陽(yáng) 平

(中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院， 北京 100877)

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)頒行以來(lái)，隨著一系列法規(guī)文件先后對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件(以下簡(jiǎn)稱(chēng)檢察提前介入監(jiān)察)進(jìn)行規(guī)定(1)主要包括：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《人民檢察院提前介入監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件工作規(guī)定》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》。，已運(yùn)行多年的檢察提前介入偵查制度被引入監(jiān)察程序，并被廣泛運(yùn)用于監(jiān)察實(shí)踐。(2)王卓、侯顆：《國(guó)家監(jiān)委已商請(qǐng)最高檢提前介入30多起職務(wù)犯罪案件——監(jiān)檢辦案程序銜接順暢》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年12月31日。根據(jù)上述法規(guī)文件規(guī)定，重大、疑難、復(fù)雜職務(wù)犯罪案件需要檢察機(jī)關(guān)提前介入的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)，人民檢察院可以派員介入。理論學(xué)說(shuō)視野中的檢察提前介入監(jiān)察的正當(dāng)性思辨眾說(shuō)紛紜：肯定者確認(rèn)其正當(dāng)性和實(shí)踐價(jià)值(3)呂曉剛：《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善研究》，《法學(xué)雜志》2020年第1期。，否定者認(rèn)為其欠缺法理基礎(chǔ)(4)封利強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討——兼論完善監(jiān)檢銜接機(jī)制的另一種思路》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第9期。，折衷論是肯定其法理正當(dāng)性而要求劃定邊界。(5)朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)的提前介入：法理、限度與程序》，《法學(xué)雜志》2019年第9期。實(shí)踐視野中的檢察提前介入監(jiān)察存在適用率殊異的現(xiàn)象(6)例如，時(shí)任最高人民檢察院第三檢察廳廳長(zhǎng)尹伊君認(rèn)為實(shí)踐中“存在介入率過(guò)低的問(wèn)題”，參見(jiàn)尹伊君：《關(guān)于當(dāng)前職務(wù)犯罪檢察工作的幾個(gè)問(wèn)題》，《刑事檢察工作指導(dǎo)》2019年第2輯。與之相反的觀點(diǎn)是，有學(xué)者通過(guò)實(shí)證調(diào)研得出檢察提前介入監(jiān)察適用率過(guò)高，“有的基層檢察機(jī)關(guān)辦理的監(jiān)察案件提前介入率高達(dá)100%”，參見(jiàn)左衛(wèi)民、劉帥：《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問(wèn)卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。，折射出在提前介入(7)為表述方便，如無(wú)特殊說(shuō)明，下文出現(xiàn)的“提前介入”均指檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的提前介入。制度實(shí)踐運(yùn)行中適用主體對(duì)其理論基礎(chǔ)尚存在認(rèn)識(shí)偏差。從規(guī)范上探尋檢察提前介入監(jiān)察的理論依據(jù)，關(guān)乎制度存在的正當(dāng)性以及制度建構(gòu)的邏輯前提。對(duì)提前介入的實(shí)踐運(yùn)行開(kāi)展調(diào)查研究更是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、完善制度的重要路徑。本文以辨析檢察提前介入監(jiān)察的理論邏輯與正當(dāng)性為切入點(diǎn)，論述其理論基礎(chǔ)，并基于對(duì)其運(yùn)行狀況的現(xiàn)實(shí)考察，對(duì)提前介入制度進(jìn)行理論思考與建構(gòu)。

一、檢察提前介入監(jiān)察的理論邏輯與正當(dāng)性辨析

檢察提前介入偵查制度所承載的功能由最初的提高辦案效率、保證辦案質(zhì)量(8)例如，1988年最高人民檢察院與公安部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)檢察公安機(jī)關(guān)相互聯(lián)系的通知》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)參加現(xiàn)場(chǎng)勘查和介入預(yù)審活動(dòng)的主要任務(wù)是了解案情，研究證據(jù)，準(zhǔn)確及時(shí)打擊犯罪分子，保證辦案質(zhì)量，并對(duì)公安機(jī)關(guān)的勘查、預(yù)審活動(dòng)以及收集證據(jù)等提出更確切的建議?！?，演進(jìn)為如今包括監(jiān)督、引導(dǎo)偵查取證在內(nèi)的多重功能。(9)2015年6月15日，最高人民檢察院印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)出庭公訴工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“積極介入偵查引導(dǎo)取證……按照提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)收集證據(jù)、適用法律提出意見(jiàn)，監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)(部門(mén))完善證據(jù)鏈條和證明體系。”學(xué)界對(duì)該制度的理論基礎(chǔ)存在“法律監(jiān)督說(shuō)”“訴訟職能說(shuō)”“綜合說(shuō)”等觀點(diǎn)分歧。(10)朱全寶:《論檢察機(jī)關(guān)的提前介入：法理、限度與程序》，《法學(xué)雜志》2019年第9期。同樣是提前介入，檢察提前介入監(jiān)察是否與檢察提前介入偵查共享相同的理論基礎(chǔ)？對(duì)此，學(xué)說(shuō)中亦存在“法律監(jiān)督說(shuō)”“監(jiān)察獨(dú)立說(shuō)”“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”等觀點(diǎn)分歧。(11)有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察提前介入監(jiān)察的理論基礎(chǔ)是“法律監(jiān)督說(shuō)”，參見(jiàn)周新：《論檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動(dòng)》，《法學(xué)》2021年第9期；蔣凌申：《論監(jiān)察體制改革中的紀(jì)法協(xié)同》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第3期。也有學(xué)者主張“監(jiān)察獨(dú)立說(shuō)”，參見(jiàn)董坤：《檢察提前介入監(jiān)察：歷史流變中的法理探尋與機(jī)制構(gòu)建》，《政治與法律》2021年第9期。還有的主張“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”，參見(jiàn)呂曉剛：《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善研究》，《法學(xué)雜志》2020年第1期。筆者認(rèn)為，提前介入是檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)互動(dòng)的重要場(chǎng)域，折射的是權(quán)際關(guān)系，確立檢察提前介入監(jiān)察的法規(guī)依據(jù)是《監(jiān)察法》，檢察提前介入監(jiān)察的理論基礎(chǔ)不同于檢察提前介入偵查的理論基礎(chǔ)。

(一)對(duì)“法律監(jiān)督說(shuō)”“監(jiān)察獨(dú)立說(shuō)”的批判

1.檢察提前介入監(jiān)察不是法律監(jiān)督職能的行使

關(guān)于檢察提前介入監(jiān)察的理論基礎(chǔ)，“法律監(jiān)督說(shuō)”認(rèn)為，對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識(shí)不應(yīng)僅局限于組織法上的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”條款，而應(yīng)超越刑事司法領(lǐng)域?qū)刹闄?quán)、審判權(quán)的監(jiān)督制約，涵蓋包括職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)運(yùn)行在內(nèi)的全方位法律適用過(guò)程。(12)周新：《論檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動(dòng)》，《法學(xué)》2021年第9期。該觀點(diǎn)脫離我國(guó)特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是從應(yīng)然角度論述法律監(jiān)督的內(nèi)涵。國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是一國(guó)所有公共權(quán)力的類(lèi)型劃分及其在縱橫向度上的分配、組合而形成的關(guān)系類(lèi)型。(13)魏昌東：《腐敗治理體系法治化發(fā)展的一般原理》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第3期。然而，一國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)并不具有普世性，而是特定政治制度的產(chǎn)物。對(duì)我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)際關(guān)系的研究，只能立足于我國(guó)特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和實(shí)定法條款。

