沈卉平

在我國涉外經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升的時代背景下，我國居民個人外匯收支規(guī)模不斷增加，現(xiàn)行的個人外匯管理政策難以完全滿足個人外匯資金配置需求，個人跨境資金流動需求日益擴大與部分項目外匯收支管理不完備之間的矛盾逐漸增大，迫切期待改革并完善個人外匯管理體制以實現(xiàn)與新發(fā)展格局相適應(yīng)。為此，本文以個人外匯管理政策中存在的問題為切入點展開分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對策。

《個人外匯管理辦法》和《個人外匯管理辦法實施細則》自2007年正式頒布實施以來，對于促進個人外匯業(yè)務(wù)有序開展和強化監(jiān)管等方面起到了積極作用，2020年為進一步深化外匯“放管服”改革，提升個人用匯便利度，外匯局對《個人外匯管理辦法》及《個人外匯管理辦法實施細則》中部分條目進行了修訂，并將主要政策分別整合至《經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)指引（2020年版）》（以下簡稱《指引》）和《資本項目外匯業(yè)務(wù)指引（2020年版）》中。但就目前我國外匯管理工作的開展情況分析，其中仍存在一些亟待解決的問題。

一、現(xiàn)行個人外匯管理制度基本內(nèi)容

在我國現(xiàn)行的外匯管理制度框架下，個人外匯業(yè)務(wù)按照交易性質(zhì)分為經(jīng)常項目和資本項目性質(zhì)管理。經(jīng)常項目項下的個人外匯業(yè)務(wù)按照可兌換原則管理，實現(xiàn)完全可兌換，而資本項目項下的個人外匯業(yè)務(wù)按照可兌換進程管理，遵循部分可兌換管理原則。經(jīng)常項目個人結(jié)售匯實行年度總額管理，個人結(jié)匯和境內(nèi)個人購匯享有每年等值5萬美元的便利化額度，在便利化額度內(nèi)居民可憑借有效身份證辦理業(yè)務(wù)。超過額度的用匯，則需要提供有交易額的真實性證明材料。資本項目個人外匯業(yè)務(wù)仍存在一定限制，政策明確規(guī)定境內(nèi)個人辦理購匯時，不得用于境外買房、證券投資、購買人壽保險和投資性返還分紅類保險等尚未開放的資本項目。個人外匯管理政策要求銀行應(yīng)對辦理的個人外匯業(yè)務(wù)進行合理審核，確保交易真實合規(guī)。同時應(yīng)切實履行自身服務(wù)職責(zé)，保障個人真實合理的用匯需求。

另外，《指引》特別強調(diào)個人不得以分拆等方式規(guī)避便利化額度管理及真實性管理，規(guī)避管理的個人將會被外匯局納入“關(guān)注名單”管理，不得享受年度便利化額度。目前，外匯局依托個人外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)加強了對分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)的監(jiān)測和管理，通過設(shè)置指標(biāo)進行篩查，結(jié)合銀行反饋信息，將符合分拆特征的個人進行分類管理[1]。

二、個人外匯管理政策中存在的問題

（一）個人跨境外匯收入真實性審核難以把握

為防范異常資金跨境流動，必須同時對資金流入、流出的真實性進行審核。銀行在執(zhí)行政策中，反映存在以下問題。一是跨境外匯收入審核無章可循。目前個人外匯管理單證審核主要放在結(jié)售匯環(huán)節(jié)，相對于外匯匯出，外匯收入則沒有明確的規(guī)定，大額外匯收入可利用近親屬便利化額度分別結(jié)匯而規(guī)避真實性審核;二是真實性審核難以落實。一方面是因為銀行真實性審核能力不足?，F(xiàn)行政策在資料審核方面給予了銀行一定的自主性，仍有部分銀行工作人員根據(jù)過去習(xí)慣，僅僅考慮資料形式上“有沒有”，而未從實質(zhì)上把握“全不全”，從而使審核流于表面化[2]。另一方面是因為銀行工作人員合規(guī)意識不足，部分銀行工作人員在為居民提供個人外匯服務(wù)工作時，考慮到自身的工作績效，往往更關(guān)注交易是否達成，而非材料本身的真實性和完整性，甚至?xí)椭鷤€人拼湊審核資料，從而導(dǎo)致材料的真實性存在瑕疵，難以為個人跨境外匯收入真實性的把控提供充足依據(jù)。

