魏昌東

(上海社會科學(xué)院 法學(xué)研究所， 上海 200020)

監(jiān)察體制改革是全面更新中國特色國家治理體制與治理模式的重要步驟，是邁向國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)宣告了中國特色國家監(jiān)察權(quán)的誕生，以監(jiān)察全覆蓋為制度體系構(gòu)建的統(tǒng)領(lǐng)性原則，實現(xiàn)了由改革理念向制度實踐的飛躍，奠定了中國特色腐敗治理體系法治化、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。(1)魏昌東：《腐敗治理體系法治化發(fā)展的一般原理》，《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》2020年第3期。自國家監(jiān)察權(quán)全面履行監(jiān)察職能以來，監(jiān)察全覆蓋的實質(zhì)蘊涵、判斷標準與應(yīng)然邊界等問題受到理論與實務(wù)界的高度關(guān)注，揭示出在對監(jiān)察全覆蓋功能定位與理論基礎(chǔ)構(gòu)建中亟待厘清的問題。學(xué)說視野下的監(jiān)察全覆蓋，將關(guān)注重點置于監(jiān)察對象身份與權(quán)力屬性等方面，而缺乏對全覆蓋應(yīng)然標準的立體檢視及對監(jiān)察范圍合理性的關(guān)注，監(jiān)察全覆蓋法治運行體系的實踐偏差(2)李玉坤：《上班喝牛奶被問責(zé)？官方稱措辭不嚴謹》，《新京報》2017年2月13日。造成監(jiān)察越位、對象泛化、靶向失準等問題，影響監(jiān)察權(quán)運行質(zhì)量與效能的提高，本文期待對此進行體系化的研析。

一、《監(jiān)察法》與監(jiān)察全覆蓋法治體系建設(shè)的實踐邏輯

構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)察制度體系，是黨的十八大以來中國特色腐敗治理體系自我革命、自我完善的重點，是在對破解腐敗治理困局的深刻揭示與反思基礎(chǔ)上做出的科學(xué)決策與重點推進。監(jiān)察全覆蓋由《監(jiān)察法》第1條規(guī)定，并由第3條加以具體化，足見其在中國特色監(jiān)察法治體系中的地位。本文認為，監(jiān)察全覆蓋的制度系統(tǒng)由三大支柱構(gòu)成，具有“三維性”特征。

(一)監(jiān)察權(quán)主體全覆蓋

監(jiān)察權(quán)主體系統(tǒng)是監(jiān)察法治體系的基礎(chǔ)，健全的監(jiān)察機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)體制，是全覆蓋的組織保證。(3)魏昌東：《監(jiān)察法與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期?！侗O(jiān)察法》設(shè)定了監(jiān)察權(quán)主體的復(fù)合體制：

第一，核心支柱：中央與地方四級監(jiān)察機關(guān)?！侗O(jiān)察法》確立了監(jiān)察權(quán)的國家基本權(quán)力、獨立權(quán)力地位，對國家監(jiān)察委員會的法律屬性、地方各級監(jiān)察委員會的機構(gòu)設(shè)置作出規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)所規(guī)定的行政區(qū)劃，設(shè)立四級國家監(jiān)察機關(guān)，作為監(jiān)察權(quán)主體體系的核心。

第二，輔助支柱：派駐與派出監(jiān)察機構(gòu)?！侗O(jiān)察法》第12條建構(gòu)起具有權(quán)力放大效應(yīng)的派駐監(jiān)察制度，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)進行了細化：(1)派駐監(jiān)察機構(gòu)。中央與地方各級監(jiān)察委員會向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位派駐監(jiān)察機構(gòu)。監(jiān)察委員會在被派駐的國家機關(guān)(單位)建立獨立的監(jiān)察機構(gòu)，與紀檢機關(guān)合署辦公。(2)派出監(jiān)察專員?！秾嵤l例》第12條第2款規(guī)定：“省級和設(shè)區(qū)的市級監(jiān)察委員會依法向地區(qū)、盟、開發(fā)區(qū)等不設(shè)置人民代表大會的區(qū)域派出監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察專員。縣級監(jiān)察委員會和直轄市所轄區(qū)(縣)監(jiān)察委員會可以向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域派出監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察專員?！备骷壉O(jiān)察委員會向同級管轄的國有企業(yè)、事業(yè)單位、行政區(qū)域派出監(jiān)察專員。 二者的區(qū)別在于組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模與機構(gòu)形式不同，派駐的對象通常是同級權(quán)力機關(guān)，規(guī)模較大，派出則通常向下級做出，職能范圍小于派駐。通過派駐與派出制度建構(gòu)立體的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，有利于監(jiān)督職能的充分行使。