首先，在我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)具有并立的憲法地位關(guān)系，所履行的監(jiān)察監(jiān)督、法律監(jiān)督具有平行、互補(bǔ)關(guān)系。國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督與法律監(jiān)督同屬于憲法所確定的監(jiān)督類(lèi)型，相互之間是平行關(guān)系。(14)呂曉剛：《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善研究》，《法學(xué)雜志》2020年第1期。同時(shí)，兩者在監(jiān)督作用上互為補(bǔ)充、相輔相成，都是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，共同保障國(guó)家和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。(15)萬(wàn)春：《關(guān)于檢察權(quán)運(yùn)行研究中的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)檢察官》2018年第8期。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)包括檢察人員在內(nèi)的所有公職人員涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督，但并無(wú)權(quán)監(jiān)督檢察權(quán)?！叭绻O(jiān)察監(jiān)督能夠直接否定并處置其他權(quán)力運(yùn)行，則監(jiān)察委員會(huì)將實(shí)際成為所有權(quán)力事項(xiàng)的最終決定主體?！?16)程衍：《論監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性與行權(quán)邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第3期。同樣，從實(shí)定法的立場(chǎng)而言，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行使公訴職能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行制約，但無(wú)法對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。若檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察辦案展開(kāi)監(jiān)督，必然會(huì)牽扯到對(duì)紀(jì)委的工作進(jìn)行監(jiān)督，與檢察機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作相矛盾。(17)董坤：《檢察提前介入監(jiān)察：歷史流變中的法理探尋與機(jī)制構(gòu)建》，《政治與法律》2021年第9期。法律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督的平行、互補(bǔ)關(guān)系決定了二者不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

其次，法律監(jiān)督職能僅是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的部分職能，且僅限于訴訟監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)將檢察機(jī)關(guān)界定為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。無(wú)論立法者在制定憲法時(shí)關(guān)于檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是如何定位的，實(shí)際上檢察權(quán)不能等同于法律監(jiān)督權(quán)。(18)陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第47頁(yè)。這也是檢察權(quán)的性質(zhì)定義歷來(lái)就存在“行政權(quán)說(shuō)”(19)陳衛(wèi)東: 《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)———以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002 年第 2 期。、“司法權(quán)說(shuō)”(20)吳建雄: 《檢察權(quán)的司法價(jià)值及其完善》，《中國(guó)刑事法雜志》2011 年第 10 期。、“雙重屬性說(shuō)”(21)龍宗智: 《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，《法學(xué)》1999 年第 10 期。、“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”(22)石少俠: 《論我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)———定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005 年第 3 期。分歧的原因。理解檢察權(quán)的真正內(nèi)涵，還應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)的具體賦權(quán)職能進(jìn)行分析。《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第20條賦予檢察機(jī)關(guān)偵查、司法審查、公訴、法律監(jiān)督、公益訴訟等職權(quán)。法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的職能之一，其他職能與法律監(jiān)督職能存在差異。其中，檢察機(jī)關(guān)行使公訴職能是作為與案件審判結(jié)果存在利害關(guān)系的訴訟當(dāng)事方，若將公訴職能視為法律監(jiān)督職能，則存在角色沖突。并且，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是通過(guò)訴訟形式實(shí)施的監(jiān)督，是對(duì)監(jiān)督對(duì)象在訴訟活動(dòng)中正確適用法律的情況進(jìn)行監(jiān)督。這也是國(guó)家監(jiān)察體制改革后，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)第19條第2款將檢察機(jī)關(guān)保留的部分偵查權(quán)能僅限于“在訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌職務(wù)犯罪”的原因。由于檢察機(jī)關(guān)的提前介入是在監(jiān)察案件尚未進(jìn)入刑事訴訟程序的監(jiān)察階段開(kāi)始的，且監(jiān)察機(jī)關(guān)人員不是司法工作人員，故檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件的情況進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的提前介入自然不涉及法律監(jiān)督職能的行使。

2.“監(jiān)察獨(dú)立說(shuō)”不宜作為檢察提前介入監(jiān)察的理論基礎(chǔ)

有學(xué)者主張用“監(jiān)察獨(dú)立說(shuō)”代替“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”，作為檢察提前介入監(jiān)察的理論基礎(chǔ)，理由是監(jiān)察辦案并非為公訴做準(zhǔn)備，檢察機(jī)關(guān)的提前介入主要是為了配合協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)，提升職務(wù)犯罪案件辦理的質(zhì)量和效率，破除“兩法銜接”中的程序障礙。(23)董坤：《檢察提前介入監(jiān)察：歷史流變中的法理探尋與機(jī)制構(gòu)建》，《政治與法律》2021年第9期。對(duì)此，筆者持不同意見(jiàn)?！稇椃ā返?27條第1款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使權(quán)力并不意味著其不需要其他機(jī)關(guān)或個(gè)人的配合，或者可以不受制約地行使權(quán)力。若監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)沒(méi)有其他機(jī)關(guān)的配合，則難以獨(dú)立完成監(jiān)察任務(wù)，尤其是在辦理職務(wù)犯罪案件方面沒(méi)有公訴機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的配合，則無(wú)法對(duì)腐敗犯罪訴諸刑罰、達(dá)到有效威懾潛在腐敗犯罪的目的。同理，若監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使沒(méi)有其他機(jī)關(guān)的制約，則容易出現(xiàn)監(jiān)察權(quán)“一家獨(dú)大”、自身腐敗、擠壓其他國(guó)家權(quán)力的行使，最終破壞國(guó)家權(quán)力分工原則，損害監(jiān)察權(quán)行使的正當(dāng)性。立基于此，《憲法》第127條第1款在賦予監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，于第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約?？梢?jiàn)，《憲法》對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法“獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”的行權(quán)要求與監(jiān)檢“互相配合、互相制約”的關(guān)系定位并不矛盾，二者是辯證統(tǒng)一的。檢察機(jī)關(guān)提前介入只要遵循法定的適用邊界，就不與監(jiān)察獨(dú)立原則相悖，也是其與監(jiān)察機(jī)關(guān)“互相配合、互相制約”的重要場(chǎng)域?！氨O(jiān)察獨(dú)立說(shuō)”可以解釋監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使原則以及檢察機(jī)關(guān)在提前介入中的配合對(duì)實(shí)現(xiàn)該原則的意義，但無(wú)法概括監(jiān)檢之間同時(shí)還具有“互相制約”關(guān)系以及其與監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使權(quán)力的辯證統(tǒng)一關(guān)系，因而，不宜作為檢察提前介入監(jiān)察的理論基礎(chǔ)。

(二)對(duì)“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”的證成

1.“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”作為檢察提前介入監(jiān)察的法理基礎(chǔ)

“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”是指?jìng)刹樵诔绦蛏媳划?dāng)然地認(rèn)為是為了提起公訴而作準(zhǔn)備。(24)田口守一：《刑事訴訟法》，北京：法律出版社，2019年，第47頁(yè)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)查職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件，且是職務(wù)違法案件的最終處置機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查并不只是為了服務(wù)于公訴目的，實(shí)踐中移送審查起訴的案件占比也不多(25)例如，2021年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案63.1萬(wàn)件，處分62.7萬(wàn)人，移送檢察機(jī)關(guān)2 822人?？傻贸觯?021年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件中移送檢察機(jī)關(guān)人數(shù)與總處分人數(shù)比為0.45%。參見(jiàn)趙樂(lè)際：《運(yùn)用黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗(yàn) 推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展 迎接黨的二十大勝利召開(kāi)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年2月25日。，“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”無(wú)法概括“監(jiān)檢”關(guān)系的全部。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件僅具有調(diào)查權(quán)，非經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查起訴、法院審判無(wú)法對(duì)職務(wù)犯罪施以刑罰，故監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪、符合移送審查起訴的案件，必然是以“訴得出、判得了”為目的。為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查這類(lèi)案件可以被視為是為了提起公訴而準(zhǔn)備，以實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的指控。因此，“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”可以用來(lái)描述監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)之間的關(guān)系。

