耿 達，田 欣

0 引言

公共文化服務立法是保障全體社會成員享受文化發(fā)展成果的利器，是完善公共文化服務體系的基石，也是提升文化治理能力、推動文化強國建設的需要。《“十四五”公共文化服務體系建設規(guī)劃》提出全面落實《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等法律法規(guī)，推動地方公共文化服務立法進程[1]。

公共文化服務立法將公共文化服務體系建設中的實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，上升為國家意志，運用國家強制力保障民眾的基本文化權益，是中國特色社會主義文化立法的重要組成部分。公共文化服務立法實踐從廣東起步，經(jīng)過地方實踐探索，國家層面于2014年4月啟動公共文化服務保障法立法工作，2016年12月頒布《公共文化服務保障法》。隨后浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川等11個省市先后出臺本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化服務法規(guī)，為《公共文化服務保障法》的實施提供了支撐。

目前學界對公共文化服務立法的研究側(cè)重于《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》的文本內(nèi)容解讀及地方性立法進展的梳理。李國新從公共文化服務的概念、基本制度、設施和經(jīng)費等方面對《公共文化服務保障法(草案)》的內(nèi)容與特點作了闡釋[2]。程煥文分析了《公共文化服務保障法》中國家、中央人民政府和地方人民政府的責任條款[3]。孫紅蕾等從布爾迪厄文化社會學視角出發(fā)，對《公共文化服務保障法》進行內(nèi)容分析，闡發(fā)公共文化健康發(fā)展的路徑[4]。張廣欽等立足地方公共文化服務保障法規(guī)的基本情況，總結特點，提出地方公共文化服務保障立法的完善路徑[5]。

國外公共文化服務立法起步早，經(jīng)驗值得借鑒。廖青虎等總結了國外公共文化服務保障立法中的經(jīng)驗與啟示[6]。馬巖等對比了中外公共文化服務立法的特點與模式，并提出改進措施[7]。郭玉軍等概括出歐洲公共文化立法的三種模式：市場發(fā)展模式、地方政府推動模式、中央集權模式，通過比較三者的異同，提出對中國公共文化立法的啟示[8]。國外學者的研究集中于公共文化服務具體領域的立法研究及立法實踐的比較。Vitiello立足于歐洲視角，闡發(fā)圖書館立法的相關問題[9]。Hyeonsook等將斯洛文尼亞和韓國的圖書館法進行比較，闡明社會制度與環(huán)境如何影響圖書館法的制定[10]。

總體而言，我國學界缺乏對公共文化服務立法實踐進行歷時性與共時性的整體考察?；诖耍疚膹膰遗c地方雙向互動的視角出發(fā)，探討新時代中國公共文化服務立法實踐的特色場景，為完善中國特色社會主義公共文化服務法治化建設提供借鑒。

1 公共文化服務立法實踐的歷時性考察

公共文化服務立法實踐的歷時性是指從時間維度的序列鏈條視角關注公共文化服務立法的起源與發(fā)展過程。改革開放前，國家與地方的關系是以自上而下、層級控制為特征的傳統(tǒng)模式，具體表現(xiàn)為命令與執(zhí)行、控制與服從。改革開放后，隨著信息技術發(fā)展、民主意識增強、市場經(jīng)濟健全完備，地方政府自主權逐漸擴大，國家與地方的關系走向扁平化網(wǎng)絡模式，即網(wǎng)絡中的各個主體相對平等、相互依賴、橫向合作[11]。在此背景下，公共文化服務立法從地方先行先試，到國家普遍實施，再到地方特色彰顯的實踐過程，充分體現(xiàn)出國家立法與地方立法雙向互動的歷時性特征。

