[摘要] 農(nóng)村環(huán)境作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容已引起國家的高度重視，但實際治理效果卻不容樂觀，其中資金短缺被視作當(dāng)前環(huán)境治理的瓶頸?；趯r(nóng)村環(huán)境治理資金供給與管理體系的梳理，發(fā)現(xiàn)治理資金面臨著“開源”與“節(jié)流”的雙重困境。研究嘗試借助元治理理論，強調(diào)政府應(yīng)充分發(fā)揮召集者、建制者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的角色，調(diào)和科層、市場與社會的集體行動困境，促進三元協(xié)作治理，以期緩解農(nóng)村環(huán)境治理資金的短缺。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村環(huán)境治理;資金短缺;元治理

[中圖分類號]? F323[文獻標(biāo)識碼]? A[文章編號]? 1673-0461（2022）02-0041-08

一、研究問題

近年來，隨著生態(tài)環(huán)境部的成立、環(huán)?！包h政同責(zé)”、環(huán)保督查以及約談等制度變革的逐漸推開，生態(tài)環(huán)境保護已然成為各級政府的中心工作之一。習(xí)近平總書記也多次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保理念。但同時，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理卻普遍被各級政府忽視，成為了一項“被忽視的中心工作”。然而，農(nóng)村的環(huán)境治理已刻不容緩。全國第一次污染源普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)源污染排放已占全國總排放的“半壁江山”。[1]另外，據(jù)“中國農(nóng)村跟蹤調(diào)查”（CRFS），85.7%的農(nóng)戶認為本村存在不同程度的人居環(huán)境污染，只有五成農(nóng)戶對本村人居環(huán)境治理表示滿意。[2]

為什么農(nóng)村環(huán)境治理會被忽視？究其原因：其一，刻板印象。一部分人仍抱有農(nóng)村是青山綠水的想象，認為與城市相比，農(nóng)村環(huán)境污染并不嚴重;一部分人則相信“先發(fā)展，后治理”的邏輯，認為農(nóng)村的環(huán)境污染是發(fā)展的代價。其二，資金短缺、投入不足。盡管中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金（農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金）由2008年的5億元提升到2017年的60億元，實則僅夠一年的運維費用。[3]

有研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理資金短缺問題越往基層缺口越大，[4]這也意味著作為治理末梢的村，資金短缺是制約治理的關(guān)鍵因素。[5-6]可預(yù)見的是，在未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，農(nóng)村環(huán)境治理的資金短缺仍將繼續(xù)存在。時任生態(tài)環(huán)境部部長的李干杰在談及2020年生態(tài)環(huán)境保護工作形勢時明確指出，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境治理投入不足。[7]于是，弄明白以下問題就顯得尤其關(guān)鍵：農(nóng)村環(huán)境治理中資金短缺是由哪些因素導(dǎo)致的？在資金短缺的情況下，如何調(diào)動社會力量參與環(huán)境治理？

本研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理資金在供給方面與管理方面存在雙重困境：在當(dāng)前環(huán)保政策和管理體制驅(qū)動下，農(nóng)村環(huán)保資金呈現(xiàn)出總量不足和配置不均的態(tài)勢，項目制資金的統(tǒng)一規(guī)劃邏輯也在在條塊傳遞中有所分散。更進一步的，研究引鑒元治理理論分析三元治理失靈的邏輯，并提出政府應(yīng)協(xié)調(diào)各方治理主體，優(yōu)化資金的供給與運作環(huán)境，從而提升農(nóng)村環(huán)境治理效果。

二、雙重困境：農(nóng)村環(huán)境治理資金的“源”與“流”

1973年，第一次全國環(huán)境保護會議正式拉開了中國環(huán)境保護工作的序幕。這一時期國家關(guān)注的重點是城市與工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)保問題。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村環(huán)境問題逐漸進入政策視野。1990—1999年，國家第一次通過權(quán)威政策文件——《國家環(huán)境保護總局關(guān)于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》，強調(diào)了農(nóng)村環(huán)境保護的重要地位。隨后設(shè)立了國家環(huán)?？偩洲r(nóng)村處作為農(nóng)村環(huán)保負責(zé)部門，并出臺了11份旨在控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染的文件。這些措施對農(nóng)村環(huán)境污染治理發(fā)揮了一定的作用。研究在了解農(nóng)村環(huán)境治理的大背景之后，從資金的“開源”和“節(jié)流”這兩個方面來揭示農(nóng)村環(huán)保資金的短缺困境。

