周澤中,付 穎

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006;2.湖南省長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)紀(jì)委監(jiān)委，湖南 長(zhǎng)沙 410005)

人民法院不是一個(gè)可以自由進(jìn)出的公共場(chǎng)所[1]，其中關(guān)于起訴主體部分的法定要件被稱為“原告資格”，關(guān)于起訴事項(xiàng)部分的法定要件被稱為“受案范圍”[2]?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第25條第1款便是指明哪些主體主張自身訴求得以啟動(dòng)行政訴訟程序的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。借助于這一法律規(guī)范，判斷何為被訴行政行為的相對(duì)方并不是非常困難，困難的是“如何判斷行政相對(duì)人之外的其他主體與被訴行政行為具有利害關(guān)系”，以及“此種利害關(guān)系的程度如何、應(yīng)當(dāng)作何證明”。眾所周知，自我國(guó)于1989年施行《行政訴訟法》以來(lái)，前述問(wèn)題便一直是我國(guó)行政訴訟學(xué)理研究和實(shí)務(wù)探討過(guò)程中難以把握、備受爭(zhēng)議的重要議題。

其實(shí)，關(guān)于行政訴訟原告資格確定及“利害關(guān)系”的證明責(zé)任，我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界皆是非常關(guān)注，為數(shù)不少的論文著作和裁判文書(shū)對(duì)此均已作出相應(yīng)的界定結(jié)論和理解。但是，最高人民法院公布的行政審判案例“寶雞市恒信永業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴寶雞市人民政府強(qiáng)制拆除案”(以下簡(jiǎn)稱“恒信公司案”)給出了新的裁判思路。本研究以此作為分析對(duì)象，從基本案情和裁判要旨之中抽取切分相關(guān)問(wèn)題，結(jié)合行政法的基礎(chǔ)學(xué)理加以評(píng)析，然后基于司法審查的視角觀察、描述法官心中關(guān)于“利害關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)”的樣式。本研究的研究目的如下：一方面，從該案的裁判要旨整理出審查邏輯，為各級(jí)人民法院日后審理類似案件提供某種更為確定的法理引領(lǐng)；另一方面，從裁判文書(shū)中提煉出來(lái)支撐性理由，能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和行政相對(duì)人樹(shù)立一個(gè)“何為存在利害關(guān)系、利害關(guān)系作何證明”的行動(dòng)指南。上述兩個(gè)方面的研究有利于夯實(shí)我國(guó)行政法學(xué)知識(shí)框架中原告資格確定與審查的理論基礎(chǔ)。

一、案情概括與裁判理?yè)?jù)

(一)基本案情

2001年4月29日，寶雞市恒信永業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“恒信永業(yè)公司”)以出讓方式取得面積2558.7m2的土地使用權(quán)，原陜西省寶雞市國(guó)土資源局依法向其頒發(fā)了寶市國(guó)用[2001]字第089號(hào)《國(guó)有土地使用證》(以下簡(jiǎn)稱89號(hào)土地證)。2002年3月，恒信永業(yè)公司作為申請(qǐng)人遞交了寶雞市商品房屋注冊(cè)登記申請(qǐng)書(shū)，該申請(qǐng)書(shū)中交驗(yàn)證件包括89號(hào)土地證。隨后，恒信永業(yè)公司在該土地上代為建設(shè)了三層樓房及地下車庫(kù)，并享有該建筑物權(quán)。同時(shí)，寶雞市人民政府寶市地復(fù)字[2004]16號(hào)審批土地件顯示，在89號(hào)土地證作為嘉園住宅樓商品房注冊(cè)登記交驗(yàn)證件被提交后，寶雞市人民政府又于2004年9月6日批準(zhǔn)同意恒信永業(yè)公司將該證項(xiàng)下363.6m2的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給寶雞市熱力有限責(zé)任公司。2012年3月9日，寶雞市人民政府授權(quán)寶雞市新東嶺城市綜合體拆遷改造指揮部公布《寶雞市新東嶺城市綜合體拆遷改造項(xiàng)目企事業(yè)單位土地、房屋征收與補(bǔ)償安置辦法》，該拆遷指揮部辦公室在未與恒信永業(yè)公司就涉案房屋及土地的補(bǔ)償問(wèn)題協(xié)商一致的情況下，強(qiáng)制拆除涉案樓房、收回涉案土地。

