董瑞昶，汪力斌

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193）

一、問題的提出

自1986年中國開始大規(guī)模扶貧開發(fā)以來，產(chǎn)業(yè)扶貧一直是扶貧工作的重點(diǎn)，被學(xué)術(shù)界和各級(jí)政府視為是解決貧困問題的根本之策。尤其是在脫貧攻堅(jiān)階段，產(chǎn)業(yè)扶貧居于“五個(gè)一批”脫貧措施的首位，取得了顯著的減貧成效。截至2020年12月，產(chǎn)業(yè)扶貧已覆蓋98%的貧困戶，是覆蓋面最廣、帶動(dòng)人口最多、可持續(xù)性最強(qiáng)的扶貧舉措。伴隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利結(jié)束，我國貧困治理重心將由解決絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧成效、解決相對(duì)貧困，“三農(nóng)”工作的重心將由打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，居于鄉(xiāng)村振興20字總要求的首位，2022年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，突出鞏固提升脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。因此，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興的有效銜接，繼續(xù)推動(dòng)脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鞏固拓展脫貧成效和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。那么，從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)扶持政策需要進(jìn)行哪些調(diào)整？在實(shí)踐中脫貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨哪些具體困境呢？

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)后扶貧時(shí)代產(chǎn)業(yè)扶貧的討論主要從以下兩個(gè)角度展開：一是從產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺有機(jī)銜接的角度。劉明月等指出，產(chǎn)業(yè)扶貧和產(chǎn)業(yè)興旺在本質(zhì)上存在協(xié)同一致性，但在政策目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象等方面也存在著差異［1］。豆書龍等指出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵，然而扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨可持續(xù)性差、農(nóng)民主體缺失以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難等問題［2］。左停等指出，產(chǎn)業(yè)興旺作為產(chǎn)業(yè)扶貧的升級(jí)版，應(yīng)該進(jìn)一步把扶貧產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，具體應(yīng)處理好政府和市場的關(guān)系，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動(dòng)作用［3］。許漢澤等對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺的路徑進(jìn)行了探索，指出通過壯大集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧的模式，既能短期內(nèi)增加貧困戶收入，又能通過長效產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺［4］。二是從后扶貧時(shí)代貧困治理的角度。李小云等指出鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果需要提升脫貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性，具體需著重解決產(chǎn)業(yè)雷同問題，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合［5］。檀學(xué)文等指出2020年后仍需要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，但產(chǎn)業(yè)扶貧等發(fā)展支持政策要從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、經(jīng)營主體和農(nóng)民自主參與［6］。林萬龍等認(rèn)為2020年后產(chǎn)業(yè)扶貧扶持對(duì)象應(yīng)剔除缺乏產(chǎn)業(yè)參與能力的兜底保障人口，主要扶持有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的低收入農(nóng)戶［7］。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者分別從國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和貧困治理轉(zhuǎn)型的角度，對(duì)后扶貧時(shí)代產(chǎn)業(yè)扶貧的轉(zhuǎn)型問題進(jìn)行了探討，為本研究提供了借鑒。但是，目前專門討論產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興銜接問題的研究數(shù)量仍然較少，且既有研究多為宏觀理論探討，缺乏足夠的案例支撐，這為本研究留出了一定的研究空間。鑒于此，本研究以沂蒙山區(qū)D村大棚葡萄脫貧產(chǎn)業(yè)為例，首先分析了產(chǎn)業(yè)扶貧的成效與轉(zhuǎn)型方向，其次分析在實(shí)踐中脫貧產(chǎn)業(yè)面臨的困境，最后提出了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有機(jī)銜接的對(duì)策建議。

D村所在的H縣位于山東省中南部，是山東省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、沂蒙革命老區(qū)縣和純山區(qū)縣。D村現(xiàn)有人口158戶546人，其中建檔立卡貧困人口92戶281人，貧困發(fā)生率為51.4%。2015年D村在扶貧資金的支持下，先后投資150萬元建設(shè)葡萄大棚55個(gè)，由村集體租賃給農(nóng)戶分戶經(jīng)營，每個(gè)大棚的年凈利潤超過15 000元。筆者于2019年7月在D村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，在此之前D村已經(jīng)全部脫貧。調(diào)研期間主要采用半結(jié)構(gòu)訪談、參與式觀察等方法對(duì)D村脫貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況進(jìn)行了深入了解。訪談對(duì)象包括縣扶貧辦人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、大棚承包戶以及脫貧人口等，并收集了政府工作報(bào)告、實(shí)施方案等相關(guān)文件。此外，為了解脫貧產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展情況，2020年8月上旬，筆者曾多次通過電話對(duì)縣扶貧辦工作人員、村支書進(jìn)行了訪談。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧的成效與政策轉(zhuǎn)向

