杜海濤

【摘要】2019年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工程總承包管理辦法》），政策文件的不斷更新和完善，充分說(shuō)明從國(guó)家層面不斷要求加快推行工程總承包（EPC）模式。與傳統(tǒng)的施工承包模式相比，工程總承包（EPC）模式在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在招投標(biāo)階段，本文對(duì)此進(jìn)行了分析探討。

【關(guān)鍵詞】EPC；施工承包模式；招投標(biāo)

EPC的概念及產(chǎn)生背景

“工程總承包”是一個(gè)國(guó)產(chǎn)詞匯，國(guó)際上并沒(méi)有工程總承包的成型說(shuō)法，通常使用FIDIC的術(shù)語(yǔ)即P&D+B或EPC進(jìn)行表述。

在此不再深究國(guó)內(nèi)外概念的區(qū)別，而是從我國(guó)普遍接受的工程總承包（EPC）即“設(shè)計(jì)采購(gòu)施工一體化”這一概念出發(fā)。EPC模式是指工程總承包企業(yè)對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等工程建設(shè)各個(gè)階段的全部工作實(shí)行承包，最終向業(yè)主或建設(shè)單位提交一個(gè)滿足使用功能、具備使用條件的工程項(xiàng)目，并承擔(dān)工程質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)方面的全部責(zé)任。

從工程總承包的概念可以清晰地看到，EPC模式是對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式的優(yōu)化和升級(jí)，對(duì)于建設(shè)單位而言，可在基本保證工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量的同時(shí)，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目管理的幅度、廣度、深度上也能夠進(jìn)一步簡(jiǎn)化建設(shè)單位的管理；對(duì)于總承包單位而言，在項(xiàng)目建設(shè)中擁有更多的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)；對(duì)于工程建設(shè)行業(yè)而言，傳統(tǒng)的施工總承包模式容易走向“低價(jià)中標(biāo)”，甚至是“低價(jià)中標(biāo)高價(jià)索賠”等危害建筑業(yè)健康發(fā)展的問(wèn)題，而工程總承包模式由“價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)”，是推進(jìn)建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)建設(shè)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

EPC招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)及存在問(wèn)題

EPC模式采用系統(tǒng)化管理，能夠充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)在建設(shè)過(guò)程中的先導(dǎo)作用，具有有利于造價(jià)控制、減少合同管理工作量、減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)及成本、縮短建設(shè)周期等特點(diǎn)。但是目前工程總承包招標(biāo)活動(dòng)更多的是借鑒施工總承包模式。究其原因，一是缺少與工程總承包招標(biāo)階段相匹配的招標(biāo)文件及招標(biāo)文件的編制專業(yè)性不足；二是如何確保非前期項(xiàng)目咨詢的投標(biāo)主體競(jìng)爭(zhēng)的公平性；三是聯(lián)合體形式的投標(biāo)模式如何做到設(shè)計(jì)與施工的深度融合。這些問(wèn)題都與招投標(biāo)工作的核心——招標(biāo)文件，有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。

工程總承包（EPC）的招標(biāo)文件應(yīng)如何編制

招投標(biāo)活動(dòng)是圍繞招標(biāo)文件開(kāi)展的，招標(biāo)文件的合理設(shè)計(jì)是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)非常重要的因素，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)起決定性的作用。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)工程總承包的招標(biāo)文件范本，多地仍然沿用《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件（2012年版）》，但是該范本的政策背景、適用條件都與最近幾年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異。因此就要以設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件范本為基礎(chǔ)，充分分析工程總承包的發(fā)包特點(diǎn)，制定合理可行的招標(biāo)文件。

1.高質(zhì)量的招標(biāo)文件要與工程總承包階段相配合

工程總承包的招標(biāo)階段可從不同的階段開(kāi)始（如圖1）。招標(biāo)階段不同，所對(duì)應(yīng)招標(biāo)文件也應(yīng)不同，招標(biāo)文件所采用的形式也應(yīng)不同。

