周桃

（四川省水利規(guī)劃研究院，四川 成都 610072）

未來幾年，事業(yè)單位首要任務之一就是積極落實財政預算管理的各項要求。具體要求主要體現在：一是，嚴格落實過緊日子要求。全面梳理部門各類工作經費，合理控制部門成本支出，原則上不超過上一年預算規(guī)模；二是，加強部門資金統(tǒng)籌管理。將所有收入都納入部門預算和單位預算；三是，加大財政存量資金盤活力度。開源節(jié)流，減少上年結轉的沉淀資金。四是，統(tǒng)籌配置新增資產。把現有的資產分類，高效率的使用起來，再安排新資產預算資金。因此在實施預算管理過程中，會遇到各種問題，敢于面對出現的問題，積極認真的分析思考問題，合理地解決問題，是本文研究目的所在。

一、預算管理的含義及重要性

（一）基本含義

預算管理，對事業(yè)單位而言，是以事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標為導向，通過對未來一定期間的服務活動和相應的財務結果進行全面預測和計劃，科學、合理的分配單位各項財務和非財務資源，并對執(zhí)行過程進行分析和監(jiān)督，對執(zhí)行結果進行評價和反饋，指導服務活動的改善和調整，進而實現單位社會公益職能的管理活動。事業(yè)單位預算管理的程序主要是包括以下四點。一是，預算編制。按預算管理要求編制中期財政規(guī)劃和年度預算；二是，預算執(zhí)行。事業(yè)單位須嚴格執(zhí)行已經批準的預算和績效目標，執(zhí)行過程中實行監(jiān)督和控制，發(fā)現執(zhí)行差異及時做出修改和調整，并按程序報批；三是，決算分析。事業(yè)單位的決算分析工作是對前期預算執(zhí)行結果的反映，需要將多項數據進行比較分析，將差異做出最后調整，提出產生原因，解決措施；四是，預算績效評價。對前三項內容的實施有著重要的指導作用，此內容是最近幾年關注的重點，也是實施過程中出現問題最多，最需要盡快解決問題的內容。當務之急，事業(yè)單位須重點加強預算績效管理工作，對推動事業(yè)單位戰(zhàn)略目標的實現起著至關重要的作用。

（二）預算管理的重要性

事業(yè)單位實施預算管理的重要性體現在以下幾方面：一是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。事業(yè)單位建立規(guī)范透明、科學標準、有約束力的預算制度，是實現事業(yè)單位機構優(yōu)化的重要保障。二是深化財稅體制改革、建立現代化財政制度的重要內容。各地區(qū)各部門都在深入分析本地區(qū)本部門的預算管理工作，抓緊研究制定具體，有針對性，可操作的方案。三是促進事業(yè)單位各項資源配置，提升公共服務質量。重點關注預算支出總量和結構，加強預算執(zhí)行監(jiān)督，確保每一筆資金花在該花的地方，提高使用效率。

二、事業(yè)單位預算管理工作中存在的問題

（一）預算管理制度落實不到位

預算管理是事業(yè)單位內部管理控制系統(tǒng)。因此單位應該有相應預算管理制度、會計核算制度、內部控制制度、績效考核和激勵制度等內部管理制度。大多數事業(yè)單位都制定了上述制度，但是執(zhí)行情況并不樂觀，從歷年的內部審計、外部審計的審查結果發(fā)現，一是事業(yè)單位內部制定的預算管理制度不完善，操作起來困難；二是有相應的預算管理制度，未見落實到位。這些問題的存在導致事業(yè)單位的預算編制、預算執(zhí)行及預算績效評價工作完成效率不高，直接影響各項工作經費、部門成本支出都沒有有效利用和控制到位，使得事業(yè)單位的整體戰(zhàn)略目標難以推進和實現。

（二）預算管理意識薄弱

目前，部分事業(yè)單位預算管理意識薄弱，主要表現在以下幾個方面：一是認為預算管理是財務部門的工作，表現在牽頭人和參與者大多是單位的財務人員，甚至有些事業(yè)單位從預算編制、執(zhí)行到預算績效評價，都是財務部門全權負責完成。事實上，預算管理是一個全面、系統(tǒng)，涉及單位各部門的工作，僅靠財務部門實施和監(jiān)督是不合理，也不規(guī)范的。二是對預算管理不重視。由于事業(yè)單位機構設置缺陷，對財務也不甚重視，所以財務人員人數不夠，專業(yè)質量也不高，還經常有其他部門的人員承擔監(jiān)督工作。這樣不專業(yè)人做專業(yè)的事，對預算管理的質量有很大影響，甚至導致形同虛設。三是從事預算管理的人員沒有進行系統(tǒng)、專業(yè)的學習和培訓。財務人員的知識不夠全面，其他專業(yè)處室的人員只研究本專業(yè)的技術知識，從未涉及財務方面。事業(yè)單位尚未意識到缺乏有預算管理專業(yè)知識的綜合性人才對預算管理工作的危害。如此可見，事業(yè)單位預算管理意識極為薄弱，亟待解決。

