摘 要：我國房價的過快上漲帶來了一系列社會問題，為實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)，2021年2月，我國在22個主要城市推行住宅供地“兩集中”新政。對22個試點城市第一批集中供地的競拍規(guī)則進(jìn)行梳理和總結(jié)，并結(jié)合政策實施的具體情況對其效果進(jìn)行分析。通過對第一、二批競拍規(guī)則的比較，進(jìn)一步識別規(guī)則的異同和演變規(guī)律，并對政策的實施結(jié)果進(jìn)行分析，從而對供地政策的完善提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”;集中供地;房地產(chǎn)調(diào)控;競拍規(guī)則

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0045-10 收稿日期：2021-12-10

作者簡介：劉宇，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。

1 引言

住房問題關(guān)系國計民生，既是經(jīng)濟(jì)問題，更是影響社會穩(wěn)定的民生問題。為應(yīng)對房價的非理性增長，2010年以來，政府密集出臺了信貸、貨幣、土地、保障房、稅收等多種政策以抑制房價的過快上漲。2018年12月，全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議提出“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”目標(biāo)，此后在“一城一策、分類指導(dǎo)”的意見下，各個城市在土地出讓層面對出讓規(guī)則、資金來源、保證金比例、付款期限和預(yù)售管理等方面做出差異化的要求，同時結(jié)合限售、限貸、限購、限價等行政措施進(jìn)行調(diào)控。

為進(jìn)一步落實房住不炒和“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)，2021年2月，自然資源部要求22個重點城市合理安排住宅用地出讓時序，集中發(fā)布出讓公告和組織出讓活動。集中供地政策改變了土地原有分散供應(yīng)的狀況，糾正土地信息披露的隨意性、碎片化等不規(guī)范問題，讓企業(yè)和消費者充分掌握信息，形成合理預(yù)期，同時對企業(yè)的融資能力、研判能力和運營能力提出新的要求，提高試點城市投資門檻，降低市場熱度，從而達(dá)到穩(wěn)地價和穩(wěn)房價的預(yù)期目標(biāo)。

2021年4月以來，試點城市運用多種房地產(chǎn)調(diào)控工具組織土地集中供應(yīng)活動，22個城市分別于2021年6月和11月全部完成第一批和第二批集中供地。首批集中供地的規(guī)則制定有何特點？政策實施的情況和效果如何？是否存在需要完善的地方？第二輪集中供地對規(guī)則做出了何種改變？新的規(guī)則是否彌補了此前存在的缺陷？是否又產(chǎn)生了新問題？對于第三批集中供地乃至以后的政策調(diào)控有何啟示？本文通過梳理試點城市前兩批供地情況，對集中供地的規(guī)則制定和市場影響進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

2 集中供地的基本情況及其影響路徑分析

2.1 集中供地的基本情況

2021年2月，自然資源部《2021年住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控相關(guān)工作要點》提到：重點城市要合理安排招拍掛出讓住宅用地時序，實行“兩集中”同步公開出讓?！皟杉小笔侵讣邪l(fā)布出讓公告和集中組織出讓活動，且每年集中出讓的次數(shù)原則上不超過3次。試點城市由北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、南京、杭州、廈門、合肥、濟(jì)南、武漢、成都、福州、鄭州、無錫、蘇州、沈陽、長春、寧波、青島和長沙等4個一線城市、12個新一線城市和6個強二線城市組成。

絕大部分試點城市處于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在區(qū)域的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)著重要作用。2020年，22個試點城市實現(xiàn)生產(chǎn)總值362131.81億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重高達(dá)35.6%;同時，試點城市的基礎(chǔ)配套設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較好，對外來人口的吸引力較強，住房需求較為旺盛。2020年，22個試點城市商品房銷售面積占全國的比重達(dá)到24.3%，商品房銷售額占全國銷售額的比重達(dá)到39.9%，商品房銷售額占比遠(yuǎn)高于面積占比，說明試點城市房地產(chǎn)需求較為旺盛，房產(chǎn)價格相對較高。從土地出讓金占比來看，雖然22個試點城市宅地成交規(guī)劃建筑面積占全國的比重僅為12.2%，但宅地出讓金占全國宅地出讓金的比重達(dá)到37%，試點城市土地市場的調(diào)整變化對全國土地市場具有重要影響。

