宋 潔，馮 楊

(1.河南工程學(xué)院 人文政法學(xué)院，河南 鄭州 451191；2.河南財(cái)政金融學(xué)院 計(jì)算機(jī)與信息技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

科技創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效的“第一動(dòng)力”。當(dāng)前，我國深入落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善和優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系，充分發(fā)揮其規(guī)劃、引導(dǎo)、激勵(lì)等作用,著力提高創(chuàng)新效率、提升創(chuàng)新能力。黃河流域在創(chuàng)新資源不足的窘境下，綜合科技創(chuàng)新水平較低，又面臨新發(fā)展格局下綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。因此，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展轉(zhuǎn)型對(duì)于黃河流域顯得尤為重要。

一、相關(guān)研究綜述

1949—2010年,我國的科技創(chuàng)新政策發(fā)生了顯著的主題變遷，呈現(xiàn)出科技創(chuàng)新體制改革深化、人才政策不斷完善、自主創(chuàng)新成為政策焦點(diǎn)、創(chuàng)新治理能力增加的特征,但是基礎(chǔ)研究尚未成為可辨識(shí)的科技創(chuàng)新政策聚焦點(diǎn)[1]。當(dāng)前，我國科技創(chuàng)新政策整體效力不高，部門協(xié)同水平偏低，政策目標(biāo)表述模糊；政策體系不完善和結(jié)構(gòu)性失衡，環(huán)境型和需求型政策工具應(yīng)用不足；很多領(lǐng)域的科技創(chuàng)新都缺乏面向商業(yè)化階段的政策工具[2-5]。因此，在“非對(duì)稱”趕超戰(zhàn)略的新要求下，我國科技創(chuàng)新政策必須以“并行、領(lǐng)跑”為取向，“繼續(xù)揚(yáng)長、按需補(bǔ)短”，提高供給型政策工具的系統(tǒng)性，提升需求型政策工具的可操作性，加強(qiáng)科技市場(chǎng)和創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)[6]。未來，我國科技創(chuàng)新政策的完善主要集中在要不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和自主創(chuàng)新、改進(jìn)評(píng)價(jià)及激勵(lì)制度、提升科技治理能力、推動(dòng)高水平開放創(chuàng)新、營造健康的創(chuàng)新環(huán)境[7]。

當(dāng)前，黃河流域科技創(chuàng)新水平整體較低，科研投入少、創(chuàng)新產(chǎn)出水平低、科教水平落后、創(chuàng)新平臺(tái)較少[8]。與長江經(jīng)濟(jì)帶相比，黃河流域的生態(tài)效率優(yōu)于長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)效率，但在技術(shù)進(jìn)步方面黃河流域則落后于長江經(jīng)濟(jì)帶[9]。2009—2018年，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展綜合水平逐步穩(wěn)定上升，共享發(fā)展、綠色發(fā)展對(duì)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用穩(wěn)步增強(qiáng)，但創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展的支撐作用持續(xù)偏低[10]。陜西、山東和四川三省份科技創(chuàng)新的集中度處于較高水平，但呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；全流域科技創(chuàng)新處于極低極化水平并呈持續(xù)下降趨勢(shì)。黃河流域科技創(chuàng)新極化效應(yīng)在一定程度上依賴于人口數(shù)量規(guī)模和資源總量，而創(chuàng)新效應(yīng)小[11]。黃河流域在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、改善資源型城市生態(tài)環(huán)境和提高水資源使用效率過程中都要高度重視科技創(chuàng)新的作用[12-14]。綜上，2019年黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，對(duì)該領(lǐng)域的研究主要集中在戰(zhàn)略部署、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，但是把高質(zhì)量發(fā)展重要驅(qū)動(dòng)力科技要素的研究作為影響生態(tài)效率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的一個(gè)重要因素，分散在不同領(lǐng)域，相關(guān)的系統(tǒng)研究相對(duì)匱乏，尚且沒有關(guān)于黃河流域科技創(chuàng)新政策特征的探討。本研究以黃河流域9省(區(qū))的省(區(qū))級(jí)科技創(chuàng)新政策為研究對(duì)象，探討黃河流域科技創(chuàng)新政策環(huán)境在2006—2020年的變化特征，為黃河流域科技創(chuàng)新政策的主動(dòng)調(diào)整和改革提供一定的參考，進(jìn)一步促進(jìn)形成有利于黃河流域科技創(chuàng)新的長效機(jī)制。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)政策文本的收集和刪選