(二)監(jiān)察對象的全覆蓋

“監(jiān)察對象”是指作為國家監(jiān)察權(quán)行使對象的人員?！侗O(jiān)察法》和《實施條例》對此進行了明確與細化。

1.監(jiān)察對象的一般標準

“所有行使公權(quán)力的公職人員”是《監(jiān)察法》第3條設(shè)定的對象標準。根據(jù)法解釋學(xué)原理，監(jiān)察對象應(yīng)當滿足“行使公權(quán)力”與“公職人員”的要件，前者為職權(quán)要件、實質(zhì)要件，后者為身份要件、形式要件。然而，看似簡單的定義，基于對法規(guī)范中“公職人員”與“行使公權(quán)力”關(guān)系的不同理解，卻帶來了監(jiān)察對象認定中的分歧。普通解釋立場認為，“公職人員”是被修飾詞，“行使公權(quán)力”是修飾詞，二者均為監(jiān)察對象的獨立要件，欠缺公職人員身份不能成為監(jiān)察對象?！耙驗樵诳倓t中，公權(quán)力性質(zhì)和公職人員身份是不可選擇的并列存在，必須同有，不可只居其一。如只行使公權(quán)力但無公職人員身份，或只有公職人員身份并無公權(quán)力行使，都不屬于監(jiān)察對象。”(4)劉用軍：《論民主黨派中行使公權(quán)力的公職人員范圍——以監(jiān)察法之監(jiān)察對象為視角》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2019年第2期。特殊解釋立場則認為，公職人員身份并非監(jiān)察對象的必要要件，公權(quán)力行使決定監(jiān)察對象的成立?！肮毴藛T在國家的經(jīng)濟、政治和社會生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)等。判斷一個人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。”(5)中共中央紀律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社,2018年，第107頁。在這一語境下，二者是互為解釋關(guān)系，“行使公權(quán)力”是判斷監(jiān)察對象的唯一標準。有學(xué)者則提出，“行使公權(quán)力的”這一定語對公職人員兼有限定與強調(diào)作用，且更側(cè)重于強調(diào)，“在判斷某個人是否屬于監(jiān)察對象時，最核心的要素是實際行使了公權(quán)力，而非僅僅是公職人員。因此，從概念內(nèi)涵上講，與其說監(jiān)察對象是公職人員，不如說是公權(quán)力行使者”(6)夏金萊：《論監(jiān)察全覆蓋下的監(jiān)察對象》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2021年第2期。。本文認為，監(jiān)察對象的本質(zhì)特征是行使公權(quán)力，但將之作為監(jiān)察對象判斷標準的唯一要件值得商榷。理由在于：一是“公職人員”當為明確的法律概念，縱使國內(nèi)法尚未做出界定，但指稱關(guān)系明確，在《監(jiān)察法》將監(jiān)察對象規(guī)定為“所有行使公權(quán)力的公職人員”的情況下，通過強調(diào)監(jiān)察對象的本質(zhì)而忽視、甚至實質(zhì)刪除“公職人員”要件，從而將監(jiān)察對象解釋為“所有行使公權(quán)力的人員”，難以符合法治主義的要求。二是從“公職人員”的淵源關(guān)系來看，其最早通過《聯(lián)合國反腐敗公約》傳入我國，《監(jiān)察法》首次將之引入國內(nèi)法，成為與我國既有的指稱為國家提供公共服務(wù)人員的公務(wù)員和國家工作人員相異的概念，《中華人民共和國政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)延用了該術(shù)語，但兩部法律均回避了對內(nèi)涵的界定。作為國際反腐敗領(lǐng)域的重要術(shù)語，在國內(nèi)法引入后，存在通過國內(nèi)法化進行定義的高度必要。(7)魏昌東、趙秉志：《〈聯(lián)合國反腐敗公約〉在中國刑事立法中的轉(zhuǎn)化模式評析》，《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》2008年第2期。三是“公職人員”的內(nèi)涵界定，應(yīng)當尊重社會普遍認同的一般觀念。基于中國的歷史與國情，“公職”當以經(jīng)過法定程序、擔(dān)任公共職務(wù)為前提，以行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)為必要，具備公共職務(wù)是其基本要件。公職人員行使由國家依法授權(quán)的公權(quán)力，是常態(tài)行權(quán)模式，不具備公職身份者行使公權(quán)力的數(shù)量與范圍有限，其獲得行使公權(quán)力的條件具有例外性、臨時性。更重要的是，由其行使公權(quán)力并非公權(quán)力行使的主要形式，將其納入監(jiān)察對象的范圍并非監(jiān)察體制改革的根本動因，為將其納入監(jiān)察對象，而對法規(guī)范做特殊界定，欠缺實質(zhì)意義與必要性。四是法律概念的創(chuàng)立應(yīng)當尊重法秩序統(tǒng)一原則，即使因采用特殊定義規(guī)則將其歸入監(jiān)察對象，也會因與《政務(wù)處分法》《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)等及相關(guān)法律的銜接障礙，而無法做出與公職人員相同的處置。更毋庸說，由國家其他法定權(quán)力主體對其腐敗行為進行規(guī)制，并不存在規(guī)制漏洞。若此類對象行使公權(quán)力的方式已具有普遍性，完全應(yīng)通過立法修正將之明確納入。

