謝 芳 錢小平

(東南大學(xué) 法學(xué)院， 南京 211189)

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！弊鳛樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀，法治是治國(guó)理政的基本方式，是自由、平等、公正的避風(fēng)港，應(yīng)當(dāng)在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。(1)江必新、戢太雷：《習(xí)近平法治建設(shè)重大關(guān)系理論》，《東南法學(xué)》2021年秋季卷?！盎ハ嗯浜?、互相制約”是《憲法》就中國(guó)特色國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系所做出的基本設(shè)計(jì)，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)、審判權(quán)之間內(nèi)在、雙向互動(dòng)關(guān)系的定位目標(biāo)在于，通過建構(gòu)和諧的權(quán)力內(nèi)在雙向運(yùn)行關(guān)系，以期達(dá)到法治主義導(dǎo)向下的腐敗治理現(xiàn)代化。(2)魏昌東：《腐敗治理體系法治化的一般原理》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第3期。然而，囿于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)對(duì)“互相配合、互相制約”關(guān)系設(shè)定中的單向性導(dǎo)向與規(guī)范性不足，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)察法治運(yùn)行中，本應(yīng)進(jìn)行的雙向權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系被異化為單向的配合關(guān)系，形成“以調(diào)查為中心”的程序模式，制約功能與作用難以得到有效發(fā)揮，違背了程序法治的基本原理以及“以審判為中心”的司法體制改革要求。如何以《憲法》對(duì)監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)關(guān)系的定位為導(dǎo)向，在法治主義引導(dǎo)下準(zhǔn)確把握調(diào)查權(quán)與公訴權(quán)配合與制約關(guān)系，優(yōu)化制約與配合關(guān)系的架構(gòu)制度，成為“后監(jiān)察法時(shí)代”全面推進(jìn)法治反腐的重要內(nèi)容，本文即對(duì)此進(jìn)行深化研究。

一、監(jiān)檢關(guān)系法制建構(gòu)的實(shí)踐邏輯與問題聚焦

(一)監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系的法制建構(gòu)

《監(jiān)察法》將監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查程序設(shè)定為獨(dú)立的前刑事訴訟程序，由此使得檢察公訴程序成為與監(jiān)察調(diào)查程序首次銜接的司法程序。在《監(jiān)察法》對(duì)配合與制約關(guān)系的基本內(nèi)容做出設(shè)定的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)法秩序統(tǒng)一的目標(biāo)，國(guó)家相繼對(duì)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》)等基本法做出修正。面對(duì)《監(jiān)察法》粗放式立法的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)后，頒布了首部監(jiān)察法規(guī)——《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)，對(duì)監(jiān)檢關(guān)系的實(shí)質(zhì)內(nèi)容做出更為細(xì)密的規(guī)定。除此之外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟規(guī)則》)、《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》)、《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《工作意見》)等法律法規(guī)及規(guī)范性文件，共同構(gòu)成了規(guī)范監(jiān)檢關(guān)系良性運(yùn)行的法制體系。

1.“互相配合”的基本內(nèi)容

國(guó)家權(quán)力體系各組成部分的有效銜接與協(xié)同運(yùn)行，是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的基本要求，“互相配合”作為監(jiān)檢關(guān)系的首要內(nèi)容與基本定位，符合權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理?！芭浜稀敝饕侵副O(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件方面，在依法履職基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)互相支持、通力協(xié)作。(3)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委案件審理室：《法規(guī)解讀：準(zhǔn)確理解把握〈監(jiān)察法實(shí)施條例〉中關(guān)于案件審理工作的規(guī)定(四)》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202208/t20220803_209013.html，最后訪問時(shí)間：2022年5月4日?！秾?shí)施條例》第8條明確的監(jiān)檢配合關(guān)系的基本環(huán)節(jié)涉及：(1)案件管轄配合。包括檢察機(jī)關(guān)案件線索移送制度、監(jiān)察機(jī)關(guān)的主調(diào)查制度等。(2)調(diào)查配合。包括檢察機(jī)關(guān)協(xié)助主調(diào)查以及監(jiān)察調(diào)查的提前介入制度等。《實(shí)施條例》第51條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)主調(diào)查的實(shí)施機(jī)制，即以監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案為前提，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項(xiàng)?！躲暯愚k法》第12條至15條、《意見》第24條至29條以及《刑事訴訟規(guī)則》第256條第2款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的提前介入制度。(3)審查起訴配合?！侗O(jiān)察法》第45條、第46條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)材料的隨案移送制度?！秾?shí)施條例》第220條規(guī)定了職務(wù)犯罪預(yù)告移送制度，第221條規(guī)定了案件移送中指定起訴與同級(jí)人民檢察院的協(xié)商制度，第225條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院在審查起訴書中書面提出的非法證據(jù)排除、重新取證、證據(jù)存疑說明、補(bǔ)充證據(jù)等要求進(jìn)行協(xié)助，第229條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于人民檢察院要求補(bǔ)充證據(jù)或補(bǔ)充調(diào)查的配合等。

2.“互相制約”的基本內(nèi)容

“互相制約”是國(guó)家建構(gòu)分類權(quán)力體系的內(nèi)在價(jià)值所在，是確保公訴權(quán)保持客觀公正立場(chǎng)并獨(dú)立行使的關(guān)鍵機(jī)制?！秾?shí)施條例》第8條明確的監(jiān)檢制約關(guān)系的基本環(huán)節(jié)涉及：(1)證據(jù)合法性的獨(dú)立審查?！侗O(jiān)察法》第47條規(guī)定對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！缎淌略V訟規(guī)則》第344條、《銜接辦法》第40條以及《意見》第45條就人民檢察院自行補(bǔ)充偵查、退回補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行了具體規(guī)定。(2)留置措施轉(zhuǎn)化的制約?！缎淌略V訟法》第170條第2款及《刑事訴訟規(guī)則》第六章第六節(jié)具體規(guī)定了留置措施在審查起訴階段的轉(zhuǎn)化，監(jiān)察案件移送檢察機(jī)關(guān)后，先行采取留置措施的直接轉(zhuǎn)為拘留措施，是否采取逮捕的強(qiáng)制措施則由檢察機(jī)關(guān)依照法定條件加以判定。(3)認(rèn)罪認(rèn)罰建議的制約?！侗O(jiān)察法》第31條、《實(shí)施條例》第219條均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依法享有獨(dú)立的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的認(rèn)定權(quán)，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條件的，可以不予適用。(4)不起訴決定的制約。《監(jiān)察法》第47條、《實(shí)施條例》第230條等規(guī)定，人民檢察院有權(quán)依法作出不起訴的決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民檢察院不起訴決定有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)在收到不起訴決定書后30日以內(nèi)，依法向其上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議。