科學(xué)政策重點(diǎn)解決知識(shí)生產(chǎn)問題；技術(shù)政策側(cè)重指導(dǎo)某一個(gè)領(lǐng)域技術(shù)的發(fā)展、應(yīng)用及進(jìn)步；創(chuàng)新政策側(cè)重促進(jìn)科技發(fā)展，規(guī)范創(chuàng)新管理，強(qiáng)調(diào)科技成果商業(yè)化[15]?？萍颊吲c創(chuàng)新政策不斷融合，形成了涵蓋要素政策、主體政策、關(guān)聯(lián)政策、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新政策、區(qū)域創(chuàng)新政策和創(chuàng)新環(huán)境政策等六大類型的政策體系[16]。為了避免研究過于泛化和文本數(shù)量過于龐大，本研究以“科技創(chuàng)新”“技術(shù)創(chuàng)新”為核心關(guān)鍵詞，以保證所選文本主要涉及科技、技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新。

2006年，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》公布。在該規(guī)劃綱要指導(dǎo)下，各地出臺(tái)各項(xiàng)科技創(chuàng)新政策的活力得以迸發(fā)。因此，本研究以2006—2020年為研究期，選擇的黃河流域9省份省(區(qū))級(jí)科技創(chuàng)新政策均可以公開從網(wǎng)絡(luò)獲得，內(nèi)容不涉及保密性和敏感性，均可以用于理論研究。政策文件搜索主要借助于各個(gè)省(區(qū))的政府網(wǎng)站及北大法寶數(shù)據(jù)庫，以“創(chuàng)新”“科技”“技術(shù)”為標(biāo)題關(guān)鍵詞進(jìn)行政策檢索，選取的時(shí)間段為2006年1月1日到2020年12月31日，發(fā)布的單位是省(區(qū))級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、省(區(qū))級(jí)人民政府和省(區(qū))其他部門?？紤]到初步檢索政策文本數(shù)量龐大，本研究對(duì)政策進(jìn)行刪選和整理，刪去僅僅是泛泛而談、沒有具體實(shí)際內(nèi)容的政策，刪去僅僅是通知告知相關(guān)事項(xiàng)的政策，刪去高度重復(fù)的政策，刪去批復(fù)、函，得到政策文本共計(jì)837份。

(二)黃河流域科技創(chuàng)新政策“外維-內(nèi)維”分析框架

為了深入分析黃河流域2006—2020年科技創(chuàng)新政策的時(shí)空演變，把握其外部屬性變化規(guī)律和內(nèi)部構(gòu)造特征，本研究主要從“外維-內(nèi)維”構(gòu)建政策分析框架。其一，政策的外部維度就是政策體系的外部特征，主要是對(duì)政策正文以外的屬性進(jìn)行描述分析，包含政策的發(fā)文時(shí)間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策形式、政策效力等。其二，政策的內(nèi)部維度就是政策文本的內(nèi)容特征，主要是對(duì)政策的正文進(jìn)行分析，根據(jù)研究目的可以從政策工具、政策主體及政策過程等不同層面進(jìn)行分析。本研究著重于創(chuàng)新主體和政策工具兩個(gè)層面。創(chuàng)新主體分為企業(yè)、高校、科研院所、創(chuàng)新平臺(tái)和科技中介，政策工具則借鑒Rothwell和Zegveld[17]提出的劃分標(biāo)準(zhǔn)分為供給型、環(huán)境型和需求型三種。

