常亦荻

不斷健全完善財(cái)稅政策對(duì)新冠疫情等突發(fā)情況的處置化解機(jī)制，不但對(duì)短期有效應(yīng)對(duì)類似非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件必不可少，而且也是新常態(tài)下提高國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，必須做好的重要基礎(chǔ)性工作，本文在全面系統(tǒng)梳理抗疫過程中上級(jí)各項(xiàng)財(cái)稅政策出臺(tái)、實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省唐山市實(shí)際對(duì)財(cái)稅政策在基層實(shí)施效果及落實(shí)推進(jìn)過程需應(yīng)對(duì)解決的困難問題進(jìn)行了深入分析研究，并對(duì)今后經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中有效應(yīng)對(duì)類似突發(fā)情況長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)稅政策的支持保障作用進(jìn)行了分析探討。

一、應(yīng)對(duì)新冠疫情出臺(tái)的主要財(cái)稅優(yōu)惠政策情況

財(cái)稅政策是國家調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要政策工具之一，其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)主要包括調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中周期性波動(dòng)的常規(guī)性稅收自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制和應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)情況的財(cái)政政策相機(jī)抉擇機(jī)制。由于本次新冠肺炎疫情的爆發(fā)給我國經(jīng)濟(jì)民生帶來的沖擊巨大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響屬于非常規(guī)性突發(fā)事件。這就需要財(cái)稅政策以相機(jī)抉擇的方式及時(shí)介入，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件對(duì)國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的嚴(yán)重干擾。在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國各級(jí)政府和有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列具有較強(qiáng)針對(duì)性的財(cái)稅扶持政策措施，主要包括：

（一）提高財(cái)政資金支持效率

河北省各級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真落實(shí)國家關(guān)于防疫工作的安排部署，按照“分級(jí)負(fù)擔(dān)、分類歸口管理”的原則落實(shí)各項(xiàng)疫情防控資金支持措施。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)國計(jì)民生產(chǎn)生的影響，根據(jù)《2020年抗疫特別國債（一期）發(fā)行工作有關(guān)事宜的通知》（財(cái)辦庫〔2020〕109號(hào)）等文件要求，中央新增1萬億抗疫特別國債和1萬億財(cái)政赤字，并建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使新增財(cái)政資金直達(dá)市縣基層，扎實(shí)推進(jìn)“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?。

（二）出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策

財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門在第一時(shí)間積極響應(yīng)，先后出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，保障疫情防控，紓解企業(yè)困境（見表1）。

（三）落實(shí)社保扶持政策

人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的通知》（人社部發(fā)〔2020〕11號(hào)），采取免、減、緩三類具體優(yōu)惠政策，積極為企業(yè)紓困解困（見表2）。

表2? ?社保等其他政策出臺(tái)情況表

類別 養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn) 醫(yī)保 公積金

時(shí)間 2月-6月 2月-4月 2月-6月 6月30日前

內(nèi)容 中小微企業(yè)免征 大型企業(yè)減半 各省政府看情況減半 企業(yè)可申請(qǐng)緩繳

總體而言，在新冠疫情爆發(fā)后，各級(jí)政府及有關(guān)部門在短時(shí)間內(nèi)密集出臺(tái)了大量財(cái)稅及其他各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并充分利用大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)輔助精準(zhǔn)施策和高效決策，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了明顯穩(wěn)定和推動(dòng)作用。

二、財(cái)稅政策在唐山市落實(shí)情況及取得的成效

財(cái)稅政策的及時(shí)貫徹落實(shí)，有效應(yīng)對(duì)了新冠疫情的沖擊，全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出受疫情沖擊后觸底，在財(cái)稅政策以及其他各項(xiàng)政策支持下較快反彈并逐步恢復(fù)到新的常規(guī)穩(wěn)定健康發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)。

（一）疫情前后唐山地區(qū)各主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈V型反轉(zhuǎn)

