徐子鈞

摘 要：近年來，社會主義國家古巴對政治體制進行了改革。2019年頒布的古巴新憲法首次設(shè)置了作為國家元首的共和國主席，恢復(fù)了總理職位，取消了省級人民政權(quán)代表大會，新設(shè)了省、市兩級政府。新憲法的頒布施行表明古巴政治權(quán)力實現(xiàn)了平穩(wěn)有序過渡，擺脫了蘇聯(lián)政治制度模式的影響，使古巴國家政治體制進一步完善，標(biāo)志著古巴開始探索適合自身國情的政治發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：古巴;憲法;政治制度;政治體制改革

一、古巴政治體制沿革

古巴全名為古巴共和國（La República de Cuba），是北美洲加勒比海北部的島國，面積約11萬平方公里，人口約1147萬人。15世紀末，哥倫布航海船隊發(fā)現(xiàn)古巴島。1510年西班牙遠征軍征服古巴并進行殖民統(tǒng)治。19世紀末美國通過戰(zhàn)爭取代西班牙占領(lǐng)古巴。1902年，在美國扶植下，“古巴共和國”成立。此后幾十年基本上由獨裁政府統(tǒng)治，政局動蕩。1959年，菲德爾·卡斯特羅（Fidel Castro）率起義軍推翻了由富爾亨西奧·巴蒂斯塔（Fulgencio Batista）建立的獨裁政權(quán)，建立革命政府。1961年，卡斯特羅宣布開始社會主義革命。

實行社會主義制度后，古巴政局基本穩(wěn)定，但政治體制也經(jīng)歷過幾次調(diào)整。1959年2月，革命政府以1940年古巴資產(chǎn)階級憲法為藍本，制定了具有臨時憲法性質(zhì)的根本法，規(guī)定了古巴共和國主權(quán)在民，一切權(quán)力屬于人民。古巴國家立法權(quán)由共和國部長會議行使，行政權(quán)由共和國總統(tǒng)行使并由共和國部長會議協(xié)助，司法權(quán)由最高法院、高級選舉法院以及法律規(guī)定的其他法院行使[1]。20世紀60年代，古巴的中央政府、黨中央和軍隊三個主要部門間職能分工并不明確，權(quán)力邊界較為模糊，政治體制有待制度化。在中央政府層面上，古巴設(shè)有總統(tǒng)和總理職務(wù)。從1959年根本法頒布到1976年，奧斯瓦爾多·多爾蒂科斯·托拉多（OsvaldoDorticósTorrado）任古巴總統(tǒng)，菲德爾·卡斯特羅任古巴總理。

20世紀70年代，古巴在政治制度上主要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，參照蘇聯(lián)的政治制度，對古巴政治體制進行了改革。1976年2月，古巴以全民公投的方式通過了憲法。1976年憲法確立最高人民政權(quán)代表大會為古巴國家最高國家權(quán)力機關(guān)，設(shè)國務(wù)委員會和部長會議，國務(wù)委員會主席和部長會議主席分別為古巴的國家元首和政府首腦。1976年古巴憲法頒布施行后，古巴革命領(lǐng)導(dǎo)人菲德爾·卡斯特羅擔(dān)任作為國家元首的古巴國務(wù)委員會主席和作為政府首腦的部長會議主席至2005年。2005年，菲德爾·卡斯特羅身體狀況不佳，弟弟勞爾·卡斯特羅（Raúl Castro）接受了哥哥移交的權(quán)力。勞爾·卡斯特羅于2008年正式當(dāng)選國務(wù)委員會主席兼部長會議主席，并在國家元首和政府首腦的位置上任職至2018年。

在地方層面上，2019年修訂的古巴新憲法設(shè)置了共和國主席一職，并重新設(shè)立了總理。共和國主席和總理分別是古巴共和國的國家元首和政府首腦，這是從國家最高權(quán)力建構(gòu)出發(fā)，重新確立了古巴最高人民政權(quán)代表大會與國家元首、國務(wù)委員會、部長會議的關(guān)系。在地方層面上，該憲法對省、市級的議會設(shè)置，省、市地方政府設(shè)置及中央與地方關(guān)系方面等進行了改革。

60年來，古巴共和國政治體制未有明顯的改變。2019年憲法在自身體制建設(shè)方面邁出了重要一步，順應(yīng)了時代潮流，有利于理順各方面關(guān)系，對國家政治穩(wěn)定起到了不可低估的作用。

二、2019憲法實施后的古巴政治體制

（一）古巴政體與國家權(quán)力機關(guān)