綜上所述，22個試點城市在全國房地產(chǎn)市場舉足輕重，以這些房價上漲壓力較大的城市為試點對當(dāng)前土地出讓制度做出積極改革，是緊緊圍繞“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”基本目標(biāo)的充分體現(xiàn)，對促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展具有重要意義。

2.2 影響路徑分析

作為土地供應(yīng)的一項積極探索，“兩集中”出讓方式可將城市可供住宅用地集中起來展示和出讓。一是提高市場信息透明度，為市場主體提供更多的選擇和機會，營造更加公開透明的環(huán)境，引導(dǎo)市場回歸理性。二是將以往零散出讓的“涓涓細(xì)流”變成集中出讓的“放量供地”，可以在社會上形成更大效應(yīng)，體現(xiàn)出土地的充足保障。從理論上來看，集中供地將從房地產(chǎn)企業(yè)及購房者兩個維度影響土地市場和房地產(chǎn)市場。

一方面，集中供地給房企的資金、投拓、研判等方面帶來挑戰(zhàn)，推動土地市場降溫。對房企來說，將以往全年分散供應(yīng)的土地實行集中供應(yīng)，短時間大量土地集中上市，這將從多個方面加大房企購地的難度：首先，土地集中上市，且多個城市的地塊在短時間內(nèi)集中上市，所需的高額保證金和土地出讓金對企業(yè)的資金能力帶來挑戰(zhàn)，客觀上將分散企業(yè)資金，有利于平抑土地市場熱度，穩(wěn)定土地市場預(yù)期;其次，面對單次大量供地時，企業(yè)需對城市發(fā)展趨勢及板塊價值進(jìn)行科學(xué)研判，對企業(yè)的投資人員帶來挑戰(zhàn);最后，試點城市多為房企的戰(zhàn)略布局城市，在供地節(jié)奏趨同背景下，房企需對不同區(qū)域及城市的潛力、競爭環(huán)境進(jìn)行精準(zhǔn)研判，有所取舍。綜合來看，集中供地加大了對競拍企業(yè)資金實力的要求，從而降低了市場熱度，有利于將地價穩(wěn)定在合理水平。

另一方面，引導(dǎo)購房者穩(wěn)定預(yù)期。一是住宅用地集中上市，造成的宣傳影響效果較大，公眾更易獲取信息，有助于緩解信息的不對稱，利于穩(wěn)定預(yù)期;二是土地集中供應(yīng)帶來產(chǎn)品的集中入市，購房者擁有更大的選擇空間，迫于資金壓力，企業(yè)為加速回款可能會采取降價促銷等一系列優(yōu)惠，利好消費者。總的來說，集中供地會帶來項目的集中入市，為住房供應(yīng)帶來穩(wěn)定預(yù)期，一定程度上將平抑房價上漲壓力，有利于實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)。

3 第一批集中供地的規(guī)則與成效

3.1 第一批集中供地競拍規(guī)則

通過對22個試點城市公布的競拍規(guī)則進(jìn)行收集和整理，本文主要從地價限制、溢價率上限、價格觸頂后的競拍方式、房價限制、開發(fā)資質(zhì)、馬甲限制、資金審查、保證金比例和其他條件等方面分析各個城市競拍規(guī)則的異同。根據(jù)各個城市的競拍規(guī)則（見表1），第一批競拍規(guī)則的差異，可分為三種類型：

