仇玉平

全國人大代表、中國法學會副會長江必新

編者按：在日前召開的全國兩會上，代表委員們反映民情民意、積極建言獻策，扎實履職盡責、不負人民重托，譜寫了民主、團結(jié)、求實、奮進的時代樂章，凝聚心往一處想、勁往一處使的強大合力。

《人民周刊》記者專訪了部分代表委員，就法治、民生、生態(tài)、糧食、養(yǎng)老等話題進行交流，傾聽他們的履職故事和工作感悟。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設，各項工作全面提速、有力推進，取得重大進展。面對新形勢和新任務，如何深刻理解習近平法治思想關(guān)于法治政府建設的重要布局？法治政府建設還取得了哪些重大成就？應在哪些方面繼續(xù)加強法治政府建設？就這些問題，本刊獨家專訪了十三屆全國人大代表、中國法學會副會長江必新。他認為：“要固化法治思維，做到以‘知’為先，也要強化依法決策，做到以‘行’為要?！?/p>

習近平法治思想對全面依法治國的政治方向、重要地位、工作布局、重點任務、重大關(guān)系、重要保障等關(guān)鍵問題進行了系統(tǒng)闡明，對新時代全面依法治國的方位與航向進行了科學標定，是法治中國建設的理論指導和實踐指南。習近平法治思想是開放的科學理論體系，集時代性、實踐性、系統(tǒng)性、原創(chuàng)性于一體。法治政府建設理論是其重要組成部分與核心篇章。法治政府建設理論是以習近平同志為核心的黨中央從治國理政的戰(zhàn)略高度，對我國長期以來特別是黨的十八大以來法治政府建設經(jīng)驗所進行的科學總結(jié)。它高倍聚焦“為什么要建設法治政府、建設什么樣的法治政府、怎樣建設法治政府”的重大命題，對法治政府建設的戰(zhàn)略定位、核心目標、衡量標準、著力重點、實現(xiàn)路徑等作出了體系化的理論建構(gòu)。

一是政治要求。習近平總書記多次強調(diào)，推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破。所以要建設法治中國，首先要建設法治政府。二是歷史決定。在國家整個權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力不僅占有重要位置，而且比重比較大，中國傳統(tǒng)就是如此。因此，用法律規(guī)范行政權(quán)力運行非常必要。三是現(xiàn)實需要。各級政府是人民群眾打交道最多、感受公平正義最直接的國家機關(guān)。如果政府不尊法守法，那社會治理就難以有效推進。所以，政府要率先垂范依法行政。四是初心使然。依法行政是人民意志的體現(xiàn)，依照人民的意志行政是我們?nèi)嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣髁x國家這一國體所決定的，也是人民代表大會制度這一政體所決定的。因此，建設法治政府是必然要求。

主要成就包括五個方面。

法律制度體系持續(xù)完善。中央加快頂層設計步伐，先后印發(fā)“一規(guī)劃兩綱要”，制定了新時代全面依法治國的宏偉藍圖和行動綱領(lǐng)，為法治政府建設指明了方向。同時，與人民群眾合法權(quán)益密切相關(guān)，或者說是保護行政相對人合法權(quán)益的行政法律規(guī)范，如《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》（通常說的“行政三法”）也不斷完善。

政府職能依法全面履行。深化行政體制改革、推動政府職能轉(zhuǎn)變，進一步處理好政府與市場的關(guān)系。用改革來推動、引領(lǐng)法治政府建設，是我國法治政府建設的重要特色，就是既強調(diào)依法辦事，又強調(diào)改革創(chuàng)新。如改革管理方式，簡政放權(quán)，推進“放管服”，改革監(jiān)管方式，推進“雙隨機、一公開”等，都值得大書特書。

行政權(quán)力運行不斷規(guī)范。強調(diào)了“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”的理念，明確法定職責須由法律授權(quán)。積極推行政府法律顧問制度，深入推進政務公開，完善地方各級政府部門權(quán)責清單。推進行政執(zhí)法規(guī)范化、標準化，在全國范圍內(nèi)首次實行統(tǒng)一的行政執(zhí)法證件、制式服裝和標志式樣，對規(guī)范文明執(zhí)法、提升執(zhí)法形象具有重要作用。同時完善政府行政裁量權(quán)的自我控制，有效解決行政處罰輕重不一、類案不同罰等問題，有利于切實提高公正執(zhí)法水平。

依法行政能力普遍提高。各地加大了對行政管理相對集中管轄權(quán)的規(guī)范，如推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法。北京市將教育部門行使的全部行政處罰權(quán)、民族宗教部門行使的民族方面的全部行政處罰權(quán)劃入市場監(jiān)管部門集中行使，各地都有不少嘗試，取得明顯改革成效;一些地方率先探索和制定行政程序條例，以規(guī)范地方行政行為，如湖南施行了《湖南省行政程序規(guī)定》，很多地市也探索出臺了相關(guān)規(guī)定;不少省市完善法治政府建設領(lǐng)導機制，成立相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并建立了考核評估機制。