人民政權(quán)代表大會制度是古巴的根本政治制度，也是古巴共和國的政體。古巴2019年憲法規(guī)定，古巴的一切權(quán)力都屬于勞動人民。勞動人民的權(quán)力由古巴人民政權(quán)代表大會和由它產(chǎn)生的其他國家機關(guān)，以憲法和法律所規(guī)定的方式直接或間接實現(xiàn)。古巴全國人民政權(quán)代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，也是共和國唯一具有創(chuàng)制法律和立法權(quán)的機關(guān)。人民政權(quán)代表大會反映古巴全體勞動人民的主權(quán)意志。在古巴人民政權(quán)代表大會的選舉方式上，2019年憲法規(guī)定：人民政權(quán)代表大會的代表按平等、自由、直接和無記名選舉的方式產(chǎn)生，每五年一屆[2]。與1976年憲法相比，2019年憲法突出了選舉人民政權(quán)代表大會代表的平等原則。古巴全國人民政權(quán)代表大會共有24項職權(quán)和10項職能，主要包括選舉和任命共和國主席、總理和其他高級官員，修改憲法，制定和解釋法律，批準(zhǔn)預(yù)算，批準(zhǔn)中長期經(jīng)濟發(fā)展計劃，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)等。

古巴國務(wù)委員會是全國人民政權(quán)代表大會的常設(shè)性機構(gòu)，在全國人民政權(quán)代表大會閉會期間，代表全國人民政權(quán)代表大會并行使全國人民政權(quán)代表大會的部分權(quán)力。全國人民政權(quán)代表大會的主席、副主席和秘書長，也分別擔(dān)任常設(shè)機關(guān)的主席、副主席和秘書長。組成國務(wù)委員會的其他成員則由全國人民政權(quán)代表大會決定。2019年的古巴新憲法規(guī)定：部長會議成員，以及最高司法、選舉和檢察機關(guān)的成員不得參加國務(wù)委員會[2]。這是新憲法的一大制度創(chuàng)新，在此之前，作為國家元首的國務(wù)委員會主席和作為政府首腦的部長會議主席往往由同一人擔(dān)任。新憲法生效后，古巴國務(wù)委員會將僅作為權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)而存在，其主席也不再具有國家元首職能。目前，埃斯特萬·拉索·埃爾南德斯（Esteban Lazo Hernández）任古巴全國人民政權(quán)代表大會主席兼古巴國務(wù)委員會主席。

（二）國家元首

設(shè)立作為國家元首的共和國主席是古巴2019年新憲法中最大的亮點。2019年憲法規(guī)定，古巴的國家元首是共和國主席。共和國主席由全國人民政權(quán)代表大會從其代表中選出，并對全國人民政權(quán)代表大會負責(zé)。要當(dāng)選為共和國主席，必須以絕對多數(shù)票通過。共和國主席任期五年，可以連任兩屆，此后不得連任[2]。古巴共和國主席的職責(zé)、權(quán)力有：代表國家并制定總政策，指導(dǎo)外交政策，擔(dān)任武裝機構(gòu)最高領(lǐng)導(dǎo)，簽署法律，提名總理、最高人民法院院長、共和國總檢察長、共和國總審計署長、全國選舉委員會主席或部長會議成員，參加國務(wù)委員會，主持部長會議等。目前，曾擔(dān)任過古巴國務(wù)委員會主席兼部長會議主席的米格爾·迪亞斯-卡內(nèi)爾·貝穆德斯（Miguel Díaz-CanelBermúdez）任古巴共和國主席。

（三）行政機關(guān)和政府首腦

在新憲法規(guī)定的政治體制中，古巴共和國的最高行政機構(gòu)即中央政府是部長會議。部長會議的組成成員包括總理、副總理、各部部長、秘書等。古巴中央工會的主席也能夠參加古巴部長會議[2]。作為中央政府的古巴部長會議具有的職權(quán)包括：執(zhí)行政治、經(jīng)濟、文化、科學(xué)、社會和國防活動，管理國家行政事務(wù)，協(xié)調(diào)和監(jiān)督中央政府機構(gòu)、組織和地方行政當(dāng)局的活動，提出短期、中期和長期經(jīng)濟計劃等。