2.監(jiān)察對象的基本類型

《監(jiān)察法》第15條詳細列舉了監(jiān)察對象的6種具體類型，對其解讀涉及兩個問題：(1)法秩序統(tǒng)一性的問題?！侗O(jiān)察法》第15條在假定條件中將監(jiān)察對象規(guī)定為“公職人員和有關(guān)人員”，其中的“公職人員”是否就是第3條的“所有行使公權(quán)力的公職人員”，存在解釋的二難性。(8)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定造成對“有關(guān)人員”是否應(yīng)當具備與公職人員相同的實體要件存在疑問，若“有關(guān)人員”本身即屬公職人員，則立法表述純屬畫蛇添足。若其屬于公職人員以外的人員，則存在與第3條的沖突。法秩序統(tǒng)一原則作為法治主義的基礎(chǔ)，其底線是同一法律中的規(guī)范用語與指稱對象應(yīng)當滿足統(tǒng)一性的基本要求，就此而言，《監(jiān)察法》在立法技術(shù)與規(guī)范性方面亟待完善。對此，有學(xué)者提出，“應(yīng)考慮到《監(jiān)察法》總則部分在法律文本中的統(tǒng)領(lǐng)地位和旨在實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的邏輯，聯(lián)系上下文尋求法律意義的邏輯一致性，避免斷章取義、片面地理解、解釋法律，在定義‘公職人員’的內(nèi)涵時，注意把握第3條中的‘公權(quán)力’要素，將第15條符合行使公權(quán)力要素的‘其他人員’視為總則部分的‘公職人員’”(9)宗婷婷、王敬波：《國家監(jiān)察對象的認定標準：核心要素、理論架構(gòu)與適用場域》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》2019年第4期。?！皯?yīng)當圍繞‘公權(quán)力’要素，聯(lián)系各條款間的邏輯，將第十五條中的‘有關(guān)人員’包含在‘公職人員’內(nèi)，視為第一條、第三條中‘公職人員’的一部分，三個條款之間并不矛盾。”(10)姬亞平、彭夏青：《監(jiān)察對象的識別研究》，《治理現(xiàn)代化研究》2020年第6期。有學(xué)者則主張，從語法上看，公職人員和有關(guān)人員是并列關(guān)系，“有關(guān)人員”并非“公職人員”。(11)夏金萊：《論監(jiān)察全覆蓋下的監(jiān)察對象》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2021年第2期。本文認為，基于監(jiān)察權(quán)的國家反腐敗權(quán)屬性、總則對分則的統(tǒng)轄性，應(yīng)當確定“有關(guān)人員”的公職人員屬性。值得關(guān)注的是，在確定監(jiān)察對象時，要將之與監(jiān)察被調(diào)查人界分開來，《監(jiān)察法》第22條第2款規(guī)定：“對涉嫌行賄犯罪或者共同犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！贝藯l授權(quán)監(jiān)察機關(guān)對可能不具有公職人員身份的人行使留置權(quán)，但是，基于其在監(jiān)察對象標準符合性上的障礙，應(yīng)當明確監(jiān)察對象的范圍能夠小于被調(diào)查人的范圍。(2)監(jiān)察對象的具體判斷。本文根據(jù)公權(quán)力的來源與屬性差異將公職人員劃分為三類：第一類是公務(wù)員和參公管理人員。此類主體基于身份關(guān)系而成為監(jiān)察對象?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)第2條規(guī)定了“公務(wù)員”的概念，其實質(zhì)判斷標準是“依法履行公職”與“納入國家編制”。