曾 郁

在我國，依照調解主體、調解所涉及的糾紛性質及調解的法律后果不同，調解可分為司法調解、人民調解、行政調解、民間調解，其中治安調解屬于行政調解，是以公安機關放棄追究違反治安管理行為人的行政責任為前提，在公權力監(jiān)視下發(fā)揮私力救濟功能，處理違反治安管理行為的一種重要方式。[2]參見李富聲主編：《〈 治安管理處罰法〉修改完善研究》，社會科學文獻出版社2018年版，第42頁。根據《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）以及相關部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件之規(guī)定，公安機關可以對因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等情節(jié)較輕的治安案件，在雙方當事人同意的情況下，由公安民警主持進行調解。調解達成協議后并履行的，公安機關對其違反治安管理的行為不再進行處罰。治安調解是公安機關處理治安案件、解決矛盾糾紛的一種重要方式。

一、治安調解的社會價值

在我國，治安調解是公安機關基層派出所適用于化解民間糾紛、處理治安案件、維護社會穩(wěn)定的一種常用工作方式。2017年、2018年中國數據統(tǒng)計年鑒顯示，全國公安機關合計受理治安案數分別為11，517，195件和10，436，059件，公安機關對治安案件調解處理的占查處治安案件總數達的30%以上。大量的治安案件在公安民警的主持下進行調解，達成了符合雙方當事人真實意思表示的協議并履行，實現案結事了。從實踐中看，治安調解是一種能夠真正化解矛盾、及時減少犯罪誘因、有效節(jié)約糾紛化解成本、利于公民規(guī)則意識與契約精神培養(yǎng)的糾紛化解方式。

（一）積極化解矛盾糾紛，有利于減少犯罪誘因

當前，我國社會正處于社會結構的急速轉型期,各類社會矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā),在矛盾糾紛處理上稍有不慎就極易激化，導致治安案件向刑事案件演變、民事糾紛向刑事案件轉化。公安派出所通過治安調解的方式處理治安案件，可有效化解矛盾、大大減少犯罪誘因。[3]參見馬成、茍震：《治安調解的完善及其基層治理價值研究——以陜西省銅川市“王益經驗”為視角》，《中國人民公安大學學報》(社會科學版)2020年第3期，第69-76頁。首先，與矛盾糾紛有關的治安案件比例高。公安派出所受理的報警總數中，關于矛盾糾紛類的案件數量占到總數的30%左右；其次，解決糾紛、化解矛盾、預防犯罪本身也正是公安派出所的重要工作職責。在基層，公眾習慣于“有困難找警察”，一有矛盾沖突，首先選擇打“110”報警，遍布城鄉(xiāng)的基層派出所，是成為化解各類矛盾、恢復社會秩序、維護社會穩(wěn)定的主力軍。再次，適用治安調解的案件往往是因民間糾紛引起的。這類矛盾糾紛大部分發(fā)生在親友、鄰里、同事、在校同學之間，若處理方式不當，不但不利于糾紛的化解，還可能破壞原來的社會關系，極不利于社會的和諧穩(wěn)定。通過調解，受害人與侵害人在溝通中消除誤解與敵意，不但把侵害人因受處罰而再次加害受害人的可能性大大降低，而且受害人在物質與精神上損失也得到及時修復，避免了因“小糾紛”演變成“大案件”的可能，有利于減少犯罪誘因，實現社會的和諧穩(wěn)定。

（二）尊重意思自治，有利于規(guī)則意識與契約精神的培養(yǎng)