1.地區(qū)生產(chǎn)總值止跌回升，一般公共預(yù)算收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。地區(qū)生產(chǎn)總值累計(jì)增速2020年一季度觸底到-5.9%后逐季反彈到2021年一季度的16.6%，2021年二季度恢復(fù)到11.3%（見圖1）;一般公共預(yù)算收入增量2020年逐季萎縮，進(jìn)入2021年恢復(fù)穩(wěn)定增加態(tài)勢(shì)（見圖2）。

2.社會(huì)消費(fèi)品總額觸底后逐季反彈，主要投資指標(biāo)跌幅逐季收窄。社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速在2020年一季度斷崖式下跌到-16.3%后，跌幅逐季收窄并在2021年逐步恢復(fù)到正增長(zhǎng)水平，這一點(diǎn)在受疫情影響較大的餐飲行業(yè)表現(xiàn)的尤其突出，2020年一季度全市餐飲收入增速跌到-35.4%的低點(diǎn)，2021年一季度快速恢復(fù)到增長(zhǎng)近40%（見圖3）;固定資產(chǎn)投資增速、規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值及其利潤(rùn)增速等相關(guān)指標(biāo)變化情況也都是在2020年一季度觸底后逐季反彈，并逐步恢復(fù)到常態(tài)運(yùn)行（見圖4）

（二）復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序推進(jìn)，逐步恢復(fù)至疫情前水平

工業(yè)用電增速等先行指標(biāo)也提示唐山市企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)情況。在2020年一季度觸底后逐季恢復(fù)，從2020年二季度開始，唐山市工業(yè)復(fù)工進(jìn)度逐步加快，于2021年一季度恢復(fù)至疫情前開工水平（見圖5）;顯示出口企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)情況的出口總額同樣印證了財(cái)稅政策的支持效果，2021年一季度和二季度唐山市季度出口額分別為126.50億元和106.00億元，分別累計(jì)增長(zhǎng)19.1%和63.3%，大大好于受疫情影響較大的2020年各季度情況（見圖6）。

（三）市縣兩級(jí)財(cái)政、國庫部門疫情防控“綠色通道”保持全線暢通

為有效應(yīng)對(duì)疫情沖擊，唐山市縣兩級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)國家和省疫情防控工作要求，支持疫情防控、推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，在疫情防控期間，國家金庫唐山市中心支庫及各級(jí)經(jīng)理、代理國庫部門認(rèn)真履行職責(zé)，確保向全市各項(xiàng)防控資金及時(shí)撥付到位，暢通與財(cái)政等部門信息溝通渠道，采取有效措施確保全轄國庫疫情防控資金劃撥“綠色通道”的全線暢通，切實(shí)加大對(duì)疫情防控的資金支持力度，2020年，唐山轄區(qū)市縣（區(qū)）兩級(jí)國庫根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門撥款指令，共劃撥疫情防控資金289筆、金額3.93億元;2020年唐山市接收直達(dá)資金指標(biāo)60.23億元，其中， 上級(jí)下達(dá)唐山市抗疫特別國債資金23.48億元。

（四）減稅降費(fèi)各項(xiàng)優(yōu)惠措施得以落地落實(shí)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年上半年，唐山市全轄支持防疫防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展稅后政策優(yōu)惠累計(jì)減免金額35，121萬元，其中支持個(gè)體工商戶復(fù)工復(fù)產(chǎn)減免增值稅28，246萬元，惠及27，252戶，疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)新設(shè)備一次性稅前扣除減免金額816萬元，惠及4戶，疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)增值稅留抵退稅3，561萬元，惠及20戶，免征捐贈(zèng)物資增值稅、消費(fèi)稅等28.2萬元，惠及83戶，為支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，累計(jì)為1026家困難行業(yè)企業(yè)辦理虧損最長(zhǎng)結(jié)轉(zhuǎn)年限延長(zhǎng)，為48家企業(yè)辦理房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅困難減免，累計(jì)減免金額為2，813萬元;積極實(shí)施社保等各項(xiàng)優(yōu)惠政策措施，2021年上半年，唐山市全轄階段性減免企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)34，866萬元，惠及74，532戶。