三、黃河流域科技創(chuàng)新政策外部屬性特征的變化

(一)科技創(chuàng)新政策發(fā)文數(shù)量在波動(dòng)中不斷增長

2006—2020年黃河流域科技創(chuàng)新政策數(shù)量在波動(dòng)中整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2017年達(dá)到峰值135份，2009年、2013年則出現(xiàn)了明顯的下降趨勢(shì)，2014年之后波動(dòng)幅度不大，并不斷增長(見表1)?？梢?，在黨的十八大報(bào)告提出必須把科技創(chuàng)新擺在核心位置之后，科技創(chuàng)新快速發(fā)展，在其影響力不斷增大的背景下，黃河流域不斷提高科技創(chuàng)新政策的投入，但從其發(fā)文數(shù)量的波動(dòng)性來看，黃河流域要加強(qiáng)政策的連續(xù)性，特別是波動(dòng)幅度較大的省(區(qū))，如陜西、山西、甘肅、內(nèi)蒙古。

表1 黃河流域科技創(chuàng)新政策發(fā)文時(shí)間和數(shù)量 單位：份

(二)科技創(chuàng)新政策的發(fā)文主體和部門合作由單一到多元

2006—2020年黃河流域科技創(chuàng)新政策政府部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量不斷增加，部門間合作日益加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，研究樣本中聯(lián)合發(fā)文數(shù)共計(jì)193份，占到樣本總量的23.1%。其中山東、四川聯(lián)合發(fā)文量占比高于黃河流域平均水平，分別為36.5%、27.7%，其余均低于平均水平，甘肅最低，為14.6%。研究期內(nèi)，黃河流域省(區(qū))級(jí)單位共有134個(gè)機(jī)構(gòu)參加了科技創(chuàng)新政策的發(fā)文，核心發(fā)文部門主要有省(區(qū))政府、科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)、工業(yè)和信息化廳、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政廳、教育廳、人力資源和社會(huì)保障廳，這些部門參與科技創(chuàng)新政策發(fā)文的頻次較高，且發(fā)揮出較大的作用。其中, 2006—2014年“省委省政府-財(cái)政廳-科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)”聯(lián)合發(fā)文頻率較高，占聯(lián)合發(fā)文量的34.1%；2015—2020年形成了“科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)-財(cái)政廳-發(fā)展改革委員會(huì)”為核心的聯(lián)合發(fā)文格局，占聯(lián)合發(fā)文量的54.7%。

(三)省(區(qū))級(jí)科技主管部門與其他部門合作不斷增多

2006—2020年黃河流域9個(gè)省(區(qū))的科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)共參與政策制定330次，其中最多的是山東，為83次，甘肅、河南、四川的科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)參與頻次稍高于黃河流域平均水平，寧夏、山西、青海的科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)參與頻次低于黃河流域平均水平。科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)合作最多的是財(cái)政廳，兩部門聯(lián)合發(fā)文共計(jì)100次，占科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)參與發(fā)文量的30.3%?？茖W(xué)技術(shù)廳(科技廳)與發(fā)展和改革委員會(huì)、教育廳、人力資源和社會(huì)保障廳、農(nóng)業(yè)廳的合作也很密切。2018—2020年黃河流域各省(區(qū))的科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)與工業(yè)和信息化廳合作日漸密切，合作的領(lǐng)域主要集中在科研、綠色技術(shù)研發(fā)和制造業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)等方面。從中可以看出，黃河流域9個(gè)省(區(qū))的科技主管部門在科技創(chuàng)新政策中的核心地位突出，合作部門數(shù)量和次數(shù)不斷增多，合作的范圍、程度、強(qiáng)度都得到很大的提高。

(四)政策的操作性與力度整體較弱

就政策采取的形式而言，837份科技創(chuàng)新政策文本使用最多的前三種是辦法、意見和通知，分別占37.4%、35.1%、12.3%；實(shí)施方案、措施、條例和細(xì)則分別占4.2%、3.6%、3.1%和2.3%；占1%以下的有決定、規(guī)定和規(guī)劃綱要。可見，操作性較強(qiáng)的實(shí)施方案、措施和細(xì)則一共占10.1%，其余政策形式可操作性較弱，抽象性、指導(dǎo)性、引導(dǎo)性較強(qiáng)。

