2020年7月1日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過(guò)認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑，這樣有助于增加其信貸投放能力，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文基于對(duì)已落地項(xiàng)目的梳理，重點(diǎn)對(duì)間接入股和轉(zhuǎn)股協(xié)議存款兩種注資方式進(jìn)行比較，并從中小銀行資本補(bǔ)充和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理兩個(gè)角度提出建議。

一、商業(yè)銀行資本管理

（一）商業(yè)銀行傳統(tǒng)資本補(bǔ)充渠道

資本是商業(yè)銀行的高能資金，具有對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表的多倍杠桿撬動(dòng)作用，不僅是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，也是抵御風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障。從資本結(jié)構(gòu)看，銀行資本可以分為一級(jí)資本和二級(jí)資本，前者又可進(jìn)一步劃分為核心一級(jí)資本和其他一級(jí)資本。近年來(lái)，得益于資本補(bǔ)充工具不斷創(chuàng)新，我國(guó)商業(yè)銀行的其他一級(jí)資本占比提升較快，資本結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化;截至2021年6月末，我國(guó)商業(yè)銀行的核心一級(jí)資本、其他一級(jí)資本和二級(jí)資本占比分別為72.47%、9.74%和17.79%。

商業(yè)銀行資本補(bǔ)充可以分為內(nèi)源性和外源性?xún)纱箢?lèi)型。留存收益（包括盈余公積、一般風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和未分配利潤(rùn)）是商業(yè)銀行內(nèi)源性資本來(lái)源，可以補(bǔ)充核心一級(jí)資本，而提升盈利能力是增加留存收益的主要途徑。但近年來(lái)，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速回落、利率市場(chǎng)化改革和金融強(qiáng)監(jiān)管的背景下，商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模增速放緩、以存貸款利差收入為主的息差收入減少、資產(chǎn)質(zhì)量承壓下?lián)軅溆?jì)提力度加大，最終導(dǎo)致盈利能力不斷下滑。此外，新冠疫情發(fā)生以來(lái)，金融體系通過(guò)降低利率、減少收費(fèi)等方式向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)讓利，并為中小微企業(yè)貸款本息辦理延期，營(yíng)業(yè)收入減少和潛在不良增加，進(jìn)一步壓縮商業(yè)銀行的盈利空間。

商業(yè)銀行外源性資本補(bǔ)充工具主要包括普通股、可轉(zhuǎn)債、優(yōu)先股、永續(xù)債和二級(jí)資本債。其中，普通股和可轉(zhuǎn)債（轉(zhuǎn)股后）可以補(bǔ)充核心一級(jí)資本;優(yōu)先股和永續(xù)債可以補(bǔ)充其他一級(jí)資本;二級(jí)資本債可以補(bǔ)充二級(jí)資本。從工具特征看，商業(yè)銀行發(fā)行普通股是含金量最高的核心一級(jí)資本補(bǔ)充手段，而可轉(zhuǎn)債補(bǔ)充核心一級(jí)資本的整體耗時(shí)較長(zhǎng)，需要持續(xù)多年才能完成;優(yōu)先股是商業(yè)銀行補(bǔ)充其他一級(jí)資本的傳統(tǒng)渠道，但2019年以來(lái)永續(xù)債逐漸成為補(bǔ)充其他一級(jí)資本的主要工具;二級(jí)資本債發(fā)行門(mén)檻相對(duì)較低，但自包商銀行風(fēng)險(xiǎn)事件后，發(fā)行難度和融資成本均有所上升。

（二）中小銀行補(bǔ)充資本意義和困境

資本充足率是商業(yè)銀行資本總額與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)總額的比率。根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，我國(guó)商業(yè)銀行的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和資本充足率分別不得低于7.5%、8.5%和10.5%（系統(tǒng)重要性銀行還需滿(mǎn)足一定的附加資本要求）。截至2021年6月末，我國(guó)商業(yè)銀行整體核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和資本充足率分別為10.50%、11.91%和14.48%，分別高于監(jiān)管規(guī)定，且具有一定安全邊際。但存在一大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題：相比國(guó)有大型銀行和股份制銀行，中小銀行的資本充足情況較差（圖1）。

