徐詩成 吳偉剛

摘 要：檔案服務外包項目監(jiān)理模型是《檔案服務外包項目監(jiān)理工作規(guī)范》的核心。基于對《建設工程監(jiān)理規(guī)范》和《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》以及《檔案服務外包工作規(guī)范》的分析，建構了一個檔案服務外包項目監(jiān)理模型，并具體指明了模型中各要素的關系和意義。

關鍵詞：檔案服務外包；檔案監(jiān)理；模型構建

分類號：G270

Construction of Supervision Model of Archival Service Outsourcing Project

Xu Shicheng1，2， Wu Weigang3（ 1.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2.School of Management of Xizang Minzu University， Xianyang， Shaanxi 712082； 3.Suzhou Junxinyue Enterprise Management Service Co.， Ltd.， Suzhou， Jiangsu 215011 ）

Abstract：The archival service outsourcing project supervision model is the core of this Standards. Based on the analysis of The Code of Construction Project Management， Information System Project Surveillance Specification and Specifications on the Work of Archives Service Outsourcing， this paper constructs an archival service outsourcing project supervision model， and specifically points out the relationship and significance of each element in the model.

Keywords：Archival Service Outsourcing； Archival Supervision； Modeling

國家檔案局2020年發(fā)布實施《檔案服務外包工作規(guī)范第1部分：總則》（DA/T 68.1-2020），其中提到“第三方機構通過合同受發(fā)包方委托為其提供中介、咨詢、招標、監(jiān)理及其他服務”[1]，但檔案服務外包項目監(jiān)理應如何進行卻無具體闡述。

文獻調研發(fā)現(xiàn)，缺失檔案服務外包項目監(jiān)理，易使項目在招投標、方案設計、實施過程監(jiān)管和項目評價驗收等環(huán)節(jié)因各種主客觀原因出問題。[2-4]為此，學者們分別提出深化二元監(jiān)督[5-6]、引進第三方監(jiān)理[7]和強化檔案行政監(jiān)管[8]等對策?？傮w而言，國內(nèi)對檔案服務外包項目監(jiān)理的研究尚處起步階段，尚未形成統(tǒng)一概念術語，但其對建設工程監(jiān)理和信息化工程監(jiān)理概念的借鑒，以及對檔案服務外包項目監(jiān)理的內(nèi)容認識比較一致，且對在檔案服務外包項目中引入監(jiān)理制度已達成基本共識。而關于檔案服務外包項目監(jiān)理模型的研究成果寥寥無幾，且基本沿用信息化工程監(jiān)理規(guī)范中的模型框架。

1 構建檔案監(jiān)理模型的必要性與可行性

檔案的唯一性和憑證性要求檔案服務外包項目不容有失，現(xiàn)實中的檔案服務外包工作因未開展檔案監(jiān)理已時現(xiàn)隱患和問題，這在很多檔案學者的論文[9-10]和中國裁判文書網(wǎng)相關案例[11-12]中已有披露。檔案服務外包項目引入檔案監(jiān)理的必要性毋庸贅言。而只有厘清檔案監(jiān)理各要素的關系，構建出科學合理的檔案監(jiān)理模型才能有效指導《檔案服務外包項目監(jiān)理規(guī)范》的制定。

1.1 構建檔案監(jiān)理模型的必要性

一是清晰認知檔案服務外包項目監(jiān)理活動的科學方式。模型通常由目標、要素和關系三部分構成，一個合理的模型應該能夠涵蓋系統(tǒng)的各個要素并科學指明各要素間的關系，使之反映或達成該系統(tǒng)的目標。檔案服務外包項目監(jiān)理可被看作一個系統(tǒng)，通過對檔案服務外包項目和檔案監(jiān)理進行分析，可以抽象概括出檔案監(jiān)理中的關鍵要素，進而分析他們之間的相互關系和影響因素，并構建檔案監(jiān)理模型。通過模型分析，不僅有助于檔案服務外包項目監(jiān)理工作的開展，還能判斷檔案監(jiān)理實踐活動是否科學。

二是制定《檔案服務外包項目監(jiān)理規(guī)范》的前提。檔案監(jiān)理模型是一個合目標的要素關系實體，構建檔案監(jiān)理模型的目標就是監(jiān)督指導檔案服務外包項目，保障其可高質量完成，這與《檔案服務外包項目監(jiān)理規(guī)范》的目標是一致的。因此可以說，檔案監(jiān)理模型是科學抽象反映檔案服務外包項目監(jiān)理活動的一般框架，可為《檔案服務外包項目監(jiān)理規(guī)范》確定內(nèi)容結構和關系框架。