“‘履行公職’等價于行使公權(quán)力，故公務(wù)員身份蘊含了公權(quán)力的要素，從而將其列為監(jiān)察對象也就理所當然?！?12)蔡金榮：《“國家監(jiān)察全面覆蓋”的規(guī)范結(jié)構(gòu)探析》，《求實》2019年第1期。《公務(wù)員法》規(guī)定的“參公管理人員”是基于法律、法規(guī)的授權(quán)而承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的人員。此二類主體均為國家公權(quán)力的行使主體，負有對國家事務(wù)的管理責(zé)任。第二類是從事公務(wù)或者從事管理的人員。此類主體基于在法定組織中從事管理職權(quán)而成為監(jiān)察對象，其與第一類主體的區(qū)別在于，不單純因公職人員身份，而是因現(xiàn)實承擔(dān)公共職權(quán)與職責(zé)而成為監(jiān)察對象。包括：法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員?！秾嵤l例》對“從事公務(wù)”或者“從事管理”采取實質(zhì)解釋方法，將從事管理人員具體化為履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)和工作的人員。(13)張江波：《細化監(jiān)察對象范圍 有效推進監(jiān)察全覆蓋》，《中國紀檢監(jiān)察》2019年第19期。此類對象的成立條件揭示出公職人員與監(jiān)察對象的實質(zhì)性差異，是實踐中的重要判斷標準?！盎鶎尤罕娦宰灾谓M織中從事管理人員”(14)基層群眾性自治組織是指民眾通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)以及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式實現(xiàn)自治的載體，在我國主要指居民委員會和村民委員會。兩者均有明確的憲法和法律依據(jù)，其從事集體事務(wù)管理的人員所行使的權(quán)力屬于社會公權(quán)力，對村民和居民成員的利益影響重大。同時，居民委員會成員的補貼由財政撥款和居民委員會補助組成; 村民委員會成員的補貼由村集體收入發(fā)放，國家實行村委資金財政包干制后，財政下?lián)艿陌少Y金也用于低收入村集體村委會成員補助的發(fā)放。所以，兩者符合社會公權(quán)力接受監(jiān)察的條件。參見蔡金榮：《“國家監(jiān)察全面覆蓋”的規(guī)范結(jié)構(gòu)探析》，《求實》2019年第1期。的特殊性在于：一是所在的組織為法定的群眾性自治組織，而前三個子類中則為相對規(guī)范的法人型組織。二是所行使的權(quán)力屬于社會公權(quán)力。基于此，產(chǎn)生了界分社會公權(quán)力范圍的必要。本文認為，社會公權(quán)力包括純正的社會公權(quán)力與不純正的社會公權(quán)力，前者是單純行使社會自治組織中的自我管理職責(zé)的社會公權(quán)力，后者是輔助國家公權(quán)力組織行使的社會公權(quán)力，其成為監(jiān)察對象的條件不同，是根據(jù)中國國情需要而對實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋目標做出的實質(zhì)性規(guī)定。第三類是其他依法履行公職的人員。此類主體是基于法律的特別授權(quán)而成為監(jiān)察對象，如人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、人民監(jiān)督員以及臨時履行評標、談判、詢價職責(zé)的人員。其特征在于：一是行使公權(quán)力系基于法律的特別授權(quán)，而非單位的任命或者授權(quán)，不以具備公職人員身份為必須；二是成為監(jiān)察對象的方式是“履行公職”，即履行公共職務(wù)或者職責(zé)所規(guī)定的職權(quán)，其公共職務(wù)具有臨時性，僅在該具體公職行使過程中才能成為監(jiān)察對象。