中小銀行是指以城商行、農(nóng)商行為代表的地方法人金融機(jī)構(gòu)，數(shù)量在4000家左右，是我國(guó)商業(yè)銀行體系的重要組成部分。截至2021年6月末，我國(guó)商業(yè)銀行總資產(chǎn)約為281.29萬(wàn)億元，其中中小銀行總資產(chǎn)約為87.97萬(wàn)億元，占比超過(guò)三成。中小銀行和大銀行之間并非替代關(guān)系，而是互為補(bǔ)充、各取所長(zhǎng)。中小銀行數(shù)量眾多，分布廣泛，服務(wù)對(duì)象主要是所在區(qū)域內(nèi)的居民和中小微企業(yè)，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)以傳統(tǒng)信貸為主;中小銀行一直以來(lái)被視為普惠金融的主力軍，在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)“三農(nóng)”、民營(yíng)和小微企業(yè)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。截至2021年6月末，我國(guó)中小銀行發(fā)放的普惠型小微企業(yè)貸款余額達(dá)8.26萬(wàn)億元，占全部商業(yè)銀行發(fā)放總量的四成以上。

目前，中小銀行資本充足率雖符合監(jiān)管要求，但處于相對(duì)較低的水平。除去所有商業(yè)銀行需要面對(duì)的共性問(wèn)題，部份中小銀行特別在公司治理方面存在基礎(chǔ)薄弱、體制機(jī)制相對(duì)不健全的情況。公司治理失效會(huì)產(chǎn)生銀行現(xiàn)有股東不愿增資、新的潛在股東不敢或者難以進(jìn)入、籌集到的資本金無(wú)法得到有效運(yùn)用等一系列問(wèn)題，將導(dǎo)致中小銀行資本補(bǔ)充難度增加。中小銀行資本缺乏，一方面限制其服務(wù)當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，另一方面也削弱其抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。新冠疫情發(fā)生后，中小銀行資本不足問(wèn)題更加明顯。

二、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券

（一）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行意義與特征

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是省級(jí)政府（省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市人民政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。自2015年誕生以來(lái)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行力度持續(xù)加大，不僅起到了改善地方公共服務(wù)水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用，也發(fā)揮了規(guī)范地方政府融資行為和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，同時(shí)成為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和跨周期調(diào)控的重要手段。

2015年以來(lái)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券余額均控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)，并呈現(xiàn)三大特征。首先，發(fā)行規(guī)模跳躍式增長(zhǎng)。2015—2021年，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券新增限額分別為0.1萬(wàn)億元、0.4萬(wàn)億元、0.8萬(wàn)億元、1.35萬(wàn)億元、2.15萬(wàn)億元、3.75萬(wàn)億元和3.65 萬(wàn)億元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)67.2%。其次，期限結(jié)構(gòu)不斷豐富。2018—2020年末及2021年6月末，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券剩余平均年限分別為4.6年、5.2年、7.5年和7.9年，與項(xiàng)目實(shí)際使用資金期限更加匹配。最后，資金用途不斷優(yōu)化。根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，資金使用范圍由最初以土地儲(chǔ)備和棚戶(hù)區(qū)改造為主逐步擴(kuò)展，持續(xù)增強(qiáng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生服務(wù)領(lǐng)域的資金投入，同時(shí)積極支持“兩新一重”項(xiàng)目建設(shè)。

（二）允許地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券補(bǔ)充中小銀行資本的原因

實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)金融體系的支持。我國(guó)金融體系以間接融資為主，商業(yè)銀行在體系中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位。截至2021年6月末，商業(yè)銀行對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)放的人民幣貸款余額占同期社會(huì)融資規(guī)模存量的61.2%。在監(jiān)管考核約束下，我國(guó)商業(yè)銀行需要合理統(tǒng)籌商業(yè)性經(jīng)營(yíng)和政策性任務(wù)，在為股東追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)還要兼顧社會(huì)效益。新冠疫情發(fā)生后，我國(guó)金融體系為疫情防控和“六穩(wěn)”“六?！钡戎攸c(diǎn)工作營(yíng)造了穩(wěn)健適宜的金融環(huán)境，但疫情沖擊下商業(yè)銀行特別是中小商業(yè)銀行資本補(bǔ)充的必要性和緊迫性進(jìn)一步提升。有鑒于此，2020年7月1日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定在當(dāng)年新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中安排一定額度（后確定為2000億元），用于補(bǔ)充中小銀行資本金，增強(qiáng)其服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。這不僅是新冠疫情特殊環(huán)境下專(zhuān)項(xiàng)債資金使用的特殊舉措，也是進(jìn)一步拓寬專(zhuān)項(xiàng)債資金使用范圍的一次嘗試。

