(tǒng)良性運轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，最終實現(xiàn)公共政策制定主體的預(yù)期目標(biāo)。

（二）抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行效果分析

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的視角，我們可以發(fā)現(xiàn)，在全國高速公路免費通行政策執(zhí)行過程中，影響政策執(zhí)行的四大因素之間的關(guān)系從緊張互動到相互協(xié)調(diào)，最后過渡到密切配合的理想狀態(tài)。四大因素協(xié)同互動的結(jié)果決定了政策執(zhí)行的成效。目標(biāo)群體的整體受惠程度是體現(xiàn)政策執(zhí)行成效的重要維度。由前文可知，本文將抗疫期間全國高速公路免費通行政策中的目標(biāo)群體分為直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體，直接目標(biāo)群體為依法通行收費公路的所有車輛，間接目標(biāo)群體覆蓋面廣，涉及到社會大眾和眾多企業(yè)和單位。由此，分別分析直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體的受惠程度，綜合來判斷該項政策的執(zhí)行效果。

對于直接目標(biāo)群體而言，高速公路免費通行政策的頒布極大地降低了依法通行收費公路的所有車輛的經(jīng)濟(jì)成本，由此推動返城務(wù)工、各單位勞務(wù)、探親旅游等車輛的城際、省際流動。因此，可以用車輛通行量來衡量政策執(zhí)行過程中直接目標(biāo)群體的受惠程度，進(jìn)而體現(xiàn)政策執(zhí)行的成效。以福建省數(shù)據(jù)為例，從圖3可以看出，在2月份政策頒布后的兩個月內(nèi)，客貨車流量急劇上升，斜率最大，說明政策執(zhí)行效果明顯，政策執(zhí)行進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。從4月到5月的過程中，車流量開始慢慢回落，且呈現(xiàn)出相對平穩(wěn)的狀態(tài)，說明政策在此過程得到順利執(zhí)行，且存在政策執(zhí)行的長尾效應(yīng)，政策執(zhí)行后期，車輛通行量均保持在相對穩(wěn)定的狀態(tài)?？挂咂陂g全國高速公路免費通行政策頒布后，全國各地高速出入口均不設(shè)收費關(guān)卡，可以推斷全國各地情況與此大致相同。

圖3 2020年1-12月福建省高速客貨車出口流量情況Fig.3 January to December 2020 Fujian export flow of provincial high-speed passenger and freight vehicles

對于間接群體而言，由于該項政策的間接作用群體覆蓋面較廣，涉及到相關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)、各地旅游景點單位等。隨著該項政策的頒布與執(zhí)行，第一，對各大企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)起了積極的推進(jìn)作用。特別是在疫情防控期間，由于取消收費環(huán)節(jié)，能夠提高抗疫物資運輸效率，同時降低運輸成本，為推動企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供有力保障。第二，對探親旅游等活動起到助推作用。由于免收過路費，在疫情防控現(xiàn)狀和利益驅(qū)動的平衡考量下，家庭逐漸恢復(fù)城際乃至省際自駕探親旅游活動。由此，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恢復(fù)。

以福建省數(shù)據(jù)為例，截至2020年4月2日，福建省國資委監(jiān)管的各級企業(yè)已復(fù)工1038家，復(fù)工率超過99%，其中生產(chǎn)型企業(yè)復(fù)工率為100%；復(fù)工人數(shù)超過20萬人，已超過疫情前在崗員工數(shù)[9]。從微觀角度來看，疫情防控期間高速公路免費通行政策給國家財政以及高速公路運營企業(yè)帶來了較大的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致短期收益受限，但從宏觀角度而言，這項政策符合疫情防控發(fā)展階段的要求，有助于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，可帶來政策執(zhí)行的長尾效應(yīng)。綜上所述，在政策執(zhí)行之初，影響政策執(zhí)行的四大因素的緊張互動，政策執(zhí)行成效初現(xiàn)，隨著政策執(zhí)行過程的不斷推進(jìn)，四大因素協(xié)同互動，政策執(zhí)行成效明顯，最后，四大因素之間的關(guān)系逐步趨于緩和，政策執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)入平穩(wěn)運行狀態(tài)。四大因素之間良性的協(xié)調(diào)互動，使得政策執(zhí)行效果呈現(xiàn)平穩(wěn)漸進(jìn)發(fā)展，不斷推進(jìn)政策執(zhí)行進(jìn)程，如圖4所示，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)。

圖4 政策三大階段執(zhí)行漸進(jìn)過程Fig.4 Progressive process of implementation of the three phases of the policy

