康軻嵐

摘 要：當(dāng)前，我國農(nóng)村的土地撂荒現(xiàn)象與工業(yè)化發(fā)展用地需求之間的矛盾日益突出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對改革完善土地“三權(quán)分置”提出了明確的要求。土地流轉(zhuǎn)作為“三權(quán)分置”的重要舉措，能有效推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)?；陉兾魇縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)在實踐中仍面臨流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地分散化及基層黨組織職能發(fā)揮不到位等現(xiàn)實困境，進(jìn)而影響“三權(quán)分置”作用的有效發(fā)揮。因此，提出通過加強過程監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的價格及程序;暢通信息渠道，加快土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè);增強服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變基層組織工作方式等實踐路徑，以期盤活土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地資源的利用率，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;陜西省

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）09-0029-03

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨十九大以來作出的一項重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。中國是一個鄉(xiāng)土社會，土地是人安身立命之本，更是社會存續(xù)發(fā)展之基。早在2014年時，中央一號文件就提出將農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)進(jìn)行“三權(quán)分置”的改革框架。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》就完善“三權(quán)分置”提出了意見，重點要放活土地經(jīng)營權(quán)，而放活經(jīng)營權(quán)的一個重要的途徑就是土地的流轉(zhuǎn)[2]。由此可見，“三權(quán)分置”將是未來一定發(fā)展期內(nèi)農(nóng)村土地改革的基本方向，是助力鄉(xiāng)村振興必不可少的政策措施，也是釋放農(nóng)村活力的關(guān)鍵一招。

一、Q縣土地流轉(zhuǎn)的實證分析

黨始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持藏糧于地[3]。在對Q縣地理位置及土地流轉(zhuǎn)概況進(jìn)行文本分析的同時，也通過實地走訪并結(jié)合調(diào)查問卷對Q縣土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了實證分析，實現(xiàn)了定性描述和定量分析的有效結(jié)合。

（一）Q縣的土地流轉(zhuǎn)概況

Q縣地處陜北黃土高原南緣與關(guān)中平原的過渡地帶，位于渭河平原北部，地勢較為平坦，屬于種植農(nóng)業(yè)，耕地以旱地和水澆地為主。全縣總面積1 002.7平方公里，轄區(qū)耕地面積103萬畝。

Q縣的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要用于糧食、瓜果等種植產(chǎn)業(yè)，近年來在縣政府支持和社會化服務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)之下，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)得以發(fā)展，其土地流轉(zhuǎn)的主體主要為工商企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶，其中工商企業(yè)數(shù)量占比相對較大。土地流轉(zhuǎn)以政府引導(dǎo)和自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)方式主要以出租為主[4]。其土地流轉(zhuǎn)期限主要分為長期的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)和短期的種植大戶流轉(zhuǎn)兩種，其中工商企業(yè)流轉(zhuǎn)通常面積較大且期限較長，一般為11—15年，租金支付存在一定的風(fēng)險;而種植大戶流轉(zhuǎn)其一般面積較小且期限較短，通常為1—5年，租金支付風(fēng)險較小，基本都能按時兌現(xiàn)。由于Q縣地理位置相對優(yōu)越，交通便利，加之當(dāng)時政府政策的扶持，因此近幾年來，吸引了不少工商企業(yè)入駐，進(jìn)行投資建廠。

（二）Q縣土地流轉(zhuǎn)情況分析

1.土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。在受訪的304戶農(nóng)戶中有87.5%的農(nóng)戶愿意參與土地流轉(zhuǎn)，其中僅24%的農(nóng)戶將其全部土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，12.5%的農(nóng)戶完全沒有進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，29.3%的農(nóng)戶將其少量土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，34.2%的農(nóng)戶選擇將其大部分土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。因此在未來的鄉(xiāng)村建設(shè)中，Q縣的土地流轉(zhuǎn)依然有很大的發(fā)展空間。