（三）預算績效評價工作有待提高

目前各類事業(yè)單位都承受著越來越大的壓力，經濟市場化、文化多元化以及社會現代化要求合理分配和使用有限的資金，做出有效的公共產品和服務。事業(yè)單位全面實施預算績效評價，首當其沖，但是目前在各個環(huán)節(jié)工作開展落實的都不到位。一是預算編制目標轉換。以前的預算編制方式可以說是摸到石頭過河，都是以財政收入為主線，以控制成本為方向的預算目標。這樣造成預算不統(tǒng)一、不規(guī)范，約束能力不夠的現狀?，F在逐步推進以績效為導向的預算目標，其開展起來是個長期的過程。二是預算執(zhí)行監(jiān)控不到位。缺乏相對應的制度約束，獎懲辦法不明確，數據真實性堪憂。三是績效評價方法使用不到位。使得績效評價工作數據搜集難度較大，準確性未能落實。四是預算管理及預算績效評價不完整、評價結果反饋未落實。未實行全過程績效評價結果應用，預算各階段考核機制不健全，實際運用難以推進。

三、完善事業(yè)單位預算管理問題的策略

（一）完善預算管理制度，加強落實監(jiān)督機制

為了更好地開展預算工作，做到開源節(jié)流，合理控制項目成本，須改進、完善事業(yè)單位預算管理制度，通過監(jiān)督機制落實制度的執(zhí)行。首先，預算管理制度建設須符合基本原則，并結合單位自身戰(zhàn)略目標予以改進、完善。例如制度須考慮總體設計、全面覆蓋；深度融合、公開透明；具有可操作性、統(tǒng)籌兼顧。其次，預算管理制度內容、規(guī)則的細化。學習和參考國家財政預算管理制度的內容和相關準則，將事業(yè)單位的預算管理制度分成幾大類，詳細規(guī)范具體實施要求和方法及要達到的預期效果。例如，第一類單位日?；顒庸芾?；第二類項目服務管理；第三類資本投資與對外服務管理。類別的設置以單位自身從事的業(yè)務服務活動作為參考導向。然后是規(guī)范監(jiān)督機制，壓實責任、約束有力。事業(yè)單位內部須設立相對應的有一定財務專業(yè)知識的監(jiān)督部門或者小組。按照預算管理制度要求，由專人負責定期檢查，不定期抽查預算執(zhí)行情況，主要針對是否與預算編制一致，是否需要及時做出調整，上報批示等。該部門檢查后一定要形成紙質的檢查報告、整改報告，對日后的預算工作推進非常重要。最后，信息公開。該環(huán)節(jié)也可以起到提升預算管理監(jiān)督機制的作用。加大績效信息公開力度，一是，將預期產出包括提供的公共產品和服務數量公開透明；二是，預期效果展示，包括經濟效益、社會效益等事前評估、展示；三是，服務對象或項目受益人滿意程度數據透明化。有了壓力的驅使，才有動力去改進自身存在的問題，單位預算管理有效實施不僅是為了自身的發(fā)展，更是為公益事業(yè)添磚添瓦。

（二）以意識為先導，樹立并加強預算管理理念

要做好事業(yè)單位預算管理，首先要加強預算管理意識，才能很好執(zhí)行各項預算管理工作。

1.強化各級領導干部預算管理理念

改變事業(yè)單位內部單位負責人和各級領導干部預算管理的思想觀念，認真學習和貫徹政府制定的預算管理相關決策和部署，樹立、加強預算管理理念，建立健全預算管理體系。積極調動單位全體職工的積極性，配合做好單位預算工作。協調各部門之間預算工作配合，認清預算工作并非財務部門一家要做的事。督促所有與預算有關聯的部門，認真、合理、規(guī)范的編制預算，提高編制效率。

2.加強對預算管理的宣傳

事業(yè)單位內部由院辦公室牽頭，匯集預算管理的指導思想、基本特征、主要內容，發(fā)展方向等，會同財務科、審計科一起在單位內部各個部門進行有效的宣傳，引導各部門干部、一般人員切實貫徹預算管理工作全面執(zhí)行，努力營造單位內部人人講預算、事事求預算的濃厚氛圍。

3.加強單位內部預算管理業(yè)務培訓

事業(yè)單位應組織各部門學習和培訓預算管理，將其有關的政策要求和工作內容等進行解讀。通過分層次、分步驟、分任務的強化業(yè)務培訓，不斷加深培訓人員對預算管理的意識和理念，使預算管理培訓能夠更有效、更合理、更規(guī)范。業(yè)務處室等涉及預算的相關部門也要根據預算編制要求，加強財務知識的學習，同本部門的專業(yè)知識結合使用。此外，可適當打開入職招聘渠道，引進更專業(yè)和綜合性強的技術人才，為預算管理質量提高添磚添瓦，提高單位整體水平。