該案中，起訴人恒信永業(yè)公司試圖通過(guò)舉證，證明其長(zhǎng)期實(shí)際占有使用爭(zhēng)議房屋，且從無(wú)其他的權(quán)利人提出異議，因而其與強(qiáng)制拆除爭(zhēng)議房屋的行為有法律上的利害關(guān)系，即具有原告主體資格，并且主張自己持有的89號(hào)土地證能夠證明其對(duì)于涉案土地享有合法權(quán)益，該土地處于行政機(jī)關(guān)劃定的拆遷改造范圍之內(nèi)，現(xiàn)已被強(qiáng)制占用，故而請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除及強(qiáng)占土地的行為違法。但是，作為被起訴人的寶雞市人民政府認(rèn)為，涉案土地已經(jīng)被開(kāi)發(fā)并且出售，恒信永業(yè)公司作為原權(quán)利主體不再享有建設(shè)用地使用權(quán)，其所持有的國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)亦不具有法定效力，更不能對(duì)涉案土地上的三層建筑物主張享有所有權(quán)和使用權(quán)，并且被起訴人實(shí)施的全部征收行為均系合法，并無(wú)私自或者強(qiáng)行拆除他人建筑物的行為，因而請(qǐng)求法院駁回恒信永業(yè)公司的起訴。

(二)裁判理由

對(duì)于該案的審理，陜西省咸陽(yáng)市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：“《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。本案系行政侵權(quán)案件，恒信永業(yè)公司應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施了侵權(quán)行為且該行為侵犯其相關(guān)權(quán)益提供證據(jù)加以證明，現(xiàn)恒信永業(yè)公司無(wú)法提供有效證據(jù)證明寶雞市政府對(duì)其實(shí)施了相應(yīng)侵權(quán)行為，其對(duì)該案的起訴缺乏事實(shí)根據(jù)。恒信永業(yè)公司起訴寶雞市政府強(qiáng)占土地卻不能明確寶雞市政府強(qiáng)占土地的具體形式，故其起訴寶雞市政府強(qiáng)占土地的行為亦無(wú)相關(guān)事實(shí)依據(jù)。據(jù)此裁定駁回恒信永業(yè)公司的起訴?！?1)參見(jiàn)陜西省咸陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2015)咸中行初字第00084號(hào)行政裁定書(shū)。

陜西省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：“本案系恒信永業(yè)公司訴寶雞市政府強(qiáng)制拆除房屋及強(qiáng)占土地提起的行政訴訟。恒信永業(yè)公司提起本案訴訟的前提是其對(duì)涉案房屋及土地享有所有權(quán)、使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十七條‘建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分’之規(guī)定，89號(hào)土地證項(xiàng)下的土地使用權(quán)已隨嘉園住宅樓一并處分。恒信永業(yè)公司稱其對(duì)涉案的2間房屋及2個(gè)車庫(kù)享有所有權(quán)，但提交的證據(jù)不能證明上述主張。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一項(xiàng)及第四十九條第一項(xiàng)之規(guī)定，恒信永業(yè)公司的起訴不符合法定條件，其與被訴行政行為不具有利害關(guān)系。一審裁定駁回起訴的理由雖不妥，但處理結(jié)果正確，應(yīng)予維持。”(2)參見(jiàn)陜西省高級(jí)人民法院(2016)陜行終184號(hào)行政裁定書(shū)。

最高人民法院再審認(rèn)為：“恒信永業(yè)公司起訴時(shí)提供了其與原陜西省寶雞市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局于2006年7月7日簽訂的‘東新社區(qū)辦公用房代建協(xié)議’，該協(xié)議對(duì)涉案三層樓房的一層、三層房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬并未涉及。恒信永業(yè)公司已經(jīng)舉證證明其長(zhǎng)期實(shí)際占有使用爭(zhēng)議房屋，且從無(wú)權(quán)利人提出異議，因此其與強(qiáng)制拆除爭(zhēng)議房屋的行為有法律上利害關(guān)系，也即具有原告主體資格。二審法院在未對(duì)嘉園住宅樓所占用的土地權(quán)屬及恒信永業(yè)公司2004 年土地轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行全面分析和認(rèn)定的情況下，即認(rèn)定恒信永業(yè)公司對(duì)89號(hào)土地證項(xiàng)下的土地不享有使用權(quán)，主要證據(jù)不足。一審、二審法院在恒信永業(yè)公司已經(jīng)舉證證明其與強(qiáng)制拆除房屋行為有利害關(guān)系的情況下，分別裁定駁回恒信永業(yè)公司的起訴和上訴，應(yīng)予糾正?！?3)參見(jiàn)最高人民法院(2019)行再104號(hào)行政裁定書(shū)。

(三)爭(zhēng)議切分

第一，對(duì)于涉案房屋及土地，恒信永業(yè)公司主張其享有所有權(quán)、使用權(quán)，對(duì)于人民法院判斷其是否具備法定的原告資格能夠產(chǎn)生何種影響？

第二，如若恒信永業(yè)公司主張自身具備原告資格，那么其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種程度的證明責(zé)任？在行政訴訟程序中如何認(rèn)定原告確已盡到了初步的、表面成立的證明責(zé)任？

