王 淼，梁 坤，魏子龍，翟東升

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872)

緬甸是東盟各國中國土面積第二大的國家，不僅連接東南亞和南亞地區(qū)，也是中國聯(lián)通印度洋的要道。自2011年起，緬甸經(jīng)歷了前所未有的經(jīng)濟和政治轉型，西方國家也逐漸放松對緬甸的長期制裁。在多數(shù)亞洲國家發(fā)展放緩的情況下，緬甸在過去10年期間高達9.6%的年均經(jīng)濟增長率吸引了外界的關注。(1)張偉玉：《緬甸軍人政權的轉型邏輯》，北京：中國社會科學出版社，2018年，第175頁。隨著中國勞動力成本上漲，勞動密集型制造業(yè)開始向周邊國家轉移，給后者帶來了經(jīng)濟快速發(fā)展的機遇。然而，在新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的過程中，擁有優(yōu)越地理位置、豐富自然和人力資源的緬甸卻沒能發(fā)揮本國的潛在優(yōu)勢，未真正地參與到國際分工網(wǎng)絡中。

經(jīng)過多年談判，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)于2020年末正式簽署，2022年1月1日開始逐步生效，全球最大的自由貿(mào)易機制就此誕生。作為RCEP的成員國，中緬兩國在經(jīng)貿(mào)、基礎設施建設等領域合作潛力巨大。了解緬甸的全球分工角色，有助于在新形勢下開辟中緬經(jīng)貿(mào)合作新思路。本文在梳理和研究近年緬甸國內(nèi)政治形式演變的基礎上，分析緬甸制造業(yè)在全球價值鏈中所處的位置，探索緬甸未能真正融入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡的政治經(jīng)濟學機理。

一、關于緬甸參與國際分工的既有研究

對緬甸的制造業(yè)發(fā)展和全球分工的研究，大致可歸為資源、企業(yè)競爭力和營商條件3個大的視角。第一類觀點突出緬甸國內(nèi)的資源因素。緬甸是東南亞油氣儲量最為豐富的國家之一，長期以來，天然氣和石油是該國主要的外匯來源。然而，資源部門的繁榮增加了對本國非貿(mào)易產(chǎn)品的需求，對制造業(yè)的發(fā)展形成擠出效應。同時，緬甸軍政府的裙帶經(jīng)濟使得資源的出口收入未被用于國內(nèi)基礎設施建設，進一步導致作為參與國際分工網(wǎng)絡主體產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)趨于萎縮。除此之外，緬甸國內(nèi)各股勢力搶奪資源開采權，武裝沖突不斷，更是不利于緬甸的經(jīng)濟發(fā)展和吸引建設制造業(yè)穩(wěn)定外資。(2)Peter John Perry, Myanmar (Burma)Since 1962: The Failure of Development, London: Routledge, 2007, p. 7; David Pick and Htwe Htwe Thein,“Development Failure and the Resource Curse: The Case of Myanmar”, International Journal of Sociology and Social Policy, Vol. 30, No. 5/6(2010), p. 267.所以，資源豐富的國情反倒成為一種“詛咒”，使緬甸陷入了政治、社會和經(jīng)濟貧困的循環(huán)。

第二類觀點強調(diào)緬甸企業(yè)的國際競爭力因素。面對各國在全球價值鏈中的激烈競爭，長期以來很少接觸外國競爭的緬甸企業(yè)在國際交往方面經(jīng)驗欠缺(如不了解或遵守國際質量、衛(wèi)生和社會標準等)，無法與不同的國際參與者實現(xiàn)全球價值鏈的連通。此外，大部分緬甸適齡勞動力缺乏必要的知識和技能，并且企業(yè)很少投資于人力資本的開發(fā)，熟練勞動力的不足導致緬甸的勞動生產(chǎn)率遠遠低于大部分東南亞經(jīng)濟體。這意味著較之周邊國家，緬甸企業(yè)無法充分利用區(qū)域和全球一體化帶來的好處和機會。(3)Thomas Bernhardt, S. Kanay De and Giles Dickenson-Jones,“Myanmar SMEs’ Participation in ASEAN and East Asian Regional Economic Integration -With a Focus on Food and Apparel Manufacturing”, in Cassey Lee, Dionisius A. Narjoko and Sothea Oum(eds.), SMEs and Economic Integration in Southeast Asia, Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2019, pp. 170-286; Aaron Soans and Masato Abe,“Myanmar Business Survey: Data Analysis and Policy Implications”, UNESCAP, July 23, 2015, https://www.unescap.org/resources/myanmar-business-survey-data-analysis-and-policy-implications.

第三類觀點聚焦于緬甸糟糕的營商條件。緬甸的基礎設施建設狀況極差，長年供電不足，交通運輸不便。而且，緬甸的國際貿(mào)易政策缺乏穩(wěn)定性，相關的法律法規(guī)存在空白，也沒有配套的金融服務，同時關稅結構非常復雜，非關稅壁壘和關稅彈性很大，國際貿(mào)易充滿了不確定性，大幅增加了跨境交易的成本和時間。這進一步削弱了緬甸企業(yè)的國際競爭力，阻礙其順利參與全球價值鏈。(4)Helen James, Security and Sustainable Development in Myanmar, New York: Routledge, 2006, p. 35; Vicki Thein,“International Business in Myanmar: Internal Constraints, Commercial Concerns and Challenges”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol. 27, No. 3(2008), pp. 4-33; Sean Turnell,“Banking and Financial Regulation and Reform in Myanmar”, Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 31, No. 2(2014), pp. 225-240.