依據(jù)發(fā)文主體層次和政策文本文種，對(duì)各類政策進(jìn)行力度分類和賦值。本研究將黃河流域省(區(qū))級(jí)政策文本劃分為五個(gè)層級(jí)：省(區(qū))級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)(5分)，省(區(qū))級(jí)人民政府制定或批準(zhǔn)的意見、辦法、試行條例、措施、細(xì)則、方案、標(biāo)準(zhǔn)(4分)，省(區(qū))級(jí)人民政府頒布的通知(3分)，省(區(qū))級(jí)人民政府下屬的委、廳、局頒布的意見、辦法、試行條例、措施、細(xì)則、方案(2分)，省(區(qū))級(jí)人民政府下屬的委、廳、局頒布的通知、公告(1分)。若一份政策文件涉及多個(gè)機(jī)關(guān)部門發(fā)文，取其中最高級(jí)別的機(jī)關(guān)部門進(jìn)行力度的計(jì)算。通過統(tǒng)計(jì)，黃河流域整體的政策力度從2006年的平均得分2.42發(fā)展到2020年的2.36,這與2006年發(fā)文數(shù)量偏少有一定關(guān)系。2006—2020年整體政策力度平均得分為2.57。從9個(gè)省(區(qū))人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的行政法規(guī)數(shù)量來看，一共有26份，占政策文本的3.1%。其中，甘肅5份，山東、四川各4份，陜西、河南各3份，內(nèi)蒙古、寧夏、山西各2份，青海1份。整體來看，黃河流域科技創(chuàng)新政策的法律效力不高，體現(xiàn)在行政法規(guī)占比較小，為3.2%，政府規(guī)范性文件占比30.1%，部門規(guī)范性文件占比66.7%。相對(duì)來說，四川省科技創(chuàng)新政策規(guī)格較高，四川省人民代表大會(huì)制定的行政法規(guī)有4份、四川省人民政府制定的政策有32份，兩者一共占該省樣本量的35.6%。

表2 黃河流域各省(區(qū))科技創(chuàng)新政策的形式 單位：份

四、黃河流域科技創(chuàng)新政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化

本研究主要從創(chuàng)新主體和政策工具兩個(gè)層面對(duì)黃河流域科技創(chuàng)新政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行剖析。創(chuàng)新主體分為企業(yè)、高校、科研院所、創(chuàng)新平臺(tái)和科技中介；對(duì)創(chuàng)新主體的關(guān)注度主要體現(xiàn)在不同創(chuàng)新主體的文本數(shù)量占創(chuàng)新主體文本總量的比值；政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種。

(一)創(chuàng)新主體層面

1.對(duì)企業(yè)創(chuàng)新主體的重視程度不斷增強(qiáng)

政策樣本中關(guān)于企業(yè)的專項(xiàng)政策共計(jì)103份，占創(chuàng)新主體文本總量的30.7%；特別是2016—2020年，發(fā)文量占企業(yè)專項(xiàng)政策總量的84.5%。其中，寧夏最高，占其政策創(chuàng)新主體樣本量的40%；青海、山東、河南和四川緊隨其后，分別占35.3%、35.2%、33.3%和32.4%；陜西、山西、內(nèi)蒙古和甘肅均低于黃河流域平均水平；最低的是甘肅，占20.5%。規(guī)格最高的是2017年12月1日山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《山東省企業(yè)技術(shù)改造條例》；從發(fā)文時(shí)間來看，2006年，陜西省人民政府出臺(tái)的《陜西省委、陜西省人民政府關(guān)于增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的決定》、山東省人民政府出臺(tái)的《中共山東省委、山東省人民政府關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)創(chuàng)新型省份的決定》，較早提出了企業(yè)作為創(chuàng)新主體的地位。研究期內(nèi)，四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的決定》(2016年)、山西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《山西省科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》(2017年)和《山西省創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展條例》(2020年)、河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》(2020年)，均明確了建立企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的科技創(chuàng)新體系。