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧取得的成效

脫貧攻堅(jiān)期間產(chǎn)業(yè)扶貧取得了突出成效，實(shí)現(xiàn)了脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)的從無到有，為產(chǎn)業(yè)振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)了脫貧產(chǎn)業(yè)的落地與配套設(shè)施的完善，為產(chǎn)業(yè)振興奠定了基礎(chǔ)。長期以來，脫貧地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后以及土地經(jīng)營過于分散等原因，發(fā)展產(chǎn)業(yè)十分困難。但近年來在產(chǎn)業(yè)扶貧政策推動(dòng)下，一個(gè)個(gè)特色產(chǎn)業(yè)在貧困村如雨后春筍紛紛涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)配套的水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大完善，并且對(duì)土地進(jìn)行了集中流轉(zhuǎn)，為脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興奠定了布局基礎(chǔ)。

第二，產(chǎn)業(yè)扶貧促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)振興奠定了人才基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，各地政府都高度重視培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，具體通過實(shí)施土地流轉(zhuǎn)、金融等方面的優(yōu)惠政策支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，并且充分發(fā)揮他們的帶動(dòng)作用，與貧困人口建立起利益銜接機(jī)制，推動(dòng)整個(gè)脫貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，D村的明波是一位在產(chǎn)業(yè)扶貧中成長起來的種植大戶，2017年他返鄉(xiāng)之后承包了6個(gè)大棚，作為村里少數(shù)的年輕人，村集體將其作為技術(shù)員來培養(yǎng)，優(yōu)先為他提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。在問及如何回饋村里時(shí)，明波談到：“農(nóng)忙時(shí)我每天都會(huì)雇傭很多貧困戶從事生產(chǎn)。”“我作為技術(shù)員會(huì)幫助其他葡萄種植戶解決技術(shù)難題，并為他們統(tǒng)一購買化肥，聯(lián)系銷路?！?/p>

第三，產(chǎn)業(yè)扶貧提高了脫貧地區(qū)和脫貧人口的發(fā)展能力。一方面產(chǎn)業(yè)扶貧促進(jìn)農(nóng)民增收，提高了脫貧人口的發(fā)展能力。D村發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)之前，村民種植小麥玉米等糧食作物獲得的收入微乎其微，土地撂荒的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而近年來通過發(fā)展附加值較高的設(shè)施葡萄產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民不但收入大幅增加，而且通過接受生產(chǎn)指導(dǎo)和培訓(xùn)，各方面能力得到顯著提升。另一方面產(chǎn)業(yè)扶貧增加了村集體收入。壯大村集體經(jīng)濟(jì)有利于提高鄉(xiāng)村的自我建設(shè)與發(fā)展能力，為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)和福利保障［8］。之前D村村集體常年沒有收入，還因村內(nèi)基建欠下了不少債，而近幾年通過產(chǎn)業(yè)收益分紅和集中流轉(zhuǎn)土地，村集體每年都可以穩(wěn)定獲得15萬元左右的經(jīng)營性收入。

（二）從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興的政策轉(zhuǎn)向

雖然產(chǎn)業(yè)扶貧取得了突出成效，但是脫貧產(chǎn)業(yè)總體還處于起步階段，整體發(fā)展水平較低。并且，產(chǎn)業(yè)振興與產(chǎn)業(yè)扶貧在目標(biāo)周期、作用對(duì)象以及實(shí)施方式等方面存在一定差異，要實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)銜接，需要對(duì)政策進(jìn)行多方面的調(diào)整。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)：從快速帶動(dòng)貧困人口脫貧向可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興都以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為抓手，但是政策目標(biāo)存在差異。在脫貧攻堅(jiān)階段，產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)是短期內(nèi)將脫貧產(chǎn)業(yè)做起來，并建立起產(chǎn)業(yè)與貧困人口之間的利益銜接，快速帶動(dòng)貧困人口脫貧。與之不同的是，產(chǎn)業(yè)振興則基于鄉(xiāng)村振興的長期目標(biāo)，希望通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興提供持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提出了更高要求。然而，近年來在短期目標(biāo)的驅(qū)使下，一些脫貧地區(qū)存在發(fā)展短平快產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的傾向，雖然快速實(shí)現(xiàn)了對(duì)脫貧人口的覆蓋，但也導(dǎo)致了脫貧產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差［9-10］。而這不但使得依賴產(chǎn)業(yè)脫貧的人口存在很大的返貧風(fēng)險(xiǎn)，而且更難為鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。因此，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接，需要更加注重脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、延長產(chǎn)業(yè)鏈、推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方式，實(shí)現(xiàn)脫貧產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)升級(jí)。