（一）農(nóng)村環(huán)保資金的“開源”困境

1.整體不足背景下的絕對短缺

根據(jù)相關(guān)研究，當(dāng)一個國家的環(huán)保投資占其同期 GDP的1%～2%時，才能大體上控制環(huán)境污染;而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，則環(huán)保投資需占同期GDP的3%～5%。[8]縱觀2001—2017年中國環(huán)境污染治理投資占比（見圖1），可以發(fā)現(xiàn)，2008年農(nóng)村環(huán)保專項資金的設(shè)立使得投資比例有一定的提高，但近年來又有所下降?？傮w上，這17年間的投資比例均在2%以下，即剛好達到可控制環(huán)境污染的水平，距離改善環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準還有較大差距，治理資金在全國層面長期呈現(xiàn)短缺之態(tài)。

具體到農(nóng)村層面，按投資主體劃分，中國農(nóng)村環(huán)境治理資金主要有三大來源：政府財政支持、市場付費與投資、農(nóng)村自籌（見表1）。

其中政府財政投入是農(nóng)村環(huán)境治理資金的主力，由中央農(nóng)村環(huán)保專項資金與地方配套資金構(gòu)成。中央農(nóng)村環(huán)保專項資金是2008年針對農(nóng)村環(huán)境污染整治設(shè)立的，通過“以獎代補”和“以獎促治”的方式獎勵國際級優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)（約50萬元/村）、生態(tài)村（約30萬元/村）建設(shè)和開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治（約60萬元/村）。地方配套資金按照東部1∶1.5、中部1∶1、西部1∶0.5與中央專項資金成比例投入。

在上述情況下，根據(jù)中央提出“十三五”規(guī)劃期間新增完成13萬個建制村環(huán)境綜合整治的要求，假設(shè)每個行政村治理需要100萬元，則共計需要1 300億元，按照中央與地方1∶1的投入比，中央環(huán)保專項資金需要投入750億元。然而，“十三五”以來安排資金量僅為222億元。[9]再向前追溯，2008—2015年間，中央農(nóng)村環(huán)保專項資金投入也僅為315億元。根據(jù)目前公共財政投入的基數(shù)與增速來看，中央專項資金投入的絕對數(shù)量遠遠無法滿足治理需求。

此外，2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（下稱《方案》）出臺前，農(nóng)村環(huán)境治理尚且以中央和省級專項補助為主，[10]《方案》出臺后，地方財政成為供給主體，中央財政則轉(zhuǎn)換為補助角色。2019年財政部印發(fā)了新的《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》，明確了中央農(nóng)村環(huán)境整治資金方案實施至2020年?！笆奈濉逼陂g國家是否延續(xù)“以獎促治”政策，是否繼續(xù)設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)境整治專項資金，尚在進一步研究論證中。

除了中央專項資金外，實際的地方配套與自籌資金投入情況也不容樂觀。據(jù)環(huán)保部華東督查中心對江蘇、浙江、福建、山東和安徽 5 省的調(diào)查，2010—2012 年華東5 省農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目中央專項資金 32.626 億元，地方配套資金 45.97 億元，帶動村鎮(zhèn)自籌資金 3.51 億元，村鎮(zhèn)自籌資金僅占 4.27%。[11]這幾省的情況可作為全國農(nóng)村環(huán)境治理的一個縮影，地方配套自籌比例低、落實不到位成為基層常態(tài)。調(diào)研中，西部某縣環(huán)保局人員也講道：“現(xiàn)在主要包括專項資金（中央、?。⒌胤脚涮祝ㄎ铱h30%）、村鎮(zhèn)自籌。地方配套資金完全沒有，因為財力有限，僅能維持公務(wù)開支。地方配套與村鎮(zhèn)自籌通常以投勞投物的方式進行轉(zhuǎn)換?！雹儆邢薜耐度霙Q定了有限的村莊整治數(shù)目，即便完成治理的村莊也難逃脫環(huán)保設(shè)施后續(xù)運行維護的困境，以致廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理陷入“治而不改”，或“改而復(fù)發(fā)”的境地。

2.區(qū)域配置不均下的相對短缺

中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，西部地區(qū)經(jīng)濟整體落后于東部，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后于城市，在環(huán)境治理資金投資總量和結(jié)構(gòu)方面也存在著差異。

無論從表2中的哪一個指標(biāo)來看，東、中、西部及東北地區(qū)環(huán)保投資存在較為明顯差異，即東部地區(qū)的投資普遍高于中、西部和東北地區(qū)。以2017年為例，東部地區(qū)10個省份的環(huán)境污染治理投資總額為4264.5億元，約為西部地區(qū)12個省份的兩倍。這也在一定程度上反映了地區(qū)經(jīng)濟實力對地方環(huán)境治理資金總量具有顯著影響。