三、基層落實(shí)財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)情況面臨的困難

（一）相機(jī)抉擇財(cái)稅政策時(shí)滯影響應(yīng)急反應(yīng)作用的發(fā)揮

新冠疫情以及其他自然或非自然性災(zāi)害性突發(fā)情況，屬于“黑天鵝”事件，一旦爆發(fā)則會(huì)呈現(xiàn)出蔓延迅速，危害巨大，影響深遠(yuǎn)廣泛的特征，必須在第一時(shí)間果斷反應(yīng)。但相機(jī)抉擇的財(cái)稅政策在分析研判、制定出臺(tái)、組織實(shí)施的過程中存在的認(rèn)識(shí)時(shí)滯、行政時(shí)滯、決策時(shí)滯、執(zhí)行時(shí)滯和效果時(shí)滯累加起來延誤的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，在政策決策、傳導(dǎo)、執(zhí)行過程中突發(fā)事件可能已經(jīng)發(fā)生很大變化，負(fù)面沖擊也會(huì)擴(kuò)大蔓延，以本次新冠疫情為例，在疫情爆發(fā)的初期和先期擴(kuò)散階段財(cái)稅優(yōu)惠政策出臺(tái)較少，且缺少供基層參考借鑒的具體實(shí)施細(xì)則，影響了財(cái)稅政策及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件作用的發(fā)揮（見表3）。

（二）稅收扶持政策對(duì)行業(yè)、地區(qū)的針對(duì)性尚待提高

稅收總體上屬于國家甚至主要屬于中央事權(quán)，因而，稅收優(yōu)惠政策的使用在宏觀、整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)性考慮有余，而具體、特殊、短期應(yīng)急性處置不足。以本次應(yīng)對(duì)新冠疫情為例，雖然從稅收優(yōu)惠對(duì)象角度來看，應(yīng)對(duì)疫情的相關(guān)政策措施一定程度上體現(xiàn)了向特定地區(qū)、特定行業(yè)和特定群體傾斜的特點(diǎn)，但側(cè)重面略顯狹窄。如行業(yè)方面，應(yīng)對(duì)疫情的稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)了向困難行業(yè)傾斜，但困難行業(yè)僅包括交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，制造業(yè)、建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)等受到疫情間接影響的行業(yè)卻不能享受相應(yīng)優(yōu)惠政策;同時(shí)，稅收調(diào)控權(quán)限屬于國家，省以下地方只有政策執(zhí)行權(quán)，基本上沒有針對(duì)具體行業(yè)或企業(yè)實(shí)際可采取的臨機(jī)決斷和處置權(quán)，很難根據(jù)基層實(shí)際情況有針對(duì)性的采取扶持救助措施。

（三）稅收法定原則和應(yīng)急財(cái)稅政策實(shí)施的矛盾亟待化解

應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)情況及時(shí)果斷出臺(tái)臨時(shí)救助性減稅降費(fèi)等優(yōu)惠政策措施十分必要，且刻不容緩，但健全完善基于國家意志和法律支撐的突發(fā)事件處置長(zhǎng)效機(jī)制卻更加重要和深遠(yuǎn)，而目前在稅收法律層面，僅企業(yè)所得稅法對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件可以出臺(tái)優(yōu)惠政策有專門表述，如該法第三十六條①;個(gè)人所得稅法中雖然規(guī)定自然災(zāi)害可酌情出臺(tái)減免優(yōu)惠政策，但自然災(zāi)害的范圍并未明確;稅收征管法細(xì)則涉及不可抗力因素導(dǎo)致的延期申報(bào)，但由于不可抗力因素的界定并不明確，因此，從立法源頭看，缺乏明確法律授權(quán)，實(shí)施依據(jù)明顯不足。

