趙麗惠

摘要：生育保險(xiǎn)制度隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制改革、社會(huì)發(fā)展，經(jīng)歷了逐步發(fā)展和改革完善的過(guò)程。制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)——生育保險(xiǎn)基金，也是隨著制度的變遷而不斷變化的。生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)合并政策實(shí)施兩年以來(lái)，覆蓋面逐漸擴(kuò)大，保障待遇標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，總體來(lái)說(shuō)運(yùn)行良好，但生育保險(xiǎn)基金仍存在著資金使用效率低和地區(qū)間差異大等問(wèn)題。就此，本文提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：生育保險(xiǎn)基金;兩險(xiǎn)合并;政策建議

引言：

生育保險(xiǎn)是指女性勞動(dòng)者因生育子女而暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力時(shí)，由國(guó)家提供必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和醫(yī)療保健的制度安排。生育保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法明確的社會(huì)保險(xiǎn)制度之一，是中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要組成部分，有利于維護(hù)女性就業(yè)與生育等方面的合法權(quán)益，改善人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。實(shí)施對(duì)象是已婚女性勞動(dòng)者，待遇給付條件較為寬泛，內(nèi)容包括產(chǎn)假、醫(yī)療服務(wù)和生育補(bǔ)貼等，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)優(yōu)厚，并且與國(guó)家的人口政策密切相關(guān)。而且生育保險(xiǎn)制度的實(shí)施對(duì)于母嬰健康有著重要作用，是我國(guó)公共衛(wèi)生政策關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2021—2030）》中也提出與婦女生育相關(guān)的內(nèi)容。本文將簡(jiǎn)要梳理我國(guó)生育保險(xiǎn)制度建設(shè)重要節(jié)點(diǎn)及20年來(lái)生育保險(xiǎn)參保人數(shù)、基金收支、待遇享受等數(shù)據(jù)，直觀展示生育保險(xiǎn)制度發(fā)展脈絡(luò)、逐漸完善的過(guò)程，表明政策實(shí)施的重要意義以及制度運(yùn)行的核心即生育保險(xiǎn)基金方面仍存在著的一些問(wèn)題。

一、發(fā)展脈絡(luò)

我國(guó)在1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中首次提出有關(guān)生育保險(xiǎn)的內(nèi)容。1995年《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》全國(guó)推行，生育保險(xiǎn)基金制度隨著生育保險(xiǎn)的變化而改變。1997年我國(guó)將生育保險(xiǎn)基金由企業(yè)管理改為社會(huì)統(tǒng)籌管理。2015年開(kāi)始，我國(guó)的生育政策進(jìn)行多次重大調(diào)整，2015年《關(guān)于適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》要求將生育保險(xiǎn)基金結(jié)存控制在合理范圍之內(nèi)，適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率，適當(dāng)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布《生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案》，開(kāi)始在我國(guó)的多個(gè)城市中開(kāi)展生育保險(xiǎn)基金與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的合并試點(diǎn)工作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩險(xiǎn)合并”）。2019年國(guó)家全面推進(jìn)兩險(xiǎn)合并政策。2020年生育醫(yī)療費(fèi)用享受對(duì)象擴(kuò)大至已參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員。2021年國(guó)家醫(yī)保局發(fā)布《關(guān)于做好支持三孩政策生育保險(xiǎn)工作的通知》，通知內(nèi)容明確，保險(xiǎn)待遇支付中將包括參保的女職工生育三孩的費(fèi)用。對(duì)于兩險(xiǎn)合并政策中有關(guān)于生育保險(xiǎn)的內(nèi)容，可以有以下理解：

（一）保留險(xiǎn)種。從生育保險(xiǎn)制度本身來(lái)說(shuō)，生育保險(xiǎn)險(xiǎn)種仍然存在且繼續(xù)發(fā)揮效用。

（二）保障待遇。生育期間的生育保險(xiǎn)待遇不變.