(二)監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系法制建構(gòu)的問題聚焦

監(jiān)察權(quán)的權(quán)力運(yùn)行既要考慮到內(nèi)部權(quán)力之間的平衡，也要保障與外部權(quán)力的銜接與協(xié)調(diào)，理想的監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系，以充分發(fā)揮各自的積極功能為基礎(chǔ)，以協(xié)同發(fā)揮系統(tǒng)功能為目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力良性運(yùn)行的法治基礎(chǔ)與重要保證。(4)錢小平：《監(jiān)察訴訟時(shí)效問題的再思考》，《法學(xué)論壇》2019年第5期。然而，誤讀甚至扭曲配合的性質(zhì)與功能，忽視甚至否定制約的價(jià)值與作用，則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)檢關(guān)系在法治定位與目標(biāo)上的偏離。我國(guó)監(jiān)察法制體系的建構(gòu)盡管取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是，囿于法制體系建構(gòu)(5)《監(jiān)察法》全文僅有第47條屬于制約條款，即關(guān)于監(jiān)察案件補(bǔ)充偵查和不起訴的規(guī)定，即便在這一條款中，“互相制約”的“互相”也非常單薄，監(jiān)察機(jī)關(guān)顯然處于強(qiáng)勢(shì)地位。參見崔凱：《〈監(jiān)察法〉“互相配合，互相制約”原則的明確及展開》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。及其在實(shí)踐中的放大效應(yīng)，存在法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙，當(dāng)下監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系中的突出問題在于：

第一，配合關(guān)系的扭曲與異化。根據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)屬于與行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力。我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系采取功能性分權(quán)的原則，不同國(guó)家權(quán)力分支具有其獨(dú)立的屬性與功能，即使在配合觀念的導(dǎo)向下，仍應(yīng)堅(jiān)守不同權(quán)力的屬性與定位。(6)魏昌東：《監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)定位與銜接機(jī)制研究》，上海：上海人民出版社，2022年，第80-81頁(yè)。堅(jiān)持客觀公正立場(chǎng)是不同法系國(guó)家公訴權(quán)的基本定位，也是實(shí)現(xiàn)刑事法治的關(guān)鍵。然而，根據(jù)監(jiān)察權(quán)的行權(quán)邏輯(7)程衍：《論監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性與行權(quán)邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第3期。，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅支配了調(diào)查程序，而且還主導(dǎo)了職務(wù)犯罪的追訴過程，“互相配合”實(shí)則成為檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的單向配合。表現(xiàn)為：一是配合義務(wù)虛化。《實(shí)施條例》第225條、第229條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出證據(jù)補(bǔ)充、重新取證、證據(jù)合法性說明以及協(xié)助補(bǔ)充偵查的配合義務(wù)，《意見》第12條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)取被調(diào)查人同步錄音錄像的配合義務(wù)，但均未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)不履行配合義務(wù)的消極后果。二是配合主體具有反向制約權(quán)。《實(shí)施條例》第56條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)取同步錄音錄像的配合義務(wù)，不僅未規(guī)定違反配合義務(wù)的后果，相反卻規(guī)定需要由監(jiān)察機(jī)關(guān)審批，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很難及時(shí)調(diào)取到同步錄音錄像。三是配合機(jī)制的隨意性?；诒O(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件辦理中的強(qiáng)勢(shì)地位，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的配合在多大程度上發(fā)揮作用，不取決于配合制度本身，而是取決于監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案需要。作為檢察機(jī)關(guān)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)最為典型的提前介入制度，其實(shí)際運(yùn)行效果并不理想，檢察機(jī)關(guān)的案件參與權(quán)并無任何程序性保障，存在檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)間不充分、獲取資料不完整、口頭商情普遍化、反饋機(jī)制不明確等問題，使得提前介入效果難以達(dá)到預(yù)期。(8)黃瑩等：《職務(wù)犯罪監(jiān)檢銜接機(jī)制探析》，《中國(guó)檢察官》2022年第9期。

第二，制約關(guān)系的嚴(yán)重弱化?，F(xiàn)行監(jiān)察體制之下，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)共同承擔(dān)職務(wù)犯罪的追訴職能，前者行使對(duì)絕大多數(shù)職務(wù)犯罪的發(fā)現(xiàn)與證明權(quán)，后者行使對(duì)所有職務(wù)犯罪的公訴權(quán)。公訴權(quán)指人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)等部門偵查終結(jié)后移送起訴的案件，有權(quán)進(jìn)行審查，并依法作出提起公訴、不起訴的決定的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)依公訴職責(zé)享有對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件是否達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立審查權(quán)，使得“相互制約”呈現(xiàn)立足職能分離基礎(chǔ)上的防止錯(cuò)誤追訴功能。然而，無論在規(guī)范設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行中，公訴權(quán)對(duì)調(diào)查權(quán)的制約存在諸多掣肘，制約能力明顯不足。表現(xiàn)為：一是自行補(bǔ)充偵查權(quán)的限縮。《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的適用條件，除個(gè)別情況外，通常是退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，但讓權(quán)力實(shí)施者承認(rèn)并自行糾正問題，實(shí)際效果較為有限，實(shí)踐中存在退回補(bǔ)充調(diào)查的消極應(yīng)對(duì)現(xiàn)象，“能找的證人不找，能查的物證不查，以情況說明的方式應(yīng)付了事，讓公訴人進(jìn)退兩難，最后就低起訴”(9)謝澍：《檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性及其體系化進(jìn)路》，《中國(guó)刑事法雜志》2022年第3期。。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)自我證明的問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的涉及證據(jù)收集合法性、對(duì)個(gè)別案件事實(shí)的證明等問題，多以自行制作“情況說明”的方式做出處理，這一處理模式既與《刑事訴訟法》的規(guī)定存在抵牾(10)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第135條的規(guī)定，法庭決定對(duì)證據(jù)收集的合法性進(jìn)行調(diào)查的，由公訴人通過宣讀調(diào)查、偵查訊問筆錄、出示提訊登記、體檢記錄、對(duì)訊問合法性的核查材料等證據(jù)材料，有針對(duì)性地播放訊問錄音錄像，提請(qǐng)法庭通知有關(guān)調(diào)查人員、偵查人員或者其他人員出庭說明情況等方式，證明證據(jù)收集的合法性。公訴人提交的取證過程合法的說明材料，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)調(diào)查人員、偵查人員簽名，并加蓋單位印章。未經(jīng)簽名或者蓋章的，不得作為證據(jù)使用。上述說明材料不能單獨(dú)作為證明取證過程合法的根據(jù)。，也難以證明其充分的正當(dāng)性根據(jù)。三是不起訴決定權(quán)的限縮。在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以做出不起訴決定以制約調(diào)查權(quán)，但《意見》卻規(guī)定檢察機(jī)關(guān)做出不起訴決定事前要與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通協(xié)商。該規(guī)定雖然是基于謹(jǐn)慎處理案件的考慮，但違反了程序制約原理，有損公訴權(quán)行使的獨(dú)立性。四是被調(diào)查人權(quán)利受損的申訴權(quán)限制?！侗O(jiān)察法》第60條規(guī)定在案件辦理過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施違法侵權(quán)行為的，被調(diào)查人及其近親屬僅有向監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部申訴的權(quán)利，而未規(guī)定通過檢察機(jī)關(guān)外部制約來加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的保障，檢察機(jī)關(guān)盡管有權(quán)提出意見和建議，但是剛性和張力明顯不足。

