徐順青，程 亮，焦 闊，陳 鵬

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護(hù)投資績(jī)效管理中心，北京 100012）

縣城是推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，也是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和疫情防控的基本單元，同時(shí)蘊(yùn)含較大投資潛力。改革開放特別是黨的十八大以來，各地縣城不斷加強(qiáng)污水處理設(shè)施建設(shè)，治理水平明顯提高，但與新型城鎮(zhèn)化要求相比，在污水管網(wǎng)建設(shè)、污水廠提標(biāo)改造、污泥處置等方面還存在不少短板弱項(xiàng)[1]?！蛾P(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2020]831 號(hào)）明確將健全污水集中處理設(shè)施列入縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)17 項(xiàng)任務(wù)中?；谝陨媳尘?，有必要開展縣城污水設(shè)施現(xiàn)狀摸排，分析短板弱項(xiàng)及補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)面臨的問題和障礙，并提出針對(duì)性建議，為推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化提供決策支持。

1 縣城污水處理設(shè)施建設(shè)與投融資現(xiàn)狀

我國(guó)縣城（未含縣級(jí)市，下同）人口從2001 年的9 011 萬人增至2019 年的14 111 萬人，增幅56.6%，同時(shí)縣城污水年排放量幾乎呈倍式增長(zhǎng)，從40.1 億m3/a增至102.3 億m3/a，各類污水處理設(shè)施建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，投融資機(jī)制也不斷創(chuàng)新完善。

1.1 污水處理設(shè)施建設(shè)

2001～2019 年，縣城污水處理廠數(shù)量和能力基本呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，在2016～2018 年出現(xiàn)短暫下降；截至2019 年底，建成運(yùn)行污水處理廠1 669 座，形成污水處理能力3 587.0 萬t/d，分別較2001 年增加1 615 座、3 132 萬t/d，增幅分別達(dá)29.9 倍、6.9 倍，見圖1。2019 年縣城全年污水排放量102.3 億t，處理總量95.7 億t，處理率93.6%，較2001 年（8.2%）提升85.3 個(gè)百分點(diǎn)，見圖2。

圖1 2006～2019 年全國(guó)縣城污水處理能力

圖2 2006～2019 年全國(guó)縣城污水處理量和處理率情況

縣城排水管道建設(shè)方面，建設(shè)長(zhǎng)度逐年增加，污水管道增幅比例遠(yuǎn)高于排水管道。截至2019 年底，縣城排水管道總長(zhǎng)度21.3 萬km，年均增加1.1 萬km，較有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來的2006 年增長(zhǎng)2.1倍。其中，污水管道占比最高，長(zhǎng)度9.6 萬km，占比44.8%；其次是雨水管道，長(zhǎng)度7.0 萬km，占比32.7%；雨污合流管道最低，長(zhǎng)度4.8 萬km，占比22.5%。

污泥處置方面，縣城干污泥處置量雖不斷增加，但處置率隨產(chǎn)生量變化持續(xù)波動(dòng)。2019 年，縣城干污泥產(chǎn)生量200.5 萬t，處置量175.1 萬t，處置率僅為87.3%，較上年下降7.4%。再生水利用方面，隨著資源化利用需求的增長(zhǎng)，縣城再生水生產(chǎn)能力和利用量均不斷提升，分別從2007 年的206.8 萬m3/d、3980 萬m3增長(zhǎng)至2019 年的596.3 萬m3/d、100 952.9 萬m3。

1.2 污水處理設(shè)施投融資

與縣城污水處理設(shè)施水平提升相匹配，設(shè)施固定資產(chǎn)投資水平也不斷提升，見圖3。

圖3 2001～2019 年縣城污水處理設(shè)施投資規(guī)模

2001～2019 年縣城排水設(shè)施累計(jì)投資3 761.5億元，其中污水處理及再生利用累計(jì)投資1 797.0億元，占比約47.8%。排水設(shè)施、污水處理及其再生利用的年投資規(guī)模分別從2001 年的20.4 和5.3 億元增長(zhǎng)至2019 年的366.6 和176.0 億元，分別增長(zhǎng)17 和32 倍。2009、2010 年臨近十一五末期且國(guó)家4 萬億投資計(jì)劃引導(dǎo)下，縣城污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，投資明顯增長(zhǎng)，2009 年當(dāng)年投入225.7 億元，較2008 年增長(zhǎng)179.3%，2010 年回落至165.7 億元，進(jìn)入“十二五”時(shí)期開始呈現(xiàn)較平穩(wěn)狀態(tài)。