上述三類視角對于了解緬甸的國際分工角色具有一定的幫助，但都存在不足。首先，就“資源詛咒”觀點而言，作為擁有豐富能源儲備的國家，如俄羅斯和澳大利亞，也能夠以原材料供應方的身份積極融入全球分工網(wǎng)絡。同為東盟國家且資源豐富的馬來西亞，已經(jīng)順利地達成經(jīng)濟轉型，實現(xiàn)了快速增長?？梢娰Y源詛咒并不是一個完美解釋框架。其次，從緬甸企業(yè)競爭力的角度加以解釋也存在問題。隨著東亞國家的勞動力成本不斷上漲，外資企業(yè)正重新定位生產(chǎn)地。大量適齡的廉價勞動力，而非勞動力技能，為緬甸生產(chǎn)簡單制成品和進入價值鏈低端環(huán)節(jié)提供了機會。這使得緬甸國內(nèi)勞動力在技能方面的不足并不構成明顯的問題。最后，緬甸營商條件的解釋同樣存在缺陷。在2011年經(jīng)濟改革后，為吸引外資和促進出口，緬甸的硬件設施和規(guī)章制度都有了較大的改善。比起緬甸本國的營商條件，國際市場的準入限制對緬甸的國際貿(mào)易和外資流入影響更為明顯。(5)John Pickles, Leonhard Plank, Cornelia Staritz and Amy Glasmeier,“Trade Policy and Regionalisms in Global Clothing Production Networks”, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, Vol. 8, Issue 3(2015), pp.381-402.

鑒于此，本文將探究緬甸制造業(yè)未能真正踏足國際分工網(wǎng)絡的政治經(jīng)濟學機理?；趯挼閲夷芰蛧H制裁影響的分析，本文認為緬甸孱弱的國家能力無法穩(wěn)定國內(nèi)政局、限制民族和宗教沖突，進而難以保障經(jīng)濟增長，而長期嚴厲的國際經(jīng)濟制裁則不時打斷其參與全球價值鏈的進程。

二、緬甸制造業(yè)融入全球價值鏈的優(yōu)勢

緬甸不僅具備地理位置和自然人力資源的天然優(yōu)勢，且?guī)资陙硗菩蟹e極的對外經(jīng)貿(mào)政策。隨著全球經(jīng)貿(mào)一體化的不斷發(fā)展，緬甸一直試圖發(fā)揮本國潛在優(yōu)勢，努力成為全球和區(qū)域生產(chǎn)貿(mào)易網(wǎng)絡的一部分。

(一)優(yōu)越的地理位置和豐富的資源

首先，緬甸擁有優(yōu)越的地理位置，位于中國和印度兩個新興大國及其快速增長的市場之間，同時靠近東南亞經(jīng)濟體的密集生產(chǎn)網(wǎng)絡。這使其不僅能夠獲得中間產(chǎn)品的供應，還能快速通達臨近市場。因此，從全球價值鏈的角度來看，緬甸具備后向和前向一體化的地理優(yōu)勢。

同時，緬甸擁有豐富的自然資源。截至2019年，緬甸擁有1.2萬億立方米天然氣儲量，在東南亞地區(qū)僅次于印度尼西亞；(6)BP,“Statistical Review of World Energy”, 2020, p. 32, https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2020-full-report.pdf.森林面積幾乎占東南亞各國森林總面積的40%，其中不乏各類有商業(yè)價值的木材品種。而且，緬甸擁有豐富的水資源，除水電開發(fā)外，農(nóng)牧業(yè)和工業(yè)的發(fā)展均可以得到充足的支撐。農(nóng)業(yè)作為工業(yè)的基礎，為后者的發(fā)展提供原材料和發(fā)展動力。而能源儲備作為生產(chǎn)力提升的硬條件，更是推動制造業(yè)高質量發(fā)展的重要保障。因此緬甸在融入以資源為基礎的、與農(nóng)業(yè)和食品相關產(chǎn)業(yè)的全球價值鏈方面有很大的潛力。

此外，緬甸還有大量廉價適齡勞動力。緬甸有5400多萬人口，人口結構較為年輕，15—64歲的年輕人口占68%。與周邊國家孟加拉國、柬埔寨和老撾相比，緬甸具備一定的適齡就業(yè)人口優(yōu)勢，且工資水平在東盟域內(nèi)最低(如圖1)。這在未來幾十年將帶來巨大的人口紅利。對于外資企業(yè)來說，在年輕廉價勞動力豐富的緬甸，發(fā)展勞動密集型制造業(yè)具有很大的比較優(yōu)勢。而且，緬甸龐大的人口和消費需求使制造業(yè)市場具有巨大的增長潛力。緬甸的制造業(yè)既可服務于國內(nèi)市場，也可推動其國際貿(mào)易。

圖1 東盟各國人口與工資情況資料來源：根據(jù)世界銀行(7)https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.POP.TOTL.，LO/ILOSTAT Global Wage Report 2020-21(8)https://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-wage-report/2020/lang--en/index.htm數(shù)據(jù)計算。

(二)積極的對外經(jīng)濟政策

雖然在20世紀60年代后，緬甸一度“閉關鎖國”以追求其“緬甸式的社會主義道路”，但為了改善緬甸長期積貧積弱的困境，以1997年加入東盟為標志，丹瑞領導的緬甸軍方?jīng)Q定加強與周邊國家的關系，以緩解西方經(jīng)濟制裁帶來的壓力。貿(mào)易和投資陸續(xù)對外放開。

在對外貿(mào)易領域，自90年代起，緬甸對貿(mào)易部門進行改造，迅速引入以市場為導向的改革，擴大出口與自由進口同步推進(如圖2)。進出口公司的注冊數(shù)量從1988年的零增加到2001年4月的2813家，到2005年6月達到19,494家。(9)Tin Maung Maung Than, State Dominance in Myanmar: The Political Economy of Industrialization, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2007, p. 388.1990—1992年先后出臺的《商業(yè)稅法》與《關稅法》，成為緬甸政府鼓勵進出口的法律依據(jù)。在此基礎上，緬甸政府通過對多項產(chǎn)品(如大米、橡膠和動物制品)的出口免征商品稅、取消上百種商品的許可證以及建立自貿(mào)區(qū)等方式不斷擴大出口規(guī)模。

圖2 1960—2020年緬甸對外貿(mào)易額(百萬美元)資料來源：根據(jù)國際貨幣基金組織數(shù)據(jù)計算(10)https://data.imf.org/?sk=9d6028d4-f14a-464c-a2f2-59b2cd424b85&sId=1409151240976.。

同時，作為東盟成員，緬甸參加了所有東盟內(nèi)部的協(xié)議，簽署了東盟與澳大利亞、新西蘭、中國、印度、日本和韓國的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)議。緬甸還與亞洲地區(qū)的孟加拉國、斯里蘭卡、印度及一些東歐國家簽訂了雙邊貿(mào)易協(xié)定。緬甸甚至和美國于2013年5月簽署了一份貿(mào)易和投資框架協(xié)議。2020年底，緬甸成為RCEP成員國(見表1)。