第三，配合與制約關(guān)系的嚴(yán)重失衡。腐敗治理體系的內(nèi)部和諧對(duì)提高反腐整體實(shí)力與功效具有重要作用(11)劉艷紅：《中國(guó)反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第4期。，基于統(tǒng)領(lǐng)腐敗治理全局的地位與功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)將司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等單位的工作人員都納入監(jiān)督范圍，形成了閉環(huán)式的腐敗監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)與追訴體系，構(gòu)成了對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的動(dòng)態(tài)制衡，但行政權(quán)、司法權(quán)則難以制約監(jiān)察權(quán)(12)周佑勇：《監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡——進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治邏輯》，《東方法學(xué)》2022年第4期。，導(dǎo)致配合與制約關(guān)系的失衡。表現(xiàn)為：一是配合導(dǎo)向觀下的公訴權(quán)存在獨(dú)立性缺失，不起訴權(quán)被限縮適用，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中不起訴率的低位運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的不起訴率是12%，但2018年、2019年的不起訴率則分別為2.49%、3.65%。(13)董斌、林小龍：《對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件適用不起訴的問題與對(duì)策分析》，《中國(guó)檢察官》2020年第10期。2020年移送19 760人，不起訴662人(14)段相宇：《“兩高”報(bào)告公布去年職務(wù)犯罪數(shù)據(jù) 保持反腐敗壓倒性力量常在》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2022年3月9日。，不起訴率為3.33%。二是法律規(guī)范嚴(yán)格規(guī)制下的提前介入演變成“聯(lián)合辦案”，違反程序正當(dāng)性的基本要求。為確保案件成功起訴并獲得司法裁判支持，檢察機(jī)關(guān)提前介入適用率過高，一些地方甚至出現(xiàn)“逢案必介入”現(xiàn)象，制約功能弱化乃至喪失。更為嚴(yán)重的問題在于，對(duì)于提前介入的功能與定位不做審慎限定，混淆了公訴權(quán)的應(yīng)然屬性行使介入權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)檢權(quán)力混同。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案意志和意見主導(dǎo)了職務(wù)犯罪案件的處理結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于在監(jiān)察調(diào)查中涉及留置必要性、證據(jù)收集合法性存疑、可能影響案件正確認(rèn)定等問題，司法機(jī)關(guān)難以開展有效的制約。(15)韓旭：《監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件程序問題研究——以768份裁判文書為例》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。個(gè)別地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、法院設(shè)定“零退查”“零不訴”“零無罪”“零上訴”的工作目標(biāo)，過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性對(duì)檢察權(quán)、審判權(quán)的制約效應(yīng)，造成在職務(wù)犯罪的審查起訴與審判中，檢、法機(jī)關(guān)不得改變監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)，不得糾正監(jiān)察機(jī)關(guān)存在的程序錯(cuò)誤，不得調(diào)整監(jiān)察機(jī)關(guān)的量刑建議。(16)魏昌東：《中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略》，《政法論壇》2021年第6期。這一制約關(guān)系逆向化的問題，引起了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的高度重視，并采取了集中整治措施，實(shí)質(zhì)的整治效果仍值得進(jìn)一步檢驗(yàn)。四是調(diào)查權(quán)與公訴權(quán)本應(yīng)具有的獨(dú)立性被監(jiān)檢實(shí)質(zhì)一體化所取代。為保障公訴權(quán)的公正行使，《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的審查起訴標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，并授權(quán)其獨(dú)立行使，然而，在監(jiān)檢機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)的制約關(guān)系已被弱化的情況下，公訴權(quán)的制約功能被配合關(guān)系所取代，進(jìn)而對(duì)審判權(quán)的獨(dú)立行使產(chǎn)生“外溢”效應(yīng)。

二、監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系的構(gòu)建原理

(一)“調(diào)查中心主義”的法治危機(jī)

權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，作為監(jiān)察權(quán)重要組成的調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)專門行使，具有不同于刑事偵查權(quán)的基本屬性。(17)中紀(jì)委監(jiān)察部：《深化監(jiān)察體制改革 推進(jìn)試點(diǎn)工作之四：使黨的主張成為國(guó)家意志》，https://www.sohu.com/a/157725680-260616，最后訪問時(shí)間：2022年5月14日。但對(duì)于職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系仍有爭(zhēng)議，代表性觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查手段與偵查手段相似(18)左衛(wèi)民：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)則的審思》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。，監(jiān)察調(diào)查權(quán)具有與偵查權(quán)相同的法律效果(19)卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期。，可被視為對(duì)職務(wù)犯罪偵查的延續(xù)和替代。(20)陳瑞華：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。調(diào)查程序處于職務(wù)犯罪追訴鏈條中的前端環(huán)節(jié)，“與檢察院的審查起訴程序一同被定位為廣義上的審前程序或‘大追訴程序’”(21)林喜芬：《論監(jiān)察調(diào)查程序中的檢察提前介入機(jī)制》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。，這種先前的犯罪調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槠胀ǚ缸锇讣谛淌伦吩V中的位置具有形式上的相似性。(22)劉艷紅：《職務(wù)犯罪案件非法證據(jù)的審查與排除——以〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉之銜接為背景》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第1期。從實(shí)質(zhì)解釋角度，對(duì)權(quán)力性質(zhì)的判斷來源于職權(quán)的實(shí)際內(nèi)容。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)都承擔(dān)追訴職能，無論從職權(quán)功能、權(quán)限設(shè)定，還是程序后果上看，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)均符合刑事偵查權(quán)的特征。通過對(duì)《實(shí)施條例》與《刑事訴訟法》進(jìn)行全面比較，也可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的制度設(shè)計(jì)、條文表述與《刑事訴訟法》及其司法解釋高度一致，兩者之間呈現(xiàn)出“形式分立、實(shí)質(zhì)趨同”的立法狀態(tài)。(23)程雷：《監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)制路徑》，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期。