三、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本的路徑分析

（一）中小銀行資本補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況

經(jīng)過(guò)一系列的前期準(zhǔn)備，首只中小銀行資本補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)債券“20廣東債97”于2020年12月7日發(fā)行完畢。截至2021年9月底，共有20個(gè)省級(jí)政府成功申請(qǐng)到中小銀行資本補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度（圖2），累計(jì)發(fā)行債券規(guī)模2064億元、累計(jì)發(fā)行債券數(shù)量26只、累計(jì)注資銀行310家。具體來(lái)看，河南獲得債券發(fā)行額度最高，達(dá)到257億元，隨后是遼寧（196億元）、內(nèi)蒙古（162億元）和山西（153億元）;內(nèi)蒙古發(fā)行債券只數(shù)最多，達(dá)到4只，隨后是廣西（3只）和遼寧（2只），其余省份均為1只;甘肅通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券補(bǔ)充中小銀行家數(shù)最多，達(dá)到48家，隨后是黑龍江（44家）、河南（40家）和遼寧（38家）。此外，專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行利率區(qū)間為3.07%（“21天津債29”）至3.65%（“20廣西債42”“20廣西債43”和“20廣西債44”），中位數(shù)為3.15%，平均值為3.31%，發(fā)行利率除與地方政府綜合實(shí)力相關(guān)外，也與發(fā)行時(shí)的金融市場(chǎng)條件有關(guān)。分析信息披露文件發(fā)現(xiàn)，中小銀行資本補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)債券具有如下幾個(gè)共性特征：一是債券期限均為10年，利息每半年支付一次，債券存續(xù)期第6年起（甘肅為第7年起）每年按一定比例償還本金;二是債券項(xiàng)目均附有項(xiàng)目資金平衡方案，包括項(xiàng)目收入預(yù)測(cè)、項(xiàng)目融資成本預(yù)測(cè)、資金測(cè)算平衡情況等，本息覆蓋倍數(shù)均在一倍以上，顯示能夠滿(mǎn)足專(zhuān)項(xiàng)債券的還本付息要求，并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡;三是債券發(fā)行均委托信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)結(jié)果均為AAA，并約定債券存續(xù)期內(nèi)每年開(kāi)展一次跟蹤評(píng)級(jí)。

（二）中小銀行資本補(bǔ)充主要模式對(duì)比

從注資方式來(lái)看，目前地方政府使用專(zhuān)項(xiàng)債券資金對(duì)中小銀行注資的方式主要有兩種：間接入股或者轉(zhuǎn)股協(xié)議存款注入。前者是指地方政府通過(guò)當(dāng)?shù)貒?guó)有金融控股平臺(tái)間接入股中小銀行，可以補(bǔ)充核心一級(jí)資本。目前采用這種方式的省級(jí)政府包括廣東、山西、浙江、遼寧和云南。以遼寧為例，遼寧省政府于2021年5月和8月發(fā)行兩期共196億元中小銀行發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)債券（“21遼寧債08”和“21遼寧債32”），募集資金通過(guò)遼寧金融控股集團(tuán)有限公司注入1家城商行、7家農(nóng)商行以及30家農(nóng)信社。作為一種創(chuàng)新資本補(bǔ)充工具，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款是指地方政府財(cái)政部門(mén)通過(guò)與中小銀行簽訂附有轉(zhuǎn)股條款的存款合同將資金注入，可以補(bǔ)充其他一級(jí)資本。根據(jù)合同安排，當(dāng)獲得注資的中小銀行核心一級(jí)資本充足率不足5.125%時(shí)將觸發(fā)轉(zhuǎn)股條款。目前選擇轉(zhuǎn)股協(xié)議存款的省級(jí)政府居多，主要是該注資方式不涉及股東變化，操作上較為簡(jiǎn)便。關(guān)于上述兩種資本補(bǔ)充方式的詳細(xì)比較參見(jiàn)表1。

四、政策建議

（一）與中小銀行資本補(bǔ)充相關(guān)的建議

1.加強(qiáng)資本管理。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)推動(dòng)大銀行向中小銀行輸出先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)中小銀行根據(jù)自身情況建立中長(zhǎng)期資本規(guī)劃、年度資本使用計(jì)劃等資本管理機(jī)制;運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資本占用（EC）、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后資本收益率（RAROC）、經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）等工具提升資本配置效率;借助金融科技手段提升資本的精細(xì)化管理水平，實(shí)現(xiàn)資本、風(fēng)險(xiǎn)、收益之間的動(dòng)態(tài)匹配。

2.改善公司治理。提升公司治理質(zhì)效的重點(diǎn)是搭建科學(xué)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化和分散化，同時(shí)要提高董事監(jiān)事履職能力以及完善管理層激勵(lì)約束。此外，外部治理機(jī)制的重要性不應(yīng)被忽視。比如，通過(guò)邀請(qǐng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展信用評(píng)級(jí)向市場(chǎng)提供高質(zhì)量的信息披露，接受投資者、媒體和社會(huì)公眾監(jiān)督;監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展公司治理風(fēng)險(xiǎn)排查和專(zhuān)項(xiàng)整治工作，優(yōu)化完善公司治理監(jiān)管規(guī)則等。