具體到提前介入機(jī)制，一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)只有在調(diào)查職務(wù)犯罪案件并認(rèn)為其符合移送審查起訴的條件時(shí)，才需商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入，主要目的在于，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助，提升擬移送審查起訴案件的辦理質(zhì)量和效率。這在國(guó)家監(jiān)察體制改革初期更具現(xiàn)實(shí)必要性，理由是：監(jiān)察機(jī)關(guān)僅有部分人員是從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸、具有辦理職務(wù)犯罪案件的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)是國(guó)家監(jiān)察體制改革前的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員，缺乏職務(wù)犯罪案件調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)或知識(shí)儲(chǔ)備，加之，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序存在差異，重大、疑難、復(fù)雜職務(wù)犯罪案件通常具有政治性強(qiáng)、取證難、證明難等特點(diǎn)(26)陽(yáng)平：《“兩規(guī)”到留置的演進(jìn)歷程、邏輯及啟示》，《法學(xué)雜志》2021年第5期。，如何銜接司法、提升案件辦理質(zhì)量和效率是監(jiān)察人員面臨的重大挑戰(zhàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入，由后者從審查起訴角度對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)、提出完善建議，是應(yīng)對(duì)該挑戰(zhàn)的重要努力。另一方面，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)派員提前介入，做到在案件審查起訴前提前了解案情，及早發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問(wèn)題，明確后續(xù)審查起訴的重點(diǎn)，有助于減輕審查起訴的壓力，提高審查起訴的針對(duì)性和質(zhì)量。因此，檢察提前介入既是監(jiān)察機(jī)關(guān)借助檢察機(jī)關(guān)的“把關(guān)協(xié)助”力量，也是檢察機(jī)關(guān)為提升案件公訴質(zhì)量和效率而將部分審查起訴職能或工作向監(jiān)察階段延伸，對(duì)監(jiān)檢雙方均具有為公訴作準(zhǔn)備、實(shí)現(xiàn)追訴目標(biāo)的目的一致性。

2.“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”的內(nèi)涵：監(jiān)檢互相配合、互相制約

檢察提前介入監(jiān)察的理論依據(jù)是“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”，并不意味著檢察機(jī)關(guān)在提前介入中僅具有協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，也不代表監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)提前介入中應(yīng)無(wú)原則地配合或居于從屬地位。鑒于職務(wù)犯罪調(diào)查與提前介入均是為審查起訴作準(zhǔn)備，一方面，監(jiān)檢應(yīng)在提前介入中互相配合。作為公訴職能的延伸，檢察機(jī)關(guān)在提前介入中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公訴機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件中的證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、案件定性、法律適用等提出意見(jiàn)建議；監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)有效采納檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，對(duì)案件存在的問(wèn)題及時(shí)予以糾正、完善，避免案件“帶病移送”，減少檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段的壓力。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于原本屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等工作，要求檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提前介入來(lái)予以‘配合’，并不符合互相配合原則的立法原意”(27)封利強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討——兼論完善監(jiān)檢銜接機(jī)制的另一種思路》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第9期。。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)曲解了監(jiān)檢“互相配合”關(guān)系。雖然監(jiān)檢在職務(wù)犯罪案件辦理中分別承擔(dān)調(diào)查、公訴職責(zé)，但二者均屬“大控方”，都具有依法實(shí)現(xiàn)國(guó)家求刑權(quán)、懲治腐敗犯罪的目的，這種價(jià)值追求和利益的一致性，是二者互相配合的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)然，“互相配合”不是無(wú)原則地妥協(xié)謙讓?zhuān)皇锹?lián)合辦案，而是在遵循法律規(guī)范和辦案規(guī)律的前提下的職責(zé)銜接。(28)陳輝、汪進(jìn)元：《論“監(jiān)、檢、審”三機(jī)關(guān)間的分工、配合與制約關(guān)系》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。同樣，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察，既不能“越俎代庖”，也不能聯(lián)合辦案，而是在堅(jiān)持權(quán)力分工基礎(chǔ)上的相互配合。

另一方面，提前介入與審查起訴職能的關(guān)聯(lián)性決定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在提前介入中對(duì)存在的問(wèn)題提出糾正意見(jiàn)，發(fā)揮公訴權(quán)制約監(jiān)察調(diào)查權(quán)的作用。與檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段通過(guò)退回補(bǔ)充調(diào)查、作出不起訴決定、排除非法證據(jù)等事后、剛性制約方式相比，在案件進(jìn)入審查起訴階段前，檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)這一事前制約方式更容易為監(jiān)察機(jī)關(guān)所接受，成本更低，“能夠有效提高工作效率，避免一些問(wèn)題到了審查起訴階段才發(fā)現(xiàn)”(29)《監(jiān)檢辦案程序銜接順暢 去年檢察機(jī)關(guān)受理各級(jí)監(jiān)委移送職務(wù)犯罪24234人》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202005/t20200525_218668.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年10月20日。，是對(duì)審查起訴階段司法制約方式的有益補(bǔ)充。反之，檢察機(jī)關(guān)在提前介入中對(duì)存在的問(wèn)題若只講配合，不講制約，提前介入就會(huì)淪為為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量背書(shū)的形式，而無(wú)法真正達(dá)到協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)提高案件辦理質(zhì)量和效率的目的。當(dāng)然，提前介入中的制約是雙向的，監(jiān)察機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行制約，即監(jiān)察機(jī)關(guān)具有行使調(diào)查權(quán)的獨(dú)立性，其對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的意見(jiàn)不一定都照單采納，對(duì)于不合理的有權(quán)不予采納。監(jiān)檢在提前介入階段“互相配合、互相制約”關(guān)系是憲法定位的內(nèi)在要求。

二、檢察提前介入監(jiān)察的限度

檢察提前介入監(jiān)察盡管具有現(xiàn)實(shí)必要性和理論正當(dāng)性，但并不代表其適用的無(wú)限度性。檢察提前介入的限度本身屬于其正當(dāng)性的構(gòu)成要件，是“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”的內(nèi)在要求。

(一)提前介入的案件范圍限定

監(jiān)察調(diào)查、審查起訴關(guān)系是監(jiān)檢關(guān)系的常態(tài)化表現(xiàn)，二者互相配合、互相制約，共同完成對(duì)職務(wù)犯罪的指控，而檢察機(jī)關(guān)提前介入只是監(jiān)檢關(guān)系的非常態(tài)化表現(xiàn)，需要設(shè)定一定限制。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的所有職務(wù)犯罪案件都商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入，會(huì)使監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生對(duì)檢察機(jī)關(guān)的過(guò)度依賴(lài)，不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)，也會(huì)加劇監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人在力量配比上的不平等地位，消耗大量檢察資源，影響檢察機(jī)關(guān)其他職能的正常行使，使得法定審查起訴程序被虛置，難以發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的審核把關(guān)、過(guò)濾作用，進(jìn)而強(qiáng)化“監(jiān)察調(diào)查中心主義”(30)關(guān)于“監(jiān)察調(diào)查中心主義”論述，參見(jiàn)周長(zhǎng)軍：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序構(gòu)造研究》，《法學(xué)論壇》2018年第2期；魏昌東：《中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略》，《政法論壇》2021年第6期。定位。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件類(lèi)型為“重大、疑難、復(fù)雜案件”，這雖然限定了檢察提前介入監(jiān)察的大致范圍，有助于避免濫用提前介入制度，但對(duì)于何謂“重大、疑難、復(fù)雜案件”仍有細(xì)化的空間。