3.1.1 限地價+競配建/競自持

限定地價下競配建無償移交政府租賃住房面積或競企業(yè)自持租賃住房面積是首批集中供地中最為主要的競拍方式，22個試點城市中16個城市采取競配建或競自持的競拍方式。通過競拍人對配建安置住房、公共租賃住房或自持住房面積的競爭，土地開發(fā)成本和風(fēng)險不斷上升，促使競拍人減少土地需求，使成交地價下降至新的均衡水平，從而實現(xiàn)降低地價的政策目標(biāo)。此外，競配建、競自持還有助于實現(xiàn)建設(shè)人才住房、保障性住房和租賃住房等其他政策目標(biāo)，緩解住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

競配建、競自持通過增加企業(yè)的拿地成本，彈性地減少企業(yè)拿地需求，在減少供求矛盾的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地價下降，具有調(diào)控效果佳、彈性高、成本低和正外部性強等優(yōu)點，因此被大部分城市所采用。

3.1.2 限地價+一次報價/搖號

搖號和一次報價有助于達(dá)成“穩(wěn)地價”目標(biāo)。該方式限定了溢價率上限，能夠直接降低溢價率水平，有助于達(dá)成“穩(wěn)地價”的目標(biāo)，為配套該競拍方式，地方政府需要限制房企以馬甲形式參與搖號和一次報價，避免惡意圍標(biāo)，目前對此有所限制的城市包括上海、南京、無錫和蘇州;該方式能夠在一定程度上保證開發(fā)商拿地利潤率維持在合理水平，避免其非理性拿地后為保持利潤水平而降低項目質(zhì)量。

3.1.3 價高者得

武漢和重慶是首批集中供地中少有的不對地價做出限制的城市，采取傳統(tǒng)的價高者得的競價方式。武漢不設(shè)置土地價格上限和競配建或競自持環(huán)節(jié)，同時延續(xù)了疫情期間土拍競買保證金設(shè)為起拍20%的政策，前期資金占用量相對較小，是試點城市中競拍規(guī)則最為寬松的城市之一，但是地塊的附加條件較為繁多和復(fù)雜，部分地塊的附加條件嚴(yán)苛，指向性明顯，附加條件主要包括配建幼兒園、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，配建租賃住房或政府回購住房和產(chǎn)業(yè)總部引進(jìn)三部分，在武漢掛牌的52宗涉宅用地中，36宗土地設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施配建要求、12宗土地要求配建保障性住房，20宗土地要求產(chǎn)業(yè)或商業(yè)自持，14宗土地有引進(jìn)產(chǎn)業(yè)總部入駐的要求。與武漢相比，重慶設(shè)置的附加條件較少，這也是導(dǎo)致重慶第一批集中供地溢價率接近40%的重要原因?？偟膩碚f，武漢的競拍規(guī)則較為寬松，但是設(shè)置了復(fù)雜的附加條件，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施供給水平和以土地招商引資的意圖明顯。

不少城市在限地價的同時限定房價，在“穩(wěn)房價”方面的政策效果取決于其與何種政策搭配出現(xiàn)。限房價如與搖號、一次報價搭配，則能夠保證將開發(fā)商利潤水平維持在合理范圍，將地方政府的讓利轉(zhuǎn)化為購房者的實惠。為了避免限房價對于市場價格的扭曲，北京市采取提前公布地塊合理上限價格的方式引導(dǎo)房企合理利潤空間;上海與一次報價、禁馬甲、嚴(yán)控溢價率的方式相結(jié)合，并采用打分機制和遏制市場一家獨大，為房企預(yù)留合理的利潤空間，取得了較好的成效。

3.2 首批集中供地政策實施的情況

2021年6月29日，隨著武漢第一批集中供地結(jié)束，22個試點城市已全部完成第一批集中供地活動。首批集中供地中，22個試點城市合計成交住宅用地873宗（本文只統(tǒng)計用地性質(zhì)為住宅或包含住宅的地塊，下同），成交規(guī)劃建筑面積11181.10萬平方米，成交金額10628.62億元，整體成交樓面均價9505.88元/平方米，較2020年成交樓面均價上漲19.87%，整體成交溢價率為14.85%。