除設(shè)立了共和國主席之外，古巴2019年憲法還恢復(fù)設(shè)立了總理一職。古巴總理是古巴的政府首腦，由共和國主席提名并由全國人民政權(quán)代表大會任命，任期為五年?？偫硗瑫r向全國人民政權(quán)代表大會和共和國主席負責(zé)，擁有作為共和國政府的代表、召集和指導(dǎo)部長會議等職權(quán)。值得注意的是，雖然古巴總理是部長會議的首長和召集人，但共和國主席擁有主持部長會議及其執(zhí)委會的權(quán)力。原旅游部長曼努埃爾·馬雷羅·克魯斯（Manuel Marrero Cruz）2019年成為古巴43年來首位總理。

（四）司法機關(guān)

2019年的憲法對古巴的司法制度也做出了明確規(guī)定。法院和檢察院是古巴兩大主要司法系統(tǒng)。古巴最高人民法院和其他法院代表人民行使共和國審判權(quán)。作為憲法中規(guī)定的獨立的國家機關(guān)，最高人民法院和其他法院的職權(quán)不受古巴其他國家機關(guān)的干預(yù)、干涉。古巴最高人民法院行使最高司法權(quán)，其審判員與人民陪審員由全國人民政權(quán)代表大會選舉產(chǎn)生，特殊情況下由國務(wù)委員會酌情選出。人民陪審員在司法工作中享有與專業(yè)審判員相同的權(quán)利和義務(wù)，其司法職責(zé)的履行優(yōu)于其日常職業(yè)的工作[2]。

與最高人民法院由最高人民政權(quán)代表大會產(chǎn)生不同，古巴的共和國總檢察院直接隸屬于共和國主席。監(jiān)督刑事案件的調(diào)查、提起公益訴訟、對國家機關(guān)和公民遵紀守法情況進行監(jiān)督是古巴共和國總檢察院的基本職責(zé)。共和國總檢察院監(jiān)督和管理全國各地檢察機關(guān)的活動，并向主席報告[2]。古巴的檢察院系統(tǒng)實行垂直管理體制，自上而下形成獨立的系統(tǒng)，各級檢察院及檢察長不受地方政府和地方權(quán)力機關(guān)的干預(yù)，直接服從于共和國總檢察長，具有較強的獨立性。

（五）地方行政體系

2019年新憲法對古巴地方行政體系也進行了調(diào)整，新憲法撤銷了省人民政權(quán)代表大會，并新設(shè)立了人民政權(quán)省政府。古巴憲法規(guī)定，每個省都有一個由省長與省務(wù)委員會組成的省級人民政府。省人民政府根據(jù)古巴國家的總體規(guī)劃，實現(xiàn)其行政范圍內(nèi)的經(jīng)濟與社會發(fā)展是其基本任務(wù);省人民政府作為中央政府與政府之間的協(xié)調(diào)者，應(yīng)有助于協(xié)調(diào)該省及省內(nèi)各地方利益。省長由市人民政權(quán)代表大會代表根據(jù)共和國總統(tǒng)的提名，按照法律規(guī)定的程序選舉產(chǎn)生，任期為五年[2]。在市級層面上，新憲法保留了市人民政權(quán)代表大會并新設(shè)立了市行政委員會，即市政府。市人民政權(quán)代表大會是區(qū)最高權(quán)力機關(guān)，在其管轄范圍內(nèi)擁有最高權(quán)力;市行政委員會由市人大任命，并向其報告工作。市行政委員會由市長主持，具有合議性質(zhì)，履行執(zhí)行和管理職能[2]。

（六）政黨制度

古巴的政黨制度是一黨制。古巴共產(chǎn)黨是古巴的唯一合法政黨，也是古巴的執(zhí)政黨。2019年頒布的古巴憲法明確了古巴共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位和共和國的社會主義性質(zhì)。憲法規(guī)定：古巴共產(chǎn)黨是古巴民族一個有組織的、獨特的、忠誠的、以馬克思列寧主義為指導(dǎo)的先鋒隊[2]。在中央層面上，古巴共產(chǎn)黨設(shè)古共中央委員會和古共中央政治局。古共中央政治局在兩次中央委員會會議期間行使在中央委員會的權(quán)力，事實上是古巴的最高決策機構(gòu)。2019年憲法頒布時，古共中央政治局由17名委員組成，第一書記為勞爾·卡斯特羅，第二書記為何塞·拉蒙·馬查多（José R. Machado Ventura），古巴共和國主席迪亞斯·卡內(nèi)爾在古共中央政治局委員中位列第三。2021年，迪亞斯·卡內(nèi)爾當(dāng)選古共中央第一書記，并繼續(xù)擔(dān)任古巴共和國主席，完成了黨內(nèi)職務(wù)的正式交接，黨內(nèi)最高職務(wù)也與國家元首的職位相匹配。