(二)提前介入的啟動(dòng)主體與時(shí)間節(jié)點(diǎn)限定

檢察提前介入偵查存在應(yīng)偵查機(jī)關(guān)商請(qǐng)的“被動(dòng)型介入”與檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)的“主動(dòng)型介入”兩種，后者被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。不同于檢察提前介入偵查，檢察提前介入監(jiān)察是公訴職能的延伸，而公訴職能本身就有謙抑性或被動(dòng)性，非經(jīng)案件調(diào)查、偵查程序不得對(duì)案件提起公訴。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，同時(shí)調(diào)查違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件，且辦理的案件通常政治性、敏感性強(qiáng)，決定了監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使具有一定的封閉性。若檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提前介入監(jiān)察或者在案件尚未進(jìn)入監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部審理程序時(shí)即介入，可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)接觸到其無(wú)權(quán)審查的違紀(jì)、職務(wù)違法案件，也會(huì)影響監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和完整性。為此，現(xiàn)有規(guī)定關(guān)于檢察提前介入的啟動(dòng)模式排除了“主動(dòng)型介入”模式，而是以監(jiān)察機(jī)關(guān)“書(shū)面商請(qǐng)”為前提的“被動(dòng)型介入”模式。同時(shí)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入的承辦部門(mén)被限定為案件審理部門(mén)，其根據(jù)在于：第一，由案件審理部門(mén)啟動(dòng)，可確保提前介入的時(shí)間點(diǎn)是在案件調(diào)查終結(jié)進(jìn)入審理階段后。此時(shí)，案件是否涉嫌職務(wù)犯罪、是否符合移送審查起訴條件已經(jīng)較為清晰，更好判斷是否需要檢察機(jī)關(guān)提前介入，且檢察機(jī)關(guān)在這一階段提前介入也能避免參與調(diào)查或?qū)`紀(jì)、職務(wù)違法案件材料進(jìn)行審查的可能性。第二，由案件審理部門(mén)啟動(dòng)，可確保案件調(diào)查部門(mén)移送的案件在檢察機(jī)關(guān)提前介入前，案件審理部門(mén)先行審理或提前介入(31)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第55條的規(guī)定，在案件調(diào)查階段，對(duì)涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為性質(zhì)認(rèn)定分歧較大的，經(jīng)批準(zhǔn)案件審理部門(mén)可以提前介入。，不至于使監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督制約機(jī)制被虛置，從而保證監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查的主導(dǎo)權(quán)。因此，為保障監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的獨(dú)立性和完整性，處理好檢察提前介入與監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)提前介入等自我監(jiān)督機(jī)制的邊界，檢察提前介入監(jiān)察的啟動(dòng)主體應(yīng)限定為監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)，介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)一般是在監(jiān)察案件調(diào)查終結(jié)進(jìn)入內(nèi)部審理程序后。

(三)提前介入的職能與任務(wù)限定

盡管監(jiān)檢關(guān)系是憲法所定位的“互相配合、互相制約”關(guān)系，但檢察提前介入監(jiān)察的主要功能應(yīng)是配合協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)提升案件辦理質(zhì)量和效率，制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)宜僅作為其輔助或附隨功能，即配合與制約不宜“均衡用力”，理由有二：第一，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴是法定的權(quán)力分工制約程序，其對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約是檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)、維護(hù)公共利益的內(nèi)在要求，與單向的、“被動(dòng)型”提前介入相比，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)退回補(bǔ)充調(diào)查、作出不起訴決定、排除非法證據(jù)等制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的方式為《監(jiān)察法》所明確，雖然具有時(shí)間的延遲性，但剛性更強(qiáng)，理應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要方式。第二，盡管前文提到檢察機(jī)關(guān)在提前介入中制約監(jiān)察機(jī)關(guān)具有成本低、效率高的優(yōu)點(diǎn)，但考慮到提前介入是應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)介入，且介入時(shí)間短，若提前介入被賦予過(guò)多制約職能，將難免分散檢察機(jī)關(guān)在配合監(jiān)察機(jī)關(guān)提升案件質(zhì)量方面的時(shí)間投入，也可能因得不到監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合而影響制約效果，甚至出現(xiàn)監(jiān)檢機(jī)關(guān)及其人員互相監(jiān)督的“權(quán)力對(duì)沖狀態(tài)”(32)左衛(wèi)民、劉帥：《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問(wèn)卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。。綜上，檢察機(jī)關(guān)提前介入宜堅(jiān)持“配合為主、制約為輔”的職能定位。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)提前介入可包括如下工作任務(wù)：對(duì)證據(jù)收集、案件事實(shí)和性質(zhì)認(rèn)定、法律適用、涉案財(cái)物處理提出意見(jiàn)建議；對(duì)審查發(fā)現(xiàn)的非法證據(jù)提出依法排除或者重新收集的意見(jiàn)，對(duì)瑕疵證據(jù)提出完善補(bǔ)證的意見(jiàn)；對(duì)案件管轄問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議；對(duì)監(jiān)察文書(shū)是否齊全、卷宗材料是否齊備等提出意見(jiàn)和建議；對(duì)是否采取強(qiáng)制措施以及采取何種強(qiáng)制措施進(jìn)行審查。需要明確的是，盡管檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察的主要目的是協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)完善案件質(zhì)量，但這種配合應(yīng)恪守分工原則，避免參與監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)或決策形成，否則，會(huì)損及監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，并使參與調(diào)查的檢察官容易先入為主，從而使后續(xù)的審查起訴程序流于形式。

(四)提前介入的意見(jiàn)效力限定

盡管提前介入是公訴職能在監(jiān)察階段的延伸，但畢竟與審查起訴分屬完全不同的階段，提前介入意見(jiàn)不得代替審查起訴意見(jiàn)，以防止審查起訴程序被虛置。從認(rèn)識(shí)論角度看，由于監(jiān)察案件進(jìn)入審查起訴階段后，檢察官通常可以接觸更多的案件材料、閱案時(shí)間也會(huì)更長(zhǎng)，并具有訊問(wèn)犯罪嫌疑人、與辯護(hù)律師進(jìn)行溝通等更多了解案情的渠道，對(duì)案件的認(rèn)識(shí)理論上會(huì)比在提前介入階段更全面，這些因素可能會(huì)導(dǎo)致審查起訴意見(jiàn)與提前介入意見(jiàn)不一致，而這種不一致有時(shí)也是符合辦案規(guī)律的。對(duì)于兩種意見(jiàn)不一致的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通，說(shuō)明相關(guān)原因，原則上應(yīng)以審查起訴意見(jiàn)為準(zhǔn)；需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。當(dāng)然，并不能因?yàn)樘崆敖槿胍庖?jiàn)可以與審查起訴意見(jiàn)不一致，提前介入就可以形式化、隨便應(yīng)付，或者說(shuō)提前介入意見(jiàn)不重要，如此，則不利于提升案件辦理質(zhì)量，背離了提前介入制度設(shè)置旨在“為公訴準(zhǔn)備”的初衷。為提升審查起訴工作的效率和質(zhì)量，提前介入意見(jiàn)應(yīng)努力做到針對(duì)性強(qiáng)、質(zhì)量高，并在尊重辦案規(guī)律的基礎(chǔ)上避免與審查起訴意見(jiàn)產(chǎn)生不必要的差異。

