肖金成

城鄉(xiāng)融合既是手段，也是目標。

討論城鄉(xiāng)融合，首先應(yīng)明確“城”的涵義是什么、“鄉(xiāng)”的涵義是什么。我認為，“城”指的是城市和城鎮(zhèn)，“鄉(xiāng)”指的是農(nóng)村，這是兩種不同的人類居住生活的聚落形態(tài)。城市和城鎮(zhèn)是以主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)為主的人口聚集區(qū)。農(nóng)村是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動者也就是農(nóng)民聚居的地方。農(nóng)業(yè)必須依托耕地，農(nóng)民種田不能離耕地太遠，所以，農(nóng)民居住的村莊一般是分散的，規(guī)模也不可能很大。但城市和農(nóng)村本就是連在一起的。農(nóng)村除特殊情況外一般分布城市周邊，城市不能離開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村也不能離開城市。

農(nóng)民生產(chǎn)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，除自己和家屬消費外，銷售到城市和城鎮(zhèn)，消費者主要在城市。城市和城鎮(zhèn)生產(chǎn)的工業(yè)品，農(nóng)村居民也是消費者，城市和農(nóng)村形成了比較穩(wěn)定的交換關(guān)系。當然，隨著城市規(guī)模的不斷擴大和交通條件的根本轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)交換關(guān)系的范圍已成倍地擴大了。我國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平已超過60%，意味著有9億人左右居住在城市和城鎮(zhèn)，只有5億人左右居住在農(nóng)村。1979年，全國10億人，居住在城市和城鎮(zhèn)的人口只有2億人左右，居住在農(nóng)村的人口8億人左右。考慮到這些變化，城鄉(xiāng)關(guān)系已發(fā)生了根本的變化。討論城鄉(xiāng)融合，必須立足于這一基本情況，不能拿40年前的思維分析當前的問題。

城鄉(xiāng)融合首先需要制度的一體化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指制度上的二元結(jié)構(gòu)，主要包括戶籍二元結(jié)構(gòu)、土地二元結(jié)構(gòu)、社會保障二元結(jié)構(gòu)、規(guī)劃的二元結(jié)構(gòu)和交通的二元結(jié)構(gòu)。

我國的戶籍制度分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍?，F(xiàn)在我國有將近3億的農(nóng)民工，他們進城務(wù)工、經(jīng)商，很多人已經(jīng)在城市工作幾十年了，但是農(nóng)民工的身份和稱呼并沒有改變，只是因為他們是農(nóng)村戶籍，農(nóng)民工的身份也就無法改變。不僅只是稱呼與城市居民不同，農(nóng)民在城市也沒有享受到和城市居民同樣的待遇，比如勞動報酬、社會保障、政治權(quán)利等?，F(xiàn)在雖有所改變，但一些城市仍設(shè)置了一些門檻;一些地方為了人為提高城鎮(zhèn)化率，采取一些手段讓農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，而不是取消二元戶籍;也有一些地方如北京和上海已宣布取消二元戶籍。

農(nóng)村戶口當然也有優(yōu)越性，比如擁有農(nóng)村戶籍的人可以擁有宅基地，而城市居民則不能擁有宅基地。憲法規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。土地二元結(jié)構(gòu)帶來了很多難以解決的問題。

從社會保障上看，現(xiàn)在城市的社會保障水平遠遠高于農(nóng)村，未來很可能農(nóng)村高于城市。

從規(guī)劃上看，我國的城市按照法律必須編制規(guī)劃并得到批準，必須按規(guī)劃進行建設(shè)，而多數(shù)農(nóng)村未納入規(guī)劃。農(nóng)村規(guī)劃相較于城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃來說，目前基本上沒有廣泛推開。

從交通上看，城市道路由交通部門來修，而農(nóng)村道路要農(nóng)民集資來修?，F(xiàn)在的情況有所改變，農(nóng)村修路政府給予補貼，并非由交通部門根據(jù)規(guī)劃去修建。

總的來說，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是非常明顯的，對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題和城鄉(xiāng)差距問題，黨中央、國務(wù)院十分重視，“五個統(tǒng)籌”中有“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，后來又明確提出城鄉(xiāng)一體化，現(xiàn)在提出城鄉(xiāng)融合。我認為這三者是遞進的關(guān)系。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體是政府，將實行不同制度、不同形態(tài)的城市和農(nóng)村放到一起考慮，解決城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)差距的問題。城鄉(xiāng)一體化是認識到城鄉(xiāng)分割是造成城鄉(xiāng)差距的原因所在，試圖逐步解決并開啟解決城鄉(xiāng)分割的嘗試。而城鄉(xiāng)融合提出了解決“三農(nóng)”問題和縮小城鄉(xiāng)差距的目標，通過城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。城鄉(xiāng)融合既是手段，也是目標。