（二）個人資本項目業(yè)務(wù)限制與個人外匯資產(chǎn)配置需求矛盾凸顯

隨著個人資產(chǎn)的增加，個人對其資產(chǎn)的保值增值需求日益提升，而個人境內(nèi)投資渠道和收益有限，于是高凈值人群紛紛將目光投向海外。當(dāng)前我國的個人外匯管理制度對于個人資本項目尚未完全開放，仍存在諸多限制，難以滿足市場主體的現(xiàn)實需求。在這種政策背景下，部分居民可能通過分拆和虛構(gòu)資金用途等方式，將資本項目性質(zhì)下的資金，通過經(jīng)常項目渠道進行兌換，變相實現(xiàn)境外購房、投資、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等目的[3]。還有部分個體可能會通過地下錢莊等路徑，實現(xiàn)資金跨境的非法轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重擾亂外匯市場秩序。

（三）個人對外貨物貿(mào)易管理存在較大完善空間

我國個人外匯管理改革方向是為各市場主體提供一定的便利，以激發(fā)我國經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的活力。近年來，個人貨物貿(mào)易發(fā)展勢頭強勁，外匯局也在不斷地推出便利化措施以滿足市場主體用匯需求。如目前我國對跨境電商所采取的個人外匯管理制度，不強制要求開立結(jié)算賬戶，對于年度貨物貿(mào)易收匯或付匯累計金額低于等值20萬美元的小微跨境電商可免于名錄登記等[4]。這些舉措的實施存在較為明顯的兩面性，有利的方面是可以推動電商發(fā)展，讓更多的人參與到跨境交易中，給我國的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)設(shè)新的經(jīng)濟增長點。不利的方面是部分個人可能會成為監(jiān)管的中空地帶，如部分電商經(jīng)營者可能既未到工商管理部門進行登記，也未獲得對外貿(mào)易經(jīng)營權(quán)，也未到外匯局辦理貨物貿(mào)易“名錄登記”，因此可能會出現(xiàn)逃稅漏稅、違規(guī)經(jīng)營等問題，而外匯局和銀行因無法及時掌握主體的基本信息及貨物貿(mào)易進出口與收付匯相關(guān)情況，不能有效開展核查工作。

（四）個人“關(guān)注名單”管理政策仍有待完善

“關(guān)注名單”的構(gòu)建和共享為外匯局就個人分拆管理問題的改善和優(yōu)化提供有效的助力。但就目前個人“關(guān)注名單”的產(chǎn)生時間來看，其屬于事后監(jiān)管模式，個人在完成分拆后外匯局才能發(fā)現(xiàn)并將其納入到“關(guān)注名單”中，限制其結(jié)售匯行為，而無法有效的在事前防止違法行為的發(fā)生。另外，就“關(guān)注名單”的運用領(lǐng)域來看，只是對“關(guān)注名單”中個體便利化結(jié)售匯額度進行限制，并未對其他外匯交易或經(jīng)濟行為進行有效的延伸，從而削弱了“關(guān)注名單”監(jiān)管效力。

（五）電子渠道個人外匯業(yè)務(wù)管理不規(guī)范

外匯業(yè)務(wù)的電子化發(fā)展，增加了個人外匯管理工作的難度。一是身份識別較難。部分電子銀行在構(gòu)建時，只會在賬號注冊時進行操作人身份的核實。在后期的業(yè)務(wù)中，銀行為方便客戶進行操作便會減少身份識別的審核手續(xù)，無法保證個人外匯業(yè)務(wù)本人原則落實到位;二是分拆防控較難。部分個人可以借助電子渠道的隱蔽性和便捷性強的特點，利用他人額度分拆結(jié)售匯，達到規(guī)避限額監(jiān)管的目的[5]。而銀行尚無完備的措施能夠及時對個體分拆結(jié)售匯的行為進行預(yù)判和遏制，使得電子渠道成為違規(guī)資金的避風(fēng)港;三是信息申報準(zhǔn)確性不高。外匯政策專業(yè)性較強，個人在缺乏銀行工作人員指導(dǎo)的情況下，通過電子渠道自助辦理業(yè)務(wù)，往往在填報信息時具有隨意性，影響了個人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析的準(zhǔn)確性，也加大了核查難度。