2.高校、科研院所及科技人才的培養(yǎng)與激勵(lì)的重要性逐步凸顯

政策樣本中關(guān)于高校、科研院所創(chuàng)新主體的專項(xiàng)政策共計(jì)32份，占創(chuàng)新主體專項(xiàng)政策總量的9.5%。其中，四川最高，占其政策創(chuàng)新主體樣本量的14.7%；山西、寧夏和青海緊隨其后，分別占13%、11.8%和11.3%；河南、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古和寧夏均低于黃河流域平均水平；最低的是寧夏，占5%。從政策內(nèi)容關(guān)注焦點(diǎn)來看，主要集中于高校及科研院所的科技基地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、創(chuàng)新績效評(píng)價(jià)、科研經(jīng)費(fèi)管理等方面。寧夏、四川、內(nèi)蒙古、甘肅和山西沒有出臺(tái)有關(guān)高校主體的相關(guān)創(chuàng)新政策。

政策文本中關(guān)于創(chuàng)新人才的專項(xiàng)政策共計(jì)55份，占創(chuàng)新主體專項(xiàng)政策總量的16.4%；特別是2018年，發(fā)文量占創(chuàng)新人才專項(xiàng)政策總量的40%。其中，山西最高，占其政策創(chuàng)新主體樣本量的26.1%；陜西、內(nèi)蒙古、山東和河南緊隨其后，分別占19.7%、17.6%、16.9%和16.7%；甘肅、四川、寧夏和青海均低于黃河流域平均水平；最低的是青海，占5.9%。黃河流域科技創(chuàng)新政策對(duì)于科技人才的關(guān)注大多是不區(qū)分人才類型的培養(yǎng)、激勵(lì)或綜合性的政策。從人才類型來看，黃河流域?qū)τ诟邔哟稳瞬抨P(guān)注度最高，其次是技術(shù)人才，最后是海外人才。從政策內(nèi)容關(guān)注焦點(diǎn)來看，主要集中于人才培養(yǎng)、引進(jìn)、激勵(lì)和綜合管理等方面。

3.創(chuàng)新平臺(tái)的地位日益突出

政策樣本中關(guān)于創(chuàng)新平臺(tái)專項(xiàng)政策共計(jì)146份，占政策總量的17.4%。特別是2017—2019年，這三年的創(chuàng)新平臺(tái)專項(xiàng)政策發(fā)文量占創(chuàng)新平臺(tái)專項(xiàng)政策總量的58.2%。其中，陜西最高，占其樣本量的23%；甘肅、河南和陜西緊隨其后，分別占22.9%、21.6%和21.4%；寧夏、青海、山東、四川、內(nèi)蒙古和山西均低于黃河流域平均水平；最低的是山西，占12.7%。2016年之后，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新中心、微小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、自主創(chuàng)新示范區(qū)作為創(chuàng)新主體在黃河流域越來越受到重視，這與省(區(qū))級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和人民政府出臺(tái)關(guān)于開發(fā)區(qū)專項(xiàng)政策有關(guān)。河南、山東、山西出臺(tái)了專項(xiàng)條例，如河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2010年出臺(tái)了《河南省開發(fā)區(qū)條例(2010年修正本)》，山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2016年出臺(tái)了《山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》，山西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2019年出臺(tái)了《山西省開發(fā)區(qū)條例》；四川、甘肅和內(nèi)蒙古出臺(tái)了相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┮庖姡缢拇ㄊ∪嗣裾?019年出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)全省開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》《四川省開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2018—2022年)》，甘肅省人民政府辦公廳2017年出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府2017年出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。

4.科技創(chuàng)新政策關(guān)于科技中介的關(guān)注一直處于較低的水平

科技中介以生產(chǎn)力促進(jìn)中心、科技企業(yè)孵化器、科技咨詢與評(píng)估機(jī)構(gòu)、技術(shù)交易機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)機(jī)構(gòu)等為代表與各類創(chuàng)新主體和要素市場(chǎng)建立緊密聯(lián)系，為科技創(chuàng)新活動(dòng)提供重要的支撐性服務(wù)。黃河流域科技創(chuàng)新政策對(duì)于科技中介的關(guān)注一直處于較低的水平，在研究期內(nèi)尚沒有出臺(tái)關(guān)于科技中介的專項(xiàng)政策。在837份政策文本中，共有154份涉及科技中介。山東對(duì)科技中介較為重視，2015年6月17日山東省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快全省技術(shù)市場(chǎng)發(fā)展的意見》提及科技中介的頻次較多。