第三，人民法院對(duì)于原告資格問(wèn)題的程序判斷節(jié)點(diǎn)與實(shí)體審查結(jié)論應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確把握？該案一審、二審法院作出駁回起訴和上訴的裁定結(jié)論，是否符合權(quán)利保障和程序正當(dāng)?shù)哪康囊螅?/p>

二、案件評(píng)析

(一)作為行政訴訟啟動(dòng)要件的“利害關(guān)系”

我國(guó)《行政訴訟法》自1989年頒布實(shí)施以來(lái)，經(jīng)歷了2014年、2017年兩次修訂，原告資格和受案范圍作為行政訴訟的兩大啟動(dòng)要件，一直受到理論界和實(shí)務(wù)界的共同關(guān)注和深入討論。但是，隨著最高人民法院出臺(tái)相關(guān)的司法解釋及發(fā)布一些典型個(gè)案，法院系統(tǒng)對(duì)于受案范圍的整體認(rèn)知已經(jīng)逐漸突破了既有的列舉主義規(guī)范限定，轉(zhuǎn)而開(kāi)始接受和邁向概括主義的發(fā)展思路[3]，從而在主、客觀因素方面均已將受案范圍排除在行政訴訟啟動(dòng)要件的核心議題之外。相比而言，原告資格問(wèn)題的重要性和緊迫性則顯得更為突出。

回溯中國(guó)四十余年來(lái)的行政法發(fā)展史，原告資格問(wèn)題的理論探討基本沿循著兩個(gè)基本方向：一個(gè)是從既有法律規(guī)范的基礎(chǔ)性概念出發(fā)，剖析和厘定原告資格的一般性標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確確定“合法權(quán)益”“法律上利害關(guān)系”或者是“利害關(guān)系”等關(guān)鍵詞的內(nèi)涵邊界；另一個(gè)是從某些或者某類典型個(gè)案的裁判主旨出發(fā)，討論這些具體案件中的原告資格問(wèn)題，其中最為典型的案件類型諸如信息公開(kāi)訴訟、行政公益訴訟等[4]。值得關(guān)注的是，如何有機(jī)地結(jié)合行政訴訟原告資格的一般性界定標(biāo)準(zhǔn)與特殊個(gè)案中的原告資格確定標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)綜合分析，二者之間到底存在何種關(guān)系？前者是否能夠順利地指導(dǎo)法官在審理特殊個(gè)案的過(guò)程中進(jìn)行判定？如若不能，那么一般性標(biāo)準(zhǔn)與特殊個(gè)案標(biāo)準(zhǔn)能否進(jìn)行體系化構(gòu)建，從而為司法適用提供一個(gè)相對(duì)完善可行的工具框架？[5]當(dāng)然，既有的學(xué)術(shù)討論在不同程度上已經(jīng)努力嘗試闡明原告資格的前述理論問(wèn)題，但是綜觀我國(guó)行政法學(xué)界的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于原告資格問(wèn)題的討論尚未形成共識(shí)(4)夏錦文、高新華等將行政訴訟原告資格的發(fā)展過(guò)程描述為從“無(wú)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”到“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”，再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”，進(jìn)而發(fā)展到“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”。也有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟原告資格是從行政相對(duì)人階段到法律上利害關(guān)系人階段，再到利害關(guān)系人階段。[6-9]，甚至出現(xiàn)各說(shuō)各話的憂人局面，尤其是在引入域外保護(hù)規(guī)范理論等學(xué)說(shuō)之后，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界愈發(fā)注重運(yùn)用法律釋義學(xué)等技術(shù)手段，最具代表性的司法案例是“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”(以下簡(jiǎn)稱“劉廣明案”)，最高人民法院在再審裁判文書(shū)中沒(méi)有使用1989年《行政訴訟法》明確規(guī)定的“具體行政行為侵犯了行政相對(duì)人合法權(quán)益”的規(guī)范表達(dá)，亦沒(méi)有援引2000年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》指明的“具體行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”的內(nèi)容表述，而是直接引入保護(hù)規(guī)范理論的“當(dāng)事人是否具有法律保護(hù)的權(quán)益，實(shí)體法規(guī)范是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益”等觀點(diǎn)闡述，從而確定了原告資格問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)——當(dāng)事人對(duì)于訴請(qǐng)的權(quán)益必須具備“利害關(guān)系”(5)參見(jiàn)最高人民法院(2017)行申169號(hào)行政裁定書(shū)。。