配置全面而充分的國(guó)家資源，注重對(duì)權(quán)力生成與運(yùn)行機(jī)制的法制干預(yù)，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型國(guó)家對(duì)腐敗治理的一致經(jīng)驗(yàn)。(24)參見劉艷紅：《中國(guó)反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第4期。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)屬于實(shí)質(zhì)上的偵查權(quán)，監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系實(shí)質(zhì)就是職務(wù)犯罪刑事追訴程序的訴訟構(gòu)造問題。從監(jiān)察法規(guī)范及司法實(shí)踐看，當(dāng)下職務(wù)犯罪追訴程序已然呈現(xiàn)出“調(diào)查中心主義”的特征?！罢{(diào)查中心主義”是指在職務(wù)犯罪調(diào)查、起訴、審判等諸多環(huán)節(jié)中，調(diào)查權(quán)影響到起訴權(quán)、審判權(quán)的行使，調(diào)查階段形成的相關(guān)證據(jù)直接影響和決定到起訴與審判活動(dòng)，起訴和審判通常是對(duì)調(diào)查階段的事實(shí)和證據(jù)在形式上進(jìn)行確認(rèn)的刑事司法理念和活動(dòng)。一方面，調(diào)查權(quán)主導(dǎo)了職務(wù)犯罪追訴的審前程序。不僅調(diào)查程序具有封閉性，檢察機(jī)關(guān)不能主動(dòng)介入，而且在審查起訴中，案件主要事實(shí)及證據(jù)認(rèn)定完全依賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)的認(rèn)定，公訴權(quán)無法對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行有效制約。另一方面，調(diào)查權(quán)的影響還進(jìn)一步擴(kuò)大到審判程序中。司法機(jī)關(guān)在是否改變定性和量刑、是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰等完全屬于其職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)有不同意見時(shí)，也要事前與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通，征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見。當(dāng)訴訟程序的重心前置于調(diào)查階段，檢察機(jī)關(guān)審查起訴和法庭審判流于形式，調(diào)查階段的案件事實(shí)與證據(jù)認(rèn)定幾乎可以決定司法審判結(jié)果，形成監(jiān)察機(jī)關(guān)“一家獨(dú)大”的局面時(shí)，即是所謂的“調(diào)查中心主義”。(25)錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對(duì)策》，《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。

“調(diào)查中心主義”幾乎就是“偵查中心主義”的翻版。在“審判中心主義”司法體制改革之前，我國(guó)刑事訴訟體現(xiàn)為“流水作業(yè)式”的“線性結(jié)構(gòu)”，偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)在三個(gè)階段分別進(jìn)行流水作業(yè)操作，共同實(shí)現(xiàn)刑事訴訟目的，但其重心在偵查階段，案件的實(shí)質(zhì)調(diào)查和全面調(diào)查都在這一階段完成，偵查機(jī)關(guān)的案卷材料對(duì)法院的判決結(jié)論具有決定性影響?！皞刹橹行闹髁x”的缺陷在于，偵查權(quán)基本架空了起訴和審判，偵查階段基本就決定了犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟程序中的命運(yùn)，起訴和審判的制約和糾錯(cuò)功能嚴(yán)重不足，導(dǎo)致庭審走過場(chǎng)，直接言詞原則無法貫徹、控辯雙方無法有效對(duì)抗，被告人不能獲得有效的司法救濟(jì)。(26)樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”關(guān)系論》，《法學(xué)雜志》2015年第11期。法治主義的根本在于制約權(quán)力、保障人權(quán)，“偵查中心主義”的法治主義短板也引發(fā)了“審判中心主義”的司法體制改革。當(dāng)下調(diào)查權(quán)在職務(wù)犯罪刑事程序中的地位，與司法體制改革之前的偵查權(quán)并無不同，甚至由于監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性和調(diào)查程序的封閉性，“調(diào)查中心主義”所隱含的法治危機(jī)有過之而無不及。扭轉(zhuǎn)“調(diào)查中心主義”的關(guān)鍵在于，將調(diào)查權(quán)和調(diào)查程序置于刑事訴訟及司法體制改革的整體框架下，以刑事程序法治原理及“審判中心主義”為依據(jù)，優(yōu)化完善監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系。

(二)監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系的刑事程序法治定位

法治反腐的核心問題就是有效治理與實(shí)質(zhì)法治之間的沖突和平衡，既要保障監(jiān)察手段的有效性，更要確保監(jiān)察職能運(yùn)行的實(shí)質(zhì)法治屬性。(27)蔣凌申：《論監(jiān)察體制改革中的紀(jì)法協(xié)同》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第3期。刑事程序法治是衡量一個(gè)國(guó)家法治程度的重要標(biāo)志，通過程序的監(jiān)督與約束，能有效地保障司法的公正和高效，防止公權(quán)力的濫用，維護(hù)公民的合法權(quán)益和尊嚴(yán)，構(gòu)建司法權(quán)威與法律秩序。(28)卞建林、謝澍：《“以審判為中心”與刑事程序法治現(xiàn)代化》，《法制現(xiàn)代化研究》2017年第1期。從刑事程序法治角度，監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系的法治化應(yīng)符合以下要求：

第一，確立程序本位主義的法治理念。程序正義以程序本位主義為前提，是獨(dú)立于實(shí)體正義而由刑事訴訟活動(dòng)所固有的內(nèi)在價(jià)值。在程序法理論上，存在程序本位主義和程序工具主義的價(jià)值之爭(zhēng)。程序本位主義認(rèn)為程序有獨(dú)立的價(jià)值，且該價(jià)值不依賴于具體的程序結(jié)果；程序工具主義則認(rèn)為程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體目的的手段工具，程序價(jià)值依附于實(shí)體價(jià)值，本身并無獨(dú)立的價(jià)值。然而，“在現(xiàn)代合法化的形式進(jìn)路中，人們愈來愈強(qiáng)調(diào)程序的重要性，程序被用來確定‘人民的集體意志’，亦即用來判斷法律規(guī)則和司法裁決的有效性”(29)馬克·范·胡克：《法律的溝通之維》，北京：法律出版社，2008年，第258頁(yè)。。評(píng)判法律程序的標(biāo)準(zhǔn)是程序本身是否具備一些內(nèi)在品質(zhì)，而不是作為實(shí)現(xiàn)某種外在目的的手段的有用性。(30)陳瑞華：《程序正義理論》，北京：中國(guó)法制出版社，2010年，第60頁(yè)。程序本位主義所體現(xiàn)出的程序價(jià)值，是法治的構(gòu)成要素，最終也是社會(huì)整合的構(gòu)成性要素。(31)雷磊：《法律程序?yàn)槭裁粗匾?？反思現(xiàn)代社會(huì)中程序與法治的關(guān)系》，《中外法學(xué)》2014年第2期。構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的監(jiān)察體制機(jī)制，須在法治主義的框架下運(yùn)行，特別在“當(dāng)前反腐敗行動(dòng)在發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)和保障人權(quán)兩大價(jià)值取向方面，更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)”(32)張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。的情形下，強(qiáng)調(diào)程序本位主義的法治理念，對(duì)于法治反腐具有重要意義。