從具體城市來看，廈門、北京、無錫、南京、合肥、天津、武漢、重慶、鄭州等眾多城市的地價較2020年有較大的漲幅，廈門、杭州、深圳、南京、天津、武漢、重慶和濟(jì)南等多個城市的溢價率也有所攀升，對地價不做限制的重慶整體溢價率高達(dá)39%，居22個試點城市首位，同樣采取價高者得的武漢部分地塊的溢價率也處于較高水平甚至高于100%（見圖1）。地價水平受到地塊自身質(zhì)量和所處區(qū)位等多種因素的影響，競拍規(guī)則也不能完全解釋地價的變動情況，但是值得注意的是，采取一次報價的上海、蘇州和采取競品質(zhì)的北京，溢價率較2020年均有所下降，由此說明，競拍規(guī)則還是會影響到企業(yè)的行為，從而對地價進(jìn)行調(diào)控。

從具體的成交地塊來看，首批集中供地掛牌921宗，流拍（含撤牌）48宗，成交873宗，整體成交率為94.78%，較2020年92.62%的成交率有小幅提升，成交地塊中底價成交405宗、溢價但未觸頂成交203宗、觸頂成交265宗，北京、杭州、寧波、合肥、無錫、廈門、成都和南京等城市突破上限價格的土地數(shù)量占比均超過60%，蘇州、深圳、上海、福州和沈陽價格觸頂?shù)耐恋卣急纫蔡幱谳^高水平（見圖2）。

綜上所述，試點城市首批集中供地土拍熱度依舊較高，多數(shù)城市地價明顯攀升，溢價率也處于較高水平，超過30%的土地以上限價格成交，“兩集中”政策穩(wěn)地價、穩(wěn)預(yù)期效果不及預(yù)期。一方面是因為22個試點城市多為城市群核心城市，經(jīng)濟(jì)基本面較好，人口持續(xù)凈流入，市場需求充足，本身就是規(guī)模房企重點布局和長期深耕的城市，對房企維持規(guī)模增長、保持穩(wěn)定去化、保障現(xiàn)金流安全和實現(xiàn)品牌沉淀等方面影響深遠(yuǎn);另一方面，集中供地政策的落地推行給房企帶來緊迫感，房企面臨著一年僅有的三次補充土地儲備的機會，這在某種程度上導(dǎo)致了房企非理性拿地，且首批集中供地的規(guī)則制定尚在探索階段，溢價率上限值設(shè)置較高、對企業(yè)的限制門檻較低等眾多因素共同導(dǎo)致了首批集中供地的熱度較高。

3.3 首批集中供地規(guī)則制定存在的問題

3.3.1 提高起拍價格以此降低溢價率

相對于土地成交價格，成交溢價率能夠更加直觀地反映土地市場的熱度，因此不少城市為了控制溢價率處于合理區(qū)間，會提高土地的起始價格，這有悖于穩(wěn)地價的初衷。從供地起始價格來看，2021年22個試點城市首批供地平均起拍樓面價較2020年平均增長27.2%。在發(fā)布集中供地公告后，武漢市發(fā)布補充公告將P（2021）033號和037號地塊的起始價格分別由188440萬元、293790萬元調(diào)整為234110萬元和354850萬元，同時還對P（2021）042號、044號等多宗地塊的起始價格進(jìn)行不同幅度的調(diào)整以期降低熱點地塊的溢價率。此種通過上調(diào)起始價格以降低溢價率的不合規(guī)行為還發(fā)生在重慶等多個城市，究其根源是在財政入不敷出和績效考核的雙重壓力下，地方政府對于土地財政的依賴，降低地價意味著減少政府的土地收入，這顯然不符合城市的利益訴求。

3.3.2 競配建、競自持的方式提高了土地的實際成本

競配建和競自持的方式能夠降低名義土地價格，由于配建和自持的部分無法轉(zhuǎn)化為企業(yè)的銷售收入，并沒有有效降低企業(yè)的實際拿地成本，如果不對房價進(jìn)行限制，最后企業(yè)依然會通過提高售價來增加銷售收入，以此攤銷單位土地成本;如果限制房價，產(chǎn)品的質(zhì)量也很難得到保障。首批集中供地平均配建比例為15%，扣除配建面積后的真實土地成交均價為11454元/平方米，高于名義土地成交均價9505.88元/平方米，真實土地溢價率為38.39%。