(三)監(jiān)察范圍的全覆蓋

監(jiān)察范圍，是指監(jiān)察機關(guān)對符合監(jiān)察對象的主體所實施的違反廉潔義務(wù)的行為類型或事項。全覆蓋并非僅限于對象劃定，還包括了與監(jiān)察、監(jiān)督有關(guān)聯(lián)性的事項。(15)陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。監(jiān)察范圍的核心是確定職能管轄范圍。

1.監(jiān)察職能與監(jiān)察范圍設(shè)定

“監(jiān)察、調(diào)查與廉政建設(shè)”是《監(jiān)察法》第3條確定的監(jiān)察委員會三項職能。值得關(guān)注的是，該條還存在監(jiān)察職能的結(jié)構(gòu)關(guān)系系平行性還是限縮性的問題，若為前者，則監(jiān)察職能各自獨立，監(jiān)察與調(diào)查范圍具有開放性，不受廉政建設(shè)與反腐敗工作的制約。本文認為，監(jiān)察三項職能之間是具有目標限定性的結(jié)構(gòu)關(guān)系，“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”是國家監(jiān)察機關(guān)的終極職能目標，由此決定了監(jiān)察委員會并非對公職人員的一切不合法行為均享有監(jiān)察權(quán)，而僅對其違反廉潔義務(wù)、破壞廉政建設(shè)的行為行使管轄權(quán)。(16)中共中央紀律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第63頁。

2.監(jiān)察職責(zé)與監(jiān)察范圍設(shè)定

“監(jiān)督、調(diào)查和處置”是《監(jiān)察法》第11條授權(quán)監(jiān)察委員會行使的三項職責(zé)，也是對監(jiān)察職能管轄范圍的規(guī)定。(1)關(guān)于監(jiān)察監(jiān)督范圍。該條第一項規(guī)定的監(jiān)察監(jiān)督包括“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”?！秾嵤l例》第14條將之細化為：“監(jiān)察機關(guān)依法履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，對公職人員政治品行、行使公權(quán)力和道德操守情況進行監(jiān)督檢查，督促有關(guān)機關(guān)、單位加強對所屬公職人員的教育、管理、監(jiān)督。”據(jù)此，監(jiān)督范圍涉及：一是對正當行使公權(quán)力的監(jiān)督，包括是否依法履行、正當行使公權(quán)力。二是對廉潔行使公權(quán)力的監(jiān)督，包括對是否實施腐敗行為的監(jiān)督。三是對道德操守情況的監(jiān)督。狹義的廉潔性行權(quán)是三大監(jiān)督的一項內(nèi)容。(2)關(guān)于監(jiān)察調(diào)查范圍。該條第二項規(guī)定，監(jiān)察委員會“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪”進行調(diào)查?！秾嵤l例》第23條對職務(wù)違法的類型、第26條至第31條對監(jiān)察職能管轄罪名的范圍作出規(guī)定，管轄罪名達到101種?！侗O(jiān)察法》關(guān)于職能管轄范圍的規(guī)定，強調(diào)對公職人員違反廉潔性、公正性、正當性行權(quán)義務(wù)行為的管轄，是對第3條職能范圍的具體化，而《實施條例》關(guān)于管轄罪名的規(guī)定存在與《監(jiān)察法》的沖突，與監(jiān)察權(quán)的法定屬性存在匹配障礙。(3)監(jiān)察監(jiān)督與監(jiān)察調(diào)查范圍的關(guān)系。本文認為，《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察職責(zé)中，監(jiān)督范圍大于調(diào)查范圍，廉潔性監(jiān)督僅為三類監(jiān)督之一項，盡管強化其他兩類監(jiān)督能夠減少腐敗機會，對正當行使公權(quán)力的監(jiān)督能夠凈化公權(quán)行使的環(huán)境，但是，脫逸于監(jiān)察權(quán)屬性劃定監(jiān)督范圍，是對聚焦“主責(zé)主業(yè)”目標的偏移，會因監(jiān)察權(quán)的過于分散而弱化監(jiān)察機關(guān)的腐敗治理職能，并擠壓其他權(quán)力主體的權(quán)力行使空間，造成監(jiān)察權(quán)的“一權(quán)獨大”，違反國家權(quán)力分工原則。