(二)政策工具層面

本研究采用質(zhì)性分析軟件Nvivo 11，以政策文本的條款作為內(nèi)容分析單元，按照“地區(qū)代碼-政策編號(hào)-章節(jié)/條款”的方式進(jìn)行具體編碼，對(duì)其使用的政策工具進(jìn)行識(shí)別。837份文本的2487項(xiàng)內(nèi)容分析單元的政策工具使用情況見表3。

表3 黃河流域各省(區(qū))科技創(chuàng)新政策工具使用頻次 單位：次

1.統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析

整體來看，黃河流域科技創(chuàng)新政策工具以環(huán)境型和供給型為主，二者共占政策工具使用總量的92.8%，需求型政策工具占比少，僅為7.2%。供給型政策工具中人才引進(jìn)與培養(yǎng)占比最高，為19.3%；環(huán)境型政策工具中平臺(tái)建設(shè)占比最高，為19.1%。黃河流域科技創(chuàng)新政策工具以環(huán)境型為重心，環(huán)境型政策工具比供給型政策工具2006年高5.1個(gè)百分點(diǎn)，2020年高10.1個(gè)百分點(diǎn)。黃河流域9個(gè)省(區(qū))中僅有內(nèi)蒙古自治區(qū)的供給型政策工具占比49.7%，高于環(huán)境型政策工具所占比重(46.4%)。

黃河流域科技創(chuàng)新政策使用最多的五種政策工具分別是人才引進(jìn)與培養(yǎng)(19.3%)、平臺(tái)建設(shè)(19.1%)、科技資金投入(12.6%)、科技金融支持(10.5%)、科技管理和綜合治理政策(9.8%)?？梢?，黃河流域9個(gè)省(區(qū))級(jí)人民政府高度重視科技創(chuàng)新中的人才建設(shè)、平臺(tái)搭建、資金支持和科技體制機(jī)制的完善。使用最少的五種政策工具分別是公共服務(wù)(4%)、政府采購(3.9%)、目標(biāo)規(guī)劃(3.1%)、服務(wù)外包(1.6%)和海外機(jī)構(gòu)(1.6%)?？梢?，黃河流域9省(區(qū))政府亟待提高對(duì)科技規(guī)劃、需求拉動(dòng)科技創(chuàng)新、營商環(huán)境改善的關(guān)注度。

2.黃河流域科技創(chuàng)新政策的政策工具的結(jié)構(gòu)性失衡問題

2006—2020年黃河流域各省(區(qū))政府部門依據(jù)中央的綱領(lǐng)性政策出臺(tái)地方政策，主題廣泛、數(shù)量大，但各項(xiàng)政策之間相對(duì)比較獨(dú)立，尚未完全融合，沒有形成系統(tǒng)性政策體系。

(1)政策工具整體分布失衡。供給型政策工具占41.9%，環(huán)境型政策工具占50.9%，需求型政策工具占7.2%。顯然，環(huán)境型政策工具和供給型政策工具使用過多的不平衡的科技創(chuàng)新政策體系很難有針對(duì)性地推動(dòng)黃河流域科技創(chuàng)新發(fā)展，同時(shí)在一定程度上抑制了需求型政策工具的刺激作用，難以達(dá)成“按需補(bǔ)短”。黃河流域?qū)φ少彙⒎?wù)外包及海外機(jī)構(gòu)三種政策工具的使用極度匱乏。