總結(jié)起來(lái)，檢察提前介入監(jiān)察制度在案件范圍、啟動(dòng)主體、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、職能任務(wù)、意見(jiàn)效力等方面的限定是該制度適用的邊界。這些邊界要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)應(yīng)堅(jiān)持必要性原則，在提前介入中監(jiān)檢應(yīng)做到分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，共同提升案件辦理質(zhì)量，促進(jìn)監(jiān)檢銜接的順暢。

三、檢察提前介入監(jiān)察的“形式化”運(yùn)行特征與理論反思

關(guān)于檢察提前介入監(jiān)察的實(shí)踐運(yùn)行情況，目前已有的實(shí)證考察均限于特定地區(qū)(33)例如，有的對(duì)監(jiān)察案件提前介入的實(shí)證考察限于西南地區(qū)的S省，參見(jiàn)左衛(wèi)民、劉帥：《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問(wèn)卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期；有的限于東南沿海甲省A市、B市，參見(jiàn)周新：《論檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動(dòng)》，《法學(xué)》2021年第9期；有的限于東北M市，參見(jiàn)孫長(zhǎng)國(guó)、張?zhí)祺瑁骸冻绦蜚暯?實(shí)體配合：監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦案中溝通機(jī)制研究——基于M市的實(shí)證分析》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。，所獲得的數(shù)據(jù)及結(jié)論存在一定的地域局限性。為全面了解檢察提前介入監(jiān)察在全國(guó)范圍內(nèi)的運(yùn)行狀況，2021年7月筆者圍繞該主題對(duì)來(lái)自上海市、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、遼寧省、吉林省、天津市、重慶市等8個(gè)省(區(qū)市)的32個(gè)市、縣紀(jì)委監(jiān)委共32名紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行了電話(huà)調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上對(duì)來(lái)自全國(guó)27個(gè)省(區(qū)市)的60個(gè)市縣紀(jì)委監(jiān)委的60名紀(jì)檢監(jiān)察干部(有部分為前述電話(huà)調(diào)研的對(duì)象)進(jìn)行了一次匿名問(wèn)卷調(diào)查?？紤]到受訪者的工作履歷和崗位職責(zé)因素(34)參與問(wèn)卷調(diào)查的受訪者均為具有3年以上紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)歷的領(lǐng)導(dǎo)干部(所在單位的領(lǐng)導(dǎo)班子、相關(guān)業(yè)務(wù)室主任或副主任)，對(duì)所在單位辦理職務(wù)犯罪案件的工作情況較為了解。并且，受訪者中分管、負(fù)責(zé)或參與審查調(diào)查工作或案件審理工作的受訪者占比78.34%。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿肷婕皩彶檎{(diào)查部門(mén)或案件審理部門(mén)的參與，意味著受訪者中大多數(shù)是對(duì)提前介入這一制度的適用情況具有直接知識(shí)。，他們對(duì)所在單位商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入的運(yùn)行情況較為了解或具有參與該工作的經(jīng)驗(yàn)，并且調(diào)查研究的樣本范圍基本覆蓋全國(guó)，具有廣泛的代表性，因而調(diào)研發(fā)現(xiàn)大致能反映全國(guó)市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提前介入制度的運(yùn)行情況。

針對(duì)“檢察提前介入監(jiān)察是否發(fā)揮了與監(jiān)察機(jī)關(guān)互相配合、互相制約的制度預(yù)設(shè)作用”這一單選題，有60%的受訪者給予肯定，30%的受訪者認(rèn)為“大多數(shù)案件中發(fā)揮了制度預(yù)設(shè)效果”。換言之，將近90%的受訪者認(rèn)為提前介入在所有案件或大多數(shù)案件中發(fā)揮了制度預(yù)設(shè)作用。同時(shí)，針對(duì)問(wèn)卷中設(shè)置的及在電話(huà)調(diào)研中提出的相關(guān)問(wèn)題，受訪者的回答從微觀層面反映了制度運(yùn)行中存在的不足。

(一)制度運(yùn)行中存在的不足

1.提前介入的案件范圍限制不嚴(yán)、適用率畸高畸低

關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲陌讣秶?3.33%受訪者選擇“重大、疑難、復(fù)雜案件”，8.33%受訪者選擇“定性存在爭(zhēng)議的案件”，還有將近30%的受訪者選擇“凡移的都商請(qǐng)?zhí)崆敖槿搿?13.33%)或“除少數(shù)簡(jiǎn)單案件外，其他案件均商請(qǐng)?zhí)崆敖槿搿?15%)。這表明，實(shí)踐中存在一定比例的監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有限制商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲陌讣?lèi)型，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氡壤_(dá)100%(35)左衛(wèi)民、劉帥：《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問(wèn)卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。，一些案件既不疑難也不復(fù)雜，處理上無(wú)爭(zhēng)議，也商請(qǐng)?zhí)崆敖槿?，希望通過(guò)提前介入減少或避免后續(xù)出現(xiàn)退回補(bǔ)充調(diào)查、不起訴的風(fēng)險(xiǎn)；而有的地方則沒(méi)有商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲陌讣?，?duì)于可以提前介入的案件也不商請(qǐng)?zhí)崆敖槿搿Ｊ欠癜凑找?guī)定的案件類(lèi)型商請(qǐng)?zhí)崆敖槿胫苯佑绊懱崆敖槿肼?。關(guān)于2020年7月—2021年7月期間，所在單位移送審查起訴的案件中商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲陌讣急龋?5%的受訪者認(rèn)為“不到50%”，5%的受訪者選擇“0%”，但同時(shí)也有23.33%的受訪者選擇“超過(guò)90%”。可知，全國(guó)市縣監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿肼什⒉黄胶?，存在畸高畸低的現(xiàn)象?？紤]到提前介入具有一定的案件類(lèi)型限制，并非一個(gè)必經(jīng)程序，提前介入適用率低可能是因?yàn)椴淮嬖谛枰崆敖槿氲陌讣?，并不一定是非正常現(xiàn)象。然而，一些監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿肼蔬^(guò)高甚至達(dá)到全覆蓋，則存在濫用提前介入機(jī)制的可能。