接著從2008—2017年全國環(huán)境治污資金城鄉(xiāng)配置比例來看，除2008年以外，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占比均高于50%（見圖2），近年來也未有減緩趨勢。城市環(huán)境治理投資的高占比自然擠壓了農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)費。甚至，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理財政投入總體規(guī)模還不到城市投入規(guī)模的1%，這造就了農(nóng)村污染范圍廣泛性與政府治理能力有限性之間的尖銳對立。[12]

從上述討論中可以清晰看到，農(nóng)村環(huán)境治理資金長期呈現(xiàn)出總量不足與配置失衡的雙重短缺之態(tài)。資金總量上與現(xiàn)有的治理需求相去甚遠，配置上呈現(xiàn)出發(fā)達地區(qū)和城市高于欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村的“兩高兩低”趨勢。[13]

（二）農(nóng)村環(huán)保資金的“節(jié)流”困境

上述供給現(xiàn)狀代表了農(nóng)村環(huán)境治理資金“開源”環(huán)節(jié)的窘境，而資金管理體制則決定了其“節(jié)流”環(huán)節(jié)的使用效率。以下從環(huán)保項目發(fā)包以及后續(xù)資金配套來看當(dāng)下的資金管理過程。

1.科層制與項目制之間的張力

20世紀90年代中期以來，隨著分稅制向上聚集財政資源的趨勢，項目制形式脫穎而出，成為自上而下資金配置的一個重要渠道和機制。[14]在精準扶貧與農(nóng)村環(huán)境綜合整治示范項目的共同推動下，項目式治理也成為農(nóng)村環(huán)境治理最主要的方式，通過項目“發(fā)包、打包、抓包”實現(xiàn)資金的轉(zhuǎn)移。項目“發(fā)包”作為項目制在農(nóng)村環(huán)境治理運作中的一個重要機制，主要體現(xiàn)為上級部委牽頭組織，自上而下發(fā)布農(nóng)村環(huán)境整治項目申請書，通過地方政府進行項目“打包”重組后，由基層政府自下而上申請項目，積極“抓包”，使“項目進村”。

項目制依托于政府常規(guī)體制之上，但項目制的運作機制與科層制時常相悖，誘發(fā)了制度運作的某種緊張。[15]國家對農(nóng)村的各項補貼主要由縣級政府掌控分配，而環(huán)保工作長期分散在各個相關(guān)部門，形成典型的“塊塊”權(quán)力結(jié)構(gòu)。如農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境污染和生態(tài)破壞，控制農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等要素對環(huán)境污染等工作;林業(yè)主管部門承擔(dān)加強森林植被的保護，嚴禁亂砍濫伐和防止水土流失等工作;水利主管部門承擔(dān)合理規(guī)劃水利資源的開發(fā)利用，保護引用水源地等工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主管部門承擔(dān)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治管理等工作。這些部門執(zhí)法地位平等，沒有等級隸屬及監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

與前述部門分立對應(yīng)的是，農(nóng)村環(huán)境治理資金也分散于生態(tài)環(huán)境部（環(huán)境保護部）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（農(nóng)業(yè)部）、水利部、自然資源部（國土部、國家林業(yè)局）等部門。這使得項目制的統(tǒng)一性在科層制的專業(yè)分工中被削弱，難以形成資金合力。盡管2018年機構(gòu)改革將分散于多部門的農(nóng)村職責(zé)集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，生態(tài)環(huán)境部負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理工作，從“農(nóng)業(yè)干、農(nóng)業(yè)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)干、環(huán)保管”。[16]但農(nóng)村環(huán)境治理資金仍舊散落在多個部門，這樣的分散狀態(tài)在基層進一步放大。例如，住建部門的生活垃圾與污水處理資金，農(nóng)業(yè)部門的畜禽養(yǎng)殖污染治理或戶用沼氣資金，水利部門的飲用水及河道整治資金。

此外，一些基層部門為得到中央及省級部門財政資金的支撐，在前期環(huán)境治理項目申報論證的過程給予充分注意，而后續(xù)工程管養(yǎng)重視不夠。只負責(zé)前期的投入與興建，缺乏對建成后期的利用維護與追蹤調(diào)查的粗放型財政投資方式，使基礎(chǔ)設(shè)施建成后報廢率高，呈現(xiàn)出“有人建、沒人管，有人用、沒人修”的局面。[17]調(diào)研中某縣環(huán)保局文件中就曾指出：“由于鎮(zhèn)、村級財政困難，污水處理設(shè)施電費、維修費、操作人員工資、保險費等費用無法得到保障，致使部分設(shè)施時開時停、或損壞后不能及時維修?！?/p>