2.土地流轉(zhuǎn)方式。由Q縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析可得，在所調(diào)查的304戶農(nóng)戶中已經(jīng)有266戶進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)，而并未進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶共有38戶。因此，在本節(jié)中對土地流轉(zhuǎn)方式分析的數(shù)據(jù)總量為266戶。當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶主要采取出租的流轉(zhuǎn)方式，選擇出租方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶共有134戶，占到總數(shù)一半的比例;其次，有45戶農(nóng)戶選擇了轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，占比為16.9%;有33戶農(nóng)戶選擇采取互換的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，占比12.4%，有26戶農(nóng)戶選擇以入股方式對其土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，占比為9.8%。除以上這四種流轉(zhuǎn)方式之外，還有28戶農(nóng)戶選擇了其他的流轉(zhuǎn)方式。由此可見，轉(zhuǎn)包和出租這兩種形式的土地流轉(zhuǎn)方式在Q縣的實際運行中是比較容易被認(rèn)可和接受的。通過具體了解得知，之所以會出現(xiàn)上述這種結(jié)果，主要是因為農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時是以保障其自身的土地承包權(quán)為前提的，故而在選擇土地流轉(zhuǎn)方式時，他們會把土地承包權(quán)作為綜合考量的關(guān)鍵因素，所有威脅到他們土地承包權(quán)的方式都不太容易被接受，因此選擇以入股方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶只占很小一部分。而選擇土地入股的26個人均出現(xiàn)在靠近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，由于其地理位置相對優(yōu)越，交通便利，故而他們均選擇以土地入股加油站、紡織廠等企業(yè)，且有村集體為他們做擔(dān)保，得到的土地分紅要遠(yuǎn)大于土地承包費所得。而選擇了其他方式的28人，經(jīng)了解，他們主要是以轉(zhuǎn)讓的方式對其土地進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)。

3.土地流轉(zhuǎn)年限。在所調(diào)查農(nóng)戶中大部分人選擇5年以下的短期土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)時間的長短多集中在1—2年之間，共有128戶，占比48.12%，簽訂流轉(zhuǎn)時間為3—5年的戶數(shù)有75戶，占比28.2%;簽訂流轉(zhuǎn)時間為6—10年的有24戶，占比9.02%;簽訂流轉(zhuǎn)時間為11—15年的戶數(shù)有16戶，占比6.01%，簽訂流轉(zhuǎn)時間在15年以上的有23戶，占比8.65%。通過具體了解得知農(nóng)戶更傾向于選擇短期流轉(zhuǎn)，這主要有兩個原因，一是他們希望能在流轉(zhuǎn)合同到期時可以增加土地流轉(zhuǎn)帶來的收益，二是他們擔(dān)心會影響到自身的土地承包權(quán)。而簽訂時間在15年以上，多是選擇與鄰近的水廠等大型企業(yè)進(jìn)行長期合作。

4.土地流轉(zhuǎn)價格。在所調(diào)查農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地每畝價格大多是在100～500元之間，占比達(dá)到總?cè)藬?shù)的一半以上，價格在500～800元之間的人數(shù)為37人，占比為17.67%;價格在800元以上的有23人，占比為8.65%;而流轉(zhuǎn)價格在100元以內(nèi)的有27戶，占比為10.15%。

在統(tǒng)計數(shù)據(jù)的過程中發(fā)現(xiàn)，每畝價格在800元以上的基本是把土地流轉(zhuǎn)給了工商企業(yè);而流轉(zhuǎn)價格在100元以內(nèi)的土地，他們大多位于偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，離主城區(qū)較遠(yuǎn)，耕地多以旱地為主，相較于水澆地，他們自身土壤肥力不足，灌溉也不充分，瓜果、小麥等糧食作物難以種植，或交通極為不便，難以到達(dá)。因此，這類土地由于其收益低且交通閉塞加之要耗費大量的人力物力，使得沒有人愿意花高價去轉(zhuǎn)入這類土地來進(jìn)行耕種，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)無償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。通過對那些沒有進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的實地走訪，我們發(fā)現(xiàn)他們沒有進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的部分原因是沒有人流轉(zhuǎn)他們的土地，由于村子里青壯年勞動力大多選擇進(jìn)城打工，可耕種的土地可以滿足剩余勞動力的需要，故而土地流轉(zhuǎn)需要減少，即使有人愿意流轉(zhuǎn)他們的土地，出價也相對較低，讓人難以接受，這就進(jìn)一步導(dǎo)致對土地的粗放經(jīng)營甚至拋荒現(xiàn)象的發(fā)生。

