李曉南

(青海省林業(yè)和草原局,青海 西寧 810000)

一、緒論

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù),是落實習近平生態(tài)文明思想的重大實踐,是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,對于推進自然資源科學保護和合理利用,促進人與自然和諧共生,推進美麗中國建設(shè),具有極其重要的意義。習近平總書記高度重視國家公園體制建設(shè),強調(diào):“中國實行國家公園體制,目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,保護生物多樣性,保護生態(tài)安全屏障,給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。這是中國推進自然生態(tài)保護、建設(shè)美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措”。

自2015年開始,我國陸續(xù)啟動了三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達措、祁連山、東北虎豹、大熊貓、海南熱帶雨林等10個各具特色和代表性的國家公園體制試點,涉及12個省區(qū),總面積達22.3萬平方公里。2020年7月-12月,國家林草局組織第三方專家組分別對國家公園體制試點進行全面系統(tǒng)的驗收評估,評估認為體制試點任務(wù)都已基本完成,10個試點均通過了驗收。2021年10月12日,習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導人峰會上發(fā)表主旨講話,宣布中國正式設(shè)立三江源等第一批國家公園,我國國家公園從體制試點轉(zhuǎn)向了實質(zhì)建設(shè)的新階段。

建設(shè)具有中國特色的國家公園,是一種全新的體制探索,10個國家公園體制試點結(jié)合自身實際,吸收國際經(jīng)驗,圍繞保護地整合、管理體制機制、生態(tài)保護修復、社區(qū)發(fā)展、科技支撐等方面積極進行探索,形成了一批可復制、可推廣的經(jīng)驗。同時,國家公園體制建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程,各個試點在探索過程中也暴露出一些問題,為下一步工作帶來了一系列挑戰(zhàn)。本文在對體制試點的成效和問題進行系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上,結(jié)合三江源、祁連山國家公園體制試點情況,遵循黨中央關(guān)于構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系戰(zhàn)略部署和總體要求,提出我國國家公園的重要管理理念和重要體系建設(shè),為下一步工作提供參考。

二、國家公園體制試點成效和問題

通過各方努力,10個體制試點的各項任務(wù)基本完成,取得了顯著成效,為我國國家公園建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。

(一)取得的成效

1.頂層設(shè)計系統(tǒng)引領(lǐng)。黨中央高度重視國家公園體制頂層設(shè)計,中共中央辦公廳、國務(wù)院公共廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》(以下稱《總體方案》)、《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下稱《指導意見》)等政策文件,明確了我國國家公園體制的定位、目標和任務(wù),指導體制試點有力、有序、有效推進。同時,各試點結(jié)合自身實際,對國家公園制度體系進行了有效的探索,如三江源國家公園和祁連山國家公園圍繞科研科普、生態(tài)管護公益崗位、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)等方面先后制定了一系列試行管理辦法,實現(xiàn)了嚴格規(guī)范管理,豐富了制度體系。

2.管理體制有效探索。通過創(chuàng)新體制機制,各試點對各部門生態(tài)保護和自然資源管理相關(guān)職責、各類保護地管理機構(gòu)及人員編制進行了整合,有效形成了權(quán)責對等、職責清晰的國家公園管理體制。如三江源國家公園分別整合了園區(qū)內(nèi)4縣政府相關(guān)部門職責,設(shè)立管委會(管理處),有效解決了“九龍治水”現(xiàn)象,實現(xiàn)了生態(tài)全要素保護和一體化管理;祁連山國家公園整合甘肅、青海兩省18處各類保護地,解決跨地區(qū)保護問題,堅持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則,厘清國家公園與地方政府關(guān)系,推進扁平化管理,在省、州、縣各管理層級落實了管理職能。

3.生態(tài)保護成效顯著。各試點堅持生態(tài)保護優(yōu)先,扎實推進山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理,生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善,最具代表性的一批旗艦物種的保護進一步得到全面加強。如有“中華水塔”之稱的三江源頭自然生態(tài)系統(tǒng)通過多年保護和修復,生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)總體好轉(zhuǎn),生態(tài)功能進一步得到鞏固提升,草地覆蓋率、產(chǎn)草量分別比10年前提高了11%、30%以上,水源涵養(yǎng)量年均增幅6%以上,野生動物種群明顯增多,藏羚羊由20世紀80年代的不足2萬只恢復到7萬多只。