3.3.3 房企的利潤空間被大幅壓縮，降低產(chǎn)品質(zhì)量或?qū)⒊杀咀兿噢D(zhuǎn)嫁給消費者

在高溢價率和競配建、競自持等因素的疊加下，企業(yè)的利潤空間被嚴(yán)重擠壓，不少城市還對地塊設(shè)置企業(yè)總部引入、產(chǎn)業(yè)自持、基礎(chǔ)設(shè)施配套和租賃住房配建等要求，并對房價進(jìn)行限制，進(jìn)一步降低了項目的利潤率水平，部分城市甚至出現(xiàn)了企業(yè)“退地”來減少虧損的情況，由此說明第一批集中供地沒有穩(wěn)定市場的預(yù)期，反而造成了企業(yè)的非理性拿地。不少企業(yè)通過降低建筑產(chǎn)品的質(zhì)量以控制成本，或者采取變相收費將部分成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，不利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，也造成了企業(yè)和消費者福利的損失。

4 兩批供地競拍規(guī)則的比較及其演變分析

首批集中供地?zé)岫容^高，多地的土地價格和溢價率較2020年上漲，加上競自持、競配建等規(guī)則變相提高實際土地價格，沒有達(dá)到穩(wěn)地價、穩(wěn)房價的預(yù)期目標(biāo)，2021年8月，自然資源部對試點城市的供地工作作出新的部署?；诖?，上海、鄭州、寧波和長沙等多個城市延遲了第二批集中供地的時間，對第二批集中供地的競拍規(guī)則進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

4.1 競拍規(guī)則的比較與演變

第二批集中供地對競拍規(guī)則進(jìn)行了較大的調(diào)整，所有試點城市均設(shè)置土地上限價格，主要對溢價率上限、價格觸頂后競拍方式、競拍企業(yè)開發(fā)資質(zhì)、馬甲限制和資金審查等方面做出了新的規(guī)定，上海和廣州增加了對房價的限制，保證金比例大體保持不變。第一、二批的供地規(guī)則對比詳見表2，具體來看，第二批集中供地的規(guī)則調(diào)整主要體現(xiàn)在以下三個方面：

4.1.1 將溢價率上限控制在較低水平

第一批集中供地中，只有上海、北京、蘇州和成都4個城市的溢價率上限值設(shè)置在15%以下，其他城市的溢價率上限值設(shè)定較高，廣州、深圳、天津、青島、鄭州、濟(jì)南和廈門等城市均高于45%，重慶和武漢對溢價率不做限制，其他城市均處于20%～30%的區(qū)間。從成交結(jié)果來看，22個試點城市第一批集中供地的綜合溢價率為14.85%，較2020年12.56%的溢價率上漲2.29%，原因之一就在于溢價率的上限值設(shè)定較高。第二批集中供地中，除深圳以外的其他城市（長春和廈門在2021年6月完成了第二批集中供地工作，并未對供地規(guī)則進(jìn)行修改，故不在本次統(tǒng)計范圍之內(nèi)）單宗土地的溢價率上限以15%為主，上海、蘇州和成都的溢價率上限設(shè)定為10%，重慶和杭州部分競品質(zhì)的地塊設(shè)定在5%左右，溢價率有明顯的下降。降低溢價率上限能夠有效降低土地價格，為企業(yè)留有合理的利潤空間，提高建筑產(chǎn)品的質(zhì)量。