（三）統(tǒng)一管理。生育與醫(yī)療保險(xiǎn)的信息可以同步登記，便于服務(wù)經(jīng)辦，方便醫(yī)療服務(wù)統(tǒng)一管理，促進(jìn)資源共享，提高辦事效率。在生育保險(xiǎn)基金方面，兩種險(xiǎn)種的基金也是合并運(yùn)行、征繳管理一致，有利于提高征繳效率。

（四）降低成本。兩險(xiǎn)合并實(shí)施，從生育保險(xiǎn)角度來(lái)說(shuō)，不增加單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不增加個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，在醫(yī)療保險(xiǎn)中，單位需要繳納的那部分醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)為7%，而單位需要繳納全部生育保險(xiǎn)費(fèi)為0.6%;在兩險(xiǎn)合并以后，企業(yè)需要繳納的保險(xiǎn)費(fèi)仍然是7.6%，繳費(fèi)比例不變，只是繳費(fèi)流程相比于之前更加簡(jiǎn)化。對(duì)于參保女性來(lái)講，在兩險(xiǎn)合并以后依然只繳納醫(yī)保費(fèi)不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)比例依然不變。同時(shí)參保人員的生育醫(yī)療費(fèi)用、生育津貼等各項(xiàng)生育待遇按現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行，所需資金從職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付。

二、不足之處

資金使用效率低

社會(huì)保險(xiǎn)制度的三個(gè)主要環(huán)節(jié)是征繳、管理運(yùn)營(yíng)和支出，生育保險(xiǎn)亦如此，但考慮到制度實(shí)施的原則和特點(diǎn)，以及兩險(xiǎn)合并政策的實(shí)施，“花錢(qián)”對(duì)于生育保險(xiǎn)而言是更重要的環(huán)節(jié)，原因如下：在基金籌集上，生育保險(xiǎn)強(qiáng)制由企業(yè)繳費(fèi)，個(gè)人不繳費(fèi);在基金管理上，生育保險(xiǎn)相對(duì)養(yǎng)老等保險(xiǎn)基金規(guī)模較小，對(duì)安全性要求較高。但是，在基金支付上，待遇給付的項(xiàng)目主要為生育醫(yī)療費(fèi)與生育津貼，從整體來(lái)看，由于生育保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)較輕，所以生育保險(xiǎn)的收入與支出平衡壓力也相對(duì)來(lái)說(shuō)較小，但是我們下表中可以看出，還是存在著資金利用效率低的問(wèn)題。而且在實(shí)際的生育保險(xiǎn)“收錢(qián)”與“花錢(qián)”中，可以看出收支過(guò)程與“以支定收，收支平衡”籌集原則略有偏離，圖1顯示，在2016-2018年中，生育保險(xiǎn)基金的支出是大于收入，這表示生育保險(xiǎn)基金的收支還存在一定的問(wèn)題，而且享受待遇人數(shù)占比低，又使生育保險(xiǎn)資金利用效率不高的問(wèn)題凸顯出來(lái)。

（二）生育保險(xiǎn)基金保障水平不足

從數(shù)據(jù)中與圖表中可以清晰地看出，存在著基金“造血”能力不足、發(fā)展較為滯后等問(wèn)題。首先，生育保險(xiǎn)籌資來(lái)源單一、覆蓋面窄。生育保險(xiǎn)基金主要由參保者繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)基金中原有保費(fèi)的利息收入，繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)滯納金，依法納入生育保險(xiǎn)基金的其他資金構(gòu)成。生育保險(xiǎn)只允許以全日制用人單位雇工的形式參保，2020年才允許靈活就業(yè)人員參保，但是目前來(lái)講參保對(duì)象仍有很大爭(zhēng)議;其次，在我國(guó)放開(kāi)生育政策之后，生育保險(xiǎn)支出迅速增加，將會(huì)大幅度提高生育相關(guān)的醫(yī)保基金支出。同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，從我國(guó)不斷變化的人口政策可以看出，生育保障待遇不會(huì)下降，仍會(huì)不斷提高，對(duì)生育醫(yī)療基金支出產(chǎn)生的壓力將進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）繳費(fèi)率未根據(jù)新的支出需求適時(shí)調(diào)整