第二，在配合關(guān)系中確立程序主體平等性的要求。程序主體的平等性原本是指控辯雙方地位的平等，但在職務(wù)犯罪追訴程序中，仍有必要強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)兩個(gè)追訴主體之間的平等性。在職務(wù)犯罪追訴中，調(diào)查權(quán)與公訴權(quán)分擔(dān)了國(guó)家追訴權(quán)的具體職能，二者的訴訟目標(biāo)和訴訟職能具有趨同性，共同構(gòu)成庭審三角訴訟結(jié)構(gòu)中與辯護(hù)方對(duì)抗的一極，具有“互相配合”的先天動(dòng)因。只有當(dāng)監(jiān)檢機(jī)關(guān)處于平等地位，在各自領(lǐng)域內(nèi)依法發(fā)揮其職能作用時(shí)，才能達(dá)到相互配合的最佳狀態(tài)。然而，在實(shí)踐中，監(jiān)檢機(jī)關(guān)處于實(shí)質(zhì)上的不平等地位，“受高壓反腐政策驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)，在現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力體系中表現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力優(yōu)位，導(dǎo)致國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的配置模式存在天然的結(jié)構(gòu)性失衡”(33)周佑勇：《監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡 ——進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治邏輯》，《東方法學(xué)》2022年第4期。，監(jiān)察權(quán)實(shí)際位階已然高于審判權(quán)和檢察權(quán)。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)形式平等、實(shí)質(zhì)不平等的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，是造成監(jiān)檢配合關(guān)系異化的主要原因。強(qiáng)調(diào)程序主體的平等性，并非回到以往“鐵路警察，各管一段”的訴訟階段論，而是基于職責(zé)分工與追訴職能的共同目標(biāo)，形成配合有序、配合有度、配合有效的追訴合作機(jī)制。配合有序，是指基于程序的遞進(jìn)式特征，對(duì)于面向后一程序的事前配合，檢察機(jī)關(guān)有配合的決定權(quán)；對(duì)于面向前一程序的事后配合，監(jiān)察機(jī)關(guān)無配合拒絕權(quán)。配合有度，是指監(jiān)檢機(jī)關(guān)在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行配合，不得越權(quán)配合，嚴(yán)格限制配合范圍。配合有效，是指對(duì)于配合事項(xiàng)的完成予以充分保障，確保能夠?qū)崿F(xiàn)配合的目的。

第三，在制約關(guān)系中確立程序有效性的標(biāo)準(zhǔn)。程序有效性是指程序得到普遍遵守，繼而使程序包含的正當(dāng)性價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。程序有效性是程序正當(dāng)性的保障，任何保障公民權(quán)利和制約權(quán)力的正當(dāng)程序，均應(yīng)當(dāng)接受程序有效性的檢驗(yàn)，否則就是“象征性程序”，難以發(fā)揮實(shí)際作用。程序有效性的判斷，通常來自對(duì)于職權(quán)機(jī)關(guān)違反程序是否規(guī)定了不利的法律后果，如對(duì)于職權(quán)機(jī)關(guān)違反訴訟程序的行為及其結(jié)果在程序上不予認(rèn)可或要求其予以補(bǔ)正。(34)王敏遠(yuǎn)：《刑事程序法治的發(fā)展與學(xué)者的堅(jiān)守》，《法治研究》2017年第1期。加強(qiáng)公訴權(quán)對(duì)調(diào)查權(quán)制約的有效性，具體包括：一是檢察機(jī)關(guān)有補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查的獨(dú)立選擇權(quán)；二是檢察機(jī)關(guān)有介入補(bǔ)充調(diào)查的權(quán)力；三是檢察機(jī)關(guān)有要求調(diào)查機(jī)關(guān)糾正違反訴訟程序行為的權(quán)力；四是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)否定違反調(diào)查程序的行為及其相關(guān)調(diào)查結(jié)果；五是檢察機(jī)關(guān)不起訴決定權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使，不受干涉。

(三)“審判中心主義”下監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系的重塑

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”的主張，為重塑監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系，提供了最直接的依據(jù)。(35)魏昌東：《建黨百年中國(guó)特色反腐之路的理論邏輯》，《毛澤東鄧小平理論研究》2021年第9期?！皩徟兄行闹髁x”的含義包括但不限于“以庭審為中心”，而是涉及刑事訴訟總體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。訴訟階段論和審判中心論是整個(gè)訴訟結(jié)構(gòu)的兩大構(gòu)建模式，前者將訴訟程序分為相互連接又相對(duì)獨(dú)立的各個(gè)階段，每個(gè)階段都是完整的，有自身的任務(wù)；后者則是將審判作為整個(gè)訴訟的中心環(huán)節(jié)，法院具有權(quán)威性，其他訴訟主體尊重并服從法官的裁決，偵查、起訴都服務(wù)于審判，是審判的準(zhǔn)備活動(dòng)。(36)張建偉：《審判中心主義的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑》，《中外法學(xué)》2015年第4期。在訴訟階段論之下，偵查是與審判程序并列的具有自洽性的整體程序，且偵查權(quán)運(yùn)行具有封閉性特征，容易導(dǎo)致訴訟活動(dòng)重心前置到偵查階段，形成“偵查中心主義”，導(dǎo)致審判流于形式。審判中心論即“審判中心主義”，則是強(qiáng)調(diào)整個(gè)訴訟制度的構(gòu)建和訴訟活動(dòng)的展開圍繞審判進(jìn)行，控辯審三種職能都要圍繞審判中事實(shí)認(rèn)定、法律適用的標(biāo)準(zhǔn)和要求而展開，法官直接聽取控辯雙方意見，依據(jù)證據(jù)裁判原則做出裁判。不僅如此，司法權(quán)還應(yīng)當(dāng)對(duì)偵查權(quán)予以有效的控制，對(duì)于逮捕、搜查、扣押等采取司法令狀(審批)制度來實(shí)現(xiàn)。近些年來，我國(guó)推行的“以審判為中心的訴訟制度改革”，即反映出刑事訴訟程序模式從訴訟階段論向?qū)徟兄行恼摰陌l(fā)展變化。“審判中心主義”對(duì)監(jiān)檢配合與制約關(guān)系的構(gòu)建要求體現(xiàn)為：