4.1.2 優(yōu)化地價觸頂后的土地配置方式

在第二批集中供地中，最為重要的規(guī)則調(diào)整就是優(yōu)化了地價達(dá)到最高限價后的土地配置方式。在第一批集中供地中，競自持和競配建是最為主要的方式，這提高了土地的實際成交價格，不符合穩(wěn)地價的目標(biāo)，除較早完成第二批集中供地的廈門和長春仍采用競配建的方式之外，其他城市主要采用搖號、競品質(zhì)和一次報價或者多種工具搭配使用的方式。深圳、廣州和長沙是為數(shù)不多依舊采用“競自持+搖號”的城市，但是自持比例的上限有所下調(diào)，沈陽結(jié)合自身情況采取競閑置項目處置面積的方式，武漢以“競品質(zhì)”為核心，采取“競付款進(jìn)度+競現(xiàn)房銷售比例+競?cè)b修比例+競品質(zhì)”的組合方式?？偟膩碚f，競配建、競自持已不再是第二批集中供地的主要方式，搖號、一次報價和競品質(zhì)等能有效降低市場競爭和地價水平的方式成為主流。

4.1.3 健全市場準(zhǔn)入機制，加強資金來源審查和誠信管理

為嚴(yán)格落實自然資源部土地市場調(diào)控新要求，第二批供地進(jìn)一步健全住宅用地市場準(zhǔn)入機制，提高土拍參與門檻，以此降低競爭強度和市場熱度，具體包括以下三個方面。

一是嚴(yán)格競買準(zhǔn)入機制。對土地競買人設(shè)置了資格要求，明確競買人、聯(lián)合競買各方均須具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，部分城市還對房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的等級做出要求，同時要求同一競買人及其控股的企業(yè)不得單獨或聯(lián)合參加同一宗地的競買。

二是加強購地資金來源審查。第二批集中供地要求競買人的購地資金（含保證金、土地成交價款）須為自有資金并提供承諾書和審計報告等相應(yīng)的證明文件，參與競買的企業(yè)股東不得違規(guī)對其提供借款、轉(zhuǎn)貸、擔(dān)保和其他相關(guān)融資便利等，同時購地資金不得直接或間接使用金融機構(gòu)各類融資資金;不得使用房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)借款或預(yù)付款;不得使用其他自然人、法人、非法人組織的借款;不得使用參與競買企業(yè)控制的非房地產(chǎn)企業(yè)融資等，資金來源通過相關(guān)審查后方可報名。

三是強化企業(yè)誠信檔案管理。對于存在提供虛假資質(zhì)證明、購地資金來源不符合要求、違反承諾內(nèi)容等行為，將取消企業(yè)的競得資格、依法收回出讓宗地的國有建設(shè)用地使用權(quán)并沒收競買保證金，并納入當(dāng)?shù)赝恋厥袌鲂庞霉芾?，限制競得人及其股東、控股的各個企業(yè)一定期限內(nèi)不得參與土地競買。

在第二批集中供地規(guī)則的調(diào)整中，充分吸取了首批集中供地中的先進(jìn)經(jīng)驗，也淘汰了一部分未達(dá)預(yù)期的政策。總的來看，其土拍規(guī)則調(diào)整方向為：延續(xù)“限房價、競地價、搖號/抽簽”，并在更多城市推行“搖號/抽簽、一次性報價”規(guī)則;普遍增加“限制溢價率、禁馬甲、加強購地資金審查、競品質(zhì)”等規(guī)則，尤其是限制溢價率，絕大多數(shù)都規(guī)定溢價率不超過15%，同時，禁馬甲與其他政策相配套也會發(fā)揮很好的作用;取消“競自持、競配建”重新規(guī)定“自持/配建”上限比例。總結(jié)來說，第二批集中供地的政策核心是：通過控制溢價率水平和降低競爭激烈程度，不提高房企實際拿地成本，保障項目一定的利潤空間，同時逐步引導(dǎo)市場重視住房品質(zhì)，以支撐未來地產(chǎn)開發(fā)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

4.2 第二批集中供地政策的結(jié)果

4.2.1 溢價率

22個試點城市第二批集中供地的綜合溢價率為3.90%，較第一批的14.85%降幅顯著。各個城市的溢價率均有不同程度的下降，重慶、寧波、武漢、濟(jì)南、廣州、天津、沈陽、長沙、長春和青島等眾多城市的溢價率接近于零（見圖3）。就溢價率來說，本批集中供地政策取得良好的成效。