4.共建共享局面逐步形成。通過在國家和省級層面建立國家公園研究院等一批科研平臺,為試點提供了有效的科技支撐和保障。各試點在社區(qū)發(fā)展機制等方面積極探索,三江源國家公園結(jié)合生態(tài)扶貧、生態(tài)補償、生態(tài)管護崗位等政策,有效吸納當?shù)鼐用駞⑴c巡護管護和生態(tài)保護宣傳;祁連山國家公園建立了“村兩委+”的社區(qū)參與機制,形成了生態(tài)保護與民生協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團結(jié)的新局面。在試點中積極推動國際國內(nèi)交流合作,舉辦了我國首屆國家公園論壇,習近平總書記發(fā)來賀信,并且,在首屆國家公園論壇新聞發(fā)布會上發(fā)布了《西寧共識》,國內(nèi)外反響熱烈。

(二)存在問題

1.管理體制有待完善。國家公園管理機構(gòu)與地方政府間仍存在職責交叉的問題,有待進一步研究梳理并合理確定雙方權(quán)責。如在三江源國家公園管理中,基層在管理上接受雙重領(lǐng)導,行政上既管園內(nèi)又管園外,公園管理和地方發(fā)展訴求不一致時更會增添管理的難度;跨省試點在工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面還需進一步加強,如祁連山國家公園中,青海、甘肅片區(qū)在推進規(guī)劃、考核、管護、監(jiān)測等方面的工作統(tǒng)一性、協(xié)同性不足,協(xié)調(diào)聯(lián)動機制仍不完善,不同程度存在“一園兩治”的現(xiàn)象,縱向和橫向整合面臨難題。

2.法規(guī)制度有待健全。法規(guī)制度建設(shè)總體滯后,《國家公園法》尚未出臺,已頒布的《三江源國家公園條例》等地方法規(guī)缺少上位法的指導,為國家公園建設(shè)管理提供的法律保障力度不夠,祁連山等跨省試點存在管理條例出臺難的問題。同時,已出臺的管理辦法也存在要求不統(tǒng)一、同步執(zhí)行不到位等問題,依法治理的基礎(chǔ)不牢。自然資源資產(chǎn)管理體系不健全,普遍存在本底資源調(diào)查和評估不足等問題,特許經(jīng)營機制尚在探索階段。規(guī)劃、標準和社區(qū)共建、志愿服務(wù)等都要在實踐中不斷完善,國家公園現(xiàn)代化治理體系和能力建設(shè)任重道遠。

3.資金缺乏長效保障。各試點普遍存在資金短缺問題,經(jīng)費保障機制有待進一步加強。目前,中央財政穩(wěn)定持續(xù)的投入政策尚未健全,支持國家公園建設(shè)發(fā)展資金投入類別不夠系統(tǒng)、不夠充分。缺乏多元投入機制,國家層面和各試點都沒有建立相應(yīng)的投融資機制。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)挖掘不夠,生態(tài)產(chǎn)業(yè)化缺少政策支持。社會資本參與國家公園保護管理缺乏相關(guān)法律和政策引導支撐,介入渠道十分有限。

4.保護和發(fā)展矛盾突出。最嚴格的生態(tài)保護制度對自然資源的利用及約束性更強,在一定程度上對社區(qū)發(fā)展也有制約作用,三江源、祁連山國家公園等試點的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)體驗、自然教育、特許經(jīng)營等剛剛起步,帶動地方發(fā)展、提高居民收入的作用發(fā)揮不足,社區(qū)還未能充分享受國家公園建設(shè)紅利。同時,隨著野生動物種群數(shù)量的明顯增加,人獸沖突頻發(fā),特別是在三江源,野生動物與家畜競食壓力加大、人獸安全風險增大,處理不當則影響人與自然和諧共生。

5.科技支撐仍需加強。目前,針對國家公園的科研體系尚不健全,科研課題針對性不強,科研成果有效應(yīng)用于決策管理乏善可陳?？蒲姓n題、研究經(jīng)費等的責任主體并非從屬國家公園,管理部門與科研團隊間的信息交流、數(shù)據(jù)共享以及協(xié)同合作存在部門壁壘,渠道不暢,難以形成合力。經(jīng)費來源渠道存在不確定性,影響到科研開展的可持續(xù),支撐國家公園保護發(fā)展的科學研究缺乏深入、系統(tǒng)、專業(yè)化的保障。

三、國家公園管理理念和體系建設(shè)

國家公園建設(shè)是“國之大者”。在習近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下,以《總體方案》《指導意見》為依據(jù),在充分總結(jié)體制試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上,全面貫徹新發(fā)展理念,著力豐富國家公園管理理念,完善國家公園體系建設(shè),推進我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展。

(一)豐富管理理念

以習近平生態(tài)文明思想為指導,圍繞生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性的國家公園基本屬性,推進試點到建設(shè)到管理的有序銜接,構(gòu)建具有中國特色的國家公園管理理念。

