葉小群，席加威，侯 偉

（安徽建筑大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院，安徽 合肥 230601）

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是源自西方“空間增長(zhǎng)邊界”的概念，作為空間增長(zhǎng)管理的政策工具之一，以“生態(tài)優(yōu)先”保護(hù)城市生態(tài)本底，以“精明增長(zhǎng)”提升城市空間績(jī)效，在協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展之間起到了重要作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者與機(jī)構(gòu)在相關(guān)理論研究與劃定實(shí)踐方面也取得了豐碩成果與經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市無(wú)序蔓延、生態(tài)環(huán)境惡化、耕地資源緊張等問(wèn)題的疏解提供了一定幫助。目前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線共同成為國(guó)土空間規(guī)劃體系三大重要工具，有效助力于國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建[1]。研究利用CiteSpace 軟件對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行階段性梳理，可客觀地把握研究熱點(diǎn)與發(fā)展態(tài)勢(shì)，從而對(duì)未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究提出探索啟示。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

本研究以中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）為數(shù)據(jù)源，檢索條件以“主題=‘城鎮(zhèn)開發(fā)邊界’或含‘城市開發(fā)邊界’或‘城市增長(zhǎng)邊界’或含‘城市空間增長(zhǎng)邊界’或‘UGB’”進(jìn)行高級(jí)精確檢索，檢索時(shí)間為2004年1 月1 日至2020 年8 月1 日，最后篩選出442篇有效分析樣本。

基于上述文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，借助CiteSpace 可視化軟件，通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)、關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、時(shí)區(qū)圖譜等分析手段，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究進(jìn)行分析，總結(jié)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界領(lǐng)域的研究力量布局、研究熱點(diǎn)和研究脈絡(luò)，從而勾勒出該領(lǐng)域的整體輪廓。同時(shí)深入閱讀熱點(diǎn)主題、高被引及相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的研究趨勢(shì)進(jìn)行展望。

2 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究總體概況

2.1 文獻(xiàn)時(shí)間分布

總體來(lái)看（圖1），學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)注呈上升趨勢(shì)。

圖1 2004-2020 年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究文獻(xiàn)時(shí)間分布圖

2014 年之前年發(fā)文量一直維持在10 篇左右，2014 年開始逐年攀升，在2017 年達(dá)到一個(gè)較高峰值。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系建立，我國(guó)學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究熱度與日俱增，僅2019 年發(fā)文量就近百篇，2020 年半年多的發(fā)文量也超過(guò)之前年平均發(fā)文水平（研究文獻(xiàn)最新統(tǒng)計(jì)到2020 年8 月1日，故圖1 中2020 年文獻(xiàn)用虛線表示）。

2.2 研究主題演變與階段劃分

結(jié)合時(shí)區(qū)圖譜（圖2）與關(guān)鍵詞突現(xiàn)（表1）分析，把城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究分為四個(gè)階段：

表1 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究突現(xiàn)關(guān)鍵詞（前十）

圖2 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖譜

第一階段（2004～2006 年）：探索萌芽期。2007年前文獻(xiàn)總量較少，該階段僅有少部分學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有所關(guān)注，多以城市空間增長(zhǎng)模擬和空間管理探索為主，“思想源頭”和突現(xiàn)度較高的“精明增長(zhǎng)”等是該階段關(guān)注熱點(diǎn)。

第二階段（2007～2014 年）：緩慢發(fā)展期。從2007 年開始發(fā)文量逐步增加，并產(chǎn)生了大量突現(xiàn)詞。其中，“城市蔓延”的中心度和突現(xiàn)度都比較高，是整個(gè)階段研究網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn)。2006 年，新版《城市規(guī)劃編制辦法》明確規(guī)定，在城市總體規(guī)劃綱要及中心城區(qū)規(guī)劃中要?jiǎng)澏ǔ擎?zhèn)開發(fā)邊界。開發(fā)邊界已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張的技術(shù)措施和空間政策，學(xué)者們開始關(guān)注“城市空間拓展”、“空間管控”和“劃定方法”等主題。

第三階段（2015～2018 年）：穩(wěn)步提升期。此階段發(fā)文量在整體上明顯增多，突現(xiàn)詞的數(shù)目有所下降，且呈現(xiàn)出突現(xiàn)度的平均分布特征，表明城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究在逐步拓展自身的研究網(wǎng)絡(luò)，催生了不同研究分支。該階段國(guó)家在14 個(gè)大城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)基礎(chǔ)上，把劃定對(duì)象從大城市擴(kuò)展到中小城鎮(zhèn)，劃定范圍也從城市中心區(qū)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)全域。該時(shí)期主要分支集中在“多規(guī)合一”、“GIS 空間分析”與“CA 模型”上，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究在劃定方法上得到進(jìn)一步深化與拓展。