工程總承包的承包模式包含三種模式：

第一種模式從方案設(shè)計(jì)開(kāi)始，該模式下建設(shè)項(xiàng)目只有前期的立項(xiàng)或可研文件，招標(biāo)文件要以“設(shè)計(jì)內(nèi)容”作為編制的核心，設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)是此類工程總承包的目標(biāo)，在招標(biāo)文件編制及評(píng)標(biāo)過(guò)程要充分突出設(shè)計(jì)方案的重要性。因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目最核心的就是經(jīng)濟(jì)效益，而節(jié)省項(xiàng)目的投資在設(shè)計(jì)階段所占比例一般約為70%-80%，所以抓好設(shè)計(jì)對(duì)投資的節(jié)省至關(guān)重要。

招標(biāo)文件編制時(shí)應(yīng)以明確設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)為出發(fā)點(diǎn)，供投標(biāo)人根據(jù)任務(wù)書(shū)提供有競(jìng)爭(zhēng)性的、可行性的設(shè)計(jì)方案，也便于招標(biāo)人評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)方案。此類招標(biāo)文件分值設(shè)置可以參考表1。

對(duì)招標(biāo)文件中價(jià)格的約定，此類項(xiàng)目建議實(shí)行費(fèi)率報(bào)價(jià)的方式。招標(biāo)人可依據(jù)可研報(bào)告中提供的項(xiàng)目估算在招標(biāo)文件中約定最高投標(biāo)限價(jià)。這樣既可以保證方案設(shè)計(jì)是在造價(jià)約束內(nèi)進(jìn)行的，不會(huì)因追求效果而忽略造價(jià)，同時(shí)給予投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)的自由度。

第二種模式從初步設(shè)計(jì)開(kāi)始，該模式下方案設(shè)計(jì)已經(jīng)確認(rèn)，招標(biāo)文件就要以“設(shè)計(jì)優(yōu)化和施工組織”兩部分內(nèi)容作為編制核心。方案已經(jīng)確定，整體造價(jià)基本確定，但是如何以更少造價(jià)實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)方案，需要不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)，施工技術(shù)及組織也要匹配設(shè)計(jì)方案。充分結(jié)合兩方面因素，才能獲得項(xiàng)目效益最大化。此類招標(biāo)文件分值設(shè)置可以參考表2。

對(duì)招標(biāo)文件中價(jià)格的約定，此類項(xiàng)目建議實(shí)行總價(jià)包干方式。招標(biāo)人依據(jù)方案設(shè)計(jì)中確定的項(xiàng)目估算在招標(biāo)文件中約定最高投標(biāo)限價(jià)。各投標(biāo)人可以充分利用自己的設(shè)計(jì)優(yōu)化能力和施工組織優(yōu)化能力，提供具有競(jìng)爭(zhēng)性的報(bào)價(jià)。

第三種模式從施工圖設(shè)計(jì)開(kāi)始，該模式下設(shè)計(jì)工作已完成50%，招標(biāo)文件就要以“施工組織及報(bào)價(jià)”為編制的核心。初步設(shè)計(jì)完成后，設(shè)計(jì)工作只剩下施工圖設(shè)計(jì)，這一階段設(shè)計(jì)的主要任務(wù)是設(shè)計(jì)如何配合施工，而施工組織就顯得尤為重要。由于設(shè)計(jì)深度足夠，造價(jià)更加清晰，工程總承包的報(bào)價(jià)重要性凸顯，設(shè)計(jì)已經(jīng)無(wú)法進(jìn)一步優(yōu)化，如何實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)方案，更考驗(yàn)各投標(biāo)人的施工組織能力，最直接的反應(yīng)就是報(bào)價(jià)。此類招標(biāo)文件分值設(shè)置可以參考表3。

對(duì)此類招標(biāo)文件中價(jià)格的約定，項(xiàng)目已經(jīng)具備清單報(bào)價(jià)的條件。招標(biāo)人可以依據(jù)初步設(shè)計(jì)在招標(biāo)文件中提供工程量清單，以供投標(biāo)人進(jìn)行報(bào)價(jià)。報(bào)價(jià)在此類招標(biāo)文件中占比應(yīng)比較高，因?yàn)閳?bào)價(jià)是總承包單位整體水平的最直接體現(xiàn)。