2.作用對(duì)象：由絕對(duì)貧困人口逐步拓展到所有農(nóng)村居民

脫貧攻堅(jiān)階段，“精準(zhǔn)到戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧強(qiáng)調(diào)貧困人口參與和獲益。這種特惠式扶貧是解決絕對(duì)貧困的有效方式，但也一定程度上激化了農(nóng)村內(nèi)部的矛盾［11］。進(jìn)入后扶貧時(shí)代，相對(duì)貧困治理和鄉(xiāng)村振興的政策取向都具有普惠性，這意味著需要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策作用對(duì)象進(jìn)行大幅度調(diào)整。但需要注意的是，我國目前處于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的五年過渡期，還存在大量易返貧人口，習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓。因此，從短期來看，應(yīng)該保持針對(duì)脫貧人口的產(chǎn)業(yè)幫扶政策整體穩(wěn)定。從長期來看，應(yīng)逐步拓展產(chǎn)業(yè)覆蓋范圍，不僅要為更多的相對(duì)貧困人口乃至所有農(nóng)村居民提供平等參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且要注重產(chǎn)業(yè)收益的公平分配。

3.路徑策略：由外部驅(qū)動(dòng)向培育內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷是使貧困人口在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程中不斷提高自我發(fā)展能力，激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧。但是，賦能本身是一個(gè)緩慢漸進(jìn)的過程，貧困人口落后的知識(shí)技能和思想觀念難以在短時(shí)間內(nèi)得到提升和轉(zhuǎn)變［12］。因此，在脫貧攻堅(jiān)階段，為了盡快完成脫貧任務(wù)，各地的產(chǎn)業(yè)扶貧多由政府推動(dòng)。政府通過短期內(nèi)超常規(guī)的投入彌補(bǔ)了貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展能力不足［13］，并且廣泛采用了不需要貧困人口直接參與的資產(chǎn)收益扶貧模式，使得很多脫貧人口的自我發(fā)展能力沒有得到顯著提升。進(jìn)入后扶貧時(shí)代，產(chǎn)業(yè)振興的長期性決定了脫貧產(chǎn)業(yè)不能再過度依賴政府投入，并且從貧困治理的角度，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利結(jié)束意味著脫貧人口的生存性問題已基本得到解決，而精神貧困和能力貧困將構(gòu)成相對(duì)貧困的重要維度［14］。因此，在產(chǎn)業(yè)振興的推進(jìn)過程中應(yīng)注重培育農(nóng)民的發(fā)展能力，讓脫貧人口以及廣大農(nóng)民真正成為脫貧產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者和管理者，而不僅僅是受益者。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有機(jī)銜接面臨的實(shí)踐困境

從產(chǎn)業(yè)扶貧過渡到產(chǎn)業(yè)振興，一方面需要在頂層設(shè)計(jì)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行多方面的調(diào)整，另一方面脫貧產(chǎn)業(yè)作為政策實(shí)施的載體，需要積極推動(dòng)脫貧產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而，目前脫貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困境，將影響到產(chǎn)業(yè)振興的有序推進(jìn)。

（一）農(nóng)產(chǎn)品銷售困難是脫貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的首要難題

近年來，各地頻繁發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品滯銷的現(xiàn)象，尤其是脫貧地區(qū)，嚴(yán)重影響了脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧效果的可持續(xù)性。通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品銷售困難的原因主要有以下兩方面：