第四階段（2019～至今）：突破高潮期。該階段顯著特點(diǎn)是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系發(fā)生變化，研究?jī)?nèi)容是在第三階段基礎(chǔ)上進(jìn)行深化，如基于“三生空間”的三線統(tǒng)籌劃定研究以及“雙評(píng)價(jià)”分析體系和各類空間模型的耦合研究[2]。同時(shí)“政策工具”“劃管結(jié)合”關(guān)注度也較高，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究逐漸從單一劃定方法探索轉(zhuǎn)向劃定與管控相結(jié)合[3]。這個(gè)階段伴隨著空間規(guī)劃體系重建而逐漸成熟起來(lái)。

2.3 研究力量與合作網(wǎng)絡(luò)分析

從研究機(jī)構(gòu)共現(xiàn)圖譜（圖3）可以看出，研究機(jī)構(gòu)以高校和科研院所為主。圖譜上節(jié)點(diǎn)越大，代表該機(jī)構(gòu)所發(fā)文章數(shù)量越多，文章數(shù)量最多的機(jī)構(gòu)是中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，其次是西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院、華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院。作者共現(xiàn)圖譜（圖4）顯示，我國(guó)從事城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究人員較為分散，影響力較大學(xué)者有韓昊英、龍瀛、林堅(jiān)、吳次芳等。不同學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)與研究人員之間關(guān)聯(lián)程度不強(qiáng)，呈現(xiàn)出總體分散、局部聚集特點(diǎn)。

圖3 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究機(jī)構(gòu)共現(xiàn)圖譜圖

圖4 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究作者共現(xiàn)圖譜

2.4 研究熱點(diǎn)及聚類分析

通過(guò)CiteSpace 繪制出關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（圖5），并進(jìn)一步整理重點(diǎn)關(guān)鍵詞最低頻次N=14次（表2）。頻次前三分別是“城市增長(zhǎng)邊界”、“城市開發(fā)邊界”和“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”，這也是開發(fā)邊界在不同發(fā)展階段的不同內(nèi)涵表現(xiàn)。中心性是對(duì)節(jié)點(diǎn)在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用大小的度量，節(jié)點(diǎn)的中心性越高，表明其在網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)系越強(qiáng)，影響也就越大。此次中心性較高的有“城市蔓延”、“空間規(guī)劃”、“劃定方法”等。

表2 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究熱點(diǎn)詞匯

圖5 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

通過(guò)對(duì)高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析，可以進(jìn)一步展現(xiàn)該領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的知識(shí)結(jié)構(gòu)。圖譜模塊值Q大于臨界值0.3，表明具有顯著聚類效果，輪廓值大于臨界值0.5，符合最佳聚類視圖標(biāo)準(zhǔn)。此次聚類（圖6）圖譜模塊值（Modularity）Q 為0.8656，輪廓值（Mean Silhouette）為0.5888，聚類效果較好。共得到13 個(gè)聚類主題，按照規(guī)模大小依次為：城市蔓延、管控、劃定方法、城市開發(fā)邊界、規(guī)劃、俄勒岡市、自然資源保護(hù)、容納式城市發(fā)展政策、劃管結(jié)合、城市增長(zhǎng)管理、生態(tài)安全格局、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田。

圖6 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究關(guān)鍵詞聚類圖譜

3 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究主要內(nèi)容

在上文分析得到的13 個(gè)聚類的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)標(biāo)簽進(jìn)行歸納類比，剔除城市開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等主題性詞語(yǔ)，把剩余11 個(gè)標(biāo)簽總結(jié)為四點(diǎn)主要內(nèi)容：研究緣起及概念演進(jìn)、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、劃定方法和管控（表3）：

表3 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究主要內(nèi)容及其研究熱點(diǎn)

3.1 研究緣起及概念演進(jìn)

上世紀(jì)中葉，為解決城市擴(kuò)張帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等問(wèn)題，美國(guó)出現(xiàn)了精明增長(zhǎng)、新城市主義等理念，并首次在塞勒姆城市提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界概念[4]。張進(jìn)于2002 年將美國(guó)城市增長(zhǎng)中運(yùn)用的管理手段引進(jìn)國(guó)內(nèi)，自此城鎮(zhèn)開發(fā)邊界走進(jìn)中國(guó)視野。

最初我國(guó)的“城市空間增長(zhǎng)邊界”劃定理念是基于“自然資源保護(hù)”，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)。發(fā)展過(guò)程中研究對(duì)象從“城市”向“城鎮(zhèn)”延伸，名稱也從“城市空間增長(zhǎng)邊界”向“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”轉(zhuǎn)變，這反映了我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中不同發(fā)展理念、政策背景下國(guó)家對(duì)于城市開發(fā)管理的不斷探索（表4）。