在外來投資領域，在2011年經(jīng)濟改革后，緬甸政府出臺眾多政策法規(guī)，不斷放寬投資限制。2012年《緬甸聯(lián)邦共和國外國投資法》和2016年新《投資法》等，都在不斷擴大外資的適用范圍，如取消合資項目中對外資的比例限制，減少外資受限行業(yè)等。2016新《投資法》向勞動密集型制造業(yè)、基礎設施和農(nóng)產(chǎn)品加工的項目投資提供所得稅減免。(11)根據(jù)發(fā)展水平的不同，所得稅可減免3年、5年或7年，欠發(fā)達地區(qū)的減免時間更長。2017年《緬甸公司法》允許外國投資者持有本國公司的股權(最高可達35%)，從而使外國投資者能夠進入原本受限制的行業(yè)。2018年第25號指令授權外商能夠100%持股從事零售和批發(fā)業(yè)務的公司。除此之外，《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》提供了更有吸引力的外資激勵措施，投資審批權下放至每個經(jīng)濟特區(qū)的管理機構，包括5—7年的所得稅豁免，無需許可證的進出口貿(mào)易，以及一些關稅豁免等。

表1 緬甸簽署的自由貿(mào)易協(xié)定

與鼓勵外資同步推進的是緬甸金融領域的迅速放開。從2012年開始，緬甸開啟匯率制度的自由化，由固定匯率制度轉向有管理的浮動匯率制，官方匯率迅速跌至當時的黑市匯率水平。后緬甸又陸續(xù)通過了《外匯管理法》《緬甸中央銀行法》及《金融機構法》，終結了緬甸的多重匯率，確立了中央銀行的獨立性。緬甸政府還取消了對經(jīng)常性國外支付和轉移的限制，使外資能夠參與到銀行業(yè)中。同時，緬甸取消實施了20年的外匯券，準許私人銀行經(jīng)營外匯業(yè)務，逐步放開外資保險公司和外資銀行業(yè)務。2018年11月，緬甸銀監(jiān)會允許擁有本地許可證的外國銀行向本地企業(yè)提供“任何融資服務和其他銀行服務”。至此，緬甸的外匯交易實現(xiàn)較大程度的自由化。

在貿(mào)易、投資和金融的全面開放政策下，外國投資成為緬甸產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金主要來源。同時，緬甸參與國際貿(mào)易的程度越來越深，緬甸的制造業(yè)也試圖融入全球和區(qū)域價值鏈，通過國際貿(mào)易和分工體系，成為全球和區(qū)域生產(chǎn)貿(mào)易網(wǎng)絡的一部分。

三、緬甸的區(qū)域及全球價值鏈的位置與特征

過去幾十年里，在全球經(jīng)濟一體化趨勢的主導下，產(chǎn)業(yè)間的國際分工更加細化。許多東南亞國家都積極地融入這一進程，但對于緬甸來說，國內(nèi)的政局動蕩和西方國家的經(jīng)濟制裁使其被拒之于國際市場之外，在跨境貿(mào)易和投資流動中的參與度長期低于其他東南亞國家。在全球價值鏈中，緬甸制造業(yè)面臨參與度低、處于低增加值生產(chǎn)端以及依賴東亞域內(nèi)供應鏈和銷售鏈三重困境。近年來，隨著東亞產(chǎn)業(yè)鏈轉移和中美貿(mào)易摩擦頻發(fā)，全球價值鏈的“制造端”正逐步從中國轉向周邊國家，這也對緬甸制造業(yè)的發(fā)展和升級提出新的挑戰(zhàn)。

(一)對外貿(mào)易角度的分析

緬甸的對外貿(mào)易總量較低，出口結構上以初級產(chǎn)品為主，近年來開始向以紡織品為主的制成品過渡。自2010年以來，緬甸的出口以每年10%以上的速度增長。但同周邊國家相比，緬甸經(jīng)濟融入跨境貿(mào)易網(wǎng)絡的程度較低，出口僅占GDP的21%，這一比例大大低于東南亞其他國家。從出口結構來看，長期以來，礦產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品是緬甸的主要出口產(chǎn)品。2015年后，紡織品出口速度大幅提升，并于2019年成為緬甸出口占比最大產(chǎn)品(如圖3)。除了紡織品之外，緬甸其他制成品(如鞋類、飾物)和以電子和機械零部件為代表的中間產(chǎn)品出口量仍非常小?？梢哉f，目前緬甸的出口貿(mào)易仍集中于農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品和金屬等初級產(chǎn)品，消費市場集中在東亞國家。

圖3 2001—2019年緬甸出口產(chǎn)品占比(%)注：其他產(chǎn)品占比過低，在此忽略不計。資料來源：根據(jù)緬甸統(tǒng)計信息中心計算，https://www.mmsis.gov.mm/.

在進口方面，緬甸以紡織原料、電子和機械“零部件”(中間產(chǎn)品而非最終產(chǎn)品)的進口為主。2010年零部件貿(mào)易在緬甸進口總額中只占11%，在出口總額中只占0.3%，相比之下，2020年緬甸的零部件貿(mào)易在進出口中占比有較大提升(進口34.8%，出口8.8%)，但這仍低于現(xiàn)今大部分東南亞國家的對應比例(如圖4)。“零部件”進口占比的增加表明一個國家更多地參與生產(chǎn)的組裝環(huán)節(jié)，其出口的增加則表明該國更多地參與到全球價值鏈，在全球價值鏈中的重要性更高。(12)Prema-Chandra Athukorala,“Production Networks and Trade Patterns in East Asia: Regionalization or Globalization”, ADB Working Paper on Regional Economic Integration, No. 56, August 2010.上述數(shù)據(jù)表明，緬甸對“零部件”產(chǎn)品進口的目的更多在于組裝和國內(nèi)消費，而非繼續(xù)生產(chǎn)并進一步參與全球價值鏈。與此同時，東亞地區(qū)是緬甸制造業(yè)重要的原料供應地，中國、泰國和新加坡的商品占緬甸進口商品的70%。其中，中國是緬甸制成品生產(chǎn)的最大供應方，2019年緬甸進口最多的中間產(chǎn)品(電子和機械零部件、紡織原料、交通工具零部件)均主要由中國提供。

圖4 東盟各國進出口中零部件貿(mào)易占比資料來源：根據(jù)UN Comtrade Database計算，https://comtrade.un.org/data/.