三、個人外匯管理政策的革新對策

個人外匯管理制度的建設(shè)，其目的在于提供便利、依法引導(dǎo)以及科學(xué)監(jiān)督三個層面，提供便利要求銀行根據(jù)《指引》的要求，規(guī)范各項工作的流程和內(nèi)容，盡可能的提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)[6]。依法引導(dǎo)則是要對各層級工作人員進行引導(dǎo)，使其能夠科學(xué)、規(guī)范、有效的參與到實際工作中，以滿足個人外匯管理工作的需求?？茖W(xué)監(jiān)督則是要外匯局、銀行等工作主體建立起完善的工作制度，實現(xiàn)對市場參與者的有效監(jiān)督，從而營造出一個良好的外匯市場環(huán)境[3]。為此，筆者對完善個人外匯管理提出如下設(shè)想：

（一）明確規(guī)定個人跨境外匯收入真實性審核要求

在個人外匯管理政策革新過程中，根據(jù)均衡管理原則，需要對個人跨境外匯收入真實性的審核要求提出明確規(guī)定。從目前外匯管理工作實踐中存在的問題分析，外匯局在采取工作策略時，應(yīng)當(dāng)從兩個方面入手。一是明確資料審核的要求。當(dāng)個人當(dāng)日跨境外匯收入累計超過等值5萬美元時，應(yīng)憑本人有效身份證件、有交易額的相關(guān)材料辦理跨境外匯申請。銀行在辦理收匯及結(jié)匯業(yè)務(wù)時，應(yīng)進行收結(jié)匯資金屬性一致性審核。二是加強銀行服務(wù)質(zhì)量考核管理。擴充“真實性”審核內(nèi)涵，要求銀行堅持“實質(zhì)重于形式”原則，兼顧“完整性”和“必要性”，不僅要提升個人跨境外匯收入的真實性，同時也應(yīng)當(dāng)盡可能的簡化審核手續(xù)，真正為我國居民提供用匯便利[7]。同時應(yīng)督促銀行加強人員思想建設(shè)，正確履行自身的職責(zé)，維護外匯市場運行穩(wěn)定。

（二）循序漸進開放個人對外直接投資政策

順應(yīng)對外發(fā)展的經(jīng)濟形勢，對個人對外直接投資需求開展實際調(diào)研工作，結(jié)合對外直接投資開放后給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響程度以及風(fēng)險可控程度，對各類對外直接投資開放次序進行判定，在有條件的地區(qū)或有條件的金融機構(gòu)穩(wěn)妥有序開展試點。在試點成熟后再全面鋪開，在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步完善開放對策，合理制定相關(guān)政策實施方案，確保風(fēng)險可控的前提下，研究開放境外證券投資、擴大投保險種、購買自用商品房等業(yè)務(wù)，進一步滿足個人合理的投資需求，提升個人對外直接投資管理水平。

（三）優(yōu)化個人對外貨物貿(mào)易管理的措施

為了進一步發(fā)揮跨境電商發(fā)展所帶來的經(jīng)濟優(yōu)勢，外匯局應(yīng)當(dāng)推出更多便利化措施，以滿足跨境電商外匯資金結(jié)算的需求。同時應(yīng)更多參與到跨境貿(mào)易的工作流程中，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對跨境電商的有效監(jiān)管，還能為不同的跨境電商提供個性化的外匯服務(wù)，促進其健康規(guī)范地發(fā)展。