兩險(xiǎn)合并后，兩種保險(xiǎn)的費(fèi)率并未有所改變，上文曾提到，征繳的費(fèi)率只是費(fèi)率的簡(jiǎn)單加總，沒(méi)有根據(jù)新的支出需求也就是“以支定收”的原則進(jìn)行調(diào)整。

（四）地區(qū)間差異大

雖然上文已經(jīng)梳理兩險(xiǎn)合并后的生育保險(xiǎn)基金納入到醫(yī)療保費(fèi)里面，但是根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年，將收支狀況細(xì)化到地方后，生育保險(xiǎn)基金呈現(xiàn)極度不平衡的狀態(tài)。圖2 和圖3 顯示，2018年各省份生育保險(xiǎn)基金的“貧富差距”圖中可以看出，廣東一枝獨(dú)秀，生育保險(xiǎn)基金無(wú)論是從收入還是支出上來(lái)說(shuō)都是都是全國(guó)最高的，北京、上海、江蘇、浙江、廣東由于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，人口流動(dòng)性強(qiáng)等原因，生育保險(xiǎn)基金收入與支出也處于全國(guó)較高水平;從圖4 負(fù)擔(dān)系數(shù)來(lái)看，吉林、貴州、西藏、青海等省均在0.8%以上;從結(jié)余系數(shù)來(lái)看，在不考慮新增生育保險(xiǎn)收入的情況下，黑龍江結(jié)余資金仍能支付未來(lái)2年的支出，而云南只能覆蓋未來(lái)3個(gè)月的支出，在屬地化管理模式下，那些收入增速長(zhǎng)期高于支出增速的地區(qū)面臨的基金結(jié)余不斷加大，因此在充分發(fā)揮生育保險(xiǎn)基金效用的同時(shí)解決好地區(qū)間不平衡的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是保險(xiǎn)基金改革的重點(diǎn)。

三、優(yōu)化路徑

通過(guò)以上分析可以看出，生育保險(xiǎn)的收入與支出以及基金運(yùn)行受到多方因素的影響，特別是不斷變化的生育政策，以及在全球疫情仍未得到非常好的控制的大環(huán)境與背景下，因此，結(jié)合社會(huì)保障所學(xué)相關(guān)知識(shí)，提出以下建議。

首先，國(guó)家相關(guān)部門(mén)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)形勢(shì)以及基金運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)覆蓋率、基金結(jié)余等實(shí)際問(wèn)題，深入分析相關(guān)原因，促進(jìn)生育保險(xiǎn)基金動(dòng)態(tài)籌資機(jī)制的建立，積極推動(dòng)生育保險(xiǎn)基金平穩(wěn)高效運(yùn)行。

其次，努力推動(dòng)生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的提高，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的參保覆蓋面。一方面生育保險(xiǎn)需要向國(guó)家其他保險(xiǎn)險(xiǎn)種看齊，逐步提高統(tǒng)籌層次。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡，保險(xiǎn)基金還達(dá)不到全國(guó)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，可以先推動(dòng)保險(xiǎn)從市級(jí)統(tǒng)籌逐步到省級(jí)統(tǒng)籌，提高基金調(diào)劑能力。另一方面是因?yàn)?，雖然我國(guó)最新的政策已經(jīng)將靈活就業(yè)人群納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍時(shí)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中仍存在對(duì)于參保群體有分歧的情況，要努力逐步覆蓋所有生育群體，爭(zhēng)取做到應(yīng)保盡保。

再次，調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率以及結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。在生育保險(xiǎn)基金征繳過(guò)程中，還可以根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整生育保險(xiǎn)費(fèi)率。在生育保險(xiǎn)基金給付過(guò)程中，針對(duì)不同的項(xiàng)目調(diào)整生育結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生育醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算來(lái)說(shuō)，可以將剖宮產(chǎn)率納入定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)年終考核指標(biāo)，再逐步調(diào)整生育結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，縮小順產(chǎn)和剖宮產(chǎn)的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)差距。對(duì)于生育津貼等待遇，各省還可以在參照法規(guī)的情況下，根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)情況適當(dāng)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。

最后，還應(yīng)盡快建立起生育保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，這需要國(guó)家層面的政策引領(lǐng)以及各地區(qū)的積極落實(shí)。

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