2.下級配套資金與上級專項資金之間的張力

由于科層權(quán)威的塊狀分割，各個部門難以對項目產(chǎn)生決定性的影響，便會轉(zhuǎn)向?qū)^程和規(guī)則的控制。[15]農(nóng)村環(huán)境治理專項資金在運作過程中必須遵守項目庫制度、監(jiān)督檢查制度、資金獎懲制度三個基本規(guī)則。對于地方政府配套來說，項目審核階段主要是中央根據(jù)省級政府申報的治理項目及預(yù)算進行審查與資產(chǎn)移交，將專項資金下達到相應(yīng)的省級財政，再由省、市、縣三級政府按照不同的配套比例構(gòu)成地方配套資金，依次下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級根據(jù)各自的經(jīng)濟實力投入。但項目制申報通常要求申報地區(qū)具有一定的基礎(chǔ)條件和前期投入，這種類似于市場化的招標(biāo)運作對部分地區(qū)設(shè)置了門檻。一般來說，項目的發(fā)包方即中央各個部委，更傾向于將資金投入到容易出成績、出成效的地方。

資金使用階段，各地區(qū)結(jié)合一系列項目管理辦法與專項資金管理辦法以及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)保規(guī)劃，明確治理的重點區(qū)域及重點內(nèi)容，編制具體的專項資金實施方案，以規(guī)范資金撥付與使用流程的管理制度。審核獎懲階段，則由省按考核標(biāo)準檢查項目實施的效果與效益，對項目執(zhí)行良好、資金效益顯著的地區(qū)予以優(yōu)先支持。但“以獎促治”“以獎代補”作為中國農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重要方式，可能出現(xiàn)對經(jīng)濟實力好，已有工作成績的部分農(nóng)村給予更多支持，而經(jīng)濟發(fā)展較為落后、環(huán)境不能得到有效治理的區(qū)域難以爭取這種激勵性投資的局面，從而加劇區(qū)域差異。

市場主體融資與村鎮(zhèn)資金自籌則屬于社會化投資，意在吸納農(nóng)村居民和相關(guān)企業(yè)為農(nóng)村環(huán)境治理提供支持。面向企業(yè)主要通過“誰污染，誰治理”征收排污費并固定10%的比例用作環(huán)境治理，以及通過“誰投資，誰受益”積極引導(dǎo)其參與環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自籌資金主要通過“一事一議”制度鼓勵富裕的村民、村企出資，而一般的村民則以投工投勞的方式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

由此可見，農(nóng)村環(huán)境治理資金更多來自于政府專項資金的轉(zhuǎn)移支付。中央部委試圖通過以?？顚Ｓ玫穆肪€，引導(dǎo)和調(diào)動地方財政投入，形成“專項邏輯”。[18]但是農(nóng)村環(huán)境治理具體項目的執(zhí)行以及資金按比例配套的落實點在地方，這為地方政府按照自己意圖運作項目提供了可能性。當(dāng)?shù)胤脚涮踪Y金接近甚至超過項目資金本身時，地方政府會充分利用資金優(yōu)勢取得項目運作的主動權(quán)和實質(zhì)性支配權(quán)，將中央部委的各種大大小小的項目進行整合捆綁，實現(xiàn)項目拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的最終目的，至于項目自身目標(biāo)和中央部委意圖卻被忽視，這可能使得中央的“專項邏輯”與地方的“配套邏輯”產(chǎn)生矛盾，從而塑造了配套資金的“反控制力”。

綜上所述，農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺可以說是資金“開源”與“節(jié)流”不合理匹配的產(chǎn)物。從供給的角度來看，環(huán)境治理作為一項公共事務(wù)，資金作為一種稀缺性的資源，政府資源供給能力有限必然制約治理資金的數(shù)量;從需求的角度來看，公民在快速的經(jīng)濟發(fā)展中對生活質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求日益提升，繼而出現(xiàn)治理資金供不應(yīng)求的短缺現(xiàn)象也不足為奇。

三、元治理：農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的治理路徑

在資金短缺持續(xù)的情況下，如何提升農(nóng)村的環(huán)境治理？克服資金在供給、配置與管理中的問題成為了破解農(nóng)村環(huán)境問題的關(guān)鍵。可以確定的是，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理資金的難題不可能回歸于政府、市場、社會網(wǎng)絡(luò)任何一種單元治理模式。

戴維斯和羅茨曾指出，未來將不再依賴市場治理，或科層治理，或網(wǎng)絡(luò)治理，而是所有三者。[19]奧斯特羅姆夫婦針對集體行動困境也提出了著名的多中心治理理論，主張三元主體共同治理公共事務(wù)，該理論為長期以來解決集體行動失靈提供了治理思路。實際上，集體行動比傳統(tǒng)理解復(fù)雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動困境，面對多樣性的公共治理問題，必須根據(jù)特定的自然地理、經(jīng)濟社會、規(guī)則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。[20]