由此可見(jiàn)，我國(guó)行政訴訟啟動(dòng)要件之一原告資格問(wèn)題的判斷標(biāo)準(zhǔn)從最初的“直接聯(lián)系”發(fā)展到“實(shí)際影響”，再演變至目前較為普遍使用的“利害關(guān)系”。從本質(zhì)上而言,是從前一個(gè)不確定法律概念遞進(jìn)為后一個(gè)不確定法律概念[10]，仍舊需要司法者充分且恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用法律解釋技術(shù)予以破解，誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者胡芬所言：“各種決定所具有的‘周邊效力’，使得原告范圍的那些可界定性之標(biāo)準(zhǔn)，變得再也沒(méi)有可操作性，而審判活動(dòng)也逐漸地轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾的與個(gè)人的權(quán)利之區(qū)分——后者往往有可能是一個(gè)龐大的而且首先是不可預(yù)見(jiàn)的有利害關(guān)系的人群。于是，對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的查漏補(bǔ)缺工作，也就越來(lái)越多地成為法官范圍內(nèi)的事了?！盵11]毋庸置疑的是，“利害關(guān)系”作為當(dāng)前實(shí)定法確定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，能夠在規(guī)范適用層面盡可能地增強(qiáng)司法實(shí)踐操作的客觀性和可行性，減少不必要的主觀恣意，同時(shí)將應(yīng)受司法保護(hù)的“合法權(quán)益”轉(zhuǎn)換為行政機(jī)關(guān)作出被訴行政行為必須依據(jù)的實(shí)體法規(guī)范，能夠在認(rèn)識(shí)論層面徹底打破傳統(tǒng)行政審判關(guān)于“當(dāng)事人訴請(qǐng)保護(hù)的合法權(quán)益必須由法律載明列舉”的藩籬[12]，使得“被訴行政行為——實(shí)際影響”這一事實(shí)判斷，與“被訴行政行為——合法權(quán)益”這一價(jià)值判斷進(jìn)行有效區(qū)分且加以統(tǒng)合，終而促成行政訴訟所牽涉的原告資格判定不再局限于實(shí)定法的明確列舉。

盡管“利害關(guān)系”漸成當(dāng)前我國(guó)行政審判工作中用以判定原告資格的法定標(biāo)準(zhǔn)，但是其背后所依靠的保護(hù)規(guī)范理論在內(nèi)容體系上并未形成一個(gè)已然確定的通用版本，導(dǎo)致原告資格問(wèn)題始終無(wú)法獲得實(shí)定法規(guī)范結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)。畢竟，保護(hù)規(guī)范理論所倚重的行政實(shí)體法本身具有不能克服的“滯后性”，而這些先天不足往往會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范無(wú)法滿足公民、法人或者其他組織保護(hù)其合法權(quán)益的正當(dāng)訴求。加之，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于“利害關(guān)系”判斷標(biāo)準(zhǔn)普遍寄予過(guò)高期待，導(dǎo)致這一實(shí)定法標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始呈現(xiàn)泛化理解的傾向，而這一不利情勢(shì)在某些特殊個(gè)案中尤為突出，例如，受害人訴訟案件[13-14]、訴訟資格轉(zhuǎn)移案件[15-17]及公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人案件[18-20]等。

對(duì)此，章志遠(yuǎn)等曾尖銳地指出：“學(xué)者們樂(lè)此不疲地投入建構(gòu)理想的原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的研究浪潮之中，企圖尋找一個(gè)普遍適用于各種行為、事件和因果關(guān)系的法律概念，當(dāng)遇到新案件顯得力不從心時(shí)又賦予概念新的解釋，這種無(wú)限回溯的艱苦歷程面對(duì)復(fù)雜嶄新的案件時(shí)又必然遇到新的困境?！盵21]將這一所謂“新的困境”置于“恒信公司案”的現(xiàn)實(shí)情境中，恰恰引發(fā)了本研究深入思考當(dāng)事人主張與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

(二)主張“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)

前文已述，原告資格作為我國(guó)行政訴訟的啟動(dòng)要件，其判斷標(biāo)準(zhǔn)和層次構(gòu)造一直處于不斷發(fā)展變化的過(guò)程之中，但是在2014年修訂《行政訴訟法》并且經(jīng)由最高人民法院在“劉廣明案”的裁判文書(shū)中援引保護(hù)規(guī)范理論的觀點(diǎn)闡述之后，“利害關(guān)系”儼然成為當(dāng)前我國(guó)行政訴訟判定哪些權(quán)利主體具備原告資格的法定標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)考察原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說(shuō)演變和實(shí)踐推進(jìn)不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政訴訟原告資格的主體范圍呈現(xiàn)積極拓寬的整體趨勢(shì)，與21世紀(jì)以來(lái)世界上大多數(shù)法治國(guó)家愈發(fā)注重權(quán)利保障的政策需求基本保持一致[22]。此外，原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)所歷經(jīng)的從合法權(quán)益到法律上的利害關(guān)系再到利害關(guān)系的漸變譜系，揭示出這一實(shí)踐問(wèn)題的解決逐漸從主觀價(jià)值評(píng)判轉(zhuǎn)為客觀事實(shí)認(rèn)定，并且努力地嘗試結(jié)合域外先進(jìn)理論進(jìn)行闡釋，在某種意義上反映出原告資格不僅是國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界所密切關(guān)注的理論實(shí)踐難題，而且是一個(gè)具有全球性的重要理論議題，并且能夠從域外獲取較為明確的基礎(chǔ)理論予以借鑒適用[23-24]。從結(jié)果來(lái)看，雖然“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)在理論上依舊存在爭(zhēng)議，但是保護(hù)規(guī)范理論作為一項(xiàng)重要的法治資源，已經(jīng)逐漸被我國(guó)司法機(jī)關(guān)普遍接受。