1.1 探索創(chuàng)新：地方先行試點

“先試點后推廣”是具有中國特色的改革路徑，即地方率先進行探索創(chuàng)新，獲得實踐經(jīng)驗和達成共識后，將試點做法在全國進行推廣，這種由點到面、由特殊到普遍的做法是探索中國特色社會主義道路的行動指南，也是發(fā)展中國特色社會主義文化的重要方法論。在立法領域，地方立法積極探索、先行先試可為國家立法尋找突破口、填補空白，是推動國家立法的重要力量。廣東于2009年首次提出建設文化強省，為解決公共文化服務投入總量不足、發(fā)展不平衡、文化人才匱乏和服務水平較低等突出問題，出臺《廣東省公共文化服務促進條例》，這是我國第一部公共文化服務地方性法規(guī)。該條例自2009年初被列入立法規(guī)劃后，經(jīng)過多次調(diào)研論證，反復征求意見，在廣東省人大常委會三次審議后，于2011年9月29日表決通過，前后不足三年，充分體現(xiàn)了廣東對公共文化服務立法的高度重視。在內(nèi)容方面，條例規(guī)定廣東公共文化服務建設的總體部署和原則，明確公共文化服務提供和基層公共文化服務設施建設的要求，對各級政府和相關部門的具體義務和法律責任作了規(guī)定。該條例既沒有國家上位法的依據(jù)，也沒有其他省區(qū)市的立法經(jīng)驗，體現(xiàn)了廣東省先行先試、開拓創(chuàng)新的精神。這對其他省區(qū)市加快公共文化服務立法起到了引領示范作用，為國家層面的公共文化服務立法提供了有益的思路和經(jīng)驗。

之后江蘇省迅速跟進，在實地調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎上，依據(jù)《公共文化體育設施條例》，結合江蘇實際和省外立法經(jīng)驗，2015年12月4日出臺《江蘇省公共文化服務促進條例》。條例對政府的保障責任、建設原則、設施與服務的供給、社會力量參與等內(nèi)容作了細致規(guī)定，并結合中央最新精神，增加“社會參與”內(nèi)容，鼓勵公共文化服務供給社會化。一方面將之前實踐中積累的經(jīng)驗，如文化志愿者、以理事會為核心的法人治理結構等上升為法律規(guī)定，推動在全省范圍內(nèi)落地實施；另一方面對公共文化服務社會化的方式、政府引導的重點做了具體規(guī)定，提升了法律的針對性與操作性。

廣東和江蘇的公共文化服務立法實踐說明：沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基礎較好，基本形成五級公共文化服務網(wǎng)絡，解決了“有沒有”問題。為進一步解決“好不好”問題，廣東和江蘇充分發(fā)揮主觀能動性，率先制定條例促進當?shù)毓参幕阵w系建設，為公共文化服務保障法的制定開辟了道路，提供了有益探索。

1.2 確立權威：國家普遍實施

維護國家法治統(tǒng)一是嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一至關重要[12]。我國立法體制是統(tǒng)一的、多層次的。國家立法對地方立法起著指導作用，是地方立法的遵循，地方立法必須在國家賦予的權限之內(nèi)，不能與國家立法相違背。同時，國家立法可以強化對地方立法的規(guī)范，擺脫地方立法的無序狀態(tài)，有利于防止法治“地方割據(jù)”“法治碎片化”現(xiàn)象[13]。

在《廣東省公共文化服務促進條例》出臺后，國家《公共文化服務保障法》于2014年4月啟動立法工作，2015年8月由全國人民代表大會(以下簡稱“人大”)立法規(guī)劃第三檔調(diào)整至第一檔。經(jīng)過多次修改完善、提請人大常委會三次審議后，2016年12月25日通過，2017年3月1日起施行。整個立法過程歷時兩年多，其速度之快說明國家對公共文化領域立法的高度重視，也充分體現(xiàn)了科學立法、民主立法、開門立法。《公共文化服務保障法》在立法過程中借鑒吸收了廣東和江蘇的立法經(jīng)驗，也為地方公共文化服務立法提供了方向指引，充分體現(xiàn)了國家立法與地方立法的雙向互動關系。在體例方面，《公共文化服務保障法》與《廣東省公共文化服務促進條例》的文本結構相似，遵循“總則—分則—附則”體例，且兩者都涉及總則、公共文化設施、公共文化服務、保障措施、法律責任和附則。同時，《公共文化服務保障法》調(diào)整了章節(jié)順序，將“公共文化設施建設與管理”安排在第二章，“公共文化服務提供”則放在第三章，體現(xiàn)出公共文化服務需要依托于公共文化設施開展的立法邏輯?！豆参幕毡Ｕ戏ā返囊恍l款也與《江蘇省公共文化服務促進條例》存在一定的相似性。江蘇公共文化機構的法人治理結構改革走在全國前列，江蘇將實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)定，在《江蘇省公共文化服務促進條例》第四十三條中對吸引社會各界參與公共文化服務管理、建立理事會等作了規(guī)定[14]?！豆参幕毡Ｕ戏ā分嘘P于建立法人治理結構的條款與前者有著一定的重復性，說明其在制定時參考了地方立法經(jīng)驗。