1.2 構建檔案監(jiān)理模型的可行性

《建設工程監(jiān)理規(guī)范》與《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》可以為確定檔案監(jiān)理要素和認識檔案監(jiān)理要素的關系提供指導。特別是《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》中明確提出了“信息化工程監(jiān)理規(guī)范技術參考模型”，可以為構建檔案監(jiān)理模型提供參考。

國內(nèi)部分檔案館在實施檔案數(shù)字化外包項目過程中引入了監(jiān)理機制，可為構建檔案監(jiān)理模型提供借鑒。如廣東省檔案局、湖南省檔案局、廣東電網(wǎng)等在開展檔案數(shù)字化外包項目前招標采購數(shù)字化監(jiān)理服務；[13]蘇州君欣悅企業(yè)管理服務有限公司通過在蘇州市檔案館、姑蘇區(qū)檔案局、蘇州市工商檔案管理中心開展的民國檔案文件級目錄采集監(jiān)理服務、檔案數(shù)字化加工監(jiān)理服務、重點民生檔案數(shù)字化成果核驗服務，對監(jiān)理要素已有一定的認識，初步形成了檔案監(jiān)理的一般規(guī)程。

2 檔案監(jiān)理模型構建原則

2.1 法規(guī)遵循原則

構建檔案監(jiān)理模型時要嚴格遵循現(xiàn)有法律標準中涉及監(jiān)理活動要素和關系的規(guī)定，以及有關檔案管理活動的規(guī)定，應包含相關法律法規(guī)制度標準涉及的要素，使所構建的模型要素及相互關系符合法規(guī)文本和精神的要求。

2.2 行業(yè)適用原則

檔案服務外包項目與建筑工程、信息化工程相比，項目類型多樣，兼具建設工程的強可視性和信息化工程的弱可視性，在技術濃度上同時包含勞動密集型和技術密集型兩種形式；特別需要指出的是，檔案具有不可再生性，必須嚴格保證檔案實體及信息的真實完整可用安全。因此，檔案監(jiān)理模型應能適應檔案服務外包行業(yè)所需，不能硬套建設工程監(jiān)理模型和信息化工程監(jiān)理模型。

2.3 科學簡明原則

檔案監(jiān)理模型是對檔案監(jiān)理活動的系統(tǒng)總結和抽象提煉，應包含檔案監(jiān)理活動中的關鍵、必備要素，并能理清各要素間的相互關系，優(yōu)化檔案監(jiān)理流程，使據(jù)此模型開展的檔案監(jiān)理活動效率更高。

3 檔案監(jiān)理模型要素解析

基于對《建筑法》《招標投標法》《合同法》《政府采購法》《安全生產(chǎn)法》《檔案法》等法律文本和《建設工程監(jiān)理規(guī)范》《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》《檔案服務外包工作規(guī)范》標準文本的深入研究，筆者認為，檔案監(jiān)理模型應包含檔案服務外包項目、安全合規(guī)、監(jiān)理活動主體、監(jiān)理支撐要素、監(jiān)理階段、監(jiān)理內(nèi)容和監(jiān)理手段7個關鍵要素。

3.1 檔案服務外包項目

服務外包項目是檔案監(jiān)理活動產(chǎn)生的前提，監(jiān)理活動是項目管理的一部分。《檔案服務外包工作規(guī)范》“總則”列舉了“檔案寄存服務、檔案數(shù)字化服務、檔案整理服務、檔案管理咨詢服務、檔案開發(fā)利用服務、檔案銷毀服務等幾種業(yè)務類型”。[14]此外，發(fā)包方將不屬于國家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案外包給其他機構進行管理、委托其為本機構提供檔案服務的項目實際上都屬于檔案服務外包項目。

3.2 安全合規(guī)

檔案服務外包，安全合規(guī)尤其重要。檔案監(jiān)理的安全合規(guī)包含兩個方面的要求。一方面是生產(chǎn)安全。檔案監(jiān)理單位要在法律法規(guī)標準規(guī)范允許的范圍內(nèi)，對數(shù)字化服務全流程進行監(jiān)理，同時對發(fā)包方的服務外包內(nèi)容和需求進行評估，協(xié)調各階段發(fā)包方與承包方的溝通與合作，及時發(fā)現(xiàn)并協(xié)調解決可能存在的安全隱患，確保檔案服務外包項目安全實施。另一方面是檔案安全。檔案安全包括檔案的實體和信息安全。檔案服務外包項目的實施對象最終都是檔案實體，因此，在項目實施過程中務必要保證檔案的安全，其成果應不損害并最好能增強檔案及檔案信息安全。