（一）破解農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的理論基礎(chǔ)

中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，目前鄉(xiāng)村居住人口達5億多，農(nóng)村環(huán)境治理涉及到如此龐大的利益群體時，多中心治理理論所要求的成員對公共資源具備持續(xù)依賴感以及互惠的共識恐怕難以達成。最重要的是，失靈是所有社會關(guān)系的核心特點：治理本身并不完善，因此必然會導(dǎo)致失靈。[21]穆爾曼·路易斯提出的“治理的三元悖論”也說明了三種模式的混合的確能產(chǎn)生協(xié)調(diào)互補，但也可能發(fā)生對立沖突（見圖3）。科層制治理模式強調(diào)遵循自上而下的管制，由政府管理社會;市場治理模式強調(diào)獨立靈活與效率至上，政府向社會提供公共服務(wù);網(wǎng)絡(luò)（社會）治理模式強調(diào)政府與社會雙方以伙伴關(guān)系合作。因此，科層與市場的沖突在于集權(quán)與分權(quán)、市場與社會的沖突在于效率與民主、政府與社會的沖突在于控制與互動，這種兩兩沖突的選擇融合在一起或?qū)a(chǎn)生更多無法調(diào)和的矛盾。

在對治理理論所提倡的范式深刻反省過程中催生出新的治理需求：靈活地消除三種治理模式間的沖突，協(xié)調(diào)與平衡三者間的利益關(guān)系，促進三元協(xié)作治理，即“元治理”（meta-governance）。這一概念最早由英國政治理論家杰索普（1997）提出。[22]他在《治理的興起及其失敗的風(fēng)險——以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》中認為元治理是“治理的治理”，協(xié)調(diào)三種不同的治理模式，以期達到參與者認為最好的效果。[23]隨后，慕利門將其定義為“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段，通過設(shè)計和管理三種治理模式的完美結(jié)合，一起實現(xiàn)對公共部門的績效負有責(zé)任的公共管理者（元治理者）看來是最好的結(jié)果”。[23]可見，元治理的出現(xiàn)并非對治理理念的顛覆，而是在秉承其理念基礎(chǔ)上更好地促進三種治理模式間的協(xié)同互補。

該理念認為，“去中心化”的治理理念將多元治理主體置于同一平等地位，可能導(dǎo)致各方因利益不共融而出現(xiàn)矛盾無法調(diào)和的局面，因此需要權(quán)威的治理中心保障其延續(xù)性與穩(wěn)定性。杰索普等的元治理認為政府（國家）應(yīng)扮演這一關(guān)鍵作用，[24]因為與其他主體相比，政府憑借自身信息資源優(yōu)勢擁有更好的組織協(xié)調(diào)能力。這在一定程度上引發(fā)了對元治理重回科層制的擔(dān)憂，但是元治理強調(diào)，政府應(yīng)該成為通過“間接-柔和”手段治理的責(zé)任主體，而非以“命令-控制”為主要模式的權(quán)力主體。

進而，元治理認為政府在公共事務(wù)治理中有著如此定位：一是協(xié)商對話的召集者。政府憑借自身的政治權(quán)威，召集多元主體就公共事務(wù)進行協(xié)商對話，信息共享，增進彼此的利益了解，在此基礎(chǔ)上達成較為一致的行動目標(biāo)。二是治理規(guī)則的制定者。政府能夠為不同混合的治理模式提供可遵循的規(guī)則，從而使多元主體有序互動，不同的治理機制與規(guī)則兼容。三是利益博弈的協(xié)調(diào)者。不同的治理主體有不同的利益訴求，政府應(yīng)該脫離與民爭利的參與者角色，平抑社會矛盾，保持目標(biāo)的統(tǒng)一性，避免各主體間的利益沖突阻礙治理。四是治理執(zhí)行的監(jiān)督者。在規(guī)則既定后，政府應(yīng)該監(jiān)督各方主體是否在規(guī)則內(nèi)按各自的目標(biāo)前進，并督促查漏補缺。

因此，在元治理中，政府之于市場與社會的關(guān)系更像一個“同輩中的長者”（primus inter pares），[21]不能也不可能介入到全部的治理環(huán)節(jié)。市場依舊發(fā)揮資源配置的決定性作用，公民社會依舊要繼續(xù)壯大提升自治水平，而政府則承擔(dān)起制度設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃的角色;除此之外，政府在平等的基礎(chǔ)上還必須承擔(dān)起帶頭的責(zé)任，推進市場的成熟與公民社會的發(fā)達。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺中的三方失靈