四、疫情防控常態(tài)化背景下相關(guān)公共政策執(zhí)行的啟示與建議

利用史密斯政策執(zhí)行過程模型分析框架剖析疫情防控期間全國高速公路免費通行政策的執(zhí)行過程，該項政策的執(zhí)行過程經(jīng)歷緊張互動、協(xié)調(diào)、平穩(wěn)三個階段，最終較好地達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。在疫情防控常態(tài)化背景下，相關(guān)公共政策的執(zhí)行與擴(kuò)散，同樣需要平衡社會效益與潛在風(fēng)險以及環(huán)境不確定性的張力。參考抗疫期間全國高速公路免費通行政策的執(zhí)行規(guī)律，有助于實現(xiàn)疫情防控常態(tài)化背景下相關(guān)政策執(zhí)行與擴(kuò)散過程中的張力平衡與有效協(xié)同。

（一）構(gòu)建基于政策目標(biāo)的要素協(xié)同系統(tǒng)是政策執(zhí)行的根本

史密斯的政策執(zhí)行過程模型將公共政策本身、公共政策的執(zhí)行主體、公共政策的受眾對象、公共政策的政策執(zhí)行環(huán)境這四大因素作為一個有機(jī)的整體，強(qiáng)調(diào)“四位一體”協(xié)同系統(tǒng)理念。結(jié)合本次抗疫期間全國高速免費通行的政策執(zhí)行過程來看，各?。▍^(qū)、市）人民政府、各省級交通運輸主管部門以及高速公路的經(jīng)營企業(yè)組成的政策執(zhí)行主體堅決貫徹政策內(nèi)容，各個政策執(zhí)行機(jī)關(guān)密切協(xié)同與配合，在執(zhí)行過程中堅定政策目標(biāo)，即“有序推進(jìn)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，保障人民群眾和國家的安全”。同時，做出“免費不免服務(wù)”的承諾，避免政策執(zhí)行的差異化問題。由于目標(biāo)群體的利益得到維護(hù)，以此促成目標(biāo)群體與政策執(zhí)行機(jī)關(guān)的有效協(xié)同，不斷推進(jìn)政策執(zhí)行過程、不斷改善政策執(zhí)行環(huán)境。

此外，在本次政策執(zhí)行過程中，基于暢通的溝通與反饋機(jī)制，公共政策制定者能夠及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行主要主體（高速公路的經(jīng)營企業(yè)）所遇到的資金壓力問題，及時對政策作出調(diào)整，緩解政策執(zhí)行主體的壓力，繼而保證了政策執(zhí)行進(jìn)程的繼續(xù)。因此，在政策執(zhí)行的過程中，公共政策的受眾對象、公共政策的執(zhí)行主體、公共政策的執(zhí)行環(huán)境以及理想化的公共政策之間并非孤立的，而是基于政策目標(biāo)，以系統(tǒng)觀念相互協(xié)同、形成合力，保障政策執(zhí)行過程順利開展。在實際的政策執(zhí)行過程中，影響政策執(zhí)行的要素應(yīng)始終以政策目標(biāo)為中心，并在此基礎(chǔ)上暢通各要素之間的協(xié)同溝通渠道，打破各主體之間的“合作壁壘”，為政策的順利展開構(gòu)建基于政策目標(biāo)的要素協(xié)同系統(tǒng)。

（二）打造信息及時有效流轉(zhuǎn)的協(xié)同渠道是政策執(zhí)行的關(guān)鍵

政策的執(zhí)行過程具有很強(qiáng)的時效性，傳統(tǒng)科層制在信息的傳遞上存在一定困難[10]，加上信息反饋延遲與部分失真，導(dǎo)致層級間政策傳遞效率不理想，引起“政策協(xié)同失敗”問題。由于信息流轉(zhuǎn)的堵塞，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的某個因素或者多個因素超載負(fù)荷工作。在抗疫期間全國高速公路免費通行政策執(zhí)行過程中，交通運輸部建立全網(wǎng)、省廳、收費站三級聯(lián)動的技術(shù)保障機(jī)制、投訴處理機(jī)制、保通保暢機(jī)制。及時處理發(fā)現(xiàn)的問題和公眾反映的問題，努力確保系統(tǒng)運行穩(wěn)定、交通網(wǎng)絡(luò)順暢，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。三級聯(lián)動反饋機(jī)制的建立，不僅使中央了解地方的處境與困難，積極迅速地出臺配套優(yōu)惠政策，還能夠較好地從宏觀層面維穩(wěn)整個政策執(zhí)行系統(tǒng)的運行。因此，對于相關(guān)公共政策的執(zhí)行，建立及時、快速的政策執(zhí)行協(xié)商與反饋機(jī)制十分必要。在公共政策執(zhí)行過程中存在上傳下達(dá)的中間媒介，如我國省級政府直接接收中央指令，并將該指令輻射省內(nèi)各區(qū)域。因此，在相關(guān)公共政策執(zhí)行的過程中，應(yīng)建立以某個行政區(qū)域為單位的政策執(zhí)行協(xié)調(diào)與反饋部門，主要負(fù)責(zé)保障信息的有效流轉(zhuǎn)并推動系統(tǒng)要素之間的協(xié)同合作，打造信息及時有效流轉(zhuǎn)的協(xié)同渠道，消除公共政策執(zhí)行過程中的信息梗塞問題。