第一，弱化配合關(guān)系、強(qiáng)化制約關(guān)系。在“偵查中心主義”之下，公檢法三機(jī)關(guān)之間存在明顯的重配合、輕制約現(xiàn)象，基于打擊犯罪的追訴目標(biāo)，偵訴兩種職能的履行形成了合力關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)的審查批逮、審查起訴對(duì)偵查程序的糾錯(cuò)功能無法發(fā)揮。在有些案件中，即使后一程序的主體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了前一程序中存在的問題，但在互相配合思想的指引下，無視、隱匿甚至粉飾前一程序中存在的問題，最終釀成冤假錯(cuò)案，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害，給司法公信力造成嚴(yán)重?fù)p害。(37)卞建林：《健全司法權(quán)分工配合制約機(jī)制的思考》，《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。這一問題在“調(diào)查中心主義”中依然存在，并未得到有效控制。“互相配合”是基于追訴機(jī)關(guān)法定職責(zé)分配及履行的必然結(jié)果，只要程序規(guī)定周密，環(huán)環(huán)相扣，監(jiān)檢機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律，無須強(qiáng)調(diào)配合，刑事訴訟的順利進(jìn)行通?？梢缘玫奖Ｕ希皬?qiáng)調(diào)配合關(guān)系，容易削弱裁判的中立性，并置辯護(hù)方于不利地位”(38)張建偉：《審判中心主義的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑》，《中外法學(xué)》2015年第4期。，不符合“審判中心主義”下的司法公正與人權(quán)保障要求。因此，在“審判中心主義”之下，應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障作為基準(zhǔn)，弱化監(jiān)檢機(jī)關(guān)的配合關(guān)系，強(qiáng)調(diào)制約關(guān)系，“涉及干預(yù)公民基本權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在各權(quán)力主體之間形成一種彼此制約之關(guān)系”(39)孫遠(yuǎn)：《“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則之教義學(xué)原理》，《中外法學(xué)》2017年第1期。，配合關(guān)系應(yīng)限制在與公民基本權(quán)無關(guān)的場(chǎng)合。

第二，淡化正向制約、強(qiáng)化逆向制約。正向制約是前一程序?qū)笠怀绦虻闹萍s，即調(diào)查制約起訴；逆向制約則反之，即起訴制約調(diào)查。(40)左衛(wèi)民：《健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第2期。檢察機(jī)關(guān)的審查起訴、提起公訴職能與監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職能不是平行關(guān)系而是一種遞進(jìn)關(guān)系，決定了符合訴訟規(guī)律的制約應(yīng)當(dāng)是逆向制約。理論上，檢察機(jī)關(guān)作為審前程序的主導(dǎo)者，其對(duì)調(diào)查程序的制約應(yīng)當(dāng)全面、具體而深入，以確保監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，嚴(yán)守法定程序。然而，由于監(jiān)察權(quán)及其運(yùn)行程序的特殊性，公訴權(quán)無法深入調(diào)查權(quán)內(nèi)部進(jìn)行過程性制約，只能采取結(jié)果性制約的方式，對(duì)調(diào)查機(jī)關(guān)移送審查起訴的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查。故而，在職務(wù)犯罪案件的訴訟流程中，強(qiáng)化逆向制約的重點(diǎn)在于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)、自行補(bǔ)充偵查權(quán)、不起訴決定權(quán)行使的有效性；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的正向制約僅應(yīng)限制在引發(fā)檢察機(jī)關(guān)自我糾正的措施上，如就不起訴決定提出復(fù)議，而不應(yīng)當(dāng)直接干預(yù)或改變公訴權(quán)的行使。

三、監(jiān)檢機(jī)關(guān)配合與制約關(guān)系的制度優(yōu)化方案

(一)配合關(guān)系的制度優(yōu)化

1.提前介入制度的完善

提前介入制度具有配合功能并無異議，但是否具有制約功能，則有不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，提前介入兼具“互相配合”“互相制約”兩方面的功能，“互相制約”體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)的同時(shí)，通過提前介入這一“質(zhì)檢”活動(dòng)，在監(jiān)察權(quán)尚在運(yùn)行中(內(nèi)部審理階段)就對(duì)其提出意見，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制約。(41)左衛(wèi)民、劉帥：《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。應(yīng)當(dāng)說，從提前介入制度的設(shè)計(jì)初衷、相關(guān)規(guī)范以及具體運(yùn)行上，提前介入均不具有改變程序流向或終止程序的效果，其主要功能是幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)在重點(diǎn)疑難案件上準(zhǔn)確適用法律，提高案件辦理質(zhì)量，故而僅體現(xiàn)了監(jiān)檢機(jī)關(guān)的配合關(guān)系。

在監(jiān)檢配合關(guān)系的優(yōu)化上，應(yīng)以程序主體平等性為依據(jù)，完善提前介入制度。具體包括：(1)嚴(yán)格限制提前介入的適用范圍?；诜傻匚坏钠降刃约奥氊?zé)分工的不同，檢察機(jī)關(guān)不宜較多介入調(diào)查程序?！兑庖姟返?4條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件可以商請(qǐng)有管轄權(quán)的同級(jí)人民檢察院提前介入，對(duì)于“重大、疑難、復(fù)雜”案件需要進(jìn)一步明確。“重大”宜設(shè)置為無期徒刑以上刑罰；“疑難、復(fù)雜”宜認(rèn)定為在案件定性及重要證據(jù)采信上存在“疑難、復(fù)雜”的情形。涉案人數(shù)較多、金額較大、罪名較多、普通證據(jù)采信以及刑罰適用上的一般問題，則應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行解決，檢察機(jī)關(guān)無提前介入之必要。(2)明確檢察機(jī)關(guān)提前介入的定位與職責(zé)。本文認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提前介入的定位應(yīng)當(dāng)受到限定，僅應(yīng)是對(duì)職務(wù)犯罪的基本定性與基本事實(shí)認(rèn)定提出專業(yè)的意見，行使具體提前介入職責(zé)的檢察人員既非在協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件，亦非是在履行其審查起訴的職權(quán)。在職責(zé)范圍上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)檢機(jī)關(guān)的職能分工原則，將檢察機(jī)關(guān)提前介入的職責(zé)范圍嚴(yán)格限定為對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)所調(diào)查的職務(wù)犯罪案件的定性、證據(jù)收集充分性以及事實(shí)認(rèn)定方面，即主要圍繞《刑法訴訟法》第171條所規(guī)定的人民檢察院審查起訴的第1項(xiàng)內(nèi)容，而不應(yīng)包括其他審查起訴的內(nèi)容，尤其是不應(yīng)在此階段直接承擔(dān)對(duì)證據(jù)合法性的審查職責(zé)。原因在于，檢察機(jī)關(guān)若在提前介入階段即對(duì)證據(jù)收集的合法性進(jìn)行審查，則意味著監(jiān)檢機(jī)關(guān)已實(shí)際上處于“聯(lián)合辦案”的狀態(tài)，造成了監(jiān)察追訴和刑事追訴程序的高度混同，進(jìn)而使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約功能弱化、虛化，追訴程序的自我糾正和監(jiān)督功能喪失，不符合刑事法治要求。(3)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于商請(qǐng)介入的拒絕權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)拒絕權(quán)是程序主體平等性的重要體現(xiàn)，但應(yīng)限制在不符合提前介入條件或提前介入后監(jiān)察機(jī)關(guān)留給材料審核的時(shí)間過短，難以有效展開審核工作等特殊情形下。(4)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)提前介入意見采納情況的說明義務(wù)。盡管檢察機(jī)關(guān)做出的提前介入意見不是制約措施，不具有強(qiáng)制約束力，但從程序主體地位平等角度，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重檢察機(jī)關(guān)的工作，對(duì)檢察機(jī)關(guān)意見的采納情況應(yīng)當(dāng)予以書面說明。