(2)政策工具局部結(jié)構(gòu)失衡。一方面，環(huán)境型政策工具建設(shè)相對(duì)落后，合理規(guī)劃不足、科技金融和稅收優(yōu)惠占比較小、科技成果轉(zhuǎn)換支持不足等問題導(dǎo)致黃河流域科技創(chuàng)新的低質(zhì)低效；同時(shí)，在平臺(tái)建設(shè)政策工具中技術(shù)交易市場(chǎng)、中介機(jī)構(gòu)、成果轉(zhuǎn)換示范基地、孵化器等頻次遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)等。另一方面，供給型政策工具中人才引進(jìn)(培養(yǎng))、資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要力量集中在創(chuàng)新鏈的中間環(huán)節(jié)，重視技術(shù)應(yīng)用處理問題，對(duì)基礎(chǔ)研究投入有待提高，對(duì)企業(yè)自主研發(fā)重視有待加強(qiáng)。在一定程度上，這些失衡問題可以從黃河流域科技成果轉(zhuǎn)換率較低反映出來。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局國家數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，2006—2019年，黃河流域的專利申請(qǐng)數(shù)、專利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)和技術(shù)成交額一直落后于全國平均水平，分別落后45.3、49.4和53.6個(gè)百分點(diǎn)。

五、研究結(jié)論和政策建議

(一)研究結(jié)論

第一，政策數(shù)量在波動(dòng)中增多，2009年、2013年則出現(xiàn)了明顯的下降；政策主體部門合作由單一到多元；形成了以“科學(xué)技術(shù)廳(科技廳)-財(cái)政廳-發(fā)展和改革委員會(huì)”為核心的聯(lián)合發(fā)文格局。第二，使用最多的政策形式是辦法，操作性較強(qiáng)的實(shí)施方案、措施和細(xì)則占比較小；整體政策力度不大。第三，就不同的創(chuàng)新主體來說，關(guān)注度最高的是創(chuàng)新平臺(tái)，依次是企業(yè)、人才和高校及科研院所，科技中介最少。第四，政策工具使用逐步豐富，但各類工具分布呈現(xiàn)不均衡的狀態(tài)，環(huán)境型政策工具為主，需求型政策工具極度匱乏；環(huán)境型政策工具和供給型政策工具內(nèi)部不同種類分布不合理；人才引進(jìn)與培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)及科技資金投入是使用頻次的前三名。因此，總體來說，黃河流域科技創(chuàng)新的政策體系要進(jìn)一步系統(tǒng)化和可持續(xù)化，增強(qiáng)政策工具使用的協(xié)同效應(yīng)，促使科技創(chuàng)新形成對(duì)黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)影響，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，促使黃河流域在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中發(fā)揮重要的作用。

(二)政策建議

一是提高科技創(chuàng)新政策的持續(xù)性和系統(tǒng)性。只有建立目標(biāo)明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同合作的科技創(chuàng)新政策體系，才能夠營造創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力與活力。近些年，黃河流域密集出臺(tái)了大量科技創(chuàng)新政策，其中難免有重疊、交叉、不合時(shí)宜等問題，特別是在政策資源有限的約束下，政策斷斷續(xù)續(xù)、時(shí)有時(shí)無；有些政策內(nèi)容之間甚至?xí)a(chǎn)生一定的矛盾；有些政策在有的地方廢止了，在有的地方仍舊有效；有些政策雖出臺(tái)時(shí)間較晚，但時(shí)代性不足。因此，黃河流域各省(區(qū))要對(duì)科技創(chuàng)新具有長遠(yuǎn)、系統(tǒng)規(guī)劃，要甄別不同地域的科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新的層次與水平，并據(jù)此有計(jì)劃、系統(tǒng)性地設(shè)計(jì)科技創(chuàng)新政策目標(biāo)，并在企業(yè)、創(chuàng)新平臺(tái)、科技中介及高校和科研院所等不同創(chuàng)新主體之間合理分配創(chuàng)新資源；要發(fā)揮基礎(chǔ)科研和科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)地區(qū)的帶動(dòng)作用，加強(qiáng)流域之間科技合作和交流，形成具有流域特征的科技創(chuàng)新體系。