一是脫貧產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)扶貧側(cè)重于發(fā)展一些經(jīng)濟(jì)效益高、勞動(dòng)密集型的涉農(nóng)小微項(xiàng)目，這種傾向使得脫貧產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍較小，且容易陷入同質(zhì)化競爭。H縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目居多，且尤以設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為主。2015-2018年H縣共建設(shè)了419個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，其中設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目136個(gè)，包括D村在內(nèi)一共有8個(gè)貧困村發(fā)展大棚葡萄種植，規(guī)模均在2—4公頃之間。并且這些村都分布于不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無法形成規(guī)模效應(yīng)且相互之間存在競爭，使得脫貧產(chǎn)業(yè)面臨銷售難題。H縣由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，縣域內(nèi)水果市場十分有限且競爭激烈，因此D村大部分葡萄每年都需要銷往外地市場，但因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)起步晚、規(guī)模小，難以吸引外地客商到村收購。在問及葡萄銷路問題時(shí)，D村村支書杜書記談到：“我們村離縣城遠(yuǎn)，采摘的人都去人家（別的村）那了?！薄埃óa(chǎn)業(yè)）規(guī)模小，外地的大客商都不知道也不愿意來，這幾年都是憑著我的個(gè)人關(guān)系聯(lián)系到一些客戶，才勉強(qiáng)解決了銷路問題?！?/p>

二是品種單一、缺乏倉儲(chǔ)保鮮設(shè)施導(dǎo)致產(chǎn)品集中上市，短期內(nèi)市場難以消化。D村的葡萄產(chǎn)業(yè)目前只引進(jìn)了“藤稔”這一種早熟品種，并且由于未發(fā)展冷庫，葡萄成熟之后無法長時(shí)間儲(chǔ)存。因此，D村生產(chǎn)的所有葡萄會(huì)在每年7月中下旬集中上市，一旦銷路不暢、錯(cuò)過短暫的銷售窗口，將造成巨大損失。2020年D村的葡萄遭遇了滯銷，筆者通過電話與杜書記了解了具體情況，“今年葡萄賤得多，1塊多一斤都沒人要”，“我聯(lián)系三四個(gè)客戶，但都要的量不大。目前已經(jīng)銷售了十七萬斤左右，但還剩一半，不少葡萄已經(jīng)爛在了地里”。

（二）普通農(nóng)戶參與積極性有限，脫貧產(chǎn)業(yè)覆蓋面難以拓展

脫貧產(chǎn)業(yè)要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興，需要普通農(nóng)戶廣泛參與，但目前普通農(nóng)戶參與積極性不高，脫貧產(chǎn)業(yè)覆蓋面難以拓展。D村每個(gè)葡萄大棚的建設(shè)成本為3萬元左右，承包費(fèi)為每年2000元，不足建設(shè)成本的7%，相比其他村承包費(fèi)定價(jià)合理。為了鼓勵(lì)村民承包，村集體免費(fèi)向承包戶提供葡萄苗、地膜和技術(shù)服務(wù)，并承擔(dān)日常水電費(fèi)，此外還會(huì)統(tǒng)一購買化肥、農(nóng)藥以及聯(lián)系銷路，大幅降低了大棚的承包成本，但愿意承包大棚的農(nóng)戶依然很少。2015年第一批17個(gè)大棚建成之后，村里無人愿意承包，已70歲高齡的杜書記無奈只能帶頭承包6個(gè)大棚，文書承包4個(gè)大棚，其他大棚按照杜書記的說法也是通過“好話說盡”和“半命令式”的方法才包出去。即便如此，至今承包大棚的農(nóng)戶僅有13戶（其中有2戶為脫貧戶），不足全村總戶數(shù)的10%，并且仍然有7個(gè)大棚無人承包。

經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普通農(nóng)戶不愿承包大棚原因主要有兩種：其一是家庭勞動(dòng)力不足。周飛舟指出當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面對(duì)的最大瓶頸反而是過去鄉(xiāng)村最充足的生產(chǎn)要素，即勞動(dòng)力不足［15］。設(shè)施葡萄屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)勞動(dòng)力需求高，但D村普通農(nóng)戶中的青壯年勞動(dòng)力大多數(shù)在外務(wù)工，留守家中的大部分是60歲以上的中老年人口，并且多數(shù)還承擔(dān)了照料老人和兒童的重?fù)?dān)，因此無力承包大棚。其二是對(duì)葡萄產(chǎn)業(yè)不了解。脫貧攻堅(jiān)階段，產(chǎn)業(yè)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧精準(zhǔn)性，普通農(nóng)戶的發(fā)展需求不被重視。在問及為什么沒有承包大棚時(shí)，普通農(nóng)戶表示“沒車無法銷售葡萄”、“缺乏技術(shù)”以及“以為只有貧困戶可以包”等原因，都反映了他們對(duì)葡萄產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不了解，表明在脫貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和動(dòng)員中存在忽視普通農(nóng)戶的現(xiàn)象。