2.證明責(zé)任履行配合義務(wù)的強(qiáng)化

根據(jù)無罪推定原則和檢察機(jī)關(guān)的追訴職能，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)證明犯罪嫌疑人、被告人有罪的證明責(zé)任，若達(dá)不到案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)將承擔(dān)訴訟裁判上的不利后果。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共同承擔(dān)著追訴職能，在調(diào)查階段獲取的證據(jù)服務(wù)于之后的刑事追訴活動(dòng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送給檢察機(jī)關(guān)之后，仍有配合檢察機(jī)關(guān)履行證明責(zé)任的義務(wù)，亦是程序主體平等性的要求。

為督促監(jiān)察機(jī)關(guān)履行配合義務(wù)，應(yīng)采取以下完善措施：(1)完善錄音錄像調(diào)取規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)調(diào)取錄音錄像應(yīng)當(dāng)是“依職權(quán)調(diào)取”而不是“溝通后調(diào)取”，同時(shí)刪除監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批規(guī)定；對(duì)于可能判處無期徒刑以上刑罰的監(jiān)察案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將錄音錄像隨案移送(42)周敏琦：《監(jiān)察案件錄音錄像制度的缺陷及其完善》，《四川警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。；檢察機(jī)關(guān)調(diào)取或隨案移送的錄音錄像應(yīng)當(dāng)包括初核階段的錄音錄像(43)魏昌東：《中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略》，《政法論壇》2021年第6期。；監(jiān)察機(jī)關(guān)不得以“涉密風(fēng)險(xiǎn)”作為拒絕調(diào)取或移送的理由。(2)明確錄音錄像調(diào)取的范圍。包括：一是犯罪嫌疑人、被告人或辯護(hù)人提出訊問活動(dòng)違反法定程序，存在非法取證行為，并提供相關(guān)線索或材料的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)、法院及辯護(hù)人提供留存?zhèn)洳榈挠崋柸^程的錄音錄像。二是自書材料在證據(jù)類型上歸屬于被告人供述與辯解的證據(jù)形式，應(yīng)當(dāng)確保其自愿性與真實(shí)性，對(duì)其形成過程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行同步錄音錄像。犯罪嫌疑人、被告人或辯護(hù)人提出自書材料的制作違反自愿性，內(nèi)容不真實(shí)，并提供相關(guān)線索或材料的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)、法院及辯護(hù)人提供被調(diào)查人自書形成全過程的錄音錄像。三是監(jiān)察人員在留置場(chǎng)所采取“不供不錄”的方式取證，先以非訊問方式與被調(diào)查人“核對(duì)”犯罪事實(shí)，以規(guī)避制作同步錄音錄像，并要求其在正式訊問中依據(jù)所確定的事實(shí)做出供述，犯罪嫌疑人、被告人或辯護(hù)人對(duì)此提出程序違法的審查申請(qǐng)，并提供相關(guān)線索或材料的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)、法院及辯護(hù)人提供留置全過程的錄音錄像。(3)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)拒絕提供同步錄音錄像的法律后果。檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)或者依申請(qǐng)，認(rèn)為可能存在以非法方法收集證據(jù)情形的，有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)提供錄音錄像對(duì)證據(jù)收集的合法性進(jìn)行證明，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。監(jiān)察機(jī)關(guān)拒絕提供錄音錄像或者提供后仍然存疑的，檢察機(jī)關(guān)或人民法院可以以“不能排除非法取證的理由”，將相關(guān)證據(jù)視為“非法證據(jù)”予以排除。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)不依法提供錄音錄像的情況，向其上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)做出通報(bào)。

(二)制約關(guān)系的制度優(yōu)化

1.自行補(bǔ)充偵查的規(guī)則完善

自行補(bǔ)充偵查體現(xiàn)了監(jiān)檢配合和制約關(guān)系的統(tǒng)一。一方面，自行補(bǔ)充偵查針對(duì)性較強(qiáng)，對(duì)于相關(guān)證據(jù)可以及時(shí)補(bǔ)充、核實(shí)，發(fā)揮了配合監(jiān)察調(diào)查的作用。另一方面，自行補(bǔ)充偵查也具有制約功能，其雖具有補(bǔ)充性，但并不以退回補(bǔ)充調(diào)查為前置條件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為自行補(bǔ)充偵查更為適宜的，可直接決定自行補(bǔ)充偵查，特別是在出現(xiàn)非法證據(jù)排除等不宜再由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充調(diào)查的情形下，自行補(bǔ)充偵查更有利于加強(qiáng)權(quán)力制約，確保程序公正性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

《刑事訴訟規(guī)則》第344條、《銜接辦法》第40條以及《意見》第45條規(guī)定了人民檢察院自行補(bǔ)充偵查的三種情形(44)根據(jù)規(guī)定，審查起訴階段檢察院可以進(jìn)行補(bǔ)充偵查的三種情形分別是：(1)證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解的內(nèi)容主要情節(jié)一致，個(gè)別情節(jié)不一致的；(2)物證、書證等證據(jù)材料需要補(bǔ)充鑒定的；(3)其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實(shí)的情形。此外，《意見》第49條和第52條也規(guī)定了在法院審理階段檢察院補(bǔ)充偵查的情形。，其中，第三種屬于彈性條款，即以“便利性”“效率”以及“查清案件事實(shí)”作為檢察院自行補(bǔ)充偵查的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！氨憷浴薄靶省睂儆谧吩V效率標(biāo)準(zhǔn)；“查清案件事實(shí)”屬于實(shí)體公正標(biāo)準(zhǔn)。追訴效率標(biāo)準(zhǔn)以不影響實(shí)體公正實(shí)現(xiàn)為前提，通常發(fā)生在案件基本事實(shí)已經(jīng)查清、證據(jù)體系已經(jīng)形成，只是個(gè)別案件事實(shí)、情節(jié)、證據(jù)需要進(jìn)行查證核實(shí)的情形下，屬于自行補(bǔ)充偵查的消極標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以退回補(bǔ)充調(diào)查，也可以自行補(bǔ)充偵查。實(shí)體公正標(biāo)準(zhǔn)則發(fā)生在難以通過退回補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行自行糾正，難以查清案件事實(shí)的情形下，屬于自行補(bǔ)充偵查的積極標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行補(bǔ)充偵查。具體而言，在以下四種情形下，檢察機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)自行補(bǔ)充偵查：(1)有證明或線索表明關(guān)于事實(shí)認(rèn)定、案件定性的關(guān)鍵證據(jù)存在違法獲得的可能性，需要核實(shí)證據(jù)合法性的；(2)影響定罪量刑的關(guān)鍵證據(jù)存在滅失風(fēng)險(xiǎn)，需要及時(shí)收集的；(3)犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人提出監(jiān)察機(jī)關(guān)存在違法取證行為，明確要求檢察機(jī)關(guān)重新調(diào)查取證的；(4)監(jiān)察機(jī)關(guān)明確拒絕退回補(bǔ)充調(diào)查的。(45)洪春、丁建瑋、陸秀勇：《檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán)的制度設(shè)計(jì)》，《人民檢察》2019年第10期。此外，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)決定自行補(bǔ)充偵查的，無須事前與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通一致，但需及時(shí)通知監(jiān)察機(jī)關(guān)。