《公共文化服務保障法》的立法過程吸收了地方立法的寶貴經(jīng)驗，及時回應了地方公共文化服務法規(guī)的現(xiàn)實需要，為尚未出臺公共文化服務地方性法規(guī)的省區(qū)市提供了權威范本，指明了道路和前進方向?！豆参幕毡Ｕ戏ā防迩辶斯参幕盏母拍钆c性質(zhì)，界定了各級政府的權責，明確了政府主導、社會參與的原則。公共文化服務地方性法規(guī)遵循著上位法的整體框架和原則規(guī)定，體現(xiàn)出國家立法對地方立法的指導作用與互動關系。

1.3 因地制宜：地方特色彰顯

國家層面的上位法對地方立法起到指導作用，地方政府不能照抄照搬國家上位法，需要運用創(chuàng)造性思維解讀國家上位法并結合實際制定地方性法規(guī)，使之更具針對性和執(zhí)行性。根據(jù)《立法法》第七十二條，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)[15]?！豆参幕毡Ｕ戏ā烦雠_不到5年，浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川等11個省市的公共文化服務地方性法規(guī)先后出臺，進一步健全了公共文化服務法律體系(見表1)。

表1 國家與地方出臺的公共文化服務法律法規(guī)

部分省市進行地方性探索創(chuàng)新，將統(tǒng)一性與自主性相結合，因地制宜，充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，根據(jù)本地文化資源稟賦和現(xiàn)實發(fā)展需求，逐漸形成獨具特色的法律條文。浙江民營經(jīng)濟發(fā)達，為鼓勵社會力量參與公共文化服務建設，形成多元參與格局，《浙江省公共文化服務保障條例》對政府購買公共文化服務、社會力量興建公共文化設施和文化志愿者等方面進行了規(guī)定[16]。天津市同樣強調(diào)促進社會力量參與，在條例的名稱中將“保障”與“促進”并列，專設“激勵與促進”一章，并且高度重視公共文化與科技的融合發(fā)展[17]。

地域特色文化是公共文化服務體系建設的重要組成部分，國家也鼓勵將地域特色文化融入公共文化服務體系建設。《湖北省公共文化服務保障條例》第二十條要求對荊楚文化進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展[18]。《陜西省公共文化服務保障條例》明確要推廣宣傳秦腔、民歌、腰鼓、剪紙、泥塑等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化[19]?！督魇」参幕毡Ｕ蠗l例》要求將紅色文化資源納入公共文化服務體系建設，加強紅色文化的傳播與品牌打造[20]。《上海市公共文化服務保障與促進條例》更加強調(diào)品牌建設，專門設置第五章“‘上海文化’品牌建設”，大力推動紅色文化、海派文化和江南文化的發(fā)展[21]?！端拇ㄊ」参幕毡Ｕ蠗l例》要求加強對巴蜀文化、藏羌彝文化的研究、闡釋、展示與宣傳[22]。

另外，各地除充分挖掘自身特色文化資源外，還借助數(shù)字化、信息化科技發(fā)展力量，推動公共文化信息資源與服務資源共建共享，加強區(qū)域之間的交流合作。貴州借助大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，在《貴州省公共文化服務保障條例》中明確公共圖書館、博物館、文化館、美術館、科技館、體育場館等公益性文化單位應當充分利用大數(shù)據(jù)資源，加強數(shù)字化和網(wǎng)絡建設與管理，增強文化信息資源的傳輸、存儲、供給和遠程服務能力，推動公共文化信息資源的共建共享[23]。重慶為倡導全民閱讀，規(guī)定每年4月為重慶市全民閱讀月[24]。長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進推動了公共文化服務資源共建共享，《安徽省公共文化服務保障條例》鼓勵不同地區(qū)的公共文化機構加強合作，互聯(lián)互通，推進區(qū)域公共文化服務協(xié)調(diào)發(fā)展[25]。