（三）脫貧人口難以持續(xù)增收，甚至存在返貧風(fēng)險(xiǎn)

鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成效，推動(dòng)脫貧人口持續(xù)增收是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接的重要任務(wù)，但在現(xiàn)實(shí)中部分脫貧人口持續(xù)增收困難，甚至面臨較高返貧風(fēng)險(xiǎn)。

一是脫貧人口自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力有待提高，經(jīng)營性收入較低。數(shù)據(jù)顯示，產(chǎn)業(yè)扶貧已覆蓋98%的貧困戶，有勞動(dòng)能力和意愿的貧困群眾基本都參與到產(chǎn)業(yè)扶貧之中。但在實(shí)踐中，脫貧產(chǎn)業(yè)大部分的經(jīng)營者為村干部、鄉(xiāng)村能人等“精英農(nóng)戶”，脫貧人口由于經(jīng)營能力較差多以農(nóng)業(yè)臨時(shí)雇工和資產(chǎn)收益分紅等形式參與產(chǎn)業(yè)，雖然短期內(nèi)獲得了一定的工資性和財(cái)產(chǎn)性收入，但是經(jīng)營性收入并沒有提升。長期來看，脫貧人口在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中處于邊緣地位，難以依賴產(chǎn)業(yè)穩(wěn)固增收，自身也難以形成資產(chǎn)積累［16］。雖然設(shè)施葡萄屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了節(jié)省成本，承包戶往往會(huì)通過互幫互助、依靠親戚的方式解決勞動(dòng)力不足的問題，通常僅在套袋和采摘環(huán)節(jié)會(huì)雇人，總時(shí)長在15天以內(nèi)。因此，雖然表面上D村的脫貧產(chǎn)業(yè)會(huì)優(yōu)先雇傭脫貧人口務(wù)工，但實(shí)際上工作機(jī)會(huì)和工作時(shí)間都十分有限。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致脫貧村和脫貧人口抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，很容易返貧。在產(chǎn)業(yè)扶貧推行“一村一品”的導(dǎo)向下，多數(shù)脫貧村發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型單一。而農(nóng)業(yè)本身面臨著自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展單一類型的種養(yǎng)殖業(yè)極容易受到某種惡劣天氣、病蟲害以及市場波動(dòng)的影響［17-18］。相當(dāng)于“把雞蛋放在了一個(gè)籃子里”，一旦產(chǎn)業(yè)失敗，整個(gè)村都面臨著返貧風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，2020年D村的葡萄產(chǎn)業(yè)就出現(xiàn)過滯銷，而2019年遭遇的干旱則導(dǎo)致葡萄險(xiǎn)些絕收。葡萄種植對(duì)于水分的要求較高，特別是在生長初期。2019年春末到夏季，由于持續(xù)高溫少雨天氣，山東各地都遭受了嚴(yán)重旱情，S河的干涸使得D村的葡萄產(chǎn)業(yè)失去了穩(wěn)定水源。雖然杜書記從附近的水庫“借”來了水，使得葡萄不至于絕收，但是產(chǎn)量和品質(zhì)依然受到了影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，D村大棚葡萄的農(nóng)忙時(shí)間為每年的2～8月，在秋季葡萄進(jìn)入休眠期以后，農(nóng)民完全可以在大棚中科學(xué)套種一些蔬菜、花卉，或者進(jìn)行養(yǎng)殖增加收入來源，但是目前農(nóng)民缺乏這樣的引導(dǎo)。

（四）產(chǎn)業(yè)扶植政策缺乏連續(xù)性

習(xí)近平總書記指出種養(yǎng)業(yè)發(fā)展有自己的規(guī)律，周期較長，要注重長期培育和支持。但在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，外部資源的投入多集中在脫貧產(chǎn)業(yè)前期落地環(huán)節(jié)，且以資金投入為主，而忽略了產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展在技術(shù)、人才、管理等方面的需求，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨一些問題［19］。