首先，選擇調解方式處理治安案件充分體現公民意思自治原則。根據《治安管理處罰法》等相關法律的規(guī)定，治安調解必須是雙方當事人都同意，任何人不得強制或變相強制當事人選擇調解程序和接受調解結果。這體現了意思自治原則。其次，治安調解最終成功，還取決于雙方當事人對雙方意思表示真實的協議的履行。但根據現有法律，治安調解協議是既沒有強制執(zhí)行力也沒有相當于合同效力的一張紙。協議的履行完全依靠當事人的自覺，若不履行調解協議，沒有任何法律責任，案件只是重新回到治安管理處罰程序上來，民事部分的賠償通過訴訟的方式解決。如若雙方本著契約精神和誠實信用原則，對真實意思表示達成調解的協議，依法按期履行，不僅能實現糾紛的化解，還能培養(yǎng)公民規(guī)則意識與契約精神，真正實現“定分止爭、案結事了”。

（三）及時、快速化解糾紛，有利于降低糾紛解決的經濟成本

及時、經濟、有效地化解矛盾，是善治的本質要求。相比較其他糾紛化解方式，治安調解，對三方而言，是一種既經濟又高效，真正有利于矛盾化解的方式。首先，對侵害人而言，在調解過程中主動向受害人表示懺悔，消除雙方的誤解和敵意，獲得受害人的諒解，還避免了因處罰尤其是治安拘留而被貼上“標簽”，給其工作、生活、學習帶來負面影響。其次，對受害人而言，調解是一種給雙方面對面的消除誤解、協調解決矛盾的機會。特別是在公安機關的主持下，達成調解協議并履行，被侵害人的人身和財產損失迅速獲得賠償，心理和物質得到雙重滿足。相比訴訟而言，免去了走訴訟程序所需要花費的各種成本，而且調解所獲得的賠償速度更快。最后，對公安派出所而言，通過調解，能快速救濟受害人權益，迅速修復被損害的社會關系，實現社會的和諧穩(wěn)定；相對于治安調解，治安處罰在證據材料和程序方面有更高更嚴格的要求，需耗費更多的警力，在當前警力資源有限的情況下，選擇治安調解處理治安案件，可騰出更多警力，投入到其他維護社會秩序的公安工作。因此，治安調解無論對當事人還是公安機關，都是最及時和經濟的矛盾糾紛解決方式，能快速有效化解糾紛，迅速恢復被破壞的社會關系，維護良好的社會秩序。

二、治安調解制度的現實困境

作為一種經濟而又高效的糾紛解決方式，本應被廣泛應用的治安調解制度，在實踐中卻面臨著調解范圍不明確、調解程序的啟動不確定、調解協議缺乏法律效力等現實困境。

（一）治安調解范圍的不明確性

根據《治安管理處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)及《公安機關治安調解工作規(guī)范》（以下簡稱《工作規(guī)范》）的規(guī)定，對于情節(jié)較輕的由民間糾紛[4]相關規(guī)定參見《公安機關治安調解工作規(guī)范》第3條第二款。引發(fā)的毆打他人、故意傷害、侮辱誹謗等一系列違反治安管理的行為，可以通過調解的方式處理。但在實踐中，由于治安調解的范圍規(guī)定尚不明確，因民間糾紛違反治安管理、情節(jié)較輕的認定，在不同的地區(qū)、不同的公安機關都不盡相同。

1.存在任意擴大調解范圍的情況。如只要是治安案件，無論主客觀方面的構成、起因是否因民間糾紛引起、情節(jié)的輕重，均以調解更能有效化解矛盾糾紛為由，先行調解處理。甚至法律上明確禁止調解處理的，[5]相關規(guī)定參見《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第179條。已經造成了嚴重后果構成犯罪的故意傷害案件，仍當作治安案件進行調解處理。

2.縮小治安調解范圍的現象也時有發(fā)生。在實踐中，部分公安機關將治安調解之范圍嚴格限定在《治安管理處罰法》第九條所規(guī)定的范圍之內。即使是對符合調解條件的治安案件，個別公安機關仍不愿意調解，理由是調解費時費力，若調解不成功意味著得重新啟動處罰程序，浪費了警力，不如直接處罰了事。