22個試點城市第二批集中供地合計掛牌954宗，成交647宗，其中底價成交490宗，占比75.73%，溢價未觸頂成交93宗，觸頂成交64宗。大部分城市以底價成交為主，濟(jì)南和長沙的土地全部以底價成交，武漢等16個城市的底價成交率均高于50%，深圳、福州和無錫觸頂成交的比例較高，主要是本批供應(yīng)的土地較為優(yōu)質(zhì)（見圖4）。

4.2.2 地價

就地價而言，第二批集中供地成交建筑面積6969.75萬平方米，成交價格6427.46億元，平均成交樓面價9221.94元/平方米，較第一批平均成交樓面價9505.88元/平方米有所下降但是降幅有限，同樣高于2020年7930.19元/平方米的成交均價。各個城市的地價變動情況不一，杭州、沈陽、青島和長沙等城市基本持平，北京、深圳、廣州和天津等城市出現(xiàn)上漲，廈門、寧波、重慶和武漢等城市有所下降（見圖5）。土地成交價格受到多種因素的影響，土地區(qū)位特性、市場發(fā)展走向和企業(yè)預(yù)期都會影響到價格水平，供地政策只是其中一個影響因素，加之第二批的流拍率較高，成交的項目都是較為優(yōu)質(zhì)的地塊，這在一定程度上也使得地價下降的幅度有限。

4.2.3 尚待解決的問題

第一批集中供地土地掛牌宗數(shù)合計為921宗、其中流拍（含撤牌）48宗，流拍率為5.2%;第二批集中供地土地掛牌宗數(shù)合計為954宗、其中流拍（含撤牌）307宗，流拍率為32.2%，較第一批集中供地大幅提高。長沙、北京、沈陽、杭州和廣州5個城市的流拍率高于50%，原因之一在于長沙和廣州仍然采用競自持的方式，北京和杭州競品質(zhì)的地塊要求設(shè)置過高，沈陽競閑置項目處置面積的方式對企業(yè)并不友好，除此之外，福州等6個城市的流拍率也在30%以上。深圳的溢價率上限高達(dá)45%，50%的保證金比例也居于試點城市之首，但是深圳的成交率卻為95%，成交的21宗土地中有17宗土地達(dá)到上限價格;沿用第一批競拍規(guī)則的廈門是唯一一個沒有土地流拍的城市（見圖6）。由此可見，城市間的分化主要還是取決于房企對城市投資的收益預(yù)期和城市房地產(chǎn)市場能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的能力，城市需要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和房地產(chǎn)市場情況合理制定競拍規(guī)則，在穩(wěn)地價的同時促進(jìn)土地交易的順利進(jìn)行。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

本文對22個試點城市第一、二批集中供地的規(guī)則進(jìn)行了梳理、總結(jié)和比較，并結(jié)合兩次供地實施的具體情況進(jìn)行了分析，得出以下結(jié)論：

（1）試點城市主要從地價、溢價率、競拍方式、房價、企業(yè)資質(zhì)、馬甲、資金來源和保證金比例等方面制定競拍規(guī)則，首批集中供地中，地塊溢價率上限設(shè)置較高，價格達(dá)到上限后主要采取競配建、競自持的方式確定受讓對象，上海等少數(shù)城市采取一次報價和搖號等隨機性的方式，較少城市對資質(zhì)、馬甲和資金來源進(jìn)行審查?？偟膩碚f，第一批集中供地的市場熱度較高，成交地價和溢價率都有不同程度的上升，沒有達(dá)到穩(wěn)地價的政策目標(biāo);規(guī)則的制定存在提高土地起始價格以降低溢價率的問題，競配建、競自持的方式提高了土地的實際成本并壓縮了企業(yè)的利潤空間。