人民權(quán)益保障程度不斷加強。規(guī)范了執(zhí)法權(quán)限，限制自由裁量權(quán)，防止侵犯人民群眾合法權(quán)益。通過完善行政復議、行政訴訟制度，既保障了對行政權(quán)的依法監(jiān)督，又使群眾權(quán)益受到侵害時，可以通過行政復議、行政訴訟、國家賠償制度得到救濟，機制較為健全。

首先，法律空白亟需填補。部分行政命令及其他行政行為、行政措施沒有納入法律規(guī)范的調(diào)整范圍。“行政三法”其實管的都是末端行政行為，行政權(quán)力所設定義務的行為恰恰沒有法律規(guī)范。比如，處置突發(fā)事件，疫情防控工作中行政機關(guān)規(guī)定一些事不能做;又比如，交通執(zhí)法讓你從這邊走不能從那邊走，都是一種行政命令行為，卻沒有納入法治軌道。而且這類行為大量存在，反映出行政法律規(guī)范本身還不健全，需要填補空白。另外，不同層級、不同部門的行政機關(guān)都可以制定行政規(guī)范文件，權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)也都可以就某些問題制定規(guī)范，規(guī)范之間出現(xiàn)不統(tǒng)一、相互不協(xié)調(diào)的問題在所難免，也亟需協(xié)同化、系統(tǒng)化、體系化。

其次，職能配置不盡合理。部分行政執(zhí)法存在職權(quán)交叉問題，以致出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，有好處的搶著干，有責任的沒人干，甚至互相推諉。如何做到既有效管理又成本最低，就需要更加科學合理地配置行政權(quán)力。

第三，執(zhí)法程序不夠嚴格。在行政執(zhí)法方面，由于還沒有統(tǒng)一、嚴密、全面的規(guī)范程序，導致一些地方或部門出現(xiàn)隨意性執(zhí)法和選擇性監(jiān)管問題。因為沒有統(tǒng)一的行政程序法，很多行政監(jiān)督和檢查就沒有嚴密法律程序，有的甚至出現(xiàn)執(zhí)法尋租、徇私舞弊問題。

第四，行政權(quán)力偶有濫用。一些領(lǐng)導干部出問題，除了人事任免方面外，大部分都是出在批地批項目，就是利用資源配置的行政權(quán)來受賄謀利。極少數(shù)地方政府法律意識淡薄、契約精神欠缺，“新官不理舊事，新官不認舊賬”，政策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性。這都說明建設法治政府、廉潔政府還有工作要做。

第五，政府與市場關(guān)系需進一步厘清。這是營商環(huán)境問題。政府和企業(yè)、市場的關(guān)系，這些年做了大量工作，成效也很大，但還沒有最后厘清哪些當管、哪些不當管、管到什么程度、哪些由社會組織管、哪些屬于行業(yè)自律，這需要進一步厘清。

可以從以下幾個方面解決。

繼續(xù)完善法律規(guī)范。進一步填補法律規(guī)范空白，力爭覆蓋所有行政關(guān)系。比如制定行政法通則，先從宏觀上把所有的行政行為管起來。繼而加強法律的體系化和協(xié)同化，可以一個部門一個部門、一個領(lǐng)域一個領(lǐng)域地來逐步實現(xiàn)，要盡力推進，但不能著急，保證法律統(tǒng)一有效實施。

合理配置行政權(quán)力。通過深化行政管理體制改革，科學合理配置行政權(quán)力，進一步實行大部制，整合行政職能，當分的分、當合的合，這需要進行認真科學的論證。

嚴格規(guī)范執(zhí)法行為。要通過制定行政法通則，尤其是完善行政程序方面的規(guī)定，用明確的規(guī)范和嚴格的程序來防止權(quán)力濫用和玩忽職守。要加大對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督力度，確保執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，尤其是政府與人民群眾打交道的地方，必須要嚴格規(guī)范自由裁量行為，讓權(quán)力在陽光下運行。

科學設定行政責任。實施嚴格的責任追究制度以來，由于問責追責多了，一些地方出現(xiàn)不作為、緩作為問題，這需要推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法治化，明確所有行政機關(guān)的職責和職權(quán)，堅持法定職責必須為。在追究行政責任時，個別地方出現(xiàn)極端情況，要么有責不追，要么一刀切追責，存在責任追究泛化問題，使一些干部“躺著中槍”。如何把這種行政責任變成法律責任？首先，要明確不同場景應當做什么、可以做什么、不能做什么，特別是一些關(guān)鍵的場所，一定要明確規(guī)定機關(guān)、部門和工作人員的職權(quán)、職責和義務。其次，要遵循理性的問責原則，凡是違法的、不履行職責和義務的，都應當依法、依紀、依規(guī)問責;凡是履行了職責義務，沒有違法過錯行為的，就不應當追責。

強化政務誠信建設。繼續(xù)完善政府誠信監(jiān)測治理體系，加大對債務融資、政府采購、招標投標、招商引資等領(lǐng)域政府失信違約行為的治理力度，不斷提升政府的行政效率和公信力。