治安調解范圍不明確的后果是，任意擴大治安調解的范圍，出現治安案件以調代罰、當罰不罰的現象，在嚴重損害執(zhí)法部門的公信力的同時，由于執(zhí)法部門存在了一定的自由裁量權，這又為權力尋租留下可能。若當調不調，不當縮小調解范圍，不但違背了設立治安調解制度的初衷，甚至出現對治安調解制度存在的必要性的懷疑。

（二）治安調解程序啟動的不確定性

根據《治安管理處罰法》以及《工作規(guī)范》的規(guī)定，公安機關對符合治安調解條件的治安案件“可以”進行調解處理。因為是“可以”而不是“應當”，公安機關對是否進行調解具有最終決定權。對于同樣符合治安調解條件的案件，雙方當事人都同意調解的，由于法律規(guī)定是“可以”調解，如果沒有的標準可以參考，常常出現不同的派出所、不同的民警對類似的案件，會出現調解或處罰兩種不同的處理方式。實踐中甚至還存在著想調解就調解，不想調解就處罰的隨意性。這種隨意性帶來的嚴重后果是破壞了人們對法律的可預期性，違背了設立治安調解制度的立法意圖，同樣存在“自由裁量的空間”，又將為權力尋租留下可能。所以對治安案件調解程序啟動的可預期性越明確，越能夠增加公眾對法律公正的預期和對執(zhí)法部門的信任度。

（三）治安調解協議缺乏有效性

根據《治安管理處罰法》第九條、《程序規(guī)定》第一百八十五條以及《工作規(guī)范》第十二條之規(guī)定，達成治安調解協議并履行的，公安機關不再予以治安管理處罰；當事人無正當理由不履行或者不完全履行治安調解協議的，公安機關應當對違法治安管理規(guī)定的行為人進行治安管理處罰，對因違法行為所引發(fā)的損害賠償糾紛，公安機關可以進行調解，調解不成，應當告知當事人向人民法院提起民事訴訟。

根據現有法律規(guī)定，治安調解協議的履行完全依靠當事人自覺，其既沒有相當于合同的效力，也不具有強制執(zhí)行力，若當事人不履行調解協議，沒有任何法律責任，案件只不過是重新回到治安管理處罰程序，民事賠償則通過訴訟的方式解決。實踐中時常出現當事人在治安調解成功并達成調解協議后反悔、不履行或不完全履行調解協議的現象。由于現有法律對當事人的這種行為沒有任何法律規(guī)制，只是把該案件從調解程序返回到處罰程序，但由此造成的后果卻是嚴重的。對公安機關而言，不但浪費了警力，還打擊了公安民警對治安調解處理治安案件的積極性；對當事人而言，守約方的利益受到損害，而違約方違背了誠實信用的社會基本原則卻沒有任何否定性后果。更為嚴重的是，因治安調解協議缺乏有效性導致公眾對公安機關的信任感下降，因調解協議達成后反悔或不履行協議不用承擔任何責任，對營造誠實守信的社會氛圍極為不利。