2.提前介入的時(shí)機(jī)過(guò)早或過(guò)晚

為了解實(shí)踐中檢察提前介入監(jiān)察的時(shí)間點(diǎn)，筆者設(shè)置了5個(gè)選項(xiàng)(單選或多選)：選項(xiàng)C“所有案件均在進(jìn)入審理階段后，移送審查起訴前15日才商請(qǐng)”；選項(xiàng)A“有的案件距移送審查起訴只有幾天時(shí)間時(shí)才商請(qǐng)”；選項(xiàng)B“有的案件處于審查調(diào)查階段就商請(qǐng)”；選項(xiàng)D“有的案件進(jìn)入審理階段即商請(qǐng)”；選項(xiàng)E“其他”?？芍?，選項(xiàng)C與A、B、D或E是相互排斥的。換言之，選了C，則不應(yīng)選A、B、D或E；而A、B、D、E這4個(gè)選項(xiàng)之間是不排斥的，受訪者可以從中選擇一個(gè)或多個(gè)。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，有31個(gè)受訪者選擇了C，同時(shí)選擇A、B、D、E其中一個(gè)或多個(gè)選項(xiàng)的受訪者為38人，總數(shù)超過(guò)60人，說(shuō)明選擇C的受訪者中有部分同時(shí)選擇了其他選項(xiàng)。作出這一選擇的受訪者不排除有的是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，而將C與其他選項(xiàng)之間的關(guān)系理解為非排斥關(guān)系，進(jìn)而作了多選，使得調(diào)研數(shù)據(jù)存在一定的誤差；同時(shí)，也有可能是這些受訪者認(rèn)為實(shí)踐中所在單位商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)既有C選項(xiàng)所示情形，也有其他情形，因而不顧C(jī)與其他選項(xiàng)之間的排斥關(guān)系而進(jìn)行了多選。從上述數(shù)據(jù)看，盡管可能存在一定誤差，但不影響對(duì)提前介入時(shí)間階段的特點(diǎn)判斷，即：大多數(shù)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)是“案件均在進(jìn)入審理階段后，移送審查起訴前15日”，但有的案件商請(qǐng)?zhí)崆敖槿霑r(shí)間或推遲到審查起訴前夕，或前移到審查調(diào)查期間。這表明，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提前介入存在時(shí)間過(guò)早或過(guò)晚的情況，這一結(jié)論為電話(huà)調(diào)研結(jié)果所印證：有的監(jiān)察機(jī)關(guān)審查調(diào)查部門(mén)對(duì)檢察機(jī)關(guān)過(guò)度依賴(lài)，審查調(diào)查工作尚未結(jié)束、主要案情尚未查清即商請(qǐng)?zhí)崆敖槿?，?dǎo)致介入過(guò)早、查審不分；有的監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送審查起訴前幾天才商請(qǐng)?zhí)崆敖槿?，時(shí)間過(guò)于倉(cāng)促，有時(shí)介入一兩天后就要求出具書(shū)面意見(jiàn)，影響提前介入的質(zhì)量。

3.提前介入的工作方式不規(guī)范

問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提前介入的工作方式主要是查閱案卷(占比86.67%)、聽(tīng)監(jiān)察人員口頭介紹情況(占比36.67%)，同時(shí)也存在其他較少使用的方式，包括：檢察官與法官一道參與監(jiān)察機(jī)關(guān)組織的案件咨詢(xún)(占比13.33%)，調(diào)取相關(guān)錄音錄像(占比6.67%)，訊問(wèn)被調(diào)查人、涉案人員(占比5%)。電話(huà)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)提前介入的兩種主要工作方式也存在“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象。例如，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)未移送案卷材料供提前介入的檢察官查閱，而是僅由審查調(diào)查部門(mén)工作人員口頭介紹情況，檢察官據(jù)此表態(tài)；有的檢察機(jī)關(guān)派去參加紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織召開(kāi)的反腐敗協(xié)調(diào)小組會(huì)議或法律專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)(36)根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，設(shè)立法律專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)。對(duì)案件涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題或者具體業(yè)務(wù)政策、規(guī)定的，按程序報(bào)批后，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以向該委員會(huì)咨詢(xún)，咨詢(xún)的方式可以是會(huì)議或書(shū)面等方式。的檢察官，與參與提前介入的檢察官相同，其在上述會(huì)議上發(fā)表的意見(jiàn)被等同為提前介入意見(jiàn)?？梢?jiàn)，實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)提前介入的工作方式既包括直接參與訊問(wèn)，或?qū)⑻崆敖槿肱c其他工作形式混同等違規(guī)情形，也有不負(fù)責(zé)、流于形式的現(xiàn)象，使得提前介入的意見(jiàn)不具有針對(duì)性、質(zhì)量不高，造成后續(xù)審查起訴意見(jiàn)與提前介入意見(jiàn)出現(xiàn)本可避免的差異，沒(méi)有真正發(fā)揮提前介入對(duì)提升案件辦理質(zhì)量和效率的作用。

4.提前介入的意見(jiàn)反饋與采納不到位

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，提前介入的檢察官辦案組或檢察官應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄案件情況和工作情況，形成提前介入的書(shū)面意見(jiàn)后按程序反饋，必要時(shí)經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后反饋。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)反饋的提前介入意見(jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)采納盡管未作規(guī)定，但如前文所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于合理可行的提前介入意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)采納，這樣才能使提前介入工作真正發(fā)揮預(yù)設(shè)功能。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，針對(duì)提前介入存在的問(wèn)題，有30%的受訪者反映的是關(guān)于提前介入意見(jiàn)反饋采納方面的問(wèn)題，包括:監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的補(bǔ)證意見(jiàn)沒(méi)有在移送審查起訴前補(bǔ)齊(占比20%)，導(dǎo)致案件證據(jù)存在的問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)糾正；有的檢察機(jī)關(guān)提出補(bǔ)證意見(jiàn)質(zhì)量不高、針對(duì)性不強(qiáng)，產(chǎn)生后續(xù)退補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)，提前介入意見(jiàn)與審查起訴意見(jiàn)存在較大差異(8.83%)；在指定起訴、審判管轄案件中，出現(xiàn)多個(gè)檢察機(jī)關(guān)提前介入的現(xiàn)象，相互之間缺乏溝通，提前介入意見(jiàn)不一(6.67%)。電話(huà)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的檢察機(jī)關(guān)采用口頭形式反饋提前介入意見(jiàn)，反饋的意見(jiàn)過(guò)于籠統(tǒng)、不具體；有的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的意見(jiàn)因主觀或客觀原因不采納或僅是象征性采納；有的監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在提前介入中互相配合有余，而互相制約不足，未遵循實(shí)事求是原則，存在一方過(guò)于遷就另一方意見(jiàn)的現(xiàn)象，造成有的案件“帶病移送”?？梢?jiàn)，實(shí)踐中，提前介入意見(jiàn)的反饋與采納存在的問(wèn)題主要是兩個(gè)方面：提前介入意見(jiàn)的反饋形式不嚴(yán)肅、質(zhì)量不高；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)提前介入意見(jiàn)存在要么“未有效采納”、要么“不加區(qū)別全盤(pán)采納”這兩種極端情形。

(二)“形式化提前介入”特征與成因分析

根據(jù)上述調(diào)研結(jié)果，檢察提前介入監(jiān)察在全國(guó)大多數(shù)市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮了制度預(yù)設(shè)效果，強(qiáng)化了制度存在的正當(dāng)性。當(dāng)然，從完善制度運(yùn)行的角度，還應(yīng)關(guān)注一項(xiàng)制度在局部地區(qū)或個(gè)案實(shí)踐中暴露出的真問(wèn)題，分析問(wèn)題成因，并提出解決對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，避免局部問(wèn)題擴(kuò)大化，推進(jìn)制度運(yùn)行的規(guī)范化、法治化水平。通過(guò)對(duì)調(diào)研結(jié)果分析可知，在少數(shù)地方，提前介入外在表現(xiàn)為“泛化”“不規(guī)范化”特點(diǎn)，即提前介入適用率過(guò)高，未遵循有關(guān)提前介入的案件范圍、職能任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工作方式等限定。提前介入“泛化”與“不規(guī)范化”的疊加，使得提前介入流于“形式化”，無(wú)法發(fā)揮其預(yù)期效果，反而可能淪為檢察機(jī)關(guān)為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量進(jìn)行非實(shí)質(zhì)化“背書(shū)”的一種形式，進(jìn)而成為監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)避退回補(bǔ)充調(diào)查、排除非法證據(jù)或不起訴等剛性制約方式的理由?！靶问交崆敖槿搿辈粌H會(huì)造成大量監(jiān)察、司法資源的浪費(fèi)，加劇“監(jiān)察調(diào)查中心主義”格局的形成，而且不利于實(shí)現(xiàn)提升案件辦理質(zhì)量和效率、防止冤錯(cuò)案件、保障當(dāng)事人合法權(quán)益的目標(biāo)。“形式化提前介入”現(xiàn)象盡管僅在部分案件中出現(xiàn)，但若不予以關(guān)注解決，則容易蔓延擴(kuò)展，進(jìn)而損及該制度存在的正當(dāng)性。