綜上所述，緬甸的對外貿(mào)易體量較小，出口結構以初級產(chǎn)品為主，近年來開始向由制成品主導過渡，紡織產(chǎn)品成為緬甸制造業(yè)出口的重要組成部分，主要流向東亞國家。緬甸進口的產(chǎn)品以中間產(chǎn)品為主，是緬甸制造業(yè)裝配生產(chǎn)的上游材料，由以中國為首的東亞國家提供。

(二)生產(chǎn)角度的分析

制成品貿(mào)易的增長意味著緬甸制造業(yè)的發(fā)展。從2004年到2018年，緬甸制造業(yè)的增加值從10億美元上升到超過170億美元，15年來平均年增長率接近25%，而同期世界各國平均值不到5%。但即便如此，緬甸制造業(yè)增加值總量仍然位于世界低端位置，在東盟10國內(nèi)部僅高于柬埔寨、文萊和老撾(如圖5)。同時，緬甸制造業(yè)的低增加值也體現(xiàn)在國內(nèi)勞動人口就業(yè)結構上。到2019年，緬甸近一半的勞動力仍在農(nóng)業(yè)部門工作，從事初級產(chǎn)品的生產(chǎn)活動，只有約17%的人在工業(yè)部門工作。

圖5 2004—2018年東盟各國制造業(yè)增加值變化資料來源：根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)計算，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NV.IND.MANF.CD.

除此之外，外國直接投資是拉動緬甸制造業(yè)發(fā)展的重要動力之一，且外資來源具有地區(qū)性。共有51個國家和地區(qū)對緬投資，除英國外，對緬投資前幾位的國家大多來自亞洲，如新加坡、中國、泰國和中國香港是緬甸的主要投資來源地(如圖6)。

圖6 1988—2020年外國在緬甸投資占比(%)資料來源：根據(jù)Directorate of Investment and Company Administration(DICA)數(shù)據(jù)計算，https://www.dica.gov.mm/.

在外國投資行業(yè)方面，緬甸累計獲得外來投資最多的領域是自然資源部門，其中電力部門和石油天然氣部門分別占29%和26%。制造業(yè)獲得外資存量排在第3位，約占14%，在2011年，這一比例還不到5%(如圖7)。制造業(yè)的外國直接投資項目數(shù)量遠遠超過其他行業(yè)總和，其中紡織行業(yè)是外資的主要目標產(chǎn)業(yè)，投資主要來自中國、日本和韓國。在緬甸600家服裝廠中，近三分之一是中國人投資的。(13)Casey Hall,“Chinese-Owned Garment Factories in Myanmar Attacked”，March 16, 2021, https://www.businessoffashion.com/news/china/chinese-owned-garment-factories-in-myanmar-attacked.紡織業(yè)屬于大規(guī)模人力投入的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，也是近年緬甸制造業(yè)參與國際貿(mào)易的主體產(chǎn)業(yè)。

圖7 2005—2020年緬甸外商投資存量結構變化資料來源：根據(jù)Directorate of Investment and Company Administration(DICA)數(shù)據(jù)計算，https://www.dica.gov.mm/.

(三)緬甸制造業(yè)在全球價值鏈的位勢分析

隨著緬甸對外貿(mào)易的發(fā)展，其制造業(yè)也開始融入全球價值鏈，成為國際生產(chǎn)分工網(wǎng)絡的一部分，所以除了分析緬甸的對外貿(mào)易結構和生產(chǎn)特點，還應通過衡量增加值貿(mào)易來反映緬甸的全球價值鏈參與度和位置。對于緬甸全球價值鏈參與程度和地位的衡量，本文采用Koopman等(2010)(14)Robert Koopman, et al.,“Give Credit Where Credit is Due: Tracing Value Added in Global Production Chains”, National Bureau of Economic Research, Working Paper No. 16426, December 2011.提出的參與指數(shù)和分工位置指數(shù)模型：

參與指數(shù)：GVC_Participationir=IVir/Eir+FVir/Eir

聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會主管編制的Eora數(shù)據(jù)庫提供了1990—2018年全球價值鏈測算指數(shù)。經(jīng)計算發(fā)現(xiàn)，緬甸的全球價值鏈參與度并不高，在東盟地區(qū)僅高于老撾和柬埔寨(如圖8)。從丹瑞軍政府掌權開始，緬甸積極參與國際貿(mào)易和吸引外資，全球價值鏈參與度上升幅度較大。2008—2015年間參與度出現(xiàn)下降是因為2007年8月緬甸爆發(fā)了所謂的“袈裟革命”，(15)“袈裟革命”(又稱“藏紅花革命”“番紅花革命”)以僧侶為主要領導者，游行人數(shù)最多時達10萬人。主要起因是燃油提價，是一場在西方勢力的推波助瀾下從油價風波升級至大規(guī)模運動的“顏色革命”。后續(xù)美國又發(fā)起多輪針對緬甸玉石貿(mào)易的經(jīng)濟制裁。(16)2008年4月，小布什簽署《第13464號行政令》，凍結緬甸官員在美資產(chǎn)；同年7月，小布什簽署《2008年湯姆·蘭托斯禁運緬甸玉石法案》；2013年8月，奧巴馬簽署《第13651號行政令》，禁止進口緬甸翡翠和紅寶石。同時，域外制裁和運輸成本使緬甸的全球價值鏈參與更多集中在RCEP區(qū)域(如圖9)。在2015年文官政府接管政權后，RCEP域外部分的參與度有小幅增加，這是因為歐盟重啟對緬普惠制貿(mào)易優(yōu)惠，且美國短暫地取消了大部分對緬經(jīng)濟制裁。