三、2019憲法對完善古巴政治體制的重要意義

（一）實現(xiàn)政治權(quán)力平穩(wěn)有序過渡

自1959年菲德爾·卡斯特羅領(lǐng)導(dǎo)革命勝利后，古巴最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一直由革命領(lǐng)袖擔(dān)任。1976年古巴第一部憲法頒布后，菲德爾·卡斯特羅集黨的總書記、國家元首和政府首腦于一身，直至2005年生病住院。菲德爾住院后，勞爾接過了哥哥在古巴的權(quán)力。2011年，在古巴黨第六次全國代表大會上，勞爾正式當(dāng)選為古共中央第一書記，同時兼任國家元首和政府首腦。

黨和國家重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由兄長轉(zhuǎn)移給弟弟，是一種非常態(tài)、非制度化的領(lǐng)導(dǎo)人換屆方式。勞爾·卡斯特羅僅比菲德爾·卡斯特羅小5歲，自身年事已高，因此古巴亟須建立一套使政治權(quán)力有序、平穩(wěn)過渡的體制機制。勞爾也很早就決心要對古巴的政治制度進行改革和重塑。在2011年被選舉為古共中央第一書記時，勞爾就曾明確表示，要對古巴領(lǐng)導(dǎo)人的任期制度做出規(guī)定。2012年，勞爾·卡斯特羅再次連任國務(wù)委員會主席和部長會議主席時表示，他將不再尋求連任，這是他作為國務(wù)委員會主席和部長會議主席的最后一屆任期。勞爾的上述表態(tài)為古巴修訂憲法、建立有益于權(quán)力有序過渡的政治體制作了良好的鋪墊。

1960年出生的迪亞斯·卡內(nèi)爾，大學(xué)畢業(yè)后做過電子工程師，在部隊服役之后做過大學(xué)教師，1994年被選為古共比亞克拉拉省委第一書記，2003年擔(dān)任奧爾金省委第一書記，同年當(dāng)選古共中央政治局委員，2009年出任古巴高等教育部部長，2013年當(dāng)選古巴國務(wù)委員會第一副主席兼部長會議第一副主席。2018年迪亞斯·卡內(nèi)爾代替勞爾·卡斯特羅擔(dān)任古巴國務(wù)委員會主席兼部長會議主席。2019古巴新憲法生效后，迪亞斯·卡內(nèi)爾當(dāng)選為古巴共和國主席。

從上述事實可以看到，古巴國家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從勞爾·卡斯特羅轉(zhuǎn)移到迪亞斯·卡內(nèi)爾是一個漸進而有序的過程。2019年新憲法的頒布是其中的關(guān)鍵一步。新憲法明確了國家元首和政府首腦的職責(zé)，并詳細規(guī)定了其產(chǎn)生方式和任期期限，用法律條文的形式規(guī)范古巴國家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆，使之制度化。迪亞斯·卡內(nèi)爾擔(dān)任古巴國家元首——共和國主席，但勞爾·卡斯特羅仍為古共中央第一書記，迪亞斯·卡內(nèi)爾在政治局中的排名低于勞爾·卡斯特羅。勞爾·卡斯特羅擔(dān)任古巴黨的最高職務(wù)，有著相當(dāng)強的政治影響力，能夠在培養(yǎng)鍛煉迪亞斯·卡內(nèi)爾等新任國家領(lǐng)導(dǎo)人的同時，把握古巴政治體制改革的方向，使古巴的政治體制改革既符合國家利益和社會發(fā)展趨勢，又不致出現(xiàn)顛覆性的變革，影響政局穩(wěn)定。在新憲法頒布后的兩年時間里，古巴政局較為穩(wěn)定，新政治體制運轉(zhuǎn)較為順利，在這樣的背景下，迪亞斯·卡內(nèi)爾于2021年擔(dān)任黨的最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，勞爾·卡斯特羅不再擔(dān)任正式領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，古巴政治體制改革也基本宣告完成。