四、完善財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)情況的策略思考

（一）加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)備費(fèi)的使用和管理水平

2021年唐山市本級(jí)一般公共預(yù)算收入為250.70億元，其中安排預(yù)備費(fèi)為2.5億元②，占比為最低限的1.0%③。在應(yīng)對(duì)新冠疫情防控工作中，預(yù)備費(fèi)是應(yīng)對(duì)危機(jī)的首選資金來源，但實(shí)踐中顯示財(cái)政撥付的抗疫資金大大超出當(dāng)年預(yù)備費(fèi)金額，因此應(yīng)在財(cái)力允許的條件下提高各級(jí)財(cái)政預(yù)算中預(yù)備費(fèi)的提取比例，并完善資金的使用和管理，以及績(jī)效考核制度等相關(guān)規(guī)定。

（二）不斷健全完善應(yīng)急財(cái)稅政策體系

在應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)事件的過程中，減少相機(jī)抉擇財(cái)稅政策的時(shí)滯效應(yīng)，對(duì)于提高相應(yīng)政策的調(diào)節(jié)能力具有十分重要的作用。及時(shí)出臺(tái)應(yīng)對(duì)政策和具體實(shí)施細(xì)則，縮短政策時(shí)滯，增強(qiáng)基層操作實(shí)施的可行性，妥善處理企業(yè)稅款申報(bào)及繳納、困難行業(yè)企業(yè)延期納稅等環(huán)節(jié)的操作流程，以支持特殊時(shí)期、突發(fā)情況下打通供應(yīng)鏈，迅速恢復(fù)供、產(chǎn)、運(yùn)、銷的流動(dòng)性，將危機(jī)的影響降到最低。

（三）協(xié)調(diào)好短期應(yīng)急和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展稅收政策供給

在新冠疫情等突發(fā)情況的初期，稅收優(yōu)惠政策的著力點(diǎn)在于保障疫情防控需要，快速精準(zhǔn)紓解企業(yè)發(fā)展和個(gè)人生產(chǎn)生活的當(dāng)務(wù)之急，此時(shí)的稅收優(yōu)惠政策主要是應(yīng)急和保障性質(zhì)，在嚴(yán)格遵循相關(guān)程序的前提下，及時(shí)出臺(tái)并迅速落實(shí)到基層和相關(guān)市場(chǎng)主體最為關(guān)鍵;當(dāng)疫情穩(wěn)定后，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該逐漸從應(yīng)急性政策向更全面深入的引導(dǎo)調(diào)控性政策過渡，更多的需要考慮疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊消除后長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)健康發(fā)展問題，此時(shí)的財(cái)稅政策供給應(yīng)突出有保有壓、有所為有所不為，以營造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高經(jīng)營主體自主決策的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

（四）提高危機(jī)管理財(cái)稅政策的法律保障水平

一是在稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則等程序法中，明確“不可抗力”的具體含義。二是在增值稅暫行條例、個(gè)人所得稅法等稅收實(shí)體法中明確專項(xiàng)優(yōu)惠政策的制定權(quán)限。授權(quán)國家相關(guān)部門可以針對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的稅收政策措施，并對(duì)出臺(tái)政策的方式、程序和權(quán)限作出明確規(guī)定，使其在政策制定中操作更為規(guī)范，同時(shí)也有助于縮短政策決策的內(nèi)部時(shí)滯。

注釋：

①《企業(yè)所得稅法》第三十六條：根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，或者由于突發(fā)事件等原因?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生重大影響的，國務(wù)院可以制定企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策，報(bào)全國人民代表大會(huì)委員會(huì)備案。

②數(shù)據(jù)來自唐山市政府網(wǎng)《關(guān)于唐山市2020年市本級(jí)預(yù)算及市總預(yù)算執(zhí)行情況和2021年市本級(jí)預(yù)算及市總預(yù)算（草案）的報(bào)告》。

③《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)備費(fèi)主要用于“當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支”，且將預(yù)備費(fèi)的提取比例設(shè)置在本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%-3%。

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作者單位：中國人民銀行唐山市中心支行，經(jīng)濟(jì)師