3.加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。與依靠外部資本補(bǔ)充相比，中小銀行更要增強(qiáng)資本內(nèi)生積累能力：一是業(yè)務(wù)重心適度從高資本消耗的信貸業(yè)務(wù)向低資本消耗的中間業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移，提高中間業(yè)務(wù)收入占比;二是緊跟國(guó)家政策方向，將信貸投放到普惠、綠色、科創(chuàng)、高端制造等重點(diǎn)支持領(lǐng)域，避免資金流向禁止或限制進(jìn)入的行業(yè);三是加快資產(chǎn)流轉(zhuǎn)速度，從傳統(tǒng)增量經(jīng)營(yíng)模式向流量經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，提高營(yíng)業(yè)收入水平。

4.創(chuàng)新資本補(bǔ)充工具。自《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)商業(yè)銀行資本補(bǔ)充工具不斷豐富，但相比歐美銀行業(yè)還有進(jìn)一步創(chuàng)新的空間。銀保監(jiān)會(huì)于2019年12月發(fā)布《關(guān)于商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)（修訂）》，進(jìn)一步明確合格資本工具的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新提供制度保障。整體來(lái)看，含有轉(zhuǎn)股條款的資本補(bǔ)充工具有利于加強(qiáng)投資者保護(hù)，更加受到投資者認(rèn)可，是未來(lái)拓展的主要方向。

5.優(yōu)化審批程序。我國(guó)商業(yè)銀行資本補(bǔ)充工具發(fā)行普遍耗時(shí)較長(zhǎng)，較難滿(mǎn)足銀行急迫的資本補(bǔ)充需求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)行審批流程，探索跨部門(mén)并聯(lián)審批機(jī)制，提升審批效率;完善儲(chǔ)架發(fā)行審批制度，探索在批準(zhǔn)額度內(nèi)允許銀行自主控制發(fā)行節(jié)奏;改變坐等審批的觀(guān)念，主動(dòng)與商業(yè)銀行溝通交流，了解其資本補(bǔ)充需求，針對(duì)符合條件的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)為其審批發(fā)行資本補(bǔ)充工具創(chuàng)造便利條件。

6.擴(kuò)大投資者群體。目前，我國(guó)商業(yè)銀行資本補(bǔ)充工具的主要投資者仍為銀行同業(yè)，投資群體單一，且風(fēng)險(xiǎn)留置在銀行體系內(nèi)部。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)推動(dòng)投資主體范圍的擴(kuò)大，不僅包括社保基金、基金公司、證券公司、保險(xiǎn)公司等內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)，還可以吸引各類(lèi)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。同時(shí)，還應(yīng)積極開(kāi)拓中資銀行境外資本補(bǔ)充渠道，特別是推動(dòng)發(fā)行以人民幣計(jì)價(jià)的資本補(bǔ)充工具。

（二）與地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理相關(guān)的建議

1.建立專(zhuān)項(xiàng)債券補(bǔ)充中小銀行資本長(zhǎng)效機(jī)制。盡管財(cái)政部已經(jīng)指出專(zhuān)項(xiàng)債券補(bǔ)充中小銀行資本是階段性、一次性政策，但并未排除未來(lái)繼續(xù)出臺(tái)此類(lèi)政策的可能。從此次資本補(bǔ)充行動(dòng)來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債券主要注資對(duì)象是農(nóng)信系統(tǒng);由于該系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，僅有少數(shù)機(jī)構(gòu)能夠獲得資金支持，且每個(gè)機(jī)構(gòu)獲得支持的資金體量有限，資金使用效果并不理想。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要及時(shí)總結(jié)評(píng)估此次專(zhuān)項(xiàng)債券注資中小銀行行動(dòng)，為今后可能開(kāi)展類(lèi)似行動(dòng)積累經(jīng)驗(yàn)。

2.建立中小銀行資本補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期管理機(jī)制。目前地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券存在重發(fā)行輕管理的問(wèn)題，容易造成資金閑置、投向不符合規(guī)定、到期無(wú)法收回本息等情況。有鑒于此，財(cái)政部于2021年7月發(fā)布《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，要求對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行項(xiàng)目資金績(jī)效全生命周期管理，形成事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的管理閉環(huán)，并將考核結(jié)果與專(zhuān)項(xiàng)債額度和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助掛鉤。對(duì)于資本補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)債券，較長(zhǎng)存續(xù)期（發(fā)行期限均為10年）疊加較復(fù)雜條款（如提前還本條款、強(qiáng)制轉(zhuǎn)股條款）使得全生命周期管理變得十分必要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)資本補(bǔ)充資金績(jī)效管理，提高資本補(bǔ)充資金使用效益，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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作者單位：大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司