二是提高科技創(chuàng)新政策體系政策工具分布的均衡性。供給型政策工具有推動(dòng)作用，需求型政策工具有拉動(dòng)作用，環(huán)境型政策工具有促進(jìn)作用，三者要相互結(jié)合，合理分布，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。黃河流域要將供給型政策工具和環(huán)境型政策工具保持在合理范圍之內(nèi)，盡快提高需求型政策工具使用比重，提高科技創(chuàng)新的活力和動(dòng)力。特別是在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，黃河流域要積極從需求角度出發(fā)給予科技創(chuàng)新發(fā)展機(jī)會(huì)，通過創(chuàng)造需求、擴(kuò)大需求實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新資源和要素的聚集效應(yīng)。黃河流域要加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)的扶持力度，完善政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品的各項(xiàng)制度，盡快出臺(tái)本地區(qū)自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購的意見(實(shí)施方案)；通過靈活多變的方式，提高創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購力度，逐步推行科技應(yīng)用示范項(xiàng)目與政府首購、訂購相結(jié)合模式，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的研發(fā)及規(guī)?；瘧?yīng)用；搭建科技服務(wù)外包市場(chǎng)，實(shí)施科技服務(wù)外包企業(yè)培育工程。同時(shí)，黃河流域各省(區(qū))要在國際市場(chǎng)上支持科技創(chuàng)新企業(yè)與外商合資興辦企業(yè)，通過海外并購或聯(lián)合經(jīng)營等方式在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或銷售網(wǎng)點(diǎn)；要積極鼓勵(lì)孵化器融入國際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，通過國際會(huì)展、科技交流、技術(shù)轉(zhuǎn)換等方式對(duì)接海外市場(chǎng)，開拓科技創(chuàng)新海外業(yè)務(wù)。

三是合理調(diào)整供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一方面，保障資金、人才和信息等創(chuàng)新要素的持續(xù)供給，提高供給型政策工具的針對(duì)性。黃河流域要不斷完善省(區(qū))級(jí)財(cái)政科技投入機(jī)制，繼續(xù)加大科技研發(fā)投入規(guī)模、加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拓寬創(chuàng)新信息交流渠道，補(bǔ)齊創(chuàng)新要素不足的短板。特別是針對(duì)黃河流域在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、能源化工、資源開采等產(chǎn)業(yè)比重較大、重工業(yè)化明顯的特征，要對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的技術(shù)升級(jí)、改造、創(chuàng)新加大投入力度，強(qiáng)化供給側(cè)改革，促進(jìn)黃河流域的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)得到改善和提升。黃河流域要學(xué)習(xí)長三角地區(qū)，盡快形成清晰和針對(duì)性強(qiáng)的系統(tǒng)性科技人才隊(duì)伍培養(yǎng)規(guī)劃和資金扶持計(jì)劃，重視高層次人才，強(qiáng)調(diào)科技領(lǐng)軍人才的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。另一方面，合理調(diào)整環(huán)境型政策工具，重視科技創(chuàng)新的相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制作用。當(dāng)前，黃河流域大多數(shù)省(區(qū))對(duì)于科技創(chuàng)新中的市場(chǎng)作用沒有給予足夠的重視，尚且停留在技術(shù)市場(chǎng)的管理階段。這些省(區(qū))要積極轉(zhuǎn)變思維，加大技術(shù)市場(chǎng)培育、政策引導(dǎo)，支持并鼓勵(lì)企業(yè)、科研院所、高校參與技術(shù)交易；各省(區(qū))要主動(dòng)加強(qiáng)科研合作與交流、重視產(chǎn)學(xué)研環(huán)節(jié)的銜接。同時(shí)，黃河流域各省(區(qū))要緊跟時(shí)代創(chuàng)新科技金融工具使用，深化科技金融對(duì)科技創(chuàng)新的支持，鼓勵(lì)各類眾創(chuàng)、眾包、眾服、眾籌支撐平臺(tái)建設(shè)，建立股權(quán)流轉(zhuǎn)和融資服務(wù)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，拓寬科技企業(yè)直接融資渠道，推動(dòng)科技保險(xiǎn)發(fā)展，為科技型企業(yè)上市提供各種金融服務(wù)等。