首先，技術(shù)服務(wù)是短板。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“技術(shù)不行”是D村大棚承包戶反映最多的問題。D村的葡萄產(chǎn)業(yè)是“從零開始”的，最初農(nóng)戶都沒有種植葡萄的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，政府相關(guān)部門本應(yīng)該向農(nóng)民提供免費(fèi)的技術(shù)推廣服務(wù)或培訓(xùn)，但由于葡萄不是H縣的主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，H縣缺少葡萄種植的技術(shù)人員，新型職業(yè)農(nóng)民等農(nóng)民培訓(xùn)也未開設(shè)葡萄種植專業(yè)。面對(duì)這樣的情況，D村只能聘請(qǐng)一位外地開農(nóng)資店的老板擔(dān)任兼職技術(shù)員，并每年支付1萬元工資，但依然無法滿足農(nóng)戶的技術(shù)需求。正如承包戶姜叔所言：“我現(xiàn)在種葡萄最大的問題就是技術(shù)不行，但縣上的農(nóng)林業(yè)部門從來沒有派人對(duì)我們進(jìn)行培訓(xùn)。雖然村里雇了一個(gè)技術(shù)員，但他來的次數(shù)也不多，基本上待半天就回去了，我和他的交流也不多，不能及時(shí)解決我在生產(chǎn)中遇到的問題?！?/p>

其次，產(chǎn)業(yè)未來經(jīng)營管理面臨重大挑戰(zhàn)。D村的第一書記在葡萄產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，領(lǐng)導(dǎo)完成了確定產(chǎn)業(yè)類型、品種引入、聯(lián)系技術(shù)來源以及確定享受分紅的貧困戶名單等一系列前期工作，為之后產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2017年第一書記調(diào)回后，脫貧產(chǎn)業(yè)在杜書記經(jīng)營管理下發(fā)展良好，但進(jìn)入后扶貧時(shí)代，脫貧產(chǎn)業(yè)面臨一系列的政策調(diào)整，本土基層干部能否繼續(xù)帶領(lǐng)脫貧產(chǎn)業(yè)完成轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)急需關(guān)注討論的問題。

（五）扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理薄弱

產(chǎn)業(yè)扶貧中形成了大量扶貧資產(chǎn)，對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)有效地管理，使其在鞏固拓展脫貧成效以及鄉(xiāng)村振興中繼續(xù)發(fā)揮作用，具有重要意義。對(duì)此，國家鄉(xiāng)村振興局2021年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見》，對(duì)確權(quán)登記、管理責(zé)任、收益分配等重點(diǎn)工作進(jìn)行了部署，但目前仍存在部分扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理薄弱、收益分配機(jī)制不完善的問題［20］。

一是產(chǎn)權(quán)界定尚不明晰。S縣政府早在2019年就印發(fā)了《S縣財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目扶貧項(xiàng)目和資金管理辦法》（下稱《辦法》），指出資金直接用于為貧困戶購買種苗、畜禽、小型農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)資料形成的資產(chǎn)，可以歸建檔立卡貧困戶所有。除明確歸建檔立卡貧困戶所有的資產(chǎn)，其他資產(chǎn)一般應(yīng)歸村集體所有。D村葡萄大棚前后分三批建成，前兩批是在直接撥付給D村的扶貧專項(xiàng)資金支持下建成的，按照《辦法》規(guī)定，所有權(quán)歸村集體所有，目前已經(jīng)完成了確權(quán)登記。但是第三批大棚建設(shè)資金來源較為特殊，因?yàn)镈村脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，上級(jí)政府將原屬于A村的扶貧資金撥給D村建立了6個(gè)大棚。但由于《辦法》中沒有針對(duì)這種情況做出明確規(guī)定，目前這批大棚的所有權(quán)存在爭議。A村認(rèn)為按規(guī)定所有權(quán)應(yīng)該歸他們所有，但是D村認(rèn)為大棚占的土地屬于D村，且經(jīng)營管理都是由D村負(fù)責(zé)。

二是資產(chǎn)管理維護(hù)責(zé)任不清。《辦法》指出，對(duì)歸村集體所有的資產(chǎn)，使用者（承包者）應(yīng)負(fù)責(zé)資產(chǎn)的日常維護(hù)（維修），D村承包戶簽署的承包合同中也明確規(guī)定承包方應(yīng)該負(fù)責(zé)大棚的維護(hù)。但在實(shí)際中，為了鼓勵(lì)農(nóng)戶承包，作為所有者的村集體成為了大棚管護(hù)的責(zé)任人。例如，2018年秋季的一場大風(fēng)使得D村部分葡萄大棚發(fā)生了傾斜和坍塌，面對(duì)高額維修費(fèi)用，幾個(gè)承包戶表示“如果需要自己修，就直接不包了”。面對(duì)這種情況，最終只能由村集體出錢進(jìn)行了維修。