通過(guò)上述調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“形式化提前介入”現(xiàn)象背后的深層次原因是監(jiān)檢雙方?jīng)]有將“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”作為開(kāi)展提前介入的理論指引。一方面，一些檢察機(jī)關(guān)因主觀或客觀原因沒(méi)有從審查起訴的角度開(kāi)展提前介入，存在履職不嚴(yán)、配合形式化且制約不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致提前介入意見(jiàn)質(zhì)量不高、針對(duì)性不強(qiáng)；另一方面，一些監(jiān)察機(jī)關(guān)未真正將提前介入視為是檢察機(jī)關(guān)公訴職能的延伸、服務(wù)于公訴目的的制度安排，僅注重檢察機(jī)關(guān)的配合而忽視其制約功能，以致對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入工作及提出的意見(jiàn)建議實(shí)質(zhì)性配合不夠。適用提前介入的主體存在的上述理念認(rèn)識(shí)，既受其固有的思維和行為習(xí)慣影響，也與提前介入制度的塑造有關(guān)?，F(xiàn)有制度剛性約束不強(qiáng)、內(nèi)容不夠健全、相關(guān)規(guī)定缺失等不足，未能對(duì)適用主體的“形式化”思維和行為予以有效規(guī)制，是“形式化提前介入”現(xiàn)象形成的制度成因。

四、邁向“實(shí)質(zhì)化提前介入”的制度建構(gòu)

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。(37)《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁(yè)。提前介入要實(shí)現(xiàn)從“形式化”邁向“實(shí)質(zhì)化”，需要有相應(yīng)的制度保障。對(duì)此，應(yīng)以“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”為導(dǎo)向，結(jié)合實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題對(duì)提前介入制度進(jìn)行系統(tǒng)性建構(gòu)，進(jìn)而對(duì)制度適用主體的價(jià)值理念予以塑造、培育，使之確立嚴(yán)格遵循提前介入制度的理念。

(一)完善提前介入的啟動(dòng)機(jī)制

如前文所述，由于一些監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜案件”類(lèi)型存在認(rèn)識(shí)、理解偏差，以致將原本簡(jiǎn)單的案件視為疑難復(fù)雜案件商請(qǐng)?zhí)崆敖槿?，?dǎo)致提前介入適用率過(guò)高。為限制監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲陌讣l件，有學(xué)者建議以金額數(shù)作為判斷“重大、疑難、復(fù)雜案件”的標(biāo)準(zhǔn)。(38)周新：《論檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動(dòng)》，《法學(xué)》2021年第9期。然而，這種“唯金額”的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有局限性，理由是：有的案件涉案金額很大，但案情簡(jiǎn)單不存在提前介入的必要，反之有的案件盡管涉案金額不大，但在證據(jù)收集、案件定性、事實(shí)認(rèn)定等方面存在難點(diǎn)，具有商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲谋匾楸ＷC制度活力，同時(shí)受制于實(shí)踐中個(gè)案的復(fù)雜性，制定完全客觀精準(zhǔn)的提前介入案件范圍標(biāo)準(zhǔn)幾乎是不可能的。(39)呂曉剛：《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善研究》，《法學(xué)雜志》2020年第1期。盡管如此，為防范提前介入的泛化，仍有必要對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜案件”進(jìn)行界定，同時(shí)完善商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲谋匾詫彶闄C(jī)制。一方面，可將“重大案件”明確為“有重大影響的案件”，“疑難、復(fù)雜案件”限制為“在事實(shí)認(rèn)定、案件定性以及法律適用等方面存在分歧的案件”。另一方面，明確符合上述要件的案件僅是商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲谋匾獥l件而非充分條件，是否需要商請(qǐng)?zhí)崆敖槿?，還應(yīng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)審查，并報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲陌讣?，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查判斷，對(duì)于案情簡(jiǎn)單、不具有提前介入必要的，可以拒絕提前介入，同時(shí)向監(jiān)察機(jī)關(guān)說(shuō)明理由。(40)事實(shí)上，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條第2款規(guī)定，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)，人民檢察院是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”派員介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件，表明檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)提前介入的商請(qǐng)并非必須提前介入，而是可以根據(jù)需要不予提前介入。

(二)細(xì)化提前介入的時(shí)間安排

前述調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少監(jiān)察機(jī)關(guān)未按照規(guī)定的時(shí)間要求商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。針對(duì)實(shí)踐中商請(qǐng)?zhí)崆敖槿霑r(shí)間過(guò)晚，導(dǎo)致提前介入流于形式的問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將提前介入階段前移至調(diào)查實(shí)施階段。(41)呂曉剛：《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善研究》，《法學(xué)雜志》2020年第1期。對(duì)此，筆者持不同意見(jiàn)。為確保監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的獨(dú)立性和完整性，防止出現(xiàn)監(jiān)檢聯(lián)合辦案，進(jìn)而加劇被調(diào)查人的弱勢(shì)地位、架空審查起訴程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)?zhí)崆敖槿朐瓌t上應(yīng)在案件進(jìn)入監(jiān)察審理程序后。在個(gè)案辦理中，為確保提前介入真正發(fā)揮預(yù)期功能，應(yīng)尊重辦案規(guī)律，給予檢察官相對(duì)合理、充足的時(shí)間以了解案情?？紤]到檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察的主要功能是提高案件辦理質(zhì)量和效率，發(fā)揮的是協(xié)助者而非主導(dǎo)者角色，且監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)也有提前介入調(diào)查、審查起訴階段有退回補(bǔ)充調(diào)查的制度設(shè)置，檢察機(jī)關(guān)提前介入需要實(shí)現(xiàn)的是有限目標(biāo)，不需要達(dá)到在審查起訴階段了解案情的深度和廣度，因而，提前介入所需時(shí)間不宜過(guò)長(zhǎng)。結(jié)合各地實(shí)踐，建議明確檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)長(zhǎng)應(yīng)不少于10天。此外，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)在提前介入調(diào)查階段與案件調(diào)查部門(mén)就事實(shí)認(rèn)定、案件定性等存在嚴(yán)重分歧的重大疑難復(fù)雜案件，或留置期限屆滿(mǎn)等特殊情況，確有必要的，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)經(jīng)報(bào)批程序批準(zhǔn)后，可以商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察調(diào)查階段提前介入，提前介入的方式應(yīng)限制為聽(tīng)取案情匯報(bào)、提供咨詢(xún)意見(jiàn)，不宜包括查閱案卷或錄音錄像等在監(jiān)察審理階段提前介入可以采用的方式，以減少提前介入對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)獨(dú)立性的影響。