城鄉(xiāng)一體化，包括戶籍制度一體化、土地制度一體化、社會保障制度一體化、交通一體化、規(guī)劃一體化、市場一體化。一體化是一個過程，其結(jié)果就是城鄉(xiāng)融合。因此，城鄉(xiāng)融合是最高境界。

二元結(jié)構(gòu)是歷史形成的，積累了很多問題，現(xiàn)在改起來也是比較難的。如社會保障一體化，能不能把城市社會保障和農(nóng)村社會保障拉平，從理論上看完全沒有問題，城市戶籍的人和農(nóng)村戶籍的人都享受全國一致的社會保障。但現(xiàn)實是需要巨額財政資金的，政府有沒有足夠的錢負擔？我們一定要從現(xiàn)實出發(fā)去提出解決問題的方案。社會保障一體化是一個過程，朝著城鄉(xiāng)融合的目標邁進，并不斷加快。城鄉(xiāng)融合首先是制度上的一體化，需要思考還有哪些問題可以做，在可能的情況下能夠去做哪些事情，并在此過程中不斷改善，不斷進步。

城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化。有人認為城鄉(xiāng)一體化就是把農(nóng)村變成城市，住樓房、種花種樹種草，道路橫平豎直，不讓農(nóng)民養(yǎng)豬、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞。農(nóng)村人問，城市人可以在家里養(yǎng)狗，為什么不讓我在家里養(yǎng)雞？城市人住樓房，不是說不愿意住平房，而是地價很高，只好提高容積率，以降低居住成本。農(nóng)村風貌具有民族特色，承載了歷史記憶，是城市人寄托鄉(xiāng)愁的地方，應(yīng)該加強保護，不能大拆大建。

鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的關(guān)系

目前我國城鄉(xiāng)差距還很大，搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合的主要目標是縮小城鄉(xiāng)差距。這個城鄉(xiāng)差距首先體現(xiàn)在公共服務(wù)的差距上，實際上體現(xiàn)在這幾個方面：一是教育，二是醫(yī)療，三是社會保障。其中，城鄉(xiāng)低保的水平應(yīng)該盡快一致起來。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以簡單概括為九個字：“農(nóng)業(yè)強，農(nóng)民富，農(nóng)村美?！边@九個字雖然簡單，但內(nèi)涵豐富。做到這九個字，就實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)強是指農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)、安全、足夠的農(nóng)產(chǎn)品，并使農(nóng)產(chǎn)品的價值成倍的提高。農(nóng)民富是指讓農(nóng)民富裕起來，是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民富起來，不是挖礦、搞房地產(chǎn)、搞工業(yè)富起來。農(nóng)民富了，對環(huán)境改善就有了追求，有錢去改善環(huán)境，農(nóng)村美就不難了。實際上我覺得農(nóng)業(yè)強是基礎(chǔ)和前提，農(nóng)業(yè)不強農(nóng)民便很難富起來。

農(nóng)業(yè)的純收益不高，農(nóng)業(yè)的技術(shù)含量不高，農(nóng)產(chǎn)品市場價值就不高。滿足不了城市對農(nóng)產(chǎn)品的需求，城市人不愿意出高價購買，農(nóng)產(chǎn)品價值就不能體現(xiàn)，農(nóng)民富不起來。所以農(nóng)業(yè)一定要強起來，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村。但是目前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的管道還不通，城市帶動農(nóng)村的紐帶還不多。要把管道建起來，把紐帶拉起來，還需要持續(xù)進行探索。

推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村，要解決很多問題。一是支持城市資本下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是支持農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展，解決耕地碎片化，促進土地規(guī)模化。三是支持建立田園綜合體等模式，通過一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的附加值。四是吸引人才從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。只有戶籍制度解決了，二元結(jié)構(gòu)解決了，人才才會到農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)。如果人才回到農(nóng)村，卻再也回不到城市，那他就不會到農(nóng)村去;如果人才到農(nóng)村發(fā)揮不了作用或收入很低，那他也不會到農(nóng)村去。五是建設(shè)特色小鎮(zhèn)，依托特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村原有基礎(chǔ)，吸引實力強的企業(yè)，合作規(guī)劃、建設(shè)、運營，既能改善當?shù)剞r(nóng)民及其他就業(yè)者的居住條件，也能夠吸引城市退休職工養(yǎng)老、休閑等，實現(xiàn)更高層次的城鄉(xiāng)融合。

（作者系中國區(qū)域科學協(xié)會理事長、國家發(fā)改委國土地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長）