總之，在公共文化服務領域，國家立法與地方立法各自扮演著獨特的角色，相輔相成，相互作用，呈現(xiàn)出地方先行試點-國家普遍實施-地方特色彰顯的具有中國特色的立法實踐場景。地方立法通過實踐探索為國家立法開辟了道路，提供了經(jīng)驗；國家立法為地方立法提供了范本，確立了權威；在國家立法的統(tǒng)一下，地方立法又根據(jù)具體情況，彰顯出地方特色，制定出符合地方實際的法律條文。

2 公共文化服務立法實踐的共時性考察

公共文化服務立法實踐的共時性是指從空間維度的社會結構視角關注公共文化服務立法過程中各個主體之間的關系。為推動《公共文化服務保障法》順利實施，國家運用執(zhí)法檢查等方式監(jiān)督地方政府落實，敦促地方政府改進工作，這個過程不僅是單向度的監(jiān)督，還是一種雙向的互動關系，地方政府也通過執(zhí)法檢查的機會向國家反映情況，提出訴求與建議。與此同時，各個地方積極進行探索創(chuàng)新，推進體制機制改革，不斷提升公共文化服務標準化、均等化、數(shù)字化和社會化水平，推動公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展，呈現(xiàn)出國家執(zhí)法檢查與地方共抓落實的共時性特征。

2.1 監(jiān)督實施：國家執(zhí)法檢查

執(zhí)法檢查成為一種監(jiān)督方式始于1980年代中期，經(jīng)過1990年代的制度化，2006年被《監(jiān)督法》確立。執(zhí)法檢查作為人大推動法律貫徹落實的重要抓手，能夠敦促重點法律優(yōu)先執(zhí)行，提高執(zhí)法質(zhì)量，解決執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題。2020年8月，為推進《公共文化服務保障法》實施，促進公共文化服務提質(zhì)增效，滿足人民群眾多樣化、高品質(zhì)的文化需求，全國人大常委會啟動執(zhí)法檢查工作。同年9月，由艾力更·依明巴海、萬鄂湘、郝明金、蔡達峰四位副委員長帶隊的檢查組分別到河北、山西、內(nèi)蒙古、安徽、河南、青海6個省、自治區(qū)開展《公共文化服務保障法》執(zhí)法檢查。檢查組深入到16個地市，聽取匯報、開展座談會、實地檢查了96家公共文化設施[26]。

作為人大的一項常規(guī)監(jiān)督權，執(zhí)法檢查能夠推動《公共文化服務保障法》的落地實施，督促法律實施主管機關改進工作，為完善立法提供建議，維護法律權威，是推進全面依法治國的重要抓手。一般而言，執(zhí)法檢查在形塑國家與地方的關系中表現(xiàn)為三種形態(tài)：妥協(xié)、互惠與利他[27]。具體在《公共文化服務保障法》執(zhí)法檢查過程中，國家與地方也形成了這三種互動關系：一是妥協(xié)，即國家運用委托檢查的方式獲得地方政府的支持，緩和地方政府的抵觸情緒。例如，全國人大常委會委托地方人大常委會對《公共文化服務保障法》的實施情況進行檢查；同時對法律實施情況開展第三方評估。通過委托檢查，既解決了執(zhí)法資源不足的問題，又調(diào)動了地方人大監(jiān)督《公共文化服務保障法》實施的積極性。二是互惠，即國家督促地方政府依法行政，地方政府借助執(zhí)法檢查的機會向國家提出完善立法的訴求，反映法律實施過程中的困難。一方面國家運用執(zhí)法檢查的方式能夠推動《公共文化服務保障法》在地方的落地實施，影響地方政府的議程設置和執(zhí)法重點的優(yōu)先次序，合理配置執(zhí)法資源，督促地方政府改進工作[28]。如全國人大常委會執(zhí)法檢查組將7項工作作為檢查重點并細化為28個具體問題，敦促地方政府在一段時期內(nèi)更加關注《公共文化服務保障法》的實施，更加關注立法實施的保障工作，從而逐步改變部分地區(qū)“重經(jīng)濟、輕文化”的傾向。在檢查組檢查青海省公共文化服務保障法實施情況后，時任省長信長星表態(tài)：“要查改好工作中存在的短板、不足和差距，堅持依法履職，加大投入力度，加快補齊短板，堅持創(chuàng)新引領，強化各項保障措施?！斌w現(xiàn)出執(zhí)法檢查督促地方政府解決問題的作用。另一方面，地方借助執(zhí)法檢查可以向國家提出保障公共文化服務的訴求與建議，推動國家適當加大保障力度。如在檢查組執(zhí)法過程中，時任河南省省長尹弘表示，河南人均文化事業(yè)費多年不到全國平均水平一半，制約了公共文化服務保障，建議中央公共文化建設資金更多考慮人口因素并進一步給予傾斜。青海省結合當?shù)貙嶋H，建議國家出臺相關配套制度，加大對西部地區(qū)、邊遠地區(qū)公共文化服務的投入力度，促進公共文化服務體系均等化發(fā)展。三是利他，即解決執(zhí)法檢查過程中的外部性問題，如分享和推廣地方執(zhí)法經(jīng)驗。檢查組在關于檢查公共文化服務保障法實施情況的報告中提到，一些地方建成具有當?shù)靥厣墓参幕O施，如海南“海上書房”、太原市圖書館“馬克思書房”；還有一些基層綜合性文化服務中心的創(chuàng)新案例，如浙江“農(nóng)村文化禮堂”、甘肅“鄉(xiāng)村舞臺”、安徽“農(nóng)民文化樂園”、江西“農(nóng)家書屋+電商”，為其他省區(qū)市的公共文化服務體系建設提供了實踐經(jīng)驗。