(三)規(guī)范提前介入的組織形式

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察提前介入監(jiān)察的組織形式可以是辦案組或檢察官。有學(xué)者認(rèn)為，工作組模式耗用司法資源多，更容易對(duì)后續(xù)審查起訴程序產(chǎn)生影響，主張宜以檢察官個(gè)人介入模式為原則，慎用工作組模式。(42)左衛(wèi)民、劉帥：《監(jiān)察案件提前介入：基于356份調(diào)查問(wèn)卷的實(shí)證研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。筆者主張，以工作組模式介入為原則，單個(gè)檢察官介入為例外。第一，相比單個(gè)檢察官，工作組效率更高，更能適應(yīng)提前介入時(shí)間短、任務(wù)重的工作特點(diǎn)。第二，工作組內(nèi)部的檢察官之間通過(guò)相互配合、監(jiān)督，共同研究，可以彌補(bǔ)單個(gè)檢察官能力素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)可能存在的不足，衡平單個(gè)檢察官的認(rèn)識(shí)偏差或偏見(jiàn)，有利于確保提前介入的質(zhì)量，更能體現(xiàn)提前介入意見(jiàn)的集體意志。由于提前介入本身具有服務(wù)于審查起訴的目的，檢察機(jī)關(guān)以工作組形式提前介入，雖然增加了這一階段的司法資源投入，但相應(yīng)地會(huì)減少后續(xù)審查起訴的司法資源，總體并不一定會(huì)導(dǎo)致司法資源的消耗。當(dāng)然，為平衡提前介入和審查起訴兩階段的司法資源投入，工作組人數(shù)不宜過(guò)多，以不少于2人為宜。在工作組人員構(gòu)成上，為減少審查起訴階段的重復(fù)勞動(dòng)、提升效率，同時(shí)避免提前介入意見(jiàn)代替審查起訴意見(jiàn)，工作組應(yīng)至少有一名檢察官同時(shí)參與后續(xù)審查起訴工作，同時(shí)還應(yīng)有不參與審查起訴的檢察官參加，并且原則上不能是同時(shí)參加監(jiān)察機(jī)關(guān)組織的法律專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)或反腐敗協(xié)調(diào)小組會(huì)的檢察官，防止檢察官因參與其他會(huì)議而形成先入為主的意見(jiàn)，影響提前介入的質(zhì)量。另外，對(duì)于在審查起訴、審判階段需要指定管轄的案件，考慮到負(fù)責(zé)案件調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)在層級(jí)上要高于承辦審查起訴工作的檢察機(jī)關(guān)，后者難以對(duì)前者進(jìn)行有效制約(43)陽(yáng)平：《我國(guó)監(jiān)察管轄制度體系的構(gòu)成及完善》，《法治研究》2020年第6期。，為確保提前介入的效果，加強(qiáng)監(jiān)檢的互相配合、互相制約，建議由負(fù)責(zé)指定管轄的檢察機(jī)關(guān)和被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)共同派員參與提前介入。

(四)優(yōu)化提前介入的工作方式

檢察機(jī)關(guān)在提前介入中的職能任務(wù)決定了其工作方式，既要能確保給出高質(zhì)量的提前介入意見(jiàn)，又要避免與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提前介入的工作方式主要是查閱案卷、聽(tīng)監(jiān)察人員口頭介紹情況。檢察官通過(guò)這兩種方式所了解的信息主觀性強(qiáng)，甚至可能是被加工、過(guò)濾的信息，難以全面真實(shí)了解相關(guān)案情，不利于形成高質(zhì)量的提前介入意見(jiàn)。為增強(qiáng)提前介入的實(shí)質(zhì)化效果、發(fā)揮一定制約作用，參與提前介入的檢察官需要對(duì)證據(jù)合法性進(jìn)行審查分析的，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取同步錄音錄像，但需要避免參與訊問(wèn)被調(diào)查人、詢(xún)問(wèn)證人等調(diào)查活動(dòng)，以防止與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。同時(shí)，應(yīng)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有為檢察機(jī)關(guān)有效開(kāi)展提前介入工作提供便利、予以配合的義務(wù)，包括：全面介紹案件情況，提供相關(guān)監(jiān)察文書(shū)和已經(jīng)取得的證據(jù)材料，應(yīng)檢察機(jī)關(guān)要求提供相關(guān)的錄音錄像。

(五)健全提前介入意見(jiàn)的采納反饋機(jī)制

提前介入意見(jiàn)不同于法律專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)案件有關(guān)問(wèn)題的論證意見(jiàn)，前者對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件辦理應(yīng)有一定的約束力，否則提前介入將流于形式，而后者僅對(duì)案件辦理具有參考作用，并無(wú)拘束力。當(dāng)然，這并不是說(shuō)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入形成的意見(jiàn)應(yīng)不加區(qū)別地全盤(pán)接受。對(duì)于正確合理的意見(jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，對(duì)于不合理的可以不予采納，但應(yīng)說(shuō)明理由，這既是監(jiān)檢“互相制約”憲法關(guān)系的體現(xiàn)，也符合監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)的原則。對(duì)于可能出現(xiàn)的意見(jiàn)不一致且無(wú)法統(tǒng)一的情況，建議按照刑事審判的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，“首先由雙方溝通研究，力爭(zhēng)達(dá)成一致意見(jiàn)；必要時(shí)可按程序向法律專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)咨詢(xún)或組織論證”(44)鐘紀(jì)晟：《監(jiān)委案件審理部門(mén)提前介入與檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)提前介入有何區(qū)別》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年3月13日。。另外，對(duì)于應(yīng)予采納的提前介入意見(jiàn)，但因補(bǔ)證時(shí)間不夠而無(wú)法在移送審查起訴前反饋采納情況的，可以經(jīng)與檢察機(jī)關(guān)溝通，在案件移送審查起訴后、案件提起公訴前將采納情況移送檢察機(jī)關(guān)。

考慮到提前介入是監(jiān)檢“互相配合、互相制約”關(guān)系在監(jiān)察階段的重要體現(xiàn)，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的辦理質(zhì)量和效率提升、當(dāng)事人合法權(quán)益保障等具有重要影響，這一制度應(yīng)有剛性約束力。為此，對(duì)提前介入的規(guī)范模式應(yīng)從當(dāng)前“內(nèi)部規(guī)定”轉(zhuǎn)向“法律規(guī)定”，并適時(shí)將上述建議納入相關(guān)監(jiān)察法規(guī)。

本文通過(guò)論證得出，檢察提前介入監(jiān)察的理論依據(jù)是“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”，提前介入存在的正當(dāng)性本身還要求它應(yīng)在案件范圍、啟動(dòng)主體、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、職能任務(wù)、意見(jiàn)效力等方面遵循法定限度。針對(duì)實(shí)踐中個(gè)別地方存在的“形式化提前介入”現(xiàn)象，關(guān)鍵是要以“公訴準(zhǔn)備說(shuō)”為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)有提前介入制度予以重構(gòu)，并以此培育、塑造制度適用主體的理念思維和能力素質(zhì)，推動(dòng)提前介入走向規(guī)范化實(shí)質(zhì)化，發(fā)揮其預(yù)設(shè)作用。當(dāng)然，完善提前介入制度并非為了提升該制度的適用率。恰恰相反，一個(gè)理想的愿景是，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍規(guī)范化、法治化意識(shí)不斷增強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)化能力素質(zhì)不斷提升，提前介入的適用率應(yīng)越來(lái)越低。盡管如此，對(duì)于少量需要提前介入的案件，如何去形式化、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化，始終應(yīng)是適用提前介入制度的“初心使命”。