三是收益分配模式有待改進(jìn)。D村葡萄產(chǎn)業(yè)采用的收益分配原則是，產(chǎn)業(yè)收益（承包費(fèi)）的70%向貧困戶分配，30%作為村集體收入，這也是各地資產(chǎn)收益扶貧模式普遍采用的原則。但如前文所述，在D村葡萄產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展中雇傭技術(shù)員、維護(hù)大棚等都會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用，為了維持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，村委將更多的產(chǎn)業(yè)收益用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，向貧困戶分紅的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于70%，并且有逐年下降的趨勢(shì)。D村享受分紅的脫貧人口由村民大會(huì)選出，共12戶23人，且都是失能和弱能脫貧人口，據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)2016年每人分得1000元，2017年為每人800元，2018年為每人400元，不足產(chǎn)業(yè)收益的10%。從扶貧以及鞏固脫貧成效角度看，這種行為損害了脫貧人口的權(quán)益，很有可能導(dǎo)致返貧現(xiàn)象發(fā)生。但從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，這種“違規(guī)”行為卻也是維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無奈之舉。歸根結(jié)底，這一困境是產(chǎn)業(yè)扶貧本身蘊(yùn)含的市場與社會(huì)道德雙重邏輯之間的張力所導(dǎo)致，而現(xiàn)行的收益分配模式將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧人口權(quán)益放在了對(duì)立面，無疑放大了雙重邏輯之間的張力［18］。

四、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有機(jī)銜接的對(duì)策建議

實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興的有機(jī)銜接有利于鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成效，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接進(jìn)程。但從具體實(shí)踐中看，脫貧產(chǎn)業(yè)目前存在著產(chǎn)品銷售困難、普通農(nóng)戶參與積極性有限、脫貧人口自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力不足、扶植政策缺乏連續(xù)性以及后續(xù)管理薄弱等問題，這將影響到產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和脫貧效果的可持續(xù)性，進(jìn)而威脅脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的推進(jìn)。對(duì)此，本研究提出以下對(duì)策建議：

（一）推動(dòng)脫貧產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)，著重解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題

脫貧地區(qū)要立足長遠(yuǎn)，積極提高脫貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，以提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。第一，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。脫貧地區(qū)應(yīng)對(duì)脫貧產(chǎn)業(yè)展開評(píng)估，選擇出目前發(fā)展良好、具有本地特色且適宜長期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn)，并積極推動(dòng)周邊村莊發(fā)展這一產(chǎn)業(yè)，打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，以形成產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。第二，拓展農(nóng)產(chǎn)品初加工。脫貧地區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)和支持村集體、農(nóng)民合作社等發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工，以冷鏈倉儲(chǔ)為重點(diǎn)，減少產(chǎn)品損耗，延長農(nóng)產(chǎn)品的保質(zhì)期和銷售期。第三，統(tǒng)籌各要素投入，建立脫貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)政策扶植機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，目前全國80%以上脫貧縣已完成特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制，接下來應(yīng)該根據(jù)各脫貧產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求合理配置各種資源，著重補(bǔ)上產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、人才、經(jīng)營管理方面的短板。例如，針對(duì)技術(shù)匱乏的脫貧產(chǎn)業(yè)，在所在地區(qū)農(nóng)技推廣部門缺乏相關(guān)技術(shù)人員的情況下，地方政府應(yīng)扮演架橋的角色，積極與科研院所、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)成合作，幫助脫貧產(chǎn)業(yè)尋求穩(wěn)定技術(shù)來源。針對(duì)管理不善的脫貧產(chǎn)業(yè)，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，具體可以借鑒脫貧攻堅(jiān)階段“第一書記”、“駐村工作隊(duì)”的做法，繼續(xù)選派干部對(duì)管理不善的脫貧產(chǎn)業(yè)進(jìn)行幫扶。另一方面，應(yīng)注重培養(yǎng)本土干部和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高他們對(duì)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的把控能力和管理能力。