“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)直接適用于“恒信公司案”，又給理論界和實(shí)務(wù)界提出了一個(gè)新的研究議題：恒信永業(yè)公司針對(duì)涉案行政行為，主張與其存在“利害關(guān)系”,究竟需要承擔(dān)何種程度的證明責(zé)任？即在行政審判實(shí)踐中，“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確劃定，顯然又成為原告資格范圍邊界的重要影響因素。根據(jù)前文仔細(xì)梳理“恒信公司案”一審、二審及再審的裁判文書(shū)，可以看出一審、二審法院對(duì)于該案原告資格問(wèn)題的“利害關(guān)系”判斷，從形式上而言僅僅是圍繞恒信永業(yè)公司提供的證據(jù)材料進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)在裁判文書(shū)的說(shuō)理部分亦是比較模糊、片面的。相較而言，最高人民法院對(duì)于恒信永業(yè)公司主張存在“利害關(guān)系”的判斷結(jié)論則是非常明確的，并且結(jié)合其他權(quán)利主體是否針對(duì)訴爭(zhēng)權(quán)益事項(xiàng)存在異議進(jìn)行考察。至此，最高人民法院對(duì)于該案的再審意見(jiàn)確立了行政訴訟中當(dāng)事人主張存在“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)：初步的、表面成立的且無(wú)須提供確切證據(jù)證明合法權(quán)益的客觀存在，以及法院不能以當(dāng)事人的權(quán)益主張可能違法等實(shí)體理由否定訴訟權(quán)利。那么，再審意見(jiàn)所闡述的“利害關(guān)系”證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)之法理基礎(chǔ)究竟為何？保護(hù)規(guī)范理論能否為此提供相應(yīng)的觀點(diǎn)支撐？

1.行政訴訟中原告資格問(wèn)題的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)

一般而言，行政訴訟的證明責(zé)任由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)(6)我國(guó)《行政訴訟法》第34條第1款規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”這一條款是我國(guó)行政訴訟客觀證明責(zé)任分配的原則性規(guī)定。，但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第49條的相關(guān)規(guī)定，起訴人必須對(duì)自身具有法定原告資格提供相應(yīng)的證據(jù)材料，這也被稱為行政訴訟的原告證明責(zé)任(7)除法律明確規(guī)定由行政相對(duì)人承擔(dān)客觀證明責(zé)任外，行政訴訟中其他待證事實(shí)均由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)客觀證明責(zé)任：“原告主張，被告舉證，是行政訴訟舉證責(zé)任分配的規(guī)律性原則?！盵25]。其實(shí)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)于行政訴訟的證明責(zé)任研究通常偏向于被告行政機(jī)關(guān)一方，而對(duì)于原告行政相對(duì)人證明責(zé)任或稱舉證責(zé)任的研究相對(duì)較少。根據(jù)目前通行的民事、刑事及行政訴訟程序的證明標(biāo)準(zhǔn)“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”來(lái)看，各方當(dāng)事人皆應(yīng)當(dāng)對(duì)處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)的案件爭(zhēng)議事實(shí)承擔(dān)對(duì)應(yīng)的舉證責(zé)任，在行政訴訟程序中原告需要對(duì)案件客觀真實(shí)存在、自身確系利害關(guān)系人等事實(shí)要件進(jìn)行證明，而原告資格問(wèn)題便是其中最為核心且基礎(chǔ)性的組成部分[26]。對(duì)原告資格的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作何界定？按照高秦偉[27]對(duì)于行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)理闡述，從證明主體確定性的角度而言，對(duì)于被告(行政機(jī)關(guān))的要求一般要高于原告(行政相對(duì)人)。行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)具有極大的靈活性和延展度，被告承擔(dān)的舉證責(zé)任是需要說(shuō)服司法者確信其所作出的被訴行政行為具備合法性，其證明標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)當(dāng)達(dá)到明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)甚至排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。原告承擔(dān)的舉證責(zé)任則主要是證明行政訴訟的程序事實(shí)或者推進(jìn)行政訴訟程序的責(zé)任，一般要達(dá)到優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)[28]。