通過觀察緬甸全球價值鏈的參與度構成，可以發(fā)現(xiàn)其主要通過國內(nèi)間接增加值體現(xiàn)(DVX)，而外國生產(chǎn)的價值增量(FVA)在其出口中占比極少(如圖10)。換言之，緬甸尚未參與到復雜的生產(chǎn)網(wǎng)絡中，其進口—加工—再出口的能力較差。在90年代前期，外國增值在緬甸的全球價值鏈參與中的份額尚可衡量。之后由于軍政府掌權和國際制裁，緬甸沒能獲得多少外國直接投資和進口產(chǎn)品，外國增值對價值鏈的參與貢獻接近于零(2018年僅為0.14%，而東盟各國平均值為36%)。(17)“Global Value Chains in ASEAN: A Regional Perspective(Revised)”, ASEAN-Japan Centre, January 2019, p. 6, https://www.asean.or.jp/en/centre-wide-info/gvc_database_paper1.這意味著緬甸很少將進口材料(如零部件)用于出口產(chǎn)品，即緬甸的出口產(chǎn)品主要使用本國的材料，在復雜的產(chǎn)業(yè)鏈中更多的扮演原材料生產(chǎn)者的角色，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)價值鏈條較短，結構較簡單。

從細分行業(yè)來看，緬甸出口產(chǎn)品長期以礦產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品等初級產(chǎn)品為主。根據(jù)計算，其礦產(chǎn)品在全球價值鏈中的參與度自上世紀90年代以來一路攀升，進入新世紀后也穩(wěn)定在高位(如圖11)。這得益于石油產(chǎn)業(yè)吸引的外國投資和礦產(chǎn)品的出口。與之相比，盡管在文官政府執(zhí)政后，紡織產(chǎn)品的出口占比大幅增加，但是緬甸紡織產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的參與度一直在低位徘徊，這說明緬甸紡織業(yè)并未充分參與到國際分工網(wǎng)絡之中。電氣機械與金屬制品制造業(yè)參與度在2008年金融危機前波動上升，增長部分主要受國外進口增加而非本國出口影響，因此該類產(chǎn)品更多是用于國內(nèi)消費，而非加工裝配。由此可見，緬甸制造業(yè)參與全球價值鏈的程度并不深。

圖8 1990—2018年東盟國家全球價值鏈參與度資料來源：根據(jù)UNCTAD-Eora數(shù)據(jù)計算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

圖9 1990—2018年緬甸RCEP區(qū)域及域外價值鏈參與指數(shù)資料來源：根據(jù)UNCTAD-Eora數(shù)據(jù)計算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

圖10 1990—2018年緬甸全球價值鏈參與度構成資料來源：根據(jù)UNCTAD-Eora數(shù)據(jù)計算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

圖11 1990—2017年緬甸特定產(chǎn)業(yè)全球價值鏈參與度指數(shù)資料來源：根據(jù)UNCTAD-Eora數(shù)據(jù)計算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

通過進一步測算特定產(chǎn)業(yè)的全球價值鏈位置指數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，緬甸的石油天然氣產(chǎn)業(yè)在價值鏈中的位置自上世紀90年代以來不斷上升，說明緬甸作為石油、礦產(chǎn)出口國的地位在逐漸增強。雖然電氣機械與金屬制成品產(chǎn)業(yè)的位置指數(shù)較高，但鑒于該類產(chǎn)品在緬甸的出口中占比微乎其微，因此該指數(shù)更多反映了其他國家出口中的緬甸原材料供應商的地位(如礦石和油氣能源)。紡織業(yè)在價值鏈的位置則一直在下游徘徊，結合前述參與度指數(shù)可知，盡管近年來緬甸紡織業(yè)出口體量迅速膨脹，但尚未參與到復雜的生產(chǎn)環(huán)節(jié)當中(如圖12)。也就是說，緬甸制造業(yè)仍處于全球價值鏈的低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

圖12 1993—2017年緬甸特定行業(yè)全球價值鏈位置指數(shù)資料來源：根據(jù)UNCTAD-Eora數(shù)據(jù)計算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

總之，根據(jù)對貿(mào)易結構、生產(chǎn)特點和價值鏈模型的計算與分析，緬甸制造業(yè)在全球價值鏈的參與程度尚不深入，外國生產(chǎn)的價值增量在出口中占比很小，反映出緬甸在全球產(chǎn)業(yè)鏈中更多的扮演原材料生產(chǎn)者的角色，為東亞國家電子和機械制造提供礦物材料。緬甸的制造業(yè)位于生產(chǎn)流程的低增加值末端環(huán)節(jié)，需要從東亞國家進口大量中間產(chǎn)品，以完成對紡織材料的切割、制造和包裝生產(chǎn)(CMP)，而生產(chǎn)的制成品也多出口到東亞市場(日本、韓國)。由此可見，即使緬甸具備諸多優(yōu)勢，其制造業(yè)卻沒有得到相應發(fā)展，也未完全融入全球價值鏈中。

四、緬甸制造業(yè)價值鏈分工的政治經(jīng)濟學分析

緬甸制造業(yè)發(fā)展中存在的問題，是許多不發(fā)達國家所共有的，即由于缺乏社會革命，未能建立起強國家，緬甸的國家機器被不同力量所分解，無法有效整合內(nèi)部的人力物力去參與制造業(yè)的國際分工和競爭。不穩(wěn)定的國內(nèi)政局使得緬甸始終難以打開西方國家的消費市場，導致外部需求嚴重不足，進一步使緬甸制造業(yè)陷入發(fā)展困境，難以融入全球價值鏈。

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者安格斯·迪頓(Angus W. Deaton)認為，國家能力的缺失是一國貧困和落后的主要原因之一。一個國家的“脫貧”需要有效的政府治理、法治、有效的稅收制度、產(chǎn)權保護以及公眾信心等，即建立起一個有效政府來保障經(jīng)濟的增長。(18)[美]安格斯·迪頓：《逃離不平等：健康、財富及不平等的起源》，崔傳剛譯，北京：中信出版社，2014年，第195頁。立國首先意味著對外獨立和對內(nèi)建立政治秩序、樹立政治權威，這之后才談得上經(jīng)濟發(fā)展。然而，緬甸的國家功能在很大程度上被軍政府裙帶經(jīng)濟、少數(shù)民族團體和宗教力量所肢解和取代。