除國家層面的執(zhí)法檢查外，地方層面也積極配合全國人大同步進行檢查評估等工作，在更大范圍、更深層次推動《公共文化服務保障法》的落地實施。2020年11月，遼寧省人大常委會檢查組到大連市、遼陽市、鐵嶺市及省文化演藝集團(省公共文化服務中心)開展《公共文化服務保障法》的執(zhí)法檢查工作。2020年6月，義烏市人大常委會組成檢查組，對義烏市貫徹實施“一法一條例”(《公共文化服務保障法》《浙江省公共文化服務保障條例》)的情況進行執(zhí)法檢查。云南省按照省委文化教育衛(wèi)生體制改革專項小組辦公室的要求，分為4個調(diào)研小組，通過實地調(diào)研、開展座談會、走訪群眾等形式，分赴云南省16個州市進行調(diào)研評估……從國家到地方，執(zhí)法檢查推動了地方進一步宣傳好、學習好、實施好《公共文化服務保障法》，強化了地方法律實施機關的法治思維和法制觀念，推進了地方建設法治政府、服務型政府的進程。

2.2 對標國家：地方共抓落實

《公共文化服務保障法》施行以來，國家層面出臺了一系列配套文件，地方政府對標對表國家要求，履行保障職責，先后制定公共文化服務地方性法規(guī)，為《公共文化服務保障法》的落地提供了支撐。以《公共文化服務保障法》施行為契機，公共文化服務體系建設取得了明顯成效。數(shù)據(jù)顯示，2020年末，全國共有公共圖書館3，212個，群眾文化機構43，687個，博物館5，452個，村級綜合性文化服務中心575，384個，全國共有2，397個縣(市、區(qū))建成圖書館總分館制，2，578個縣(市、區(qū))建成文化館總分館制[29]。為配合《公共文化服務保障法》的落地實施，浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川11個省市以《公共文化服務保障法》這一上位法為遵循，相繼出臺了符合地方實際的公共文化服務法規(guī)，細化了條款內(nèi)容、凸顯了地方特色、提升了法律的操作性和針對性，進一步完善了我國公共文化服務法律體系。

《公共文化服務保障法》施行后，地方政府、公共文化機構、社會組織和個人等多元主體遵循其立法精神，積極承擔法律義務與責任，采取多種措施加快公共文化服務設施建設，提升服務水平。在多方共同努力下，地方公共文化空間提質(zhì)升級，設施設備功能逐步完善，服務效能穩(wěn)步提升，體制機制改革加快推進，公共文化服務標準化、均等化、數(shù)字化和社會化水平顯著提高。