2.退回補(bǔ)充調(diào)查的規(guī)則完善

在退回補(bǔ)充調(diào)查制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)重視程序有效性的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)公訴權(quán)對(duì)調(diào)查權(quán)的有效制約，具體包括：(1)退回補(bǔ)充調(diào)查提綱的規(guī)范化。檢察機(jī)關(guān)雖然將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，但程序已經(jīng)進(jìn)入到審查起訴階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)在補(bǔ)充調(diào)查時(shí)的調(diào)查權(quán)，已經(jīng)與之前有所不同，應(yīng)當(dāng)受公訴權(quán)的直接制約，僅針對(duì)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要補(bǔ)充調(diào)查的內(nèi)容展開工作。(46)王霑：《退回補(bǔ)充調(diào)查需要厘清的幾個(gè)問題》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020年11月4日。檢察機(jī)關(guān)做出的退回補(bǔ)充調(diào)查提綱不能停留在原則性的表述上，應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)說明事實(shí)認(rèn)定、證明認(rèn)定上存在的問題，明確補(bǔ)查的理由、目的、方法和期限，以更好發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的指導(dǎo)和制約作用。(47)陳小煒：《監(jiān)檢關(guān)系視野下退回補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查》，《北方法學(xué)》2020年第6期。(2)確立檢察機(jī)關(guān)在退回補(bǔ)充調(diào)查上的介入制度。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在補(bǔ)充調(diào)查中，監(jiān)察機(jī)關(guān)碰到疑難問題時(shí)可以咨詢檢察機(jī)關(guān)，但是不應(yīng)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入其中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保持中立。(48)孫曙生、高邢榕：《退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查制度探討》，《行政與法》2022年第2期。其實(shí)，在這種情形下，案件已經(jīng)進(jìn)入審查起訴階段，程序并不會(huì)因?yàn)榘讣嘶囟沽鞯轿匆扑椭暗陌讣{(diào)查階段。既然如此，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)介入退回補(bǔ)充調(diào)查，這種介入反映了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約關(guān)系，不同于案件未移送之前監(jiān)察部門商請(qǐng)檢察部門的提前介入。(3)確立退回補(bǔ)充調(diào)查無效的法律后果。在退回補(bǔ)充調(diào)查后，監(jiān)察機(jī)關(guān)怠于進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查的，或不按照調(diào)查提綱進(jìn)行調(diào)查的，導(dǎo)致事實(shí)無法查清、定罪證據(jù)無法排除合理懷疑的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出不起訴決定。

3.不起訴決定權(quán)的獨(dú)立行使

檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使不起訴決定權(quán)，是監(jiān)檢機(jī)關(guān)制約關(guān)系的重要保障?！侗O(jiān)察法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)做出不起訴決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，并且監(jiān)察機(jī)關(guān)還有復(fù)議權(quán)，已經(jīng)可以達(dá)到防范權(quán)力濫用的目的。然而，《意見》進(jìn)一步規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擬做出不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)事先與監(jiān)察部門溝通協(xié)商。這一規(guī)定雖然是出于謹(jǐn)慎處理案件的考慮，但違反了程序制約原理，破壞了不起訴權(quán)的獨(dú)立性。《意見》是公檢法監(jiān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴決定的適用有直接影響。中央紀(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)案件審理工作的意見》已經(jīng)指出：“堅(jiān)決防止設(shè)定‘零延期’‘零退查’‘零不訴’‘零無罪’‘零上訴’等脫離實(shí)際的工作目標(biāo)?！痹诖饲疤嵯拢瑧?yīng)當(dāng)盡可能減少監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的正向制約，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的逆向制約，以實(shí)現(xiàn)法治反腐之目的。對(duì)此，建議在監(jiān)察法規(guī)范制定修正中，刪除監(jiān)察機(jī)關(guān)干預(yù)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)行使的規(guī)定，同時(shí)《監(jiān)察法》未來修正時(shí)，建議在第4條第2款“互相配合、互相制約”之后增加一款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)不得干涉其他機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的正常工作。”

4.確立監(jiān)察權(quán)濫用的刑事追責(zé)機(jī)制

《實(shí)施條例》第260條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督，按照管理權(quán)限依法對(duì)監(jiān)察人員涉嫌違法犯罪問題進(jìn)行調(diào)查處置?！钡恰巴w監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，意在通過嚴(yán)控自身來預(yù)防權(quán)力外溢、規(guī)范權(quán)力行使，久而久之會(huì)由于‘若明若暗’的內(nèi)部程序，使監(jiān)督功能被實(shí)質(zhì)消解”(49)周佑勇：《監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡——進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治邏輯》，《東方法學(xué)》2022年第4期。。正所謂“任何人都不能做裁判自我行為的法官”，監(jiān)察權(quán)不僅需要系統(tǒng)內(nèi)部的自我約束，更需要來自外部權(quán)力的剛性制約。《監(jiān)察法》第66條以及《實(shí)施條例》第278條均規(guī)定監(jiān)察人員在履行職責(zé)過程中“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。然而，目前《刑法》尚未規(guī)定專門針對(duì)監(jiān)察人員的犯罪罪名。其解決途徑有二：一是基于調(diào)查權(quán)的偵查權(quán)屬性，可通過實(shí)質(zhì)解釋將監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員解釋為司法工作人員，從而適用刑訊逼供罪、暴力取證罪等司法權(quán)力濫用的犯罪類型；二是直接修正《刑法》相關(guān)規(guī)定，將監(jiān)察人員作為與司法工作人員并列的主體加以規(guī)定，同時(shí)規(guī)定此類案件由檢察機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)。