（四）調解能力不高，影響調解的成功率

在我國的基層派出所中，大部分民警有扎實的業(yè)務功底，卻存在調解能力不高的情況，主要表現為法律知識不全面、溝通能力欠佳、隨機應變能力不足等問題。首先，開展調解工作，需要調解人員掌握全面、豐富的法律知識。盡管公安機關作為執(zhí)法部門，定期會進行執(zhí)法考試，但考試的內容多限于與公安業(yè)務相關的法律知識。治安調解的治安案件是因民間糾紛引起的，而民間糾紛的表現形式多種多樣、沖突主體復雜、訴求急切多變等情況，這要求主持調解工作的公安民警要具備全面、豐富的法律知識，特別是與公民人身財產關系密切相關法律，例如，刑法、民法、勞動法、未成年人保護法、婦女權益保護法等法律知識。當然，除此之外還應具備一定的經濟、文化、民間風俗等其他方面的知識，只有這才能準確把握矛盾沖突焦點，以“事實為依據、以法律為準繩”開展調解工作。其次，溝通能力也是評價調解能力高低的重要指標。作為一線的公安民警，面對日益繁重的警情，長期超負荷工作，身兼數職，在調解過程中容易出現急躁，甚至因語言表達不當導致調解陷入僵局的現象。良好的溝通能力是順利開展調解工作的必要技能。最后，隨機應變發(fā)的能力不可或缺。在調解過程中，時常會出現雙方當事人再次發(fā)生沖突的情況，這要求辦案民警具備及時發(fā)現問題并隨機應變和控制住局面防止沖突升級的能力。實踐中，還存在對治安調解案件輕視搜集證據的現象。認為反正都是調解處理，沒有必要浪費時間去調查取證。調解不是“和稀泥”各打五十大板，不及時調查取證，無法保證在公平、公正的原則下開展。更為嚴重的后果是，案件一旦調解不成功轉入處罰程序，將導致案件因證據不足無法對侵害人進行處罰，受害方得不到應有的賠償。所以，提高辦案民警調解能力，重視證據、重調查取證，是提高調解成功率的關鍵。

三、治安調解制度的完善與創(chuàng)新

糾紛解決最重要的目的是保障、恢復和實現權利，通過解決各類沖突，平衡協調社會關系，化解社會矛盾，及時恢復社會正常狀態(tài)。如果因治安調解范圍的不明確、程序啟動的隨意性、調解協議不履行導致整個調解的失敗，不但不利于化解矛盾、恢復社會平衡，還嚴重損害了執(zhí)法部門的公信力和公眾對法律的信仰。因此有必要進一步完善治安調解制度，更好的發(fā)揮治安調解的社會價值。

1.明確界定適用范圍，賦予治安調解范圍的科學性?？茖W界定治安調解的范圍，發(fā)揮治安調解的社會價值。若沒有明確界定調解范圍，會出現擴大或縮小調解范圍的現象。若是擴大調解范圍，對原本應當處罰的治安案件、應當追究刑事責任的刑事案件降格處理，出現以調解代替處罰的情況。如果調解范圍過小，處罰了用調解方式更有利于化解的矛盾糾紛，其后果是“小糾紛”變“大沖突”，“治安案件”向“刑事案件”演變的可能性增大，甚至被質疑治安調解制度存在的意義。

根據當前法律對治安調解的范圍的規(guī)定，適用治安調解的必須滿足三個條件：一是因民間糾紛引起的。二是構成違反治安管理的行為。三是情節(jié)較輕的。首先要明確界定“民間糾紛”。根據《程序規(guī)定》以及《工作規(guī)范》的規(guī)定，民間糾紛不僅應包括自然人之間的糾紛，還包括自然人與法人、其他組織之間的糾紛，這些民間糾紛都應屬于調解的范圍。其次是哪些違反治安管理的行為可以適用治安調解。法律上除了肯定性判斷和否定性判斷之外，還有大量需要公安機關對個案進行蓋然性判斷的范圍，這類案件無論從《程序規(guī)定》“其他適用調解處理更易化解矛盾”這一概括條款來理解，還是從治安調解制度的立法意圖來看，除了法律明確禁止治安調解的，只要是適用治安調解更有利于化解矛盾、恢復原有秩序的，都應當納入治安調解的案件范圍。最后是如何理解“情節(jié)較輕”。此處的“情節(jié)較輕”不應與界定“罪與非罪”意義上的“情節(jié)較輕”相等同。應從主、客觀方面對已經構成違反治安管理行為進行考量，包括行為人的主觀態(tài)度、違法動機、違法手段、社會危害性、后果嚴重性、實施次數等多方面的考慮。[6]參見史全增：《治安調解適用中的裁量問題研究》，《中國人民公安大學學報》2017年第2期，第150-156頁。對于造成較嚴重后果的案件也并非一律不得調解，如果當事人主觀惡性小、認錯態(tài)度好、積極挽回受害人損失，獲得受害人諒解的，公安機關在雙方當事人同意的情況下也可依法調解。[7]參見杜慧明、段海龍：《公安機關輕傷害案件處理機制探析》，《學理論》2011年第32期，第97-98頁。