2.高質(zhì)量的招標(biāo)文件離不開(kāi)項(xiàng)目全過(guò)程管理或咨詢單位

如前所述，工程總承包項(xiàng)目可以基于不同的階段進(jìn)行招標(biāo)，而在不同的階段編制招標(biāo)文件的重點(diǎn)也不盡相同。目前我國(guó)大多數(shù)招標(biāo)文件都是由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制的，但招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)最熟悉的業(yè)務(wù)是招標(biāo)，對(duì)于工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)文件更多套用以往招標(biāo)項(xiàng)目的文件，存在較多風(fēng)險(xiǎn)。建議在工程總承包項(xiàng)目中引入全過(guò)程管理或咨詢單位，包括總承包管理單位、設(shè)計(jì)咨詢單位及造價(jià)咨詢單位等，提供更多專業(yè)支撐。

總承包管理單位?？偝邪芾韱挝唬ㄍ瑫r(shí)作為招標(biāo)代理單位）應(yīng)熟悉工程總承包的組織形式、管理模式、操作流程等。主要負(fù)責(zé)編制招標(biāo)投標(biāo)工作的進(jìn)度計(jì)劃，協(xié)調(diào)各單位按照計(jì)劃完成；負(fù)責(zé)招標(biāo)文件編制，在編制過(guò)程中要充分發(fā)揮設(shè)計(jì)咨詢及造價(jià)咨詢單位的優(yōu)勢(shì)。

設(shè)計(jì)咨詢單位。其積極參與招標(biāo)文件的編制工作，特別是在第一種模式下的工程總承包中。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中也可作為招標(biāo)人技術(shù)評(píng)審專家，協(xié)助招標(biāo)人進(jìn)行技術(shù)標(biāo)的評(píng)審。積極配合總承包管理單位對(duì)于工程設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)、主要材料設(shè)備品牌清單等技術(shù)性文件的編制工作。

造價(jià)咨詢單位。要發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在各模式招標(biāo)文件編制中注重對(duì)造價(jià)的控制及最高投標(biāo)限價(jià)的制定。特別是在第三種模式中編制工程量清單時(shí)，要突出專業(yè)作用，借助總承包咨詢單位的管理職責(zé)，調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)咨詢單位的積極性，協(xié)同合作。此外，還要積極幫助招標(biāo)人在項(xiàng)目評(píng)審中的經(jīng)濟(jì)標(biāo)把控，甚至作為招標(biāo)人的經(jīng)濟(jì)專家評(píng)標(biāo)，從而保障經(jīng)濟(jì)標(biāo)的評(píng)審質(zhì)量。

如何確保非前期項(xiàng)目咨詢的投標(biāo)主體競(jìng)爭(zhēng)的公平性

在工程總承包項(xiàng)目中，關(guān)于前期參與咨詢工作的單位是否可以參與工程總承包投標(biāo)的問(wèn)題，《工程總承包管理辦法》第十一條明確“政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開(kāi)已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件的，上述單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，經(jīng)依法評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位?！?/p>

按照上述規(guī)定，如果招標(biāo)人招標(biāo)時(shí)對(duì)外發(fā)布前期文件，那么可研編制、勘察、方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)等單位就可以參與總承包招投標(biāo)活動(dòng)。但是問(wèn)題也隨之而來(lái)，像項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告等文件對(duì)外發(fā)布可以做到相對(duì)公平，但是對(duì)于方案設(shè)計(jì)文件、初步設(shè)計(jì)文件對(duì)外公布就存在諸多不確定性。《工程總承包管理辦法》中并沒(méi)有明確對(duì)外公布則方案設(shè)計(jì)文件和初步設(shè)計(jì)文件的深度，加上招標(biāo)文件編制單位不具備專業(yè)性，在把握設(shè)計(jì)文件的深度及完整性上都存在專業(yè)缺失。實(shí)現(xiàn)非前期項(xiàng)目咨詢的投標(biāo)主體享有公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，要做好以下幾個(gè)方面的工作。

一是完善法律法規(guī)。應(yīng)以國(guó)家法律法規(guī)的形式出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，明確招標(biāo)人公開(kāi)的前期資料的深度及標(biāo)準(zhǔn)，比如約定公開(kāi)的方案設(shè)計(jì)文件應(yīng)該是政府批準(zhǔn)的全部方案設(shè)計(jì)文件，并附相應(yīng)的方案復(fù)函；公開(kāi)的初步設(shè)計(jì)文件也應(yīng)該是招標(biāo)人確認(rèn)的全部初步設(shè)計(jì)文件，附上相應(yīng)的確認(rèn)文件或者政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)概算審核單等。