“恒信公司案”中最高人民法院對(duì)于原告資格問(wèn)題的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)顯然是根據(jù)前述這一思路進(jìn)行裁決，當(dāng)事人主張與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的證明標(biāo)準(zhǔn)，僅僅需要達(dá)到“初步、表面成立”的證明程度即可。從理論上意味著原告承擔(dān)證明責(zé)任，只需要提供相應(yīng)的證據(jù)材料使法官相信案件事實(shí)的存在比不存在更具可能性, 根據(jù)此種所謂之“優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)”所作出的司法裁判只是一種相對(duì)正確的結(jié)論, 一般適用于民事訴訟案件[29]。該案的再審結(jié)論對(duì)于原告資格問(wèn)題確定而言，無(wú)疑是確立了一種更為寬松、更具包容性的認(rèn)定思路，能夠進(jìn)一步有效地拓寬原告資格的認(rèn)定條件，從而為“利害關(guān)系”證明標(biāo)準(zhǔn)的司法適用劃定全新的認(rèn)知邊界。

2.保護(hù)規(guī)范理論與“利害關(guān)系”初步證明標(biāo)準(zhǔn)的邏輯關(guān)聯(lián)

“恒信公司案”確實(shí)為原告資格問(wèn)題提供了一個(gè)全新的認(rèn)定思路和審查立場(chǎng)，原告證明其與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”，僅僅需要按照“初步、表面成立”的標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的證據(jù)材料。前文已述，“利害關(guān)系”作為當(dāng)前我國(guó)司法機(jī)關(guān)判定原告資格問(wèn)題的內(nèi)核意蘊(yùn)，是借鑒域外保護(hù)規(guī)范理論和運(yùn)用法律解釋技術(shù)發(fā)展而來(lái)的。最高人民法院通過(guò)“恒信公司案”的再審裁判意見(jiàn)，再次為原告資格問(wèn)題的判斷標(biāo)準(zhǔn)提出了新的內(nèi)涵要求，那么此種“利害關(guān)系”的初步證明標(biāo)準(zhǔn)與保護(hù)規(guī)范理論之間是否存在某些確定的意義關(guān)聯(lián)，又或者說(shuō)后者作為一種基礎(chǔ)理論，能否為前者提供充足的意義闡釋？答案是肯定的。究其本質(zhì)，保護(hù)規(guī)范理論的核心要義是引入傳統(tǒng)民法理論體系中的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，與行政實(shí)體法所欲保護(hù)的權(quán)益進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。換言之，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須依據(jù)和適用的行政實(shí)體法規(guī)范體系，如若要求行政機(jī)關(guān)必須考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，此時(shí)原告與被訴行政行為便存在公法上的“利害關(guān)系”。反之則不存在。

“恒信公司案”的原告在起訴時(shí)提交了一份“東新社區(qū)辦公用房代建協(xié)議”，這份協(xié)議并未對(duì)涉案三層樓房中的一層、三層房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行劃分，原告已經(jīng)舉證證明其長(zhǎng)期實(shí)際占有使用該涉案房屋，且其他權(quán)利主體從未提出異議。由此可知，原告對(duì)于該涉案房屋享有相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)?；诒Ｗo(hù)規(guī)范理論的角度，原告有權(quán)以其實(shí)際占有使用的涉案房屋可能受到利益侵害為由，向作出行政強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)提出異議。最高人民法院也曾經(jīng)針對(duì)“利害關(guān)系”作出釋義：“‘法律上利害關(guān)系’是被訴行為對(duì)自然人和組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，這種利害關(guān)系，包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系?！盵30]被告寶雞市人民政府授權(quán)拆遷指揮部辦公室對(duì)涉案房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除，明顯會(huì)對(duì)原告實(shí)際享有的權(quán)益產(chǎn)生影響。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《行政強(qiáng)制法》等行政實(shí)體法規(guī)范，行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制拆除決定必須恪守保障權(quán)利和依法行政的基本原則，既然原告對(duì)涉案房屋享有實(shí)際的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，故而其與前述行政實(shí)體法所欲保護(hù)的權(quán)益事項(xiàng)存在公法上的“利害關(guān)系”[31]。

值得注意的是，最高人民法院針對(duì)原告對(duì)于涉案房屋享有實(shí)際權(quán)益的認(rèn)定結(jié)論，主要是基于原告起訴時(shí)提交的證據(jù)材料及其他權(quán)利主體對(duì)此無(wú)異議等案件事實(shí)，此種裁判思路儼然是借助立法所欲保護(hù)或者調(diào)整的利益范圍進(jìn)行推演得出當(dāng)事人的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，并且以法律解釋的方式劃定原告享有合法權(quán)益的邊界。