3.3 監(jiān)理活動主體

檔案監(jiān)理活動涉及的主體有發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方和監(jiān)管方。發(fā)包方和承包方毋庸贅述，監(jiān)理方即具有相應資質或能力的受發(fā)包方委托為其提供監(jiān)理服務的第三方機構；監(jiān)管方即對檔案服務外包工作中發(fā)包方、承包方、第三方機構等相關主體的行為依法進行指導、監(jiān)督和檢查的機構。[15]

3.4 監(jiān)理支撐要素

監(jiān)理支撐要素具體包括法規(guī)標準、合同、監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則等具有法律效力的文本，監(jiān)理人員，監(jiān)理設施，監(jiān)管指導等4類要素。監(jiān)理合同是監(jiān)理單位開展監(jiān)理活動的法律依據(jù)，包括監(jiān)理方與發(fā)包方簽訂的合同，發(fā)包方與承包方簽訂的合同，承包方的物資采購合同等等；監(jiān)理規(guī)劃是監(jiān)理工作的指導性文件，包括項目概況、監(jiān)理依據(jù)、監(jiān)理范圍、監(jiān)理目標、監(jiān)理機構、監(jiān)理設施、監(jiān)理工作方法及措施、監(jiān)理工作制度等，由總監(jiān)理工程師主持編制，報發(fā)包方簽認后生效；監(jiān)理細則是專業(yè)監(jiān)理工程師按照監(jiān)理規(guī)劃編制的監(jiān)理工作流程、控制要點、監(jiān)理方法及措施等內(nèi)容的操作文本。監(jiān)理人員是指監(jiān)理單位派駐檔案服務外包項目開展監(jiān)理工作的專業(yè)人員，包括總監(jiān)理工程師、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理輔助人員等。監(jiān)理設施是監(jiān)理單位和發(fā)包方根據(jù)監(jiān)理工作需要為監(jiān)理機構配備的辦公和生活設施工具。監(jiān)管指導是對檔案服務外包項目具有監(jiān)管權限的監(jiān)管方提供的對發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方的監(jiān)管指導，確保檔案服務外包項目合法實施。[16]

3.5 監(jiān)理階段

監(jiān)理階段包括檔案服務外包項目招標階段、設計階段、實施階段和驗收階段。檔案監(jiān)理可以涵蓋全部四個階段，也可以由發(fā)包方和監(jiān)理方根據(jù)項目的實際需要確定監(jiān)理的開始和結束階段。

在招標階段，監(jiān)理方應協(xié)助發(fā)包方明確項目需求，確定項目實施目標（含遠景目標）及整體意義；幫助發(fā)包方識別投標方案中的隱患和風險，在定標上為發(fā)標方提供專業(yè)咨詢建議；促使發(fā)包方、承包方所簽訂的承包合同在技術、經(jīng)濟上合理有效。

在設計階段，監(jiān)理方應推動發(fā)包方、承包方對項目需求和設計進行規(guī)范化的技術描述，為項目實施提供優(yōu)化的設計方案；促使項目計劃、設計方案滿足項目需求，符合相關的法律、法規(guī)和標準，并與項目承包合同相符，具有可驗證性；協(xié)助發(fā)包方、承包方消除設計文檔在進入項目實施前可預見的缺陷；協(xié)助發(fā)包方完成承包方在項目實施過程中所必需的支持文檔。

在實施階段，監(jiān)理方應審查項目實施方案的合法性、合理性，及與設計方案的一致性；促使項目中所使用的產(chǎn)品和服務符合承包合同及國家相關法律、法規(guī)和標準；明確項目實施計劃，確保計劃的完整合理且受控。

在驗收階段，監(jiān)理方應明確項目測試驗收方案的可行性；促使項目在完成時能達到承包合同、法律、法規(guī)和標準的要求；確保承包單位所提供的項目各階段技術、管理文檔的內(nèi)容和種類符合相關標準。[17]

3.6 監(jiān)理內(nèi)容

依據(jù)監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細則，結合檔案服務外包項目的特點，監(jiān)理內(nèi)容包括：實施質量控制、進度控制、經(jīng)費控制、合同管理、信息管理、安全管理和協(xié)調（即“三控三管一協(xié)調”）。

3.7 監(jiān)理手段

監(jiān)理手段是指監(jiān)理機構為實現(xiàn)監(jiān)理目標，在開展“三控三管一協(xié)調”過程中所采取的具體辦法。檔案監(jiān)理手段包括關鍵環(huán)節(jié)跟蹤、現(xiàn)場巡視、檔案現(xiàn)場抽樣、平行監(jiān)測和例會等。