公共文化服務標準化通過對公共文化服務的設施場地、內(nèi)容與方式等制定統(tǒng)一的標準體系，以確立基本公共文化服務供給的底線，是有效保障公共文化服務建設的重要手段。《公共文化服務保障法》第五條要求“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國家基本公共文化服務指導標準，結合當?shù)貙嶋H需求、財政能力和文化特色，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務實施標準”[30]，表明公共文化服務標準化建設得到法律保障。地方政府遵循法律精神，積極制定標準為當?shù)毓参幕瞻l(fā)展提出硬性要求，如內(nèi)蒙古自治區(qū)地方標準《蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設規(guī)范(DB15/T 1652-2019)》、浙江寧波《“一人一藝”全民藝術普及規(guī)范》、廣東《佛山市聯(lián)合圖書館標準體系》等標準，充分體現(xiàn)出在法律保障下，地方政府依法制定相關標準規(guī)范，積極落實標準化責任。

公共文化服務均等化以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和各群體間的“文化鴻溝”為主要任務?！豆参幕毡Ｕ戏ā吩诘诎藯l、第三十五條和第九條分別就推進區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等、群體均等提出相關規(guī)定。以云南為例，為嚴格落實法律責任，滿足群眾不斷增長的文化需求，云南采取多種措施統(tǒng)籌推進基本公共文化服務均衡發(fā)展。一是推動地區(qū)公共文化服務均衡發(fā)展，對省內(nèi)烏蒙山片區(qū)、石漠化片區(qū)、邊境地區(qū)、藏區(qū)貧困縣的公共文化服務體系加大支持力度。二是促進公共文化服務城鄉(xiāng)一體化，云南各級政府積極推進縣級公共圖書館、文化館為中心的總分館制建設，開展城鄉(xiāng)“結對子、種文化”“文化大篷車·千鄉(xiāng)萬里行”送戲下鄉(xiāng)等活動。三是為特殊群體開展公益性文化藝術服務，如昭通大關縣創(chuàng)建“背篼圖書館”，滿足了留守兒童的文化需求。

公共文化服務數(shù)字化是提升服務設施、創(chuàng)新服務模式、拓展服務范圍的必然要求，能夠突破時間與空間的局限，推動公共文化服務標準化均等化，讓人們透過“指尖”享受“云端”的公共數(shù)字文化。《公共文化服務保障法》支持各級政府打造公共數(shù)字文化產(chǎn)品，開展公共數(shù)字文化服務。近年各地積極推進“公共文化云”建設、開展公共數(shù)字文化活動，提升公共數(shù)字文化服務能力。山東東營發(fā)布全國首個數(shù)字文化廣場建設和服務地方標準——《東營市數(shù)字文化廣場建設和服務規(guī)范》，廣東發(fā)布《廣東省公共數(shù)字文化建設三年計劃(2021-2023)》；蘇州市公共文化中心推出藝術慕課、“美術館里的美術課”“1080大講堂”“藝術講堂”“愛樂之聲”等公共數(shù)字文化項目；張家港市建設由線下、線上和掌上三個平臺構成的數(shù)字文化館，讓人民群眾在疫情防控常態(tài)化的背景下即可享受到豐富多樣的文化服務。

公共文化服務社會化是在政府主導下，吸引市場力量和社會組織參與公共文化服務供給的過程?！豆参幕毡Ｕ戏ā饭膭钌鐣α繀⑴c提供公共文化服務。地方各級政府遵循《公共文化服務保障法》的規(guī)定，積極探索社會化的方式和途徑，構建公共文化服務多中心治理模式。如溫州市以音樂、戲曲、書畫等各具特色的主題文化空間為陣地，以空間嵌入的形式，聯(lián)合社會力量打造“文化驛站”，實行“一站一品”，構建1個龍頭驛站，10個市級特色驛站，N個縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)驛站，X個社會場館驛站的“1+10+N+X”服務網(wǎng)絡。河南省以農(nóng)村文化藝術人才為依托，通過成員合作、村級合作、區(qū)域合作等多種形式，成立“鄉(xiāng)村文化合作社”，為村民提供公益性文化服務，構建了多元主體協(xié)同參與機制。

3 公共文化服務立法實踐新態(tài)勢

法律法規(guī)具有穩(wěn)定性，不得隨意進行修改或廢止，同時也具有滯后性，需要根據(jù)時代發(fā)展要求，與時俱進。公共文化服務在立法實踐過程中，出現(xiàn)了文化和旅游融合、新冠肺炎疫情暴發(fā)、文化安全挑戰(zhàn)與文化交流機遇、高質(zhì)量發(fā)展等一系列新情況，這對現(xiàn)代公共文化服務體系建設提出了新要求。公共文化服務立法需要適應新趨勢、新環(huán)境、新挑戰(zhàn)和新階段，總結實踐經(jīng)驗，修訂完善法律文本。