首先，進一步完善跨境電子商務(wù)監(jiān)管制度，增加監(jiān)管的針對性，進行差異化管理和服務(wù);其次，豐富系統(tǒng)數(shù)據(jù)來源，探索通過技術(shù)手段與物流行業(yè)建立信息對接，將未通過海關(guān)報關(guān)的郵寄快遞等方式的物流信息引入外匯局系統(tǒng)，以此與資金流進行匹配監(jiān)測;再次，強化業(yè)務(wù)真實性審核。銀行和第三方支付機構(gòu)應(yīng)按展業(yè)三原則的要求，對相關(guān)個人及境外交易開展盡職調(diào)查，確保交易主體具有相關(guān)資質(zhì)并經(jīng)營合法業(yè)務(wù)。同時應(yīng)加大處罰力度，明確違規(guī)行為特征和處罰標(biāo)準(zhǔn)，第三方支付機構(gòu)存在疏于審核，甚至協(xié)助個人騙匯逃匯的，應(yīng)予以重罰，防止跨境電子商務(wù)成為外匯資金異常流動的渠道[8]。

（四）完善個人“關(guān)注名單”管理政策

首先，增加預(yù)警功能，擴大“預(yù)關(guān)注”監(jiān)管功效。借助大數(shù)據(jù)及時完成居民個人結(jié)售匯及收付匯動態(tài)化監(jiān)管系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)有存在分拆行為的可能，及時進行預(yù)警，銀行進行初步真實性審核后仍無法排除規(guī)避監(jiān)管嫌疑的，應(yīng)向個人發(fā)放風(fēng)險提示函并進行相關(guān)政策傳導(dǎo)，同時根據(jù)內(nèi)控制度要求采取相關(guān)措施。其次，加強后續(xù)管理，擴大個人“關(guān)注名單”的使用范圍。一旦居民被歸納至“關(guān)注名單”中之后，應(yīng)對其資金流動狀態(tài)和交易行為進行全面、動態(tài)的監(jiān)管，防止分拆行為的再次出現(xiàn)或通過其他非法路徑完成資金轉(zhuǎn)移。同時也可和其他監(jiān)管部門聯(lián)動，共享監(jiān)管信息，如錄入個人征信記錄等，增加個人外匯違規(guī)成本，提高監(jiān)管威懾力。

（五）進一步規(guī)范電子渠道個人外匯業(yè)務(wù)管理

一方面外匯局應(yīng)完善電子渠道個人外匯業(yè)務(wù)管理措施，明確個人通過電子渠道規(guī)避監(jiān)管、辦理違規(guī)業(yè)務(wù)時銀行的責(zé)任，嚴(yán)格對新開通電子渠道的銀行接口驗收要求。另一方面，要求銀行通過應(yīng)用信息化技術(shù)手段，完善對個人電子渠道異常外匯業(yè)務(wù)辦理的預(yù)警和攔截功能，加強對高風(fēng)險業(yè)務(wù)和低信譽人群的識別，對于臨時性集中開卡、集中結(jié)售匯、頻繁小額收付、資金規(guī)模和用途與身份職業(yè)信息明顯不匹配等可疑交易，系統(tǒng)可自動甄別并進行篩查，尤其要對一定時期內(nèi)多個賬號同一IP地址訪問電子銀行系統(tǒng)的使用進行特別關(guān)注，一旦出現(xiàn)多個不同賬戶對某賬戶進行結(jié)匯資金劃轉(zhuǎn)，或者多筆購匯資金均來自同一賬戶轉(zhuǎn)賬等行為，應(yīng)及時進行真實性審核，采取有效措施阻止異常資金進一步流動。

四、結(jié)束語

綜上所述，在我國經(jīng)濟建設(shè)水平不斷提升的背景下，外匯管理應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)新發(fā)展格局，加強對個人外匯管理政策的研究，找出管理政策中存在的不足，并有針對性的進行思考，統(tǒng)籌發(fā)展，全面提升我國個人外匯管理工作的質(zhì)量。

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作者單位：國家外匯管理局湖南省分局，經(jīng)濟師