作為二戰(zhàn)后軍人執(zhí)政時間最長的東南亞國家，緬甸軍政府在掌權過程中形成了強大的利益網(wǎng)絡和嚴重的裙帶經(jīng)濟。大部分礦石資源被走私出境，成為軍方和裙帶公司的收入來源，沒有進入緬甸政府的正規(guī)系統(tǒng)。如緬甸的礦石產(chǎn)量幾乎全部用于出口，大部分礦場的開采權限和收入被軍方羽翼下的緬甸經(jīng)濟控股有限公司(Myanmar Economic Holdings Limited)和緬甸石油天然氣公司(Myanmar Oil and Gas Enterprise, MOGE)所掌控。例如，通過賄賂政府官員，緬甸石油天然氣公司低估采礦產(chǎn)值以逃避稅款，采礦收入被存進不透明的“其他賬戶”而非轉入國庫。截至2018年，緬甸石油天然氣公司的“其他賬戶”累計有46億美元的收入，且不受國家預算程序的基本審查。(19)EITI,“Myanmar 2017-2018 EITI Report”, March 2020, https://eiti.org/document/myanmar-20172018-eiti-report.同樣的，緬甸的玉石供應占全球供應量的90%以上，但約三分之二的玉石產(chǎn)品沒有納稅。(20)Paul Shortell,“Losing Luster: Addressing Tax Evasion in Myanmar’s Jade and Gemstone Industry”, Natural Resource Governance Institute, February 11, 2019, https://resourcegovernance.org/analysis-tools/publications/losing-luster-addressing-tax-evasion-myanmars-jade-and-gemstone.雖然民盟在執(zhí)政期間試圖規(guī)范礦石行業(yè)，但軍方的反對和利益交織的監(jiān)管系統(tǒng)使該行業(yè)陷入持續(xù)的權力真空，改革進程被迫中止，最終巨大的玉礦財富大量流失，僅有少部分資源用于支持發(fā)展的需求和造福于緬甸民眾。

在強大的利益網(wǎng)絡里，緬甸軍政府沒有發(fā)展出財政汲取和轉化的能力。面對少得可憐的社會資源，公民與政府間的信賴關系被一再削弱，緬甸公民經(jīng)常通過直接拒絕和偽造合同逃避繳稅。與此同時，緬甸教權的崇高地位進一步壓制了政府的社會權威和國家職能的發(fā)揮。緬甸作為傳統(tǒng)佛教國家，佛教徒占全國總人口的85%以上，僧侶有著極高的社會威望，受普通信眾的尊重和供養(yǎng)。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，緬甸的佛廟分布于街區(qū)鄉(xiāng)村各處，由社區(qū)和居民及村民供養(yǎng)，佛教徒長期將主要收入奉予寺廟，導致政府難以發(fā)揮資源汲取這一核心職能。1980年至2011年，緬甸的稅收能力持續(xù)下降(如圖13)，即使在2011年首次產(chǎn)生民選政府后有小幅上升，仍然遠低于世界平均水準。因此，緬甸政府無法提供公共產(chǎn)品和社會服務，難以保障制造業(yè)企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展。

圖13 1980—2018年緬甸稅收收入占GDP比例(%)資料來源：根據(jù)世界銀行，CEIC數(shù)據(jù)計算，https://data.worldbank.org/indicator/GC.TAX.TOTL.GD.ZS?locations=MM，https://www.ceicdata.com/en/indicator/myanmar/tax-revenue--of-gdp.

宗教神權在競爭財政資源、壓倒政府社會權威的同時，佛教極端主義還給緬甸帶來巨大的政治沖擊和種族沖突。(21)Cavelle Dove,“Giving Trends in Myanmar: More than Merit Making”, Austrian Journal of South-East Asian Studies, Vol. 10, No. 2(2017), pp. 205-222.佛教僧侶積極地組織和參加反政府運動，如在8888運動中要求軍政府進行民主和經(jīng)濟改革，后又通過“袈裟革命”抗議軍政府對民生問題的忽視。同時，為維護宗教純潔，佛教民族主義者多次針對穆斯林族群發(fā)起攻擊，散布仇恨言論。面對國內(nèi)復雜的宗教和民族關系，緬甸政府沒能提出解決紛爭的有效方式，而是不斷打壓少數(shù)民族，通過多部立法將穆斯林群體徹底排除在社會之外，(22)如《宗教皈依法案》、《婚姻法案》和《一夫一妻法案》通過禁止非穆斯林女性婚后改信伊斯蘭教和禁止佛教女性與穆斯林男性通婚等規(guī)定來抑制緬甸國內(nèi)穆斯林人口的增長。導致緬甸社會裂痕持續(xù)擴大，三分之一的財政支出都用于維護內(nèi)部穩(wěn)定。(23)賀圣達、李晨陽：《列國志：緬甸》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第155頁。從2006年開始，緬甸軍費支出持續(xù)大幅上漲，一度占到GDP的4%，而同一時期，緬甸在教育上的支出還不到GDP的1%(如圖14)。

圖14 緬甸國防支出占GDP比例(%)注：2006—2011年沒有數(shù)據(jù)。資料來源：世界銀行，https://data.worldbank.org/indicator /MS.MIL. XPND.GD.ZS?locations=MM.

2021年初緬甸軍方以選舉舞弊為由發(fā)起政變奪取政權，將總統(tǒng)溫敏和國務資政昂山素季等人軟禁，緬甸進入為期一年的緊急狀態(tài)。這使得外資企業(yè)難以持續(xù)在緬經(jīng)營，制衣行業(yè)面臨致命打擊，服裝零售商(如H&M、Primark和Benetton)暫停從緬甸進口的訂單，并計劃將服裝生產(chǎn)轉移到孟加拉國、柬埔寨和中國等地。其他制造行業(yè)也因此遭受挫折，豐田汽車的工廠建設因政變被擱置，泰國工業(yè)城市開發(fā)商安美德集團公司(Amata Corporation)也無限延期了對緬甸工業(yè)園區(qū)的投資。(24)“Thai Amata to Slow Investment in $1 bln Myanmar Industrial Zone after Coup”, February 2, 2021, https://www.reuters.com/article/myanmar-politics-thailand-companies-idUSL4N2K82DV.政局的不穩(wěn)定無疑打擊了外國資本進入緬甸的意愿。