正如元治理所揭示，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中存在著多元的資金供給及管理主體，而現(xiàn)有的資金“開源”與“節(jié)流”困境與這些主體協(xié)作過程中的失靈密不可分。

對于地方政府來說，盡管保護環(huán)境自20世紀80年代就被列為“基本國策”，近年來環(huán)?？冃г诘胤礁刹靠己藱?quán)重中也逐步上升，但GDP仍是更為重要的因素。有研究利用42市2007—2016年間的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，生態(tài)治理支出規(guī)模對市委書記和市長晉升沒有顯著的、直接的影響，但GDP增長率與其晉升呈正相關(guān)關(guān)系。[25]大多數(shù)基層政府則在“事權(quán)層層下移，財權(quán)層層上收”的稅費改革中，主要將制度內(nèi)的涉農(nóng)稅種以及少量制度外的集資、攤派、收費、罰款等作為財政的重要來源，并將部分財政壓力轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)村。而相較于資金投入與產(chǎn)出時滯較長的環(huán)境治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面難免動用該部分資金先彌補日益增長的必要行政開支，從而導(dǎo)致環(huán)境治理逐層邊緣化，甚至不能保證基本的治理資金配套。

面向企業(yè)，中國政府開征了排污費等稅種作為市場治理資金的重要來源，但由于地方政府間競爭等原因排污費的征收額僅約為污染治理費的50%，一些項目甚至不到10%，這種低負稅水平無疑降低了其對企業(yè)的約束性。另一方面，農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施投入通常是大中型項目，對資金流的穩(wěn)定性、長效性有著嚴格的要求，但經(jīng)濟效益顯露慢。[26]因此，政府往往難以吸引到合適的社會資本，這造就了農(nóng)村環(huán)境治理市場化進程緩慢，目前只能作為一種有益的補充。某縣環(huán)保局文件中也寫道：“我縣尚未形成適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的多元化的環(huán)保投融資體制，生態(tài)建設(shè)和環(huán)保資金投入遠遠不能適應(yīng)日漸復(fù)雜和繁重的環(huán)保工作需要。”

對于農(nóng)民個體來說，利益誘導(dǎo)機制的缺乏以及認知的差異弱化了其環(huán)保投資的動機與能力。而近年城市的“增量改革”為農(nóng)民提供了更符合預(yù)期的報酬，大規(guī)模的勞動力外流導(dǎo)致了農(nóng)村治理資源流失，極大地削弱了農(nóng)民對土地與環(huán)境問題的關(guān)注和參與。此外，收入異質(zhì)性也使不同經(jīng)濟水平的農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的需求和資金投入產(chǎn)生了較大的分化。相關(guān)研究顯示，90.24%的農(nóng)民表示對農(nóng)村環(huán)境服務(wù)有需求， 其中僅59.76%的農(nóng)民愿意支付成本， 平均愿意支付121.02元/年。[27]

以上分析表明，農(nóng)村環(huán)境治理中，三方的有限理性以及企業(yè)與農(nóng)村社會發(fā)育的不成熟，導(dǎo)致環(huán)境治理中的公共性失落，治理網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性不足。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的策略選擇

值得注意的是，目前政府作為資金供給的主導(dǎo)性力量與制定資金使用政策的主體，對農(nóng)村環(huán)境治理的走向起著決定性的影響。既有的地方實踐經(jīng)驗也表明，在“三位一體”工作機制中，黨委、政府處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著自上而下的強勢推動作用是不可或缺的。[28]這一現(xiàn)狀與元治理背景及其倡導(dǎo)的治理理念相契合。那么，援引元治理的策略，政府理應(yīng)承擔(dān)起召集者、建制者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的責(zé)任，以期更好地統(tǒng)籌農(nóng)村環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，減少治理失靈的程度（見圖4）。

第一，作為召集者的政府要關(guān)聯(lián)市場與農(nóng)村社會治理網(wǎng)絡(luò)，形成共同解決資金短缺的主體。一方面，政府應(yīng)該具備協(xié)同意識?，F(xiàn)階段政府主體仍應(yīng)作為農(nóng)業(yè)污染治理的主要投入主體，但農(nóng)村環(huán)境治理巨大的資金需求與后續(xù)的資金管理不可能僅靠公共財政支持，這既不符合專項資金不足的現(xiàn)實，也不利于多層次市場金融體系的發(fā)展。因此，必須堅持內(nèi)生與外供相統(tǒng)一，將市場與社會納入到治理范疇以配合中央專項治理資金投入，迎合不同農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的多樣化需求。另一方面，政府還應(yīng)具備互補意識，把不同模式中的治理方式應(yīng)用于不同的階段與項目，充分利用市場治理的效率觀，加大從直接投資轉(zhuǎn)為向企業(yè)購買農(nóng)村環(huán)境治理產(chǎn)品與服務(wù)的力度;利用社會網(wǎng)絡(luò)治理中信任與同情的觀念說服多元融資者形成互利關(guān)系，奠定農(nóng)村環(huán)境治理公共性回歸的基礎(chǔ)。同時注意不能逾越不同治理模式內(nèi)部的獨特關(guān)聯(lián)，例如政府注重制度合法性、市場關(guān)注合約、社會網(wǎng)絡(luò)重視成員的一致認同等準則底線。