3.1 新趨勢：文化和旅游融合

2018年文化和旅游部成立以來，各地政府加快推進文化和旅游職能部門的功能融合，制定一系列政策規(guī)劃，推動文化和旅游的良性互動、創(chuàng)新融合。北京、廣東、寧夏、浙江、山西等地發(fā)布具體政策，明確“融什么”“怎么融”問題，為實踐探索指明方向，文化和旅游逐漸走向深度融合。文化和旅游融合對公共文化服務發(fā)展提出了新要求，從主要為居民服務轉(zhuǎn)向為居民和游客“主客共享”的雙重服務。麗江積極順應文化和旅游融合發(fā)展趨勢，開發(fā)文旅地圖，將旅游景點及全市圖書館、博物館、文化館(站)共67個文化點在地圖里進行集合，方便游客及居民通過手機查看。但由于公共文化服務具有公益性，政府主導供給；旅游業(yè)具有營利性，市場配置資源，兩者在體制機制上的差異阻礙了有效融合，造成了相互對立的現(xiàn)實區(qū)隔。地方政府為破除體制障礙，加強法律保障，在公共文化服務法規(guī)中提出相關要求，如《貴州省公共文化服務保障條例》中規(guī)定縣級以上人民政府應當促進公共文化服務與文化、旅游等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。隨著文化和旅游融合不斷推進，公共文化服務需要找準與旅游業(yè)的“最大公約數(shù)”和“最佳連接點”[31]，創(chuàng)新發(fā)展理念與模式，提升服務社會的能力。

3.2 新環(huán)境：疫情防控常態(tài)化

新冠肺炎疫情至今還在世界范圍內(nèi)蔓延，中國取得了抗疫階段性勝利，形成疫情防控常態(tài)化勢態(tài)。新環(huán)境下，人們必須通過保持物理距離抑制病毒傳播，這改變了社交模式，造成了一定程度的社會隔離。公共文化機構則呈現(xiàn)出“線下關門，線上開花”特點，由于公共數(shù)字文化服務能夠突破時空限制，人們通過電腦、手機等移動終端即可享受到在線文化服務，滿足了人們快速增長的數(shù)字文化服務需求，迎來了新的發(fā)展機遇。上海市2021年市民文化節(jié)的文化服務日，第一次在線上線下同步啟動，在場在線同時進行，當天推出了8個頻道12小時在線活動，滿足了市民的文化需求。在疫情倒逼下，公共文化服務數(shù)字化提檔升級，地方政府通過法律手段保障公共文化服務數(shù)字化建設。江蘇、浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川都在其公共文化服務地方性法規(guī)中提出構建公共數(shù)字文化服務平臺，以推動公共數(shù)字文化資源的共建共享。

3.3 新挑戰(zhàn)：國家文化安全

國家文化安全是指“國家文化生存與發(fā)展免于威脅或危險的狀態(tài)，對于這一狀態(tài)的任何破壞，都構成國家文化安全問題”[32]。維護國家文化安全有助于一個國家形成強大的民族凝聚力和文化認同感，防止各種各樣的文化滲透和侵略，促進社會成員形成安全價值共識，為文化繁榮發(fā)展提供良好條件。近年來，國際環(huán)境復雜多變，進入百年未有之大變局，文化安全面臨著挑戰(zhàn)。公共文化服務對內(nèi)要維護人民群眾的文化權益，提升國民文化素質(zhì)，實現(xiàn)國家對現(xiàn)代社會治理的訴求；對外要發(fā)揮文化軟實力的獨特優(yōu)勢，推動文化交流，展示國家形象。云南省推行“國門文化”建設工程，實施國家文化安全與對外開放交流相統(tǒng)一，文化戍邊與文化睦鄰的效果顯著。為傳播中華優(yōu)秀文化，《公共文化服務保障法》鼓勵國際交流與合作。但在已出臺的地方性法規(guī)中，大多對區(qū)域文化交流與合作做了相關規(guī)定，很少涉及國際傳播。因此，在保障好本國人民文化權益的基礎上，公共文化服務應充分依托國際文化交流合作平臺，宣傳中國主張、中國智慧、中國方案，進行各種形式的人文交流活動。地方在對公共文化服務法規(guī)的起草、修訂與完善過程中，應納入維護國家安全、促進國際交流等內(nèi)容。