（二）豐富脫貧村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬農(nóng)民增收渠道

習(xí)近平總書記提出“要鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民群眾立足本地資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、庭院經(jīng)濟(jì)，多渠道增加農(nóng)民收入”。對(duì)此，各地方政府應(yīng)引導(dǎo)脫貧村發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，有效分散單一產(chǎn)業(yè)給農(nóng)民帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一是在現(xiàn)有脫貧產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)脫貧村根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)布局第二種或者第三種特色產(chǎn)業(yè)，例如發(fā)展特色種植業(yè)的脫貧村，不但可以利用農(nóng)閑時(shí)間發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，而且可以在林下套種食用菌、中藥材等作物，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。二是引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，幫助農(nóng)戶規(guī)劃院落布局。在脫貧攻堅(jiān)期間，庭院經(jīng)濟(jì)取得了不錯(cuò)的減貧成效，而在產(chǎn)業(yè)振興中，庭院經(jīng)濟(jì)仍然是一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)形式。庭院經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品既可以滿足自給，又可以以商品形式出售。因此，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶利用茶余飯后的空閑時(shí)間發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，既可以拓寬農(nóng)民收入渠道、分散風(fēng)險(xiǎn)，又可以改善居住環(huán)境，有助于建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

（三）培育內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)不同類型農(nóng)戶參與脫貧產(chǎn)業(yè)的積極性

內(nèi)生動(dòng)力不足不是一個(gè)同質(zhì)性問題，應(yīng)該根據(jù)不同類型農(nóng)戶的特點(diǎn)和需求，針對(duì)性地采取激勵(lì)措施。對(duì)于普通農(nóng)戶，脫貧產(chǎn)業(yè)在未來發(fā)展中應(yīng)重視他們的發(fā)展需要，加大產(chǎn)業(yè)宣傳動(dòng)員力度，調(diào)動(dòng)普通農(nóng)戶參與積極性。具體而言，對(duì)于大部分“半工半耕”的農(nóng)村家庭，在外務(wù)工人員本身還保持著與農(nóng)村農(nóng)業(yè)的緊密聯(lián)系，而隨著父母年邁和子女到了上學(xué)年齡，很多農(nóng)民工萌生了返鄉(xiāng)的念頭。對(duì)此，應(yīng)積極鼓勵(lì)他們返鄉(xiāng)參與脫貧產(chǎn)業(yè)，并制定優(yōu)惠政策增加產(chǎn)業(yè)的吸引力。而對(duì)于已經(jīng)在城市定居、有穩(wěn)定工作的家庭，這類群體通常具有較高的文化程度和社會(huì)資本，可以鼓勵(lì)他們發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)支持脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，例如聯(lián)系銷路、建言獻(xiàn)策。

對(duì)于脫貧人口，針對(duì)缺乏信心導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足的，應(yīng)從思想上淡化他們的貧困意識(shí)和自卑心理，明確他們參與產(chǎn)業(yè)可以獲得的支持，幫助他們重新樹立發(fā)展信心［21］。并且根據(jù)他們的擔(dān)憂，針對(duì)性地提供創(chuàng)業(yè)貸款、技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等配套資源的支持。針對(duì)存在“等靠要”消極思想的脫貧人口，應(yīng)在未來幫扶工作中保持耐心，堅(jiān)持“扶貧先扶志”原則，通過宣傳先進(jìn)文化逐漸改變他們的思想，不可單純地繼續(xù)為這一類型的脫貧人口提供福利保障。

（四）加強(qiáng)脫貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)管理，創(chuàng)新收益分配機(jī)制

第一，各地區(qū)應(yīng)盡快完成所有脫貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)確權(quán)和登記。應(yīng)針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)類型和組織模式，靈活采用不同的確權(quán)方法，尤其針對(duì)聯(lián)村經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，需要明晰各村的所有權(quán)和收益權(quán)。第二，明確資產(chǎn)的管護(hù)責(zé)任。不能因?yàn)楣膭?lì)農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而模糊了產(chǎn)業(yè)的管護(hù)責(zé)任，應(yīng)堅(jiān)持按照“誰經(jīng)營，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確經(jīng)營者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第三，逐步調(diào)整脫貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)收益對(duì)象，創(chuàng)新收益分配機(jī)制。短期內(nèi)應(yīng)在保證不返貧的前提下，將有勞動(dòng)能力的脫貧人口從享受收益分紅的對(duì)象中剔除，保證其參與生產(chǎn)的優(yōu)先權(quán)，把享受收益分紅對(duì)象確立為失能脫貧人口，并鼓勵(lì)推廣“保底收益+按股分紅”等成熟模式。從長遠(yuǎn)來看，在共同富裕視域下應(yīng)提倡讓全體村民享受產(chǎn)業(yè)收益，對(duì)此脫貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)收益應(yīng)以保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)為主，以改善農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。