1.綠色引領(lǐng)。建立國家公園的首要目的,就是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性,始終突出對自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護,同時,也要兼顧服務(wù)社會、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的功能。因此,在國家公園建設(shè)中要強化尊重自然、順應(yīng)自然的理念,始終堅持山水林田湖草沙冰生命共同體理念,加強生態(tài)系統(tǒng)保護,規(guī)范自然資源資產(chǎn)管理,推動綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

2.依法管理。與傳統(tǒng)自然保護地相比,國家公園更加突出生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性,在自然資源保護利用和管理體制機制等方面提出了新的要求。然而在推進國家公園體制建設(shè)的過程中,許多創(chuàng)新性改革措施仍受到現(xiàn)行法規(guī)的制約。因此,通過專門立法確保國家公園基礎(chǔ)制度創(chuàng)新得以落地十分必要,是實現(xiàn)用最嚴格制度最嚴密法治確保生態(tài)環(huán)境得到保護和踐行國家公園理念不可或缺的重要保障。

3.全民共建。全民公益性是國家公園建設(shè)的根本,要堅持共建共享的建園理念。一方面要鼓勵公眾參與。充分調(diào)動全民參與保護生態(tài)的主動性、創(chuàng)造性和積極性,探索社區(qū)共管新模式,打造社會參與新機制,讓群眾在參與國家公園保護管理中共享國家公園建設(shè)紅利,充分體現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。另一方面要實現(xiàn)全民共享。在為全民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時,推動原住居民的高質(zhì)量發(fā)展和高水平生活,實現(xiàn)人與自然和諧共生。

4.文化聚力。國家公園不僅擁有豐富的生物多樣性、神奇獨特的自然生態(tài)系統(tǒng)、壯美的自然景觀,也在生態(tài)文化方面具有代表性和典型性,是生態(tài)文化教育基地和目的地,是展示人與自然和諧、民族團結(jié)進步的重要窗口。將國家公園打造成為生態(tài)文化品牌,通過國家公園積極傳播生態(tài)文化,激發(fā)大眾熱愛自然、享受自然的熱情,樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念,是彰顯國家公園國家代表性、全民公益性和維護社會和諧穩(wěn)定的重要手段。

5.智慧建園。建設(shè)智慧國家公園是我國打造國際一流國家公園的重要抓手。以智慧建園理念為導向,推進智能化、信息化建設(shè),系統(tǒng)掌握生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能變化,對生態(tài)風險進行評估和預(yù)警,為科學制定對策提供依據(jù)。加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測,健全“天空地一體化”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,加強監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用,實現(xiàn)“一鍵式”標準化管理調(diào)度,提高管理效能,為全球生態(tài)文明建設(shè)貢獻中國智慧。

(二)完善體系建設(shè)

以打造國際一流國家公園為目標,圍繞管理理念內(nèi)涵,充分吸取試點經(jīng)驗,堅持系統(tǒng)觀念,進一步完善國家公園體系建設(shè),加快推進國家公園治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.運行管理體系。以試點問題為導向,不斷完善管理體制,理順管理運行機制。要在合理設(shè)置國家公園管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上,根據(jù)《總體方案》《指導意見》等政策要求,結(jié)合各地實際情況制定國家公園管理機構(gòu)權(quán)利清單,進一步明確國家公園管理機構(gòu)和地方政府的職能職責邊界。通過聯(lián)席會議制度等工作協(xié)調(diào)機制,進一步強化跨省國家公園管理機構(gòu)之間、管理機構(gòu)與地方政府之間的溝通銜接,協(xié)調(diào)解決各方關(guān)切的問題。

2.法規(guī)政策體系。在國家層面上,加快推進《國家公園法》《自然保護地法》等相關(guān)法規(guī)的制定和出臺。各地要結(jié)合自身實際,認真落實國家出臺的各項法規(guī),抓緊制定相關(guān)條例、管理辦法及實施細則;針對自然資源產(chǎn)權(quán)激勵、生態(tài)管護員配備、產(chǎn)業(yè)扶持、生態(tài)補償?shù)戎攸c工作,制定具有針對性的管理政策,為國家公園建設(shè)管理創(chuàng)造良好法治環(huán)境。同時,健全完善規(guī)劃體系,高度重視標準規(guī)范體系建設(shè)。

3.資源管理體系。以綠水青山就是金山銀山理念為指導,編制自然資源資產(chǎn)清單,制定生態(tài)產(chǎn)品目錄,建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。發(fā)揮國家公園品牌價值,深入挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值潛力,有序開展特許經(jīng)營,推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度,制定監(jiān)督辦法和相關(guān)技術(shù)標準,優(yōu)化生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局,構(gòu)建生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)平臺和自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計分析平臺,強化監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合利用,為國家公園管理決策、成效評估提供依據(jù)。建立自然資本評估與考核制度,深入開展本底調(diào)查,準確掌握自然資源狀況,建立評估和考核指標體系,為國家公園自然資源資產(chǎn)管理提供基礎(chǔ)支撐。