表4 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重要會(huì)議與政策

3.2 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究已形成一套較為完整的理論與方法，但由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及制度環(huán)境差異，城市邊界設(shè)置形式選擇也各有不同[5]，以英國(guó)、美國(guó)和日本為例加以說(shuō)明。

在英國(guó)，主要依靠綠帶政策將城市增長(zhǎng)限制在開放空間、重要農(nóng)業(yè)用地以及生態(tài)敏感用地之外，從而達(dá)到控制城市增長(zhǎng)、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的?；羧A德的“田園城市”第一次提到了綠帶理論，提出從城市以外更廣闊的空間來(lái)分析解決城市問(wèn)題，其提倡的“社會(huì)城市”由若干個(gè)田園城市圍繞一中心構(gòu)成一個(gè)城市組群，城市之間農(nóng)用地作為永久性保留的綠帶，綠帶理論也成為了邊界設(shè)置的理論基礎(chǔ)[5-6]。

在美國(guó)，城市邊界不僅是一道防止城市蔓延的屏障，更是作為城市增長(zhǎng)管理的政策工具。在不同城鎮(zhèn)發(fā)展階段，邊界設(shè)置隨著時(shí)代需求的變化而調(diào)整。如波特蘭市的邊界劃定就經(jīng)歷3 個(gè)階段，從開始為穩(wěn)定用地政策而被動(dòng)劃定增長(zhǎng)邊界，到適應(yīng)不同城市增長(zhǎng)模式下的邊界劃定，以及第三次城市儲(chǔ)備地和鄉(xiāng)村保留地劃定調(diào)整。并對(duì)邊界管理實(shí)施三個(gè)經(jīng)典策略：一是通過(guò)簡(jiǎn)化審批程序、區(qū)劃引導(dǎo)、鼓勵(lì)土地有效利用等措施引導(dǎo)界內(nèi)土地的階段性發(fā)展；二是依靠農(nóng)林保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)密度管控、稅費(fèi)等手段實(shí)現(xiàn)界外土地的約束性發(fā)展；三是在設(shè)置“波特蘭都市區(qū)政府”區(qū)域管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的邊界修訂機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的靈活調(diào)整[7]。

在日本，通過(guò)劃定發(fā)展邊界實(shí)行分區(qū)控制，將城市規(guī)劃區(qū)劃分為城市化促進(jìn)區(qū)和城市化控制區(qū)。城市化促進(jìn)區(qū)是城市化快速發(fā)展的區(qū)域，包括目前的建成區(qū)、未來(lái)10 年內(nèi)將要優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)。城市化控制區(qū)是城市發(fā)展的“紅線區(qū)”，一般不允許進(jìn)行與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資也不會(huì)集中在這類地域。配合一系列管理法規(guī)、行政策略、審查程序，從而形成了一套較為完整的政策工具[8-9]。

3.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法研究

不同學(xué)者有不同的劃定思路，但都可歸納到對(duì)城鎮(zhèn)的“引導(dǎo)”與“控制”上來(lái)：以控制思維優(yōu)先限定非建設(shè)區(qū)域的“反向”法；從引導(dǎo)思維出發(fā)模擬城市擴(kuò)展的“正向”法；兼顧控制和引導(dǎo)兩種思維取向的綜合法。

在城市無(wú)序蔓延、生態(tài)資源受到嚴(yán)重破壞問(wèn)題導(dǎo)向下，運(yùn)用“反向”法分析規(guī)劃區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展制約因素，如生態(tài)敏感性或生態(tài)適宜性，在明確禁止發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)上劃定城鎮(zhèn)發(fā)展的未來(lái)邊界[10-11]。“正向”法主要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，通過(guò)模型預(yù)測(cè)城市未來(lái)的發(fā)展格局，特別是元胞自動(dòng)機(jī)模型利用地理模擬方法來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)規(guī)劃期可能的城鎮(zhèn)增長(zhǎng)空間格局，以此劃定開發(fā)邊界[12]。綜合法則是綜合上述兩類方法的特點(diǎn)，首先通過(guò)“反向”法獲取城鎮(zhèn)發(fā)展的限制因素，再利用“正向”法對(duì)未來(lái)城市格局進(jìn)行預(yù)測(cè)[13]，有研究將“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果作為空間約束條件之一納入CA 模型進(jìn)而對(duì)城市空間進(jìn)行模擬，以達(dá)到對(duì)城市開發(fā)控制和引導(dǎo)的雙重作用[14]，是目前相對(duì)理想的開發(fā)邊界劃定方法（表5）。