（二）進一步完善國家政治體制

古巴2019年憲法，規(guī)定了古巴國家領(lǐng)導(dǎo)人的任期，明確了共和國主席任期為五年，可以連任兩屆，且此后不得連任。新憲法還對總理和地方干部等的任期做出了規(guī)定。上述規(guī)定打破了古巴領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制，是對領(lǐng)導(dǎo)人任期制度的重大調(diào)整。此外，2019年憲法重新梳理了國家機構(gòu)之間的關(guān)系。此前，國務(wù)委員會主席和部長會議主席由同一人兼任，國家最高權(quán)力機關(guān)、最高權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)、國家元首和中央政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明確。制度調(diào)整后，古巴共和國主席由全國人民政權(quán)代表大會產(chǎn)生，行使國家元首的職責(zé)，并對全國人民政權(quán)代表大會負責(zé)。主席提名的總理經(jīng)由全國人民政權(quán)代表大會任命，召集部長會議，行使政府的職能。改革后，古巴的國家元首和政府首腦分別由不同的人員擔(dān)任，國務(wù)委員會僅作為全國人民政權(quán)代表大會的常設(shè)機關(guān)，國務(wù)委員會主席為全國人民政權(quán)代表大會主席，不再兼任國家元首職能。全國人民政權(quán)代表大會及國務(wù)委員會、共和國主席、總理及部長會議、最高人民法院和共和國總檢察院在憲法規(guī)定的框架內(nèi)開展工作，合理劃分了古巴中央機構(gòu)間的權(quán)責(zé)范圍。共和國主席不是虛設(shè)的職位，而是在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)擁有國家元首的權(quán)力，也符合當(dāng)前國際社會的通行做法[3]。在地方上，2019年憲法設(shè)立了省、市級政府，改變了原先“議行合一”的體制。新憲法還賦予市政府更多的自主權(quán)，減少了省級政府對市政府的過多干預(yù)，各級政府權(quán)力的邊界更為清晰。

（三）擺脫蘇聯(lián)制度模式的影響

在2019年新憲法實施前，古巴的政治體制有著很強的蘇聯(lián)制度模式特征。1959年，古巴革命的勝利觸犯了美國在古巴的利益。1960年7月，美國對古巴采取經(jīng)濟制裁。1961年1月，古巴與美國斷交。1961年4月，美國雇傭軍入侵古巴吉隆灘（豬灣）。面對美國的侵略，古巴只能向社會主義陣營尋求幫助，更加接近蘇聯(lián)和社會主義國家。1962年，震驚世界的古巴導(dǎo)彈危機爆發(fā)，并釀成冷戰(zhàn)中最嚴重的危機。20世紀70年代，美國尼克松總統(tǒng)延續(xù)了對古巴經(jīng)濟上封鎖、外交上孤立的政策，古巴與蘇聯(lián)的關(guān)系則進一步加強，簽訂了貿(mào)易、技術(shù)援助、信貸和外交等一系列協(xié)定。在國內(nèi)政治制度中，古巴也深受蘇聯(lián)的影響。蘇聯(lián)的最高權(quán)力機關(guān)是蘇聯(lián)最高蘇維埃，其常設(shè)機構(gòu)為蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團。蘇聯(lián)名義上的國家元首是蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團主席，中央政府是蘇聯(lián)部長會議。古巴也效仿蘇聯(lián)政體，分別設(shè)置國務(wù)委員會和部長會議，其領(lǐng)導(dǎo)人也分別為國家元首和政府首腦。兩相比較，能夠看出，古巴1976年憲法所規(guī)定的政治體制在很大程度上效仿了蘇聯(lián)的制度模式。其設(shè)立的國務(wù)委員會和部長會議，類似于蘇聯(lián)的最高蘇維埃主席團和部長會議，國務(wù)委員會主席和部長會議主席同樣為國家元首和政府首腦。2019年的新憲法對古巴的國家機構(gòu)設(shè)置進行了根本性的重塑，基本擺脫了蘇聯(lián)的制度模式，這標(biāo)志著古巴開始探索適合自身國情的政治發(fā)展道路。

2019年在古巴共和國發(fā)展歷程中是具有劃時代意義的一年，憲法的修訂和頒布實施顯示古巴執(zhí)政黨順應(yīng)時代潮流，為國家權(quán)力的平穩(wěn)過渡做出重大制度安排，使本國的政治體制更為健全，更符合古巴人民的利益，有利于實現(xiàn)古巴經(jīng)濟、社會模式更新的目標(biāo)。

2021年4月19日，在古巴共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上，原古共中央第三書記、國家主席迪亞斯·卡內(nèi)爾當(dāng)選古巴共產(chǎn)黨中央委員會第一書記，勞爾·卡斯特羅不再擔(dān)任古巴共產(chǎn)黨的最高職務(wù)，平穩(wěn)完成了事關(guān)古巴黨和國家工作全局的權(quán)力交接，標(biāo)志著古巴的政治制度改革又向前推進了一大步，對古巴社會主義事業(yè)具有重大意義。

參考文獻：

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