縣城污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資金主要來源于財(cái)政投入、污水處理收費(fèi)、社會(huì)資本投資和銀行貸款等。其中，財(cái)政投入主要是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和地方本級(jí)財(cái)政投資，如中央層面的城市管網(wǎng)及污水治理補(bǔ)助資金以中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效為支持重點(diǎn)，2018～2020 年累計(jì)投入290 億元。污水處理收費(fèi)方面，按照2018 年7 月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格規(guī)[2018]943 號(hào)），污水處理費(fèi)按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本并合理盈利的原則制定，之后各地紛紛啟動(dòng)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作，2019 年全國(guó)36 個(gè)大中城市居民生活污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本調(diào)整至0.95 元/ m3或之上，當(dāng)年污水處理費(fèi)規(guī)模602.6 億元，較上年增長(zhǎng)11.7%。社會(huì)資本則主要通過政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式參與投資建設(shè)。

2 縣城污水處理補(bǔ)短板投融資面臨的障礙

2.1 財(cái)政籌措建設(shè)資金能力不足

現(xiàn)有資金投入規(guī)模和強(qiáng)度對(duì)于縣城污水設(shè)施建設(shè)保障明顯不足。2016～2019 年，縣城污水設(shè)施總投資563.2 億元，年均投資140.8 億元，與補(bǔ)短板數(shù)千億元的資金需求有很大差距。一方面是由于無多余財(cái)力支持新建處理設(shè)施。近兩年受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)、新冠肺炎疫情等因素影響，縣級(jí)財(cái)政收入呈現(xiàn)較大降幅，可統(tǒng)籌財(cái)力十分有限，部分縣城保障基本需求都很吃力，需依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付“過日子”[2]。另一方面是由于外部籌集資金有限。縣城公用設(shè)施建設(shè)發(fā)債募資規(guī)模從2016 年的14.0 億元增加至2018 年的92.1 億元，即使全部用于污水設(shè)施建設(shè)，也僅占總投資需求的一小部分，支撐作用較為薄弱。

2.2 PPP 模式推進(jìn)存在瓶頸及制約

《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP 模式的通知》（財(cái)建[2017]455 號(hào)）規(guī)定“新建污水、垃圾處理項(xiàng)目引資基本只能通過PPP 模式”。但是，受年度PPP 項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出比例不超10%限制，吸引社會(huì)資金的難度增加，各地應(yīng)用PPP 模式力度明顯減弱。而且由于諸多不確定因素影響，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)參與熱度也在降低[3]，也有部分縣反映，由于PPP 項(xiàng)目中政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)被列入隱性債務(wù)，擔(dān)心責(zé)任太大不愿意操作。

2.3 收費(fèi)定價(jià)機(jī)制尚需完善

盡管污水收費(fèi)不斷調(diào)整完善，但仍存在以下問題：1)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。我國(guó)污水處理費(fèi)在自來水費(fèi)中占比不足30%，與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有一定差距，如，美國(guó)污水處理費(fèi)占自來水費(fèi)55%以上、英國(guó)污水處理費(fèi)占51%，而北京僅占27%，鄭州僅占22%，大部分縣城占比也未超過30%；2)收費(fèi)僅能覆蓋一部分運(yùn)行成本[4]。據(jù)相關(guān)研究，全國(guó)平均噸水處理全成本（含污水處理廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)）約為1.3 元，高于全國(guó)36 個(gè)大中城市平均生活污水處理費(fèi)，部分污水處理運(yùn)行成本、污泥處理處置成本仍需財(cái)政負(fù)擔(dān)[5-6]；3）污泥處置收費(fèi)不夠明確。除一些先行試點(diǎn)地區(qū)明確將部分污水處理費(fèi)用于污泥處置，大部分地區(qū)對(duì)污泥處置收費(fèi)尚無規(guī)定。