第二，作為基本規(guī)則制定者的政府要營造良好的資金投入、配置與管理的制度環(huán)境。元治理的實踐指向是制度的治理，通過制度之治確保一個由理性政府主導(dǎo)、成熟市場和發(fā)達社會組織有效參與的公共事務(wù)治理局面的形成。[29]政府需要從制度層面完善農(nóng)村環(huán)境治理中資金由于政策性壁壘導(dǎo)致配置失衡、管理機制錯位導(dǎo)致的投用秩序失范。一方面，為了保證農(nóng)村環(huán)境治理能夠有穩(wěn)定的資金來源，需要把農(nóng)村環(huán)境治理作為各級政府公共財政支持的重點，從財政預(yù)算和排污費中安排一定比例的資金用于農(nóng)村環(huán)境治理，保障環(huán)境治理財政支出不低于同期財政收入增幅，并把這部分資金由項目化轉(zhuǎn)為制度化、由增量投入轉(zhuǎn)為存量結(jié)構(gòu)。另一方面，繼續(xù)大力推進城鄉(xiāng)一體化政策，保障公平價值取向與權(quán)威的資金分配。比較現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共財政投入政策，逐步建立城鄉(xiāng)均等的環(huán)境治理投入財政政策。加快完善分稅制與財政轉(zhuǎn)移支付制度在城鄉(xiāng)以及不同農(nóng)村地區(qū)之間利益格局的調(diào)整，加大中央及省級政府對農(nóng)村環(huán)境治理的支持，強化工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村環(huán)境污染的生態(tài)補償機制。

第三，作為協(xié)調(diào)者的政府理應(yīng)保障三方主體達成利益共識。在公共服務(wù)資源有限的環(huán)境下，利益的共同性是治理主體形成網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的重要誘因，治理主體基于資源汲取的需要在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)形成交易關(guān)系。追根溯源，環(huán)境問題的背后隱藏的是經(jīng)濟問題，農(nóng)村環(huán)境治理的實質(zhì)是私人成本向外轉(zhuǎn)移的悖德行為，農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺是城鄉(xiāng)、政府、企業(yè)及農(nóng)民等多重利益主體內(nèi)部及相互之間在財產(chǎn)權(quán)利占有及分配關(guān)系等方面的失衡和行為扭曲的結(jié)果。一方面，針對市場，最關(guān)鍵的是要秉持“價值法則”，合理分擔(dān)環(huán)境治理項目的利潤與投資風(fēng)險。通過確定與物價水平、農(nóng)村收入水平以及環(huán)保企業(yè)運營成本相適應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境項目產(chǎn)品的價格，讓企業(yè)承擔(dān)收益好競爭性強的項目，保障投資者獲益;對于不能通過經(jīng)營回本的環(huán)境治理項目，政府可以通過貼息或者購買的方式讓企業(yè)保本，可以建立和實施農(nóng)村環(huán)境服務(wù)收費制度，以補充資金不足;對于低經(jīng)濟效益高社會收益的環(huán)境治理項目，提供財政貼息。另一方面，針對農(nóng)村居民，政府要注重以共生邏輯為導(dǎo)向，通過教育的整合功能培育農(nóng)民的公共精神與良好互動的關(guān)系，加強農(nóng)民對鄉(xiāng)土的認同感、歸屬感，把信任等社會資本作為平衡其利益的內(nèi)在約束，避免因收入的異質(zhì)性造成農(nóng)村社會階層分化而喪失利益共同體意識;建立利益誘導(dǎo)機制，提升參與農(nóng)村環(huán)境治理的融資主體的美譽度，引導(dǎo)農(nóng)村資本按照PPP和UPP原則繳納治污費及有償使用環(huán)境設(shè)施費。