4.多元投入體系。以財政投入為主的多元化資金保障機制,是確保我國國家公園持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。要進一步加大財政投入,完善轉(zhuǎn)移支付政策,理順下?lián)芮?加強對生態(tài)保護修復等重點工作的支持力度。各省按照事權(quán)劃分,統(tǒng)籌包括中央基建投資在內(nèi)的各級財政資金。鼓勵政府和社會資本合作(PPP模式),合理吸納自然資源特許經(jīng)營、綠色金融、國際國內(nèi)碳匯交易收入等資金,并進一步完善社會捐贈制度,為國家公園提供有力的資金保障。

5.生態(tài)保護體系。建立國家公園,就是要將我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分保護起來。試點期間,國家公園生態(tài)保護取得了顯著成效,但要充分認識到生態(tài)保護工作的艱巨性、長期性,實事求是分析目前存在的短板和弱項,科學把握生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律,堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理,以自然恢復為主,適當輔以人工干預(yù)措施,促進生態(tài)系統(tǒng)正向演替,不斷豐富生物多樣性,提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

6.共建共享體系。國家公園輻射社區(qū),是國家公園堅持全民公益性、實現(xiàn)共建共治的主戰(zhàn)場。針對傳統(tǒng)自然保護地高成本的治理缺陷,低成本的社區(qū)治理已經(jīng)在一定程度上成為改善我國國有自然資源管理的潛在方案。因此,要積極構(gòu)建全社會共同參與國家公園建設(shè)的良好局面,引導當?shù)厣鐓^(qū)參與國家公園建設(shè)管理,形成政府主導、社區(qū)協(xié)調(diào)、群眾參與的社區(qū)共管體系,鼓勵社區(qū)群眾參與巡護監(jiān)測、生物多樣性調(diào)查和開展生態(tài)體驗、自然教育、特許經(jīng)營等工作,使其成為生態(tài)保護的有效主體。

7.科技支撐體系。國家公園和各類自然保護地在生態(tài)演變機理、保護修復技術(shù)、系統(tǒng)監(jiān)測評估、智慧運行管理、資源科學利用、人類影響評價、可持續(xù)發(fā)展等方面,對科技支撐有著巨大的需求。要充分發(fā)揮國家和各地業(yè)已搭建起的國家公園科技創(chuàng)新平臺的作用,不斷深化與高等院校和科研機構(gòu)的合作,構(gòu)建起多方參與、門類齊全、學研互動、應(yīng)用便利的科技支撐體系,積極推進相關(guān)課題研究,為國家公園建設(shè)管理提供緊密服務(wù)。

8.合作交流體系。通過國內(nèi)外廣泛的交流合作,既可以展現(xiàn)我國國家公園與時俱進的嶄新風貌,也是借鑒國際先進經(jīng)驗的有效途徑。要推動形成國內(nèi)廣泛參與、國外積極推介和區(qū)域有效聯(lián)動的合作交流體系,舉辦好國家公園論壇,積極推動與國際接軌,主動參與國內(nèi)外行業(yè)交流與學術(shù)活動。積極融入“一帶一路”建設(shè),加強與沿線國家和地區(qū)的自然保護地交流合作。

9. 文明傳播體系。著力構(gòu)建媒體牽引、平臺支撐、形象展現(xiàn)、展陳立體的宣傳教育體系,建立中央媒體、主流媒體和地方媒體的協(xié)作關(guān)系。積極依托網(wǎng)站、微信等新媒體平臺開展宣傳推介,利用影視作品進行傳播。充分發(fā)揮宣教、游客中心及管護站等基礎(chǔ)設(shè)施的功能,廣泛傳播人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念。加快建設(shè)國家公園生態(tài)體驗和自然教育體系,將國家公園生態(tài)文化融入傳統(tǒng)文化及節(jié)慶活動中,推進美麗體驗與社區(qū)發(fā)展相融合。

四、結(jié)語

國家公園是中國生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新,是習近平生態(tài)文明思想的重大實踐成果,是構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局、推進美麗中國建設(shè)的主戰(zhàn)場。本研究提出的“建園理念”和“建設(shè)體系”,既是對體制試點經(jīng)驗的提煉和升華,也是破解矛盾、強弱項補短板的重要手段,是對國家公園頂層設(shè)計要求的具體落實。青海率先開展國家公園示范省建設(shè),為不斷豐富建園理念、完善體系建設(shè)提供了“試驗田”,我們堅定在以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)上走在前列的信心,向全世界展示中國國家公園建設(shè)的豐碩成果。