（2）第二批集中供地充分吸取了首批集中供地中的先進(jìn)經(jīng)驗，也淘汰了部分未達(dá)預(yù)期的政策?？偟膩砜?，第二批集中供地規(guī)則出現(xiàn)了三個主要變化：一是將溢價率限制在15%的水平;二是優(yōu)化地價觸頂后的土地配置方式，取消競自持、競配建，在更多城市推行搖號、一次報價和競品質(zhì)的規(guī)則;三是健全市場準(zhǔn)入機制，加強資金來源審查和誠信管理。規(guī)則調(diào)整的核心是通過控制溢價率水平和降低競爭激烈程度，不提高房企實際拿地成本，保障項目一定的利潤空間，同時逐步引導(dǎo)市場提高住房品質(zhì)。因此，第二批集中供地的成交地價和溢價率都有所回落，但同時過嚴(yán)的競拍規(guī)則也導(dǎo)致了流拍率處于較高水平。

5.2 建議

房地產(chǎn)政策調(diào)控是一個探索和發(fā)展的動態(tài)過程，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價的目標(biāo)不可能一蹴而就。作為出臺不久的政策，集中供地目前尚在探索和試錯階段，效果不達(dá)預(yù)期也在預(yù)料之中。前兩次的集中供地實踐為以后調(diào)控政策的完善提供了有益啟示，規(guī)則的優(yōu)化可以從以下三個方面考慮：

（1）集中供地仍需配合多種調(diào)控工具使用，方能實現(xiàn)穩(wěn)地價的政策目標(biāo)。從試點城市的競拍規(guī)則和相應(yīng)的執(zhí)行情況來看，上海根據(jù)通過資格核驗申請人的數(shù)量來確定出讓方式，對競爭較為激烈的地塊采取招標(biāo)的方式，從受讓管理、經(jīng)濟(jì)實力、項目經(jīng)驗、技術(shù)資質(zhì)四個方面對企業(yè)進(jìn)行綜合評定，這一方面降低了市場競爭，另一方面也保證了項目的質(zhì)量，因此在兩批集中供地中上海的地價和溢價率都較為平穩(wěn)，避免了市場的巨大波動。北京、福州、無錫、成都和蘇州等土地溢價率出現(xiàn)明顯回落的城市，均配合了豐富的調(diào)控工具，防止開發(fā)商非理性拿地，而調(diào)控工具明顯不足的重慶和武漢土地溢價率大幅上揚。這充分說明，僅靠集中供地并不能完全實現(xiàn)“穩(wěn)地價”的目標(biāo)，仍需各地持續(xù)探索，與符合本地情況的調(diào)控政策配合使用，方能真正實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)。

（2）因地制宜制定差異化的競拍規(guī)則，做到“一地一策”。住宅供地集中出讓中，抑制地價上漲起主要作用的是競拍規(guī)則，但是大多數(shù)城市對于競拍規(guī)則的制定采取“一刀切”的做法，沒有考慮地塊自身的特性和所處區(qū)域的情況，操作上較為簡單有效，但是主觀性太強，科學(xué)性和合理性值得質(zhì)疑。具體到項目層面，競拍規(guī)則的制定需要綜合考慮地塊區(qū)位、價格水平、建筑體量、功能業(yè)態(tài)、周邊市場情況和特殊限制條件等具體情況，因地制宜地靈活采用工具箱中的組合工具合理確定保證金比例、溢價率水平、付款進(jìn)度和價格觸頂后的競拍方式等具體規(guī)則，在確保項目順利出讓的同時，提高資源的利用效率和社會經(jīng)濟(jì)效益。

（3）需要認(rèn)識到影響房價的深層次因素。集中供地只是一種出讓方式的改變，實際上并沒有改變房地產(chǎn)的供給規(guī)模，也沒有解決長期供需關(guān)系和貨幣政策環(huán)境等根本問題，因此對于抑制房價上漲作用不明顯甚至事與愿違，也是可以理解的。要構(gòu)建房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展的“長效機制”，必須從土地制度、財稅體制、績效考核等根本性的基礎(chǔ)制度入手，而不能僅僅依賴短期的政策調(diào)控。

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