實踐中，迫切需要對治安調解的范圍進一步加以明確，建議在《治安管理處罰法》的修訂中把侵犯人身權利和財產權利的違反治安管理的行為，情節(jié)較輕的，均規(guī)定為可以適用治安調解處理。

2.樹立調解優(yōu)先原則，兼顧公平與效率性。樹立“治安調解優(yōu)先”的原則，不僅符合設立治安調解制度的立法意圖，還兼顧了公平與效率。首先，根據現行法律對治安調解之規(guī)定，符合調解條件的治安案件是否調解，決定權在公安機關。公安機關如何認定案件“可以”調解處理呢？從設立治安調解制度的立法意圖看，公安機關對因民間糾紛引起的治安案件進行調解，體現的是國家公權力對私權利的個人意思自治的尊重，是化解社會矛盾的柔性行政行為，所以，樹立“治安調解優(yōu)先”的原則是符合國家的立法意圖的。其次，“基層穩(wěn)、社會定”是公安派出所的工作目標。在派出所的日常工作中，預防矛盾糾紛的發(fā)生和激化，及時調解糾紛，解決群眾之間的矛盾，維護社會治安秩序是其一項重要的任務。因此，對符合條件的治安案件應盡可能適用調解程序，及時化解了基層社會各類矛盾，這與公安派出所的工作目標是一致的。治安調解，還兼顧到公平與效率。調解程序的選擇建立在雙方自愿的基礎之上，這體現了公平原則；調解程序可避免進入訴訟程序的繁瑣，節(jié)約當事人解決糾紛成本，同時公安機關用調解方式處理治安案件，在花費較少警力的同時還能從根本上化解糾紛，這體現了效率原則。因此，建議在《治安管理處罰法》修訂時，把治安調解作為治安案件的優(yōu)先選擇程序，對符合條件的治安案件優(yōu)先選擇調解程序，從而促使“矛盾不上交、服務不缺位、平安不出事”的基層治理目標得以真正實現。[8]參見郭星華、任建通：《基層糾紛社會治理的探索——從“楓橋經驗”引發(fā)的思考》，《山東社會科學》2015年第1期，第65-69頁。

3.賦予協議法律效力，實現法律的可預期性。賦予治安調解協議法律效力，不僅能“解紛止爭”，增強調解結果的確定性，還能培養(yǎng)公民的契約精神和對法律規(guī)則的信仰。從調解的效力上看，治安調解協議的履行完全依靠當事人的自覺，這非常不利于“解紛止爭”。在我國的其他的調解制度中，司法調解協議具有強制執(zhí)行力，義務方不履行義務，權利方可以向法院申請強制執(zhí)行。人民調解委員會調解達成的協議具有合同效力，對方當事人拒絕履行或者拒絕全部履行經法院司法確認的調解協議的，當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。[9]相關規(guī)定參見：《中華人民共和國人民調解法》第33條。依據我國現行的法律規(guī)定，公安機關對治安調解達成協議后不履行或者不完全履行的治安案件，只能重新啟動治安處罰程序。[10]參見黃淑娥：《公安治安調解的完善》，《法治論壇》2017年第6期，第197-205頁。公安機關對治安調解達成的協議不但沒有強制執(zhí)行力，該協議甚至連一般合同的法律效力都不具備。治安調解協議是雙方當事人自愿、真實意思表示達成的，完全具備了合同成立且有效所需的條件，不能因當事人的不履行協議就當然無效。建議在《治安管理處罰法》修訂時賦予治安調解協議明確的法律的效力，至少賦予調解協議具有合同的法律效力，對無正當理由不履行協議的可由當事人向法院申請確認其效力，經司法確認的協議可向法院申請強制執(zhí)行。只有這樣才能提高警民雙方對治安調解的積極性、增強公安機關的權威性、培養(yǎng)公民的誠實守信意識，并最終實現法律的可預期性。