4 檔案監(jiān)理模型建構及闡釋

通過進一步分析以上要素的關系后，筆者構建了檔案服務外包項目監(jiān)理模型（如圖1）。

檔案監(jiān)理模型的主體部分由主體關系和周期控制共同構成。主體關系包括：發(fā)包方與監(jiān)理方，發(fā)包方與承包方，監(jiān)理方與承包方，監(jiān)管方與發(fā)包方、承包方之間的關系。監(jiān)管方、發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方四方間根據(jù)法律與合同構成的法律關系空間是監(jiān)理方實施監(jiān)理活動的法律空間和權利來源。周期控制在模型中有兩方面的含義，一方面指各個監(jiān)理階段中“三控三管一協(xié)調”的總和；另一方面指監(jiān)理方根據(jù)檔案服務外包項目的特點，在各階段靈活開展“三控三管一協(xié)調”的行為。監(jiān)理方根據(jù)主體間形成的法定關系，以及檔案服務外包項目的特點和需要，靈活運用監(jiān)理手段進行周期控制，構成監(jiān)理活動的主體。

4.1 安全合規(guī)是檔案監(jiān)理的生命線

由于檔案的唯一性、憑證性、政治性，檔案監(jiān)理必須把安全合規(guī)審查放在首位。安全合規(guī)是檔案服務發(fā)包、承包、實施、監(jiān)理乃至監(jiān)管等活動的邊界，處于模型的頂層。發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方關系的確定，監(jiān)管方對三方的活動及項目的監(jiān)管，監(jiān)理方進行監(jiān)理周期控制和“三控三管一協(xié)調”及支撐要素中各子實體的形成都必須在安全合規(guī)的要求下進行。

4.2 明晰的三方關系是檔案監(jiān)理的法律框架

明晰的三方關系使檔案監(jiān)理能朝著既定目標前進。監(jiān)理方、發(fā)包方和承包方本是平等的市場主體，但發(fā)包方委托監(jiān)理方后，二者形成一種雇傭關系，在傳統(tǒng)的雇傭關系中，被雇傭者處于被支配地位，只能按雇傭者要求提供服務，難以影響和規(guī)范雇傭者的行為。但在監(jiān)理活動中，發(fā)包方雖是雇傭方，卻同樣是受監(jiān)督的主體，監(jiān)理方要督促發(fā)包方履行承包合同和監(jiān)理合同中的甲方義務，以保證檔案服務外包項目順利推進；而承包方接受監(jiān)理方的監(jiān)督，并執(zhí)行監(jiān)理方的整改要求，也需要法律法規(guī)的支持。

4.3 分階段管理是檔案監(jiān)理的科學路徑

該模型強調在招標、設計、實施和驗收的每一個階段都進行“三控三管一協(xié)調”，每個階段都有專業(yè)團隊對需求、資金、目標等加以評估和控制，以確保每個階段目標的達成，從而保證檔案監(jiān)理工作全程可管可控。但這也不是意味著每個檔案服務外包項目都必須在招標、設計、實施、驗收的全過程中采購監(jiān)理服務，發(fā)包方可以根據(jù)自身需要靈活選擇。但無論如何，監(jiān)理機制的引入都能使檔案服務外包質量得到切實保障。

4.4 周期控制是檔案監(jiān)理的關鍵

周期控制是階段管理和監(jiān)理內(nèi)容的有機組合。在檔案服務外包項目的每一個階段，應根據(jù)實際需要，靈活運用“三控三管一協(xié)調”手段，使項目監(jiān)理階段、監(jiān)理手段與監(jiān)理內(nèi)容形成一個可控的項目整體周期，這是經(jīng)過建設工程和信息化工程監(jiān)理工作實踐證明的確保項目高質量完成的關鍵。

4.5 支撐要素是檔案監(jiān)理的重要保障

具有法律效力的文本、監(jiān)理人員、監(jiān)理設施和監(jiān)管指導等4類監(jiān)理支撐要素是開展檔案監(jiān)理工作的必備基礎。檔案監(jiān)理工作需要監(jiān)理人員根據(jù)法律法規(guī)文件、合同等，在監(jiān)管方的監(jiān)督下，合理利用發(fā)包方和承包方提供的監(jiān)理設施設備認真履行監(jiān)理職責，缺失任何一項，檔案監(jiān)理工作都無法順利完成，監(jiān)理效果也無法保證。

5 結 語

構建檔案監(jiān)理模型可為《檔案服務外包項目監(jiān)理規(guī)范》的制定和出臺奠定堅實基礎。但該模型具有較大的主觀性，其有效性也尚待進一步驗證，仍需進行下一步實證研究工作，這也為該領域后續(xù)研究指明了方向。

*本文系中國人民大學“中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項項目”階段性研究成果。

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