除此之外，緬甸的國家能力還受到少數(shù)民族地方武裝的挑戰(zhàn)。在古代時期，緬甸人中央王朝并未真正建立起強大的中央集權統(tǒng)治和實現(xiàn)徹底的國家統(tǒng)一，而英國殖民政府的分治政策更是為緬甸民族問題的激化埋下禍根。種族歧視長期根植于緬甸的法律和政治制度中，公民身份在很大程度上以種族為基準。主體民族緬族占全國人口的三分之二以上，在社會中享有特權地位，并在政府和軍隊中占據(jù)了大多數(shù)職位。而少數(shù)民族群體及其地區(qū)發(fā)展落后，在政府中的代表人數(shù)很少，少數(shù)民族的權利被不斷削弱，甚至一度遭到清剿。(25)1982年的《公民法》規(guī)定，只有在1823年英國首次占領緬甸部分地區(qū)之前生活在緬甸的民族群體才是正式公民。這使得成千上萬的少數(shù)民族(特別是羅興亞人)被剝奪公民資格。根據(jù)2008年的憲法，只有正式公民才能享有大部分權利，如言論自由、投票和競選公職。作為反抗手段，緬北地區(qū)的少數(shù)民族自緬甸獨立后先后組建了幾十支大大小小的反政府武裝，以非法方式濫采玉石和其他資源，利用礦產(chǎn)、林木收入及地方武裝，暴力對抗緬甸國防軍。盡管在1988年后新軍政府試圖與少數(shù)民族武裝握手言和，緬甸少數(shù)民族與中央政府間尖銳的矛盾和沖突卻從未停止。

緬甸的財政收入不足而支出畸高，積累巨額財政赤字。這導致緬甸政府無力提供公共產(chǎn)品，電力供應嚴重不足，停電頻率在東南亞是最高的，2016年平均每月11次，而柬埔寨只有1.4次，老撾更是只有0.2次。緬甸因停電造成的經(jīng)濟損失相當于在緬企業(yè)年銷售額的2.5%，約為老撾的3倍。(26)World Bank Enterprise Surveys,“Myanmar Percent of Firms Experiencing Electrical Outages”, https://www.enterprisesurveys.org/en/data/exploreeconomies/2016/myanmar#infrastructure.且緬甸大多數(shù)高速公路和鐵路線的運行狀況都很差，海港容量不足，河運幾乎不存在，大大增加了跨境運輸?shù)某杀竞蜁r間，不利于緬甸制造業(yè)的發(fā)展。

不穩(wěn)定的國內(nèi)政局使外資缺乏信心，也使得緬甸缺乏制造業(yè)發(fā)展的外部需求。從上世紀90年代開始，美國以促進緬甸民族和解與民主治理為由，對軍政府侵犯人權和不愿遵守1990年選舉結果的行為實行嚴厲的經(jīng)濟制裁，后又聯(lián)合歐盟多次針對緬甸國內(nèi)民族沖突和民主制度問題發(fā)起制裁(如表2)。經(jīng)濟封鎖使緬甸缺乏外部的資金和技術，且對大部分制造行業(yè)來說，貿(mào)易優(yōu)惠制度(如普惠制資格)是企業(yè)選址的重要條件，嚴厲的經(jīng)濟制裁使緬甸難以吸引持續(xù)而穩(wěn)定的制造業(yè)投資，更不利于其全球價值鏈的融入。面對來自美歐國家的譴責和孤立，緬甸軍人政府一度在政治和經(jīng)濟上非常依賴中國。然而，中國作為制造業(yè)出口大國，雖與緬甸的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密，但自緬甸進口商品多為礦產(chǎn)能源而非制造品，導致發(fā)展制造業(yè)的外部需求嚴重不足。即使緬甸軍政府試圖通過民盟的上臺實現(xiàn)在內(nèi)政和外交上的和解，但新一輪的政變又昭示這種嘗試的失敗。緬甸仍處于前工業(yè)化狀態(tài)，未真正融入國際分工網(wǎng)絡。

表2 美歐對緬重大制裁

五、RCEP框架下緬甸參與全球分工的機遇與挑戰(zhàn)

經(jīng)過8年談判，2020年11月，東盟10國與中、日、韓、澳、新五國終于簽署了區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定(RCEP)，標志著全球最大的自由貿(mào)易區(qū)應運而生。成員國間主要的貿(mào)易商品是制造業(yè)產(chǎn)品，紡織品、運輸和電子設備的生產(chǎn)出口在該區(qū)域占主導地位。RCEP的達成不僅有利于區(qū)域分工網(wǎng)絡的整合和優(yōu)化，還將推動緬甸制造業(yè)的發(fā)展和區(qū)域價值鏈的融入。緬甸迎來新的發(fā)展機遇。

首先，RCEP為緬甸的出口貿(mào)易和吸引外資提供新的競爭力。RCEP采用區(qū)域原產(chǎn)地累積規(guī)則，用區(qū)域內(nèi)累積附加值的方式來確定原產(chǎn)地。在雙邊貿(mào)易協(xié)定中，一般要求出口產(chǎn)品中包含30%—60%的原產(chǎn)國增加值。(27)汪沛：《RCEP原產(chǎn)地規(guī)則差異比較》，《中國海關》2021年第8期，第43頁。對于像緬甸這樣處于低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)的國家，出口產(chǎn)品中所包含的增加值難以達到這個比例，因此很少享受到關稅優(yōu)惠。RCEP統(tǒng)一的原產(chǎn)地規(guī)則在計算出口產(chǎn)品的原產(chǎn)地成分時，進口自區(qū)域內(nèi)所有成員國的增加值均可被累積計入，且要求累計區(qū)域價值成分達到40%即可享受關稅減免。(28)《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)第三章原產(chǎn)地規(guī)則，中國自由貿(mào)易區(qū)服務網(wǎng)，http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。在這一規(guī)則下，緬甸從RCEP伙伴國進口的制造原料都可被算作為緬甸的原產(chǎn)地成分，使緬甸出口的制成品更容易獲得關稅優(yōu)惠。而且，考慮到區(qū)域內(nèi)部分國家的相對不發(fā)達狀態(tài)，RCEP給老撾、緬甸、柬埔寨3個“最不發(fā)達國家締約方”提供特殊和差別待遇。如貿(mào)易救濟部分禁止了其他成員對3國采取貿(mào)易保障措施，也延長了3國實施反傾銷和反補貼的時限，使區(qū)域內(nèi)工業(yè)競爭力較弱的國家能夠適度保護其“幼稚產(chǎn)業(yè)”。(29)王雪瑩、翟東升：《日本重回亞洲，中美關系波瀾再起！RCEP：千年來中國主導的東亞貿(mào)易體系歸位》，新財富，2020年12月14日，http://www.xcf.cn/article/76069ceb3db911eba5e27cd30ac30fda.html。協(xié)定生效之日，3國只需取消30%的貿(mào)易關稅(其他國家需取消65%的關稅)，比起其他國家需至少開放100個領域的市場，緬甸只需開放80個即可。這無疑有利于提升緬甸企業(yè)的國際競爭力，吸引更多外商投資進入緬甸勞動密集型產(chǎn)業(yè)，填補其基礎建設資金缺口，帶動緬甸工業(yè)能力的發(fā)展。