（四）創(chuàng)新治安調解模式，打造多元化的現代糾紛化解方式

基層社會既是矛盾的多發(fā)地又是矛盾化解的重要陣地。范愉教授指出，人類社會的糾紛解決機制自古以來就是多元化的，現代法治社會同樣存在多元化的需要，重視和積極發(fā)展各種非訴訟糾紛解決機制（ADR）已成為一種世界性的時代潮流。實踐中，往往一個看似簡單的糾紛的調解卻要耗費公安民警的大量精力，時常還出現調解成功后因當事人反悔不履行調解協議，又要重新啟動處罰程序的情況。公安機關在治安調解過程中，存在因調解主體過于單薄、調解人員的專業(yè)知識不夠、基層警力緊張等原因而造成調解不及時導致群眾對調解結果不滿的情況，這些情況都不利于矛盾糾紛的真正化解。[11]參見范愉主編：《多元化糾紛解決機制》，廈門大學出版社2005年版，第3頁。糾紛的多元化決定了糾紛解決主體必須是多元的，主體應當包括公安機關、社會組織和社會力量，增加當事人參與社會自治的作用。[12]參見范愉主編：《多元化糾紛解決機制與和諧社會的構建》，經濟科學出版社2011年版，第65頁。在糾紛化解的過程中，充分發(fā)揮公安機關特有優(yōu)勢的同時，還應打造多元化的糾紛調解方式，整合社會調解力量，建立多方聯動糾紛調解機制，及時化解糾紛、解決矛盾，真正實現“案結事了”，維護基層社會的和諧穩(wěn)定。例如“警調銜接”“警律聯調”“民調入所”工作機制是“多元合作，共建共享”現代糾紛解決理念的成功探索，由專業(yè)的調解人員，按照規(guī)范化的調解程序、在平等自愿的原則下開展調解工作，取得了良好效果。

以“警調銜接”為例，公安機關接到110的指令、群眾報案求助或其他單位移送的矛盾糾紛，首先，由派出所進行先期出警，做好前期的調查取證工作，對一般的矛盾糾紛可由民警進行現場調解，若雙方難以形成合意，就移交給駐所的人民調解員。駐所的人民調解員接受案件后，首先進行案件審核，對不符合調解條件的不予受理并告知當事人具體的解決途徑。其次，對符合調解條件的案件展開調查后進行調解。最后，調解成功則達成調解協議，由人民調解委員會出具調解協議書，并將調解結果反饋給公安機關。調解不成功的則終止調解程序，對屬于世事糾紛的案件，應當告知相關當事人向人民法院提起訴訟；屬于勞動糾紛的，告知當事人向勞動仲裁部門申請勞動仲裁；屬民間糾紛引發(fā)的治安案件，移交派出所依照治安案件處罰程序進行處理?！熬{銜接”模式，能夠整合社會調解力量，分層遞進、繁簡分流，提高解紛效率，真正實現“矛盾不上交、平安不出事”，同時有效減輕基層公安派出所的負擔，把本來已經非常緊張的警力釋放出來去完成其他警務工作。

我國社會正處于社會結構的急速轉型期,各類社會矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā),矛盾糾紛處理稍有不慎極易激化，因此很有必要通過完善治安調解制度，明確治安調解的范圍，樹立調解優(yōu)先的原則，賦予治安調解協議法律效力，構建“警調銜接”“警律聯調”“民調入所”等糾紛化解機制，發(fā)揮治安調解制度在解決民間糾紛，化解社會矛盾，維護社會和諧、穩(wěn)定方面的重要作用。