表5 我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界現(xiàn)有劃定方法仍存以下缺陷：一是分析城鎮(zhèn)發(fā)展制約因素多采用指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)選取受人為因素影響較大；二是在不同發(fā)展階段城市建設(shè)用地增長(zhǎng)規(guī)律不斷變化，通過(guò)歷史數(shù)據(jù)訓(xùn)練的模型未必能很好應(yīng)用于對(duì)未來(lái)城市空間增長(zhǎng)預(yù)測(cè)；三是過(guò)度強(qiáng)調(diào)劃定過(guò)程中的“科學(xué)性”和“客觀性”，為求數(shù)量上精確合理，忽略城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在空間環(huán)境品質(zhì)塑造方面的作用，甚至劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界十分零亂，造成城鎮(zhèn)空間格局的割裂[15]。

3.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為一種空間管制工具，其有效實(shí)施必然需要相應(yīng)法律和政策支撐。我國(guó)學(xué)者林堅(jiān)基于對(duì)美國(guó)波特蘭城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實(shí)施策略分析，從概念界定、邊界內(nèi)外的差異管控、邊界調(diào)整機(jī)制等方面對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控進(jìn)行探索[8]。在此基礎(chǔ)上，程茂吉提出結(jié)合新的空間規(guī)劃法律的制定，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的法律地位和管控原則，并制定相應(yīng)的支持政策，為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界政策的順利實(shí)施提供法律保障[16]。在政策保障上，趙民認(rèn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)被賦予更為綜合的內(nèi)涵，而不僅僅是技術(shù)標(biāo)簽，標(biāo)簽后面還應(yīng)該有一系列的政策和責(zé)任機(jī)制，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政支出、設(shè)施供應(yīng)、社會(huì)管理和環(huán)境控制等[17]。在機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)上，明確在不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的分級(jí)分類和規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)[13]。桑勁等人主張簡(jiǎn)化垂直傳導(dǎo)層級(jí)，弱化地級(jí)市政府在“市管縣”中的治理權(quán)，建立“省—縣兩級(jí)政府為主體”開發(fā)邊界治理框架，明晰兩級(jí)政府在不同空間開發(fā)邊界內(nèi)外針對(duì)不同用途的不同事權(quán)[18]。

4 結(jié)論

基于CiteSpace 軟件文獻(xiàn)可視化分析，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究?jī)?nèi)容主要聚焦于研究緣起、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、劃定方法和管控4 個(gè)方面，研究順序也與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界演變歷程相符合。研究熱點(diǎn)呈現(xiàn)出較為明顯的階段性特征，熱點(diǎn)轉(zhuǎn)換緊跟國(guó)家政策調(diào)整，呈現(xiàn)出多樣化研究主題，同時(shí)也表現(xiàn)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界明顯的政策屬性。未來(lái)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的探索，可以從以下幾個(gè)方面深入推進(jìn)：

一是在劃定對(duì)象上，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究多聚焦于我國(guó)中東部及沿海大中城市，未來(lái)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究應(yīng)該向中小城鎮(zhèn)拓展。在全國(guó)層面，劃定對(duì)象應(yīng)從中東部向中西部下沉，特別是生態(tài)環(huán)境更加脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、甚至出現(xiàn)收縮的中小城鎮(zhèn)。如何劃定適宜的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，引導(dǎo)這類城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展值得深入探討。

二是在劃定方法上，首先，應(yīng)結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”等新技術(shù)方法從客觀角度對(duì)自然條件評(píng)價(jià)分級(jí)，彌補(bǔ)本底識(shí)別過(guò)程中評(píng)價(jià)指標(biāo)選取主觀性較強(qiáng)問(wèn)題；其次，在新增建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)上，應(yīng)改變傳統(tǒng)基于發(fā)展慣性預(yù)測(cè)的局限性，在充分了解區(qū)域資源稟賦基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)發(fā)展的約束性指標(biāo)，從而得到集約適度的城鎮(zhèn)規(guī)模；最后，為避免城鎮(zhèn)空間形態(tài)碎片化，在空間布局規(guī)劃中增加設(shè)計(jì)思維要素，以城市設(shè)計(jì)思維塑造城鎮(zhèn)空間品質(zhì)與環(huán)境。同時(shí)，如何基于三生空間理念劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從而在國(guó)土空間規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)“三線融合”，將是今后關(guān)注重點(diǎn)。

三是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅是一條技術(shù)線、政策線，更是一個(gè)空間治理工具，需要匹配合適的實(shí)施管理機(jī)制。隨著全國(guó)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的逐步開展，將陸續(xù)開展市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定實(shí)施工作，在接下來(lái)的工作中應(yīng)更多關(guān)注機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、政策傳導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估及監(jiān)督等問(wèn)題。