3.4 新階段：高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)過政府、市場和社會等多元主體的努力，公共文化服務體系中“有沒有”問題基本解決，但面臨“提質(zhì)量”新要求，“好不好”問題越來越突出。為促進公共文化服務供給與需求相匹配，滿足人民群眾優(yōu)質(zhì)、多樣的文化需求，根據(jù)《關于推動公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的意見》，公共文化服務體系在新發(fā)展階段要以品質(zhì)發(fā)展為特征、均衡發(fā)展為基礎、開放發(fā)展為動力、融合發(fā)展為關鍵，打造特色智能的公共文化空間，推動公共文化服務普惠化，統(tǒng)籌整合社會力量，創(chuàng)新公共文化服務融合路徑。在實踐層面，一些地方已逐步探索出“文化驛站”“城市書房”“文采會”“一人一藝”“文化館企業(yè)分館”“紅色文藝輕騎兵”等模式，為公共文化服務創(chuàng)新發(fā)展提供了新理念、新方向、新路徑，也為政策制定提供了相關依據(jù)。在法律層面，《公共文化服務保障法》和部分地方公共文化服務法規(guī)由于制定較早，尚未及時跟進新的政策精神，沒有對高質(zhì)量發(fā)展提出主要目標和任務。因此，公共文化服務法律法規(guī)要及時適應時代發(fā)展要求，在修訂與完善過程中更加突出品質(zhì)發(fā)展、均衡發(fā)展、開放發(fā)展和融合發(fā)展，從法律方面保障公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展。

4 總結與討論

本文基于國家與地方雙向互動的視角，提出公共文化服務立法實踐具有地方先行先試，到國家普遍實施推廣，再到地方特色彰顯的歷時性特征以及國家執(zhí)法檢查與地方共抓落實的共時性特征，呈現(xiàn)出具有中國特色的立法實踐場景。其中，國家與地方在立法過程中的雙向互動，促進了公共文化服務提質(zhì)升級，是不斷完善和健全現(xiàn)代公共文化服務體系建設的重要路向。同時，公共文化服務立法過程中出現(xiàn)了文化和旅游融合、新冠肺炎疫情暴發(fā)、文化安全挑戰(zhàn)與文化交流機遇、高質(zhì)量發(fā)展等一系列新情況，公共文化服務立法需要在實踐中總結經(jīng)驗，不斷完善法律法規(guī)。

隨著公共文化服務進入高質(zhì)量發(fā)展階段，國家要建立與地方互動的雙向溝通平臺，完善立法協(xié)調(diào)機制。地方在不與上位法沖突的情況下，突出地域文化特色，創(chuàng)新公共文化服務地方性法規(guī)的文本內(nèi)容與結構，提升立法質(zhì)量，將實踐中有效的經(jīng)驗做法上升為法律規(guī)定，并通過相關配套政策和細則推動公共文化服務地方性法規(guī)的可操作性。同時，公共文化服務立法過程中要堅持開門立法的理念，通過網(wǎng)上征求意見、召開座談會等方式提高立法科學性。在法律執(zhí)行過程中，國家和地方首先要加大宣傳力度，向社會公眾普及公共文化服務法律法規(guī)，通過培訓機制提升工作人員和公眾的法律素養(yǎng)。其次，各級文化執(zhí)法機關既要依靠國家強制力構建公共文化秩序，采取行政檢查、行政命令、行政裁決、處罰等方式，也要借助多元協(xié)商機制、內(nèi)部約束程序、激勵性機制等柔性手段實現(xiàn)法律的價值目的，如通報、約談、督察、評估等行政手段，形成“命令—控制”式的傳統(tǒng)機制與軟法機制交融治理的實施模式[33]。在監(jiān)督層面，國家與地方各級政府一方面要建立常態(tài)化、制度化的執(zhí)法檢查機制，督促地方政府保障公共文化服務供給，推進法治政府建設；另一方面要建立“自下而上”的公眾評估制度，從公眾需求角度對公共文化服務供給效果進行評價，以提升公眾滿意度，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合。