二、Q縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了強大動力，在實現(xiàn)農(nóng)用地有效流動的同時，促進(jìn)了農(nóng)用地的市場化發(fā)展，進(jìn)一步擴大了生產(chǎn)規(guī)模，從而有效解決了土地粗放式經(jīng)營及撂荒等土地資源浪費問題，不僅提高了土地的利用率，而且改善了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

（一）土地流轉(zhuǎn)的價格及程序不規(guī)范

在我國，土地流轉(zhuǎn)價格一般包括政府指導(dǎo)和雙方協(xié)議兩種形式。通過對數(shù)據(jù)的梳理發(fā)現(xiàn)在Q縣實際土地流轉(zhuǎn)過程中，大多數(shù)農(nóng)戶并未參照指導(dǎo)價格來進(jìn)行，而更多是以流轉(zhuǎn)雙方協(xié)議來確定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格受土地的流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)期限、地理位置及土壤肥沃程度等多種因素的影響。在發(fā)放調(diào)查問卷和走訪過程中發(fā)現(xiàn)，在Q縣，如果土地不是靠近交通便利的位置或涉及重大項目，土地就很難流轉(zhuǎn)到一個好的價格。一般來說，每畝土地的流轉(zhuǎn)價格大致相當(dāng)于1 000斤小麥的價格，也就是在1 000元以上，但是Q縣土地流轉(zhuǎn)整體存在價格偏低的狀況，流轉(zhuǎn)土地每畝價格大多在100～500元之間，占比達(dá)63.53%，與之相差甚遠(yuǎn)。在走訪過程中還發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民寧愿讓自家土地荒廢也不愿以低價租于他人。由此可見，流轉(zhuǎn)價格遠(yuǎn)低于農(nóng)戶的心理預(yù)期，很大程度上挫傷了農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)包其耕地的積極性。

（二）土地流轉(zhuǎn)過于分散且碎片化

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小。2021年中央一號文件提出，要根據(jù)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)文件要求，Q縣依然存在較大差距。首先，由調(diào)查數(shù)據(jù)可知，所調(diào)查的農(nóng)戶中僅有12.24%的農(nóng)戶將全部土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，可見Q縣的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模還較小，且土地利用方式仍以個體耕種為主。其次，由于歷史原因而導(dǎo)致土地分割的碎片化，使得參與流轉(zhuǎn)的土地呈分散化、碎片化狀態(tài)，面積難以滿足大規(guī)模生產(chǎn)的需要。隨著生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展以及機械化水平的提高，承租者們希望能租賃到規(guī)模較大的土地，以便其進(jìn)行機械化管理，進(jìn)一步擴大經(jīng)營利潤。而分散化、細(xì)碎化的土地在土地流轉(zhuǎn)中并不占優(yōu)勢，由于其規(guī)模較小，故而在流轉(zhuǎn)過程中對外部投資的吸引力也相對較差。

（三）基層黨組織職能發(fā)揮不到位

鑒于本調(diào)查數(shù)據(jù)來源多為農(nóng)村，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，存在一定程度的信息壁壘。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)20.07%的農(nóng)民都不是很清楚我國目前的土地政策及明確的土地歸屬，且參加過土地政策培訓(xùn)的也只是少數(shù)，因而在一定程度上不利于土地轉(zhuǎn)出。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶都選擇自發(fā)尋找承租方，但由于信息不對稱導(dǎo)致其很難匹配到合適的承租方，這也使得土地流轉(zhuǎn)率不高及土地荒廢現(xiàn)象進(jìn)一步加劇，這都說明了基層黨組織沒有充當(dāng)好農(nóng)民與外來承租者之間關(guān)系的橋梁，導(dǎo)致市場作用的缺失及流轉(zhuǎn)信息的堵塞。