第四，政府作為監(jiān)督者要維護既定的秩序，在規(guī)則制定后要對各方主體進行監(jiān)管和督察。要提高農(nóng)村環(huán)境資金的利用效率，針對地方政府和市場、社會網(wǎng)絡(luò)的資金監(jiān)管體制必不可少。政府需進一步整合農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督體系，完善第三方評估機制，形成治理資金管理的監(jiān)督合力;健全環(huán)境治理資金績效評價體系，依靠專業(yè)的監(jiān)管人員監(jiān)督治理資金的劃撥、使用;塑造制度化的信息公示機制，將資金投入的環(huán)境治理設(shè)施及運營維護狀況予以公開，為社會監(jiān)督提供有利條件，降低行政監(jiān)督成本與資金被違規(guī)利用的機率。在常規(guī)的資金監(jiān)管流程之外，上級政府還有必要采取臨時走訪的方式對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理資金的使用情況與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護狀況進行不定期抽查，防止治理工程后續(xù)管養(yǎng)不力的發(fā)生。

必須指出，元治理范式中政府中心角色的凸顯，是鑒于市場的不成熟與農(nóng)村社會組織不發(fā)達的特性。因此，元治理模式中政府是唯一的治理主體，但并不是唯一的資金供給方或管理方。這就意味著政府在鼓勵與規(guī)制市場與社會參與之外，還必須重視對市場與社會主體的扶持與培育，防范因其能力不足而導(dǎo)致的失靈。此外，政府一方面通過制度安排緩解市場與社會失靈，另一方面還必須加強自身能力建設(shè)。杰索普認為元治理者要必備“反思理性能力、靈活變通能力、自我指涉能力即必要的反諷能力”，以減少失敗的可能性，確保在不完全成功的情況下產(chǎn)生最好的結(jié)果。

四、結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景之下，如何推進農(nóng)村環(huán)境治理，提升農(nóng)村居民的獲得感和滿意度，已成為中央和各級政府面臨的重要挑戰(zhàn)。高效率的投入是農(nóng)村環(huán)境治理資金充裕的前提，健全的管理是資金合規(guī)高效使用，降低短缺風(fēng)險的重要保障。

本研究引鑒元治理理論，認為政府在促進三元治理中擔(dān)任起關(guān)鍵的設(shè)計與協(xié)調(diào)作用：第一，作為召集者的政府要積極關(guān)聯(lián)市場與農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)，形成共同解決資金短缺的主體。第二，作為建制者的政府要營造良好的投融資制度環(huán)境。第三，作為協(xié)調(diào)者的政府理應(yīng)保障多元主體達成共同目標(biāo)。第四，作為監(jiān)督者的政府既要維護既定的秩序，又要擴寬社會監(jiān)督渠道。在實際過程中注重通過“結(jié)果導(dǎo)向型”的方式推動資金從“數(shù)量型”向“效益型”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，本研究也存在一些尚待完善之處。將政府作為元治理者僅僅是基于當(dāng)前市場與社會發(fā)育不成熟的背景，在后續(xù)治理過程中，應(yīng)該根據(jù)形勢需要適時切換治理模式，擺脫對某元治理者的選擇偏好。此外，在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，資金并非唯一的決定因素，城鄉(xiāng)二元體制分割等歷史制度慣性的間接影響也不可輕視。所以，在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)過程中，還應(yīng)持續(xù)推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，以全面推進鄉(xiāng)村振興。這也是2021年一號文件的重要組成內(nèi)容。[30]

[注釋]①? ?此為筆者在A縣調(diào)研記錄，下文涉及的兩處文件記錄均來自于A縣。其中，區(qū)域劃分與《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計口徑保持一致：東部地區(qū)指北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南;中部地區(qū)指山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地區(qū)指內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆;東北地區(qū)指遼寧、吉林、黑龍江。

② 東、中、西部及東北地區(qū)在2008—2017年污染治理投資和農(nóng)村廁改投資的均值作為地區(qū)投入差異的衡量指標(biāo)。

基金項目：國家留學(xué)基金管理委員會“建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項目”資助。

作者簡介：馮陽雪（1994—），女，四川蒼溪人，南京大學(xué)與海德堡大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，主要研究方向為基層治理與政府監(jiān)管研究。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.02.005

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from the Perspective of Meta-governance Theory

Feng? Yangxue

（School of Government， Nanjing University， Nanjing 210046， China）

Abstract：? ?Rural environment， as the main aspect of Rural Revitalization Strategy， has been aroused great importance by the state. But the current results are not optimistic. The shortage of funds is regarded as the bottleneck of the rural environmental governance. Based on the review of the rural environmental governance funds supply and management system， it is found that the funds are facing the dual dilemmas of opening and throttling money. With the aid of meta-governance theory， this study emphasizes that the government should give full play to the role of convener， regulator， coordinator and supervisor， reconcile the collective action dilemma of bureaucracy， market and society， and promote the three-dimensional collaborative governance， so as to alleviate the shortage of rural environmental governance funds.

Key words：rural environmental governance; shortage of funds; meta-governance

（責(zé)任編輯：李萌）