(三)原告資格問(wèn)題的程序判斷與實(shí)體審查

最高人民法院在對(duì)“恒信公司案”的利害關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“初步、表面成立”的性質(zhì)限定之后，在再審裁判文書(shū)中進(jìn)一步明確了法院對(duì)于原告資格確定的程序判斷節(jié)點(diǎn)和實(shí)體審查結(jié)論，這便是本研究需要進(jìn)行評(píng)析的重點(diǎn)內(nèi)容。根據(jù)前文所提及的行政訴訟證明責(zé)任，原告對(duì)于自身與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的具體事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)的必要舉證責(zé)任，是一種程序性的推進(jìn)責(zé)任。然而，原告資格本身就是一項(xiàng)與當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益密切相關(guān)的司法裁量問(wèn)題。如此看來(lái)，人民法院在具體案件的審理過(guò)程中判斷是否存在“利害關(guān)系”時(shí)，必然會(huì)牽涉兩個(gè)不同方面的問(wèn)題：司法權(quán)何時(shí)能夠介入審查原告資格，以及對(duì)此進(jìn)行審查之后應(yīng)當(dāng)以何理由作出最終的裁判結(jié)論。

最高人民法院在“恒信公司案”的再審裁判意見(jiàn)明確指出，不能在起訴階段以起訴人的權(quán)益可能不合法為由否定其訴權(quán)，起訴人與被訴行政行為是否存在利害關(guān)系在立案階段難以判斷的，可以先行登記立案，待審理階段再作判斷，不得直接作出不予立案或者駁回起訴的裁定結(jié)論。這段裁判要旨的信息量無(wú)疑是非常巨大的，涉及原告資格確定的程序節(jié)點(diǎn)安排和實(shí)體判斷結(jié)論等關(guān)鍵細(xì)節(jié)，亦提及2014年修訂《行政訴訟法》后新增的立案登記制度[32]。

1.立案登記制度與原告資格審查的程序銜接

《行政訴訟法》第51條明確規(guī)定，人民法院對(duì)于符合法定起訴條件的行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合法定起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書(shū)面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案?！昂阈殴景浮钡囊粚?、二審法院在訴訟程序上確實(shí)是按照訴訟法的相關(guān)規(guī)定接收該案，并且也是在案件的審理過(guò)程之中對(duì)原告資格問(wèn)題進(jìn)行判斷，這點(diǎn)無(wú)疑是值得認(rèn)可的。但是，最高人民法院仍舊在裁判文書(shū)中重申一項(xiàng)原告資格的程序判斷標(biāo)準(zhǔn)：首先，原告在起訴階段只需要提供“初步、表面成立”的證據(jù)材料，以證明自己與被訴行政行為存在公法上的利害關(guān)系，而不需要提供確切的證據(jù)證明權(quán)益存在及權(quán)益被侵犯。既然恒信永業(yè)公司已經(jīng)提供一份雙方當(dāng)事人簽訂的代建協(xié)議，證明自己對(duì)涉案房屋存在實(shí)際占有使用的權(quán)益，且無(wú)其他權(quán)利主體提出異議，那么法院便可以此認(rèn)定起訴人享有法定的原告資格。其次，無(wú)論起訴人恒信永業(yè)公司對(duì)其主張的權(quán)益是否合法，法院均不得以此否定其訴權(quán)的客觀存在，這也是最高人民法院在積極回應(yīng)原告資格與行政訴訟目的之間的意義關(guān)聯(lián)。雖然我國(guó)行政訴訟的制度目的具有多元內(nèi)涵，但是其中一項(xiàng)目的——實(shí)質(zhì)性地解決行政爭(zhēng)議，便需要法院在個(gè)案審查時(shí)針對(duì)原告資格問(wèn)題進(jìn)行放寬處理、針對(duì)起訴門(mén)檻進(jìn)行適度降低，否則當(dāng)事人連訴訟程序都無(wú)法順利進(jìn)入，那么行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的管道功能及維護(hù)客觀法秩序的制度定位便無(wú)從談起[33]。