（三）培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識是政策執(zhí)行的保障

公共政策的執(zhí)行需要擁有穩(wěn)定的政策執(zhí)行環(huán)境，在政策執(zhí)行環(huán)境相對穩(wěn)定的情況下，目標(biāo)群體的協(xié)同意識對于保持政策執(zhí)行環(huán)境穩(wěn)定具有重要作用。一方面，培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識需要維護(hù)目標(biāo)群體的利益。目標(biāo)群體即公共政策執(zhí)行的受眾對象，在政策執(zhí)行過程中追求的是自身效益的最大化[11]。為確保政策執(zhí)行的流暢性，需要在目標(biāo)群體的效益大小、參與程度以及行為設(shè)置上采取合理的措施和辦法。正如抗疫期間全國高速公路免費通行政策中，直接目標(biāo)群體為依法通行收費公路的所有車輛，間接目標(biāo)群體覆蓋面廣，但所有目標(biāo)群體的利益得到較好的維護(hù)。其原因在于，交通運輸部明確提出“免費不免服務(wù)”“免費不免責(zé)”的承諾，并且做到堅決貫徹政策內(nèi)容，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，切實維護(hù)了目標(biāo)群體的利益，維持了政策執(zhí)行系統(tǒng)的正常運行。另一方面，培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識需要提升目標(biāo)群體的政策認(rèn)知。要借助新聞媒介與社會輿論的力量，幫助目標(biāo)群體形成對于該項政策的認(rèn)知，使其意識到在嚴(yán)峻的環(huán)境背景下，該項政策的執(zhí)行有利于保障自身利益，同時能夠保持社會秩序穩(wěn)定并推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。避免群眾因?qū)舱哒J(rèn)知偏差而反抗，引起不必要的社會動蕩，從而保持政策執(zhí)行環(huán)境的穩(wěn)定性。此外，“新冠肺炎疫苗”的接種、“全民核酸檢測”的推行，皆可通過短視頻、公眾號推文、入戶宣傳等多種方式來提升目標(biāo)群體對于目標(biāo)政策的認(rèn)知。因此，在公共政策的制定和執(zhí)行過程中，需要培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識，保持政策環(huán)境的穩(wěn)定，一方面要維護(hù)目標(biāo)群體的利益，另一方面還要提升目標(biāo)群體的政策認(rèn)知。否則不僅容易妨礙政策的推行，還有可能因為目標(biāo)群體對政策認(rèn)識不到位而引起社會秩序局部失衡，例如廈門“PX事件”。

五、結(jié)語

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，搭建高速公路免費通行政策執(zhí)行分析框架，對抗疫期間全國高速公路免費通行政策中的理想化的公共政策、公共政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公共政策執(zhí)行的目標(biāo)群體、公共政策執(zhí)行中的環(huán)境因素間的相互關(guān)系進(jìn)行階段性分析，闡釋了影響政策執(zhí)行的四大因素是如何在緊張的背景張力下進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)公共政策制定者的預(yù)期目標(biāo)的過程。并以此為基礎(chǔ)，提出構(gòu)建基于政策目標(biāo)的要素協(xié)同系統(tǒng)是政策執(zhí)行的根本；打造信息及時有效流轉(zhuǎn)的協(xié)同渠道是政策執(zhí)行的關(guān)鍵；培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識是政策執(zhí)行的保障。但是，也應(yīng)該認(rèn)識到史密斯的政策執(zhí)行過程模型具有一定的局限性。在現(xiàn)實生活中，影響政策執(zhí)行的因素不僅僅局限其理論分析框架中的四個因素，該政策執(zhí)行過程分析模型并不能完全囊括政策執(zhí)行的各個方面，其理論模型分析框架還有待進(jìn)一步的深入研究與修正。