其次，RCEP能夠推動緬甸在協(xié)定區(qū)域內(nèi)價值鏈的參與。如前所述，緬甸制造業(yè)十分依賴東亞域內(nèi)的供應鏈和銷售鏈。RCEP的簽署將優(yōu)化海關通關程序，提升貿(mào)易便利化，增強區(qū)域內(nèi)各生產(chǎn)和資本要素的流動。這不僅有利于緬甸紡織業(yè)從中國進口紡織原料，更是利好緬甸在東亞3國的銷售市場。面對隨時會失去的歐美普惠制待遇，除了向日韓出口服裝，未來中國亦可能成為緬甸服裝出口的目標市場。(30)2019年緬甸只有1.3%的服裝出口到中國，尚有較大的提升空間。同時，隨著勞動力成本的增加，中、日、韓將增加對周邊國家制造產(chǎn)業(yè)的投資，逐步轉移勞動密集型或者環(huán)境成本敏感型生產(chǎn)環(huán)節(jié)。RCEP協(xié)議降低了投資壁壘，擴展了投資自由化的范圍，這無疑將提升域內(nèi)各國對緬投資和入緬經(jīng)營的便利性，推動緬甸制造業(yè)在區(qū)域價值鏈的融入。

最后，RCEP有助于提升緬甸制造業(yè)的發(fā)展水平。緬甸高度依賴強調(diào)人員流動的傳統(tǒng)跨境貿(mào)易，然而新冠肺炎疫情的爆發(fā)令傳統(tǒng)貿(mào)易受到極大打擊，跨國企業(yè)必須進行數(shù)字化和自動化創(chuàng)新，以適應后疫情時代跨境貿(mào)易的不便。RCEP的簽訂將增加高新技術企業(yè)的出口機會，促進緬甸的電商基礎設施建設(如物流、倉儲和支付系統(tǒng))，推動跨境貿(mào)易和投資的數(shù)字化轉型，直接影響緬甸國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展模式。除此之外，緬甸擁有大量適齡勞動力，但人均受教育水平較低，增加跨境貿(mào)易和投資活動的便利程度，能夠推動成員國間教育資源的高效流動與配置。目前，中國已有部分培訓緬甸服裝企業(yè)的合作項目。在RCEP的框架下，域內(nèi)各國有望加強在職業(yè)教育和技術培訓的合作，將緬甸豐富的勞動力資源轉化為有生產(chǎn)力和創(chuàng)造力的優(yōu)質人力資本，進而帶動制造業(yè)向高技術生產(chǎn)環(huán)節(jié)過渡。

然而，緬甸能否真正搭上RCEP的便車仍存在不確定性。例如，東盟10國約占緬甸出口貿(mào)易的四分之一，但各國分別處于不同的發(fā)展階段，國家間經(jīng)濟結構并不互補，在部分輕制造業(yè)領域還存在競爭。雖然RCEP能夠擴大緬甸與中日韓3國的貿(mào)易往來，但未必會進一步提升在東盟內(nèi)部的貿(mào)易，甚至會因原有自貿(mào)協(xié)定的出口優(yōu)勢消失而面臨出口損失。(31)Sithanonxay Suvannaphakdy,“Assessing the Impact of the Regional Comprehensive Economic Partnership on ASEAN Trade”, Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 38, No. 1(2021), p. 133.除此之外，東盟地區(qū)存在較大的制度過剩問題，各機制均以促進相關區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展為綜合目標，導致合作平臺功能重疊和資源競爭。在機制功能無突出特色的情況下，外界將很難區(qū)分各個平臺的作用，RCEP在該地區(qū)的實踐成效也將難以凸顯。而且，緬甸若想從RCEP中獲得更大的收益，就必須克服國家能力的不足并實現(xiàn)同西方國家在政治上的和解，盡快解決治理體系和種族人權的爭議。近期，新一輪政治動蕩和大國制裁使緬甸經(jīng)濟處于崩潰的邊緣，短期內(nèi)RCEP的紅利恐怕難以在緬甸顯現(xiàn)。

六、結語

緬甸具備地理位置、自然資源和對外經(jīng)濟政策優(yōu)勢，但孱弱的國家能力和缺乏外部消費需求導致緬甸無法有效整合國內(nèi)資源參與制造業(yè)的國際分工，長期處于低增加值生產(chǎn)環(huán)節(jié)且極度依賴東亞域內(nèi)供應鏈和銷售鏈。在中美脫鉤和逆全球化的大背景下，東亞區(qū)域經(jīng)濟合作并未停滯不前。作為東亞地區(qū)最大的經(jīng)濟體和東盟各國最大的海外市場，中國應積極探索區(qū)域合作的新思路。在了解緬甸的全球分工角色和政治經(jīng)濟背景的基礎上，中國可以通過提供資金、組建機構、建立合作框架等方式，積極向緬甸社會提供公共產(chǎn)品，分享中國在教育、衛(wèi)生和基建等領域的經(jīng)驗做法。在建設經(jīng)濟特區(qū)、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)新城類項目的過程中，強化中國的規(guī)劃引導作用，從而推進緬甸的國家治理效能，激發(fā)中緬在經(jīng)貿(mào)、投資和基礎設施建設等多個領域的合作潛能，為RCEP的順利實施和緬甸制造業(yè)的發(fā)展升級開辟新的途徑。