2.不予立案或者駁回起訴裁定的實(shí)體法效果

《行政訴訟法》第51條規(guī)定，對(duì)于不符合法定起訴條件的行政訴訟案件，法院作出不予立案的裁定，裁定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。可是，“恒信公司案”的一審、二審法院均作出駁回起訴和駁回上訴的裁定結(jié)論，而非不予立案的裁定。這兩種裁定意見(jiàn)看似是兩種截然不同的表達(dá)，實(shí)際上在實(shí)體法效果層面并無(wú)二致。不予立案裁定指法院作出拒絕接受起訴人提請(qǐng)行政訴訟的裁定，其實(shí)體法效果是法院對(duì)起訴人直接關(guān)上大門(mén)，拒絕提供行政救濟(jì)；駁回起訴裁定則是法院依法受理起訴案件之后，經(jīng)審查認(rèn)為該案不符合起訴要件所作出的裁定，其實(shí)體法效果是把已經(jīng)進(jìn)入法院大門(mén)的行政訴訟案件再次推出門(mén)外[34]。由此可知，駁回起訴裁定的程序要求須以受理案件為前提，而不予受理裁定則無(wú)須以受理案件為前提，但是對(duì)于案件的原告而言，二者完全可以等同視之。最高人民法院通過(guò)全面審查該案中的涉案房屋權(quán)屬關(guān)系之后，認(rèn)定原告與被訴強(qiáng)制拆除行為確實(shí)存在利害關(guān)系，直接指出一審、二審的裁判錯(cuò)誤之處：在未對(duì)全部案件事實(shí)進(jìn)行審查認(rèn)定之前，不得徑行裁定駁回起訴。對(duì)此，本研究不揣冒昧地提出一點(diǎn)個(gè)人意見(jiàn)以供參考：該案的再審裁判雖然在內(nèi)容上已經(jīng)明確了該案原告資格認(rèn)定與其后續(xù)裁判意見(jiàn)之間的邏輯關(guān)聯(lián)，可是如若以后出現(xiàn)同類或者相似案件，人民法院在對(duì)原告資格問(wèn)題進(jìn)行實(shí)體審查之后，認(rèn)為當(dāng)事人主張與被訴行政行為存在利害關(guān)系的證據(jù)材料確實(shí)存在欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，是否可以相應(yīng)地借鑒《行政訴訟法》關(guān)于立案階段的指導(dǎo)釋明制度？即在依法作出駁回起訴裁定的同時(shí)，向起訴人進(jìn)行必要的說(shuō)明以充分保障其訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，而且能夠在很大程度上減少當(dāng)事人提起上訴的程序負(fù)累和成本，最終促成行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解。

三、結(jié)語(yǔ)

行政訴權(quán)作為現(xiàn)代社會(huì)公民權(quán)利的重要子項(xiàng)內(nèi)容，是行政訴訟的制度根基，原告資格問(wèn)題的確定顯然屬于最為核心的研究議題[35]。通過(guò)仔細(xì)梳理和對(duì)比考察行政訴訟原告資格證明標(biāo)準(zhǔn)的歷史演變，不難發(fā)現(xiàn)其歷經(jīng)了實(shí)定法的多重變遷，直至目前被我國(guó)行政法學(xué)界所普遍接受的“利害關(guān)系”證明標(biāo)準(zhǔn)，這既生動(dòng)地反映出立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力主體對(duì)原告資格法律地位的觀念轉(zhuǎn)變，亦多維地體現(xiàn)出理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)于域外保護(hù)規(guī)范理論、法律釋義學(xué)等觀點(diǎn)技術(shù)的學(xué)理借鑒?！昂阈殴景浮钡脑賹彶门形臅?shū)為原告資格問(wèn)題中的“利害關(guān)系”意涵確立了“初步、表面成立”的證明標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效地降低原告需要證明其與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的難度，為拓寬原告資格的條件范圍提供了現(xiàn)實(shí)的可能性，并且通過(guò)有效統(tǒng)合原告資格問(wèn)題的程序判斷節(jié)點(diǎn)和實(shí)體審查結(jié)論，能夠在很大程度上保證行政爭(zhēng)議案件的順利及時(shí)解決，盡可能地減少“案結(jié)事未了”的不利局面。畢竟“正確的判決——爭(zhēng)議的平息”不僅僅是一個(gè)理想的法治愿景和訴訟目標(biāo)，更是我國(guó)行政訴訟制度功能得以切實(shí)落地的規(guī)范要求和實(shí)踐呼聲。

當(dāng)然，原告資格問(wèn)題的妥善解決甚至是行政訴訟制度的法治化絕非朝夕之功可致，僅僅依靠“劉廣明案”“恒信公司案”斷然不可輕易達(dá)成，畢竟其中所涉及的復(fù)雜理論推演和豐富實(shí)踐完善正方興未艾于一個(gè)正在建設(shè)中的法治國(guó)家，司法者裁判技術(shù)的不成熟、既有指導(dǎo)案例制度的不完善決定了原告資格確定的不統(tǒng)一性很難避免，也不可能在短時(shí)間內(nèi)完全克服[36]。唯有逐步形成共識(shí)，對(duì)其中存在的核心問(wèn)題有更多清醒且一致的認(rèn)知，進(jìn)而對(duì)違反權(quán)利保障和程序法治的裁判文書(shū)采取嚴(yán)格審查的策略或使其形式或?qū)嵸|(zhì)皆合法化、正當(dāng)化的策略，方可真正做到有效發(fā)揮“利害關(guān)系”證明標(biāo)準(zhǔn)的適度功效。