3 縣城污水處理短板的投融資優(yōu)化路徑

3.1 增加財(cái)政資金投入，加快設(shè)施建設(shè)步伐

按照生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，建立健全地方為主、中央補(bǔ)助、社會(huì)參與的資金籌措機(jī)制。中央財(cái)政增加污染治理和節(jié)能減碳預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)、城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助等資金規(guī)模，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)縣城污水處理設(shè)施建設(shè)。發(fā)揮縣級(jí)人民政府主體責(zé)任，加大縣級(jí)財(cái)政投入力度的同時(shí)，積極謀劃儲(chǔ)備項(xiàng)目，做好前期準(zhǔn)備工作，對(duì)照市級(jí)、省級(jí)和中央相關(guān)資金管理規(guī)定，積極申請(qǐng)上級(jí)資金補(bǔ)助。鼓勵(lì)縣級(jí)人民政府用足用好專項(xiàng)債，將污水處理項(xiàng)目列為重點(diǎn)支持方向，按省級(jí)政府要求，提前籌備發(fā)行申報(bào)材料。

3.2 轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式，著力提升資金使用效益

統(tǒng)籌整合使用資金，注重發(fā)揮資金的聚集效應(yīng)。改變?cè)瓉砩鷳B(tài)保護(hù)政策、資金條塊分割、各自為戰(zhàn)、單項(xiàng)支持的方式，建議各地可將污水處理設(shè)施建設(shè)相關(guān)資金進(jìn)行整合使用，注重發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，以PPP、EOD 等模式吸引社會(huì)資金投入。按照財(cái)政部關(guān)于在污水領(lǐng)域全面實(shí)施政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的要求，對(duì)符合條件的污水治理項(xiàng)目在一般公共預(yù)算支出10%的紅線范圍內(nèi)優(yōu)先安排，吸引社會(huì)資本投入項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，緩解縣級(jí)政府在項(xiàng)目建設(shè)期的資金投入壓力，提高運(yùn)營(yíng)管理水平。注重提升財(cái)政資金使用績(jī)效。落實(shí)財(cái)政關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的決策部署，綜合采用事前評(píng)估、事中管理、事后評(píng)價(jià)等多種方式，對(duì)投入的社會(huì)效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行客觀公正評(píng)價(jià)。并將考評(píng)結(jié)果作為測(cè)算分配相關(guān)資金的主要依據(jù)，增強(qiáng)各級(jí)政府和各有關(guān)部門落實(shí)污染防治責(zé)任的意識(shí)。

3.3 積極推動(dòng)社會(huì)和金融資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)

建議根據(jù)地域、經(jīng)濟(jì)水平等情況劃分不同梯度，因地制宜設(shè)定政府PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算比例上限要求，確保更多社會(huì)資本參與污水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。健全綠色金融體系，通過政銀企對(duì)接機(jī)制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持銀行開展污水處理等收益質(zhì)押貸款。

3.4 不斷完善收費(fèi)定價(jià)機(jī)制，確保項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)

按照“合理盈利、補(bǔ)償成本”原則確定污水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)定期評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整。污水收費(fèi)短期覆蓋設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本，逐步覆蓋管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本；鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣城開展污水處理成本監(jiān)審調(diào)查，考慮污水排放標(biāo)準(zhǔn)提升、污泥無害化處置等成本合理增加因素，規(guī)范、細(xì)化成本構(gòu)成和具體審核標(biāo)準(zhǔn)，明確職工薪酬、折舊費(fèi)等重要指標(biāo)參數(shù)，合理歸集、分?jǐn)偤秃怂愠杀?，?yán)格核減不應(yīng)計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用，為科學(xué)定價(jià)提供依據(jù)。另外，建議重新恢復(fù)污水處理和污泥處理處置勞務(wù)增值稅免征政策[7]。目前，30%的增值稅實(shí)際稅負(fù)還是政府付費(fèi)保障，對(duì)政府而言并未帶來收益增加，反而提高了財(cái)政收支管理成本。建議重新恢復(fù)污水處理項(xiàng)目增值稅免征政策。待污水處理項(xiàng)目具有完善的污染者付費(fèi)機(jī)制、不需要政府提供補(bǔ)助以后，可以考慮增值稅先征后返或徹底取消稅收優(yōu)惠。

4 結(jié)語

圍繞縣城污水處理設(shè)施建設(shè)和投融資現(xiàn)狀，以及目前面臨的財(cái)政籌措建設(shè)資金能力不足、PPP 模式推進(jìn)存在瓶頸與制約以及收費(fèi)定價(jià)機(jī)制尚需完善等形勢(shì)障礙，提出從增加財(cái)政資金投入、提升資金使用效益、推動(dòng)社會(huì)和金融資本參與、完善收費(fèi)定價(jià)機(jī)制等角度提出加快縣城污水處理設(shè)施建設(shè)總體路徑，為“十四五”深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求提供資金解決路徑。