（三）強化預算績效管理

事業(yè)單位預算績效評價是預算分配效率的有效審核，而預算績效評價結果是新一輪預算制定的有力依據。預算績效管理工作勢在必行。

1.加強預算編制的績效管理

預算編制中基本支出績效管理和項目支出績效管理應該根據其性質分開設定管理機制?；局С龅念A算編制，著重在維持事業(yè)單位正常運作，本著不鋪張浪費的原則，將事業(yè)單位的人與物合理、規(guī)范，科學的管理；而項目支出績效管理相對要復雜和具體。設定的原則主要是以下幾點，一是經濟性、效率性、有效性原則，即把事業(yè)單位項目支出行為及其過程的實際情況，通過其特性做比較和評價分析，判斷該支出的行為過程和執(zhí)行的可行性，考核業(yè)績優(yōu)劣。二是通過定性和定量相結合的分析方法，反映項目支出的實際績效。采集分析項目的財務數據，然后再通過對項目支出的非財務數據進行綜合分析，咨詢并聽取相關專家的意見，更準確地反映項目的效果。三是客觀、科學的規(guī)范目標績效管理。以項目支出的真實情況為依據，公正的反映績效數據。合理的安排預算編制，考慮到國家、國際比較標準，將預算和實際相結合，區(qū)分哪些數據是普遍適用，哪些數據是特殊要求，充分考慮真實反映和衡量。規(guī)范項目支出的選項、審批、監(jiān)管、審核，加強資金分配和使用的責任制，這樣做能夠激勵和約束預算編制過程。

2.強化預算績效管理考核機制

首先，建立事業(yè)單位預算績效管理責任制。建立單位內部單位主要負責人和本部門對本單位、本部門預算績效負責的考核機制、項目責任人對項目預算績效負責的考核機制，對重大項目的責任人實行績效終生責任追究制。其次，建立績效審計和監(jiān)督機制。單位內部有審計部門的，要依法對單位預算績效管理情況定期開展審計監(jiān)督，形成審計報告，督促單位財務部門等相關部門整改，完善預算績效管理流程的約束。事業(yè)單位各部門要將項目管理和資金管理結合推進，保障預算績效管理延伸到單位每一個職工工作范疇。同時，完善獎勵績效辦法，有獎就要有懲，公正公開的反映事實情況。最后，加快績效管理信息化建設，這一塊也強化考核機制完成。信息化建設可以促使制度有效實施。事業(yè)單位全面使用預算績效管理系統(tǒng)，覆蓋到與預算相關各個部門。打破單位預算管理中預算、績效、業(yè)務、財務、資產的各自為政的局面，實現數據聯通和信息共享。

3.總結績效評價方式方法

定期檢查預算績效評價方式方法是否使用得當，財務數據的搜集是否存在不妥，以便獲取重要績效評價指標。比如項目支出的績效評價方法有：第一，成本效益比較法，即最常用的一種計算方法，針對確定的目標，在效益額相同的情況下，對發(fā)生的各種項目上的開支、額外的開支和特殊費用等進行比較，以最小成本取得最大效益為優(yōu)的方法；第二，因素分析法，即通過列舉分析所有影響收益及成本的內外因素，綜合分析評價的方法。方法有許多，所以實施績效評價時，須根據項目支出不同情況采用一種或者多種方法來進行，以免數據搜集出錯給預算管理帶來很大的隱患。

4.加強全過程預算績效評價結果應用

事業(yè)單位應該關注和重視績效評價全過程，包括指標認定、數據搜集、績效測算，最終得出預算績效評價結果。準確有效的評價結果才能應用到事業(yè)單位的激勵考核工作中。一是積極開展事前績效管理，比如開展績效目標管理、強化項目資金評價、考核績效目標審核結果應用情況；二是加強事中績效管理，比如深入察看投入情況、精確測算預期產出和效益的實現程度、總結事前績效結果等；三是完善事后績效管理。分析結果評價、總結事前事中績效結果對事后績效的影響等。只有對事前、事中、事后管理的內容及時調整、糾正錯誤，落實相關責任人，才能最大程度加強預算績效評價結果應用，落實全面預算管理的目標。另外還需要改善預算績效配套措施和營造預算績效管理環(huán)境。一是加強第三方評價機構與事業(yè)單位之間的溝通，設立、完善專家咨詢機制。比如提升單位績效評價結果的認同度及接受度、規(guī)范第三方機構管理、評審專家管理制度。二是信息公開，搭建社會公眾參與績效管理的平臺。信息采集服務平臺，即在社會公眾反映意見欄可以自動搜集反饋的平臺。該平臺定期匯總數據反饋給相關部門，專業(yè)人員通過數據做出分析報告，也可加速得出更高質量的預算績效評價結果，更有利于督促事業(yè)單位預算管理水平提高。

四、結束語

預算管理及績效評價的健全完善是一個長期、全面、系統(tǒng)的過程。事業(yè)單位在預算管理及績效評價中存在的各種薄弱環(huán)節(jié)，面臨和要解決各種問題，本文從提出需要做到以下幾點：制定預算管理及績效評價應用相關辦法；強化預算管理制度改革；發(fā)揮單位內部各部門負責人的自主性；通過培養(yǎng)專業(yè)預算管理人才和完善預算管理信息化建設；改進、完善財務部門及預算相關部門績效自評機制以及實施全過程預算績效評價結果應用。希望事業(yè)單位預算管理能夠進一步提高水平，上一個新的臺階。