三、Q縣土地流轉(zhuǎn)的實踐路徑

通過對304份問卷進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，了解到陜西省Q縣土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，并進(jìn)一步總結(jié)出其土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境，立足于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)依法有序，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的背景。針對Q縣存在的問題，總結(jié)出要推動陜西省Q縣土地流轉(zhuǎn)，助力鄉(xiāng)村振興，需從以下三點入手。

（一）加強過程監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的價格及程序

首先，應(yīng)建立合理的土地流轉(zhuǎn)價格機制，土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)堅持以市場為導(dǎo)向，在充分發(fā)揮市場決定作用的前提下，堅持政府對流轉(zhuǎn)價格的宏觀調(diào)控，將土地流轉(zhuǎn)價格控制在合理的范圍之內(nèi)，在不觸碰耕地紅線的前提下，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在為農(nóng)民帶來收益的同時又不挫傷承租方的積極性。其次，政府應(yīng)制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)行為，轉(zhuǎn)出方必須依照相關(guān)程序向村委會報告，經(jīng)核實后，由上一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審核備案，流轉(zhuǎn)雙方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的指導(dǎo)下簽訂流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)由權(quán)威第三方進(jìn)行公證。所簽合同一式四份，除轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方各執(zhí)一份之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留一份備用，還有一份要交由權(quán)威第三方進(jìn)行保管，以備后期處理糾紛時使用。最后，還要加強對于流轉(zhuǎn)雙方行為的監(jiān)管，加強對土地的動態(tài)監(jiān)控及備案管理，促進(jìn)土地利用的合法化。

（二）暢通信息渠道，加快土地流轉(zhuǎn)的市場建設(shè)

Q縣在土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)主體涉及較多，利益牽涉范圍較廣，因此對該地的土地流轉(zhuǎn)市場就需要進(jìn)行多方面完善。首先，搜集整理并公開土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，使其土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依，有規(guī)可循。保證Q縣土地流轉(zhuǎn)按照法治化道路進(jìn)行，對參與土地流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利與義務(wù)、流轉(zhuǎn)程序及土地糾紛處理等問題作出合理解釋，保證其持續(xù)健康發(fā)展。其次，建立并完善Q縣的土地評估體系。建立土地產(chǎn)權(quán)交易與租賃市場，同時還要加強流轉(zhuǎn)中介的規(guī)范化管理，通過借助中介的專業(yè)作用，對縣域內(nèi)所有的土地進(jìn)行多方面的評估，包括地理位置、面積大小、集中程度及土壤肥沃程度等影響土地價格生成的因素進(jìn)行有效評估，保證土地流轉(zhuǎn)市場的良好運行。最后，對農(nóng)民開展培訓(xùn)工作，促進(jìn)其意識規(guī)范的流轉(zhuǎn)。Q縣農(nóng)民受傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會”價值觀的影響，更傾向于將土地流轉(zhuǎn)給熟人，這不利于土地資源的最大限度發(fā)揮。因此，應(yīng)促進(jìn)Q縣農(nóng)民意識規(guī)范的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，在有效提升土地利用效率的同時促進(jìn)農(nóng)民的持續(xù)增收，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）增強服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變基層組織的工作方式

首先，要建立明確的崗位職責(zé)制，實現(xiàn)具體項目與專人的對接，以免發(fā)生問題時出現(xiàn)工作人員來回推脫的情況，同時要加強對基層工作人員進(jìn)行專業(yè)性的培訓(xùn)與指導(dǎo)，以便于對流轉(zhuǎn)工作實行規(guī)范化管理，幫助農(nóng)民實現(xiàn)對于土地流轉(zhuǎn)的變現(xiàn)需求。其次，建立后備干部儲備機制，日常工作中不僅要注重對于村干部的培訓(xùn)同時也要強化對于后備干部的培養(yǎng)，由于后備干部群體趨于年輕化，接受新事物的能力較快，可以將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的新政策措施等貼近農(nóng)村實際工作的專業(yè)內(nèi)容對他們進(jìn)行特定培養(yǎng)，讓每一名干部都能對土地流轉(zhuǎn)政策了然于心，切實保障農(nóng)民的主體利益。

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