二是借鑒前文提到的方式，讓具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的全過(guò)程咨詢單位來(lái)把握對(duì)外發(fā)布的文件是否滿足上述法律法規(guī)的約定。

三是工程總承包招標(biāo)文件的政府審查部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行審查和監(jiān)督，如在招標(biāo)過(guò)程中沒(méi)有對(duì)外公布符合要求的資料，則不應(yīng)批準(zhǔn)進(jìn)行招標(biāo)活動(dòng)。

聯(lián)合體形式的投標(biāo)模式如何做到設(shè)計(jì)與施工的深度融合

《工程總承包管理辦法》中明確提出工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。由此我們得出工程總承包項(xiàng)目或采用“雙資質(zhì)”獨(dú)立承攬或“雙資質(zhì)”聯(lián)合體模式承攬。我國(guó)建筑業(yè)長(zhǎng)期處于設(shè)計(jì)、施工分離的管理模式和運(yùn)行模式，而設(shè)計(jì)單位和施工單位基于自身的企業(yè)文化及管理制度、專業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)所追求的項(xiàng)目目標(biāo)等角度開(kāi)展工作，難免造成工程總承包聯(lián)合體中存在“兩張皮”現(xiàn)象。

但是工程總承包項(xiàng)目是把這兩項(xiàng)工作內(nèi)容統(tǒng)一考慮的，雙方應(yīng)摒棄各自為戰(zhàn)的心理，以總承包項(xiàng)目為中心，深度融合，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。這就需要在招標(biāo)文件編制時(shí)，充分考慮聯(lián)合體模式投標(biāo)的實(shí)際情況，作出有針對(duì)性的約定。

在招標(biāo)文件編制過(guò)程中，要把設(shè)計(jì)、施工放到平等的平臺(tái)上對(duì)話，不能厚此薄彼。還應(yīng)把設(shè)計(jì)與施工的深度融合方案作為整個(gè)總承包實(shí)施方案的編制核心及評(píng)審核心。在招標(biāo)文件中可以要求聯(lián)合體投標(biāo)的中標(biāo)單位在項(xiàng)目后期的項(xiàng)目管理中組建類似于SPV公司的“工程總承包SPV公司”（詳見(jiàn)圖2），將兩家事變?yōu)橐患沂拢龊美娣峙涞墓胶拓?zé)任的匹配?！肮こ炭偝邪黃PV公司”作為項(xiàng)目運(yùn)行的大腦中樞，整體把控項(xiàng)目進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行集中管控。

EPC項(xiàng)目評(píng)審應(yīng)更偏向技術(shù)評(píng)審

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有工程總承包項(xiàng)目的評(píng)審方式進(jìn)行分析可以看出，專家人數(shù)一般為5人以上的單數(shù)能夠滿足相關(guān)法律法規(guī)要求。此外，評(píng)審時(shí)間十分緊張，再加上絕大多數(shù)投標(biāo)單位的標(biāo)書(shū)文件追求“以量取勝”，評(píng)審專家面臨較大壓力。在EPC項(xiàng)目的評(píng)審過(guò)程中，建議根據(jù)發(fā)包階段的不同而組建不同的評(píng)審團(tuán)隊(duì)，如第一種模式更突出設(shè)計(jì)類評(píng)審專家的意見(jiàn)和建議；第二種模式要合理配置設(shè)計(jì)和施工的評(píng)審專家；第三種模式更側(cè)重施工及造價(jià)經(jīng)濟(jì)專業(yè)的評(píng)審專家。同時(shí)，建議給予足夠的評(píng)審時(shí)長(zhǎng)，以供評(píng)審專家擁有充分的時(shí)間去分析比較各投標(biāo)人的設(shè)計(jì)施工能力。

結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中遇到的問(wèn)題，以《工程總承包管理辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)總承包招標(biāo)文件編制中應(yīng)注意的事項(xiàng)進(jìn)行探討和分析，并對(duì)項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)提出建議對(duì)策。筆者也十分期待相關(guān)政府部門(mén)編制格式化的工程總承包招標(biāo)文件，配合《工程總承包管理辦法》的修訂完善，提升工程建設(shè)的質(zhì)量和效益。

（作者單位：北京市建筑工程設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司）

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（責(zé)編：高楊）