二、監(jiān)察全覆蓋法治體系動態(tài)運行與推進中的短板揭示

完善的法治體系是實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的基礎(chǔ)，然而，監(jiān)察法治體系動態(tài)運行中在實際定位與配套機制上存在的問題，卻可能導(dǎo)致監(jiān)察對象與范圍泛化以及監(jiān)察資源投向的誤差。

(一)監(jiān)察主體全覆蓋實踐推進的短板

派駐監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，我們黨早在20世紀60年代起即開始了黨內(nèi)派駐監(jiān)督的探索，取得了有益經(jīng)驗。(17)1963至1965年，中央紀委的前身——中央監(jiān)察委員會先后向6個中央局和41個國務(wù)院部門派出監(jiān)察組，基本確立了紀檢監(jiān)察派駐制度，其后，派駐機構(gòu)歷經(jīng)創(chuàng)立、撤銷、恢復(fù)重建、合署辦公、統(tǒng)一管理等數(shù)次歷史變革。1982年，黨的十二大通過的黨章規(guī)定：“黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”，正式確立了派駐制度在黨章中的地位。2001年，黨的十五屆六中全會明確提出，紀律檢查機關(guān)對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理；2004年，派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制從由中央紀委監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，派駐機構(gòu)改革向縱深發(fā)展，派駐監(jiān)督體制逐步完善。2018年11月，中共中央辦公廳《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，就改革派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、完善派駐監(jiān)督工作機制、拓展派駐全覆蓋范圍、提高派駐監(jiān)督全覆蓋質(zhì)量等進行了全面部署，派駐監(jiān)督制度自此步入以提高質(zhì)量為中心的發(fā)展時期。派駐監(jiān)督的效能來自“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，“派”的權(quán)威是派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的組織優(yōu)勢，使派駐機構(gòu)監(jiān)督具有相應(yīng)的獨立性和權(quán)威性，有利于解決對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”監(jiān)督難的問題?！榜v”的優(yōu)勢體現(xiàn)在可以就近監(jiān)督、深入監(jiān)督等方面。(18)諶生全:《對派駐監(jiān)督存在問題及改革途徑的思考》，http://www.sqjw.gov.cn/sqsjw/fgyj/201711/ df1e4eb32bb542c2a5d2c1a0f9834a72.shtml,最后訪問時間:2021年12月2日。后《監(jiān)察法》時代，監(jiān)察機關(guān)以整合、改造與新設(shè)方式完成了派駐體系更新，也揭示出一些需要關(guān)注并著力解決的問題。

第一，在派出機關(guān)與派駐機構(gòu)的關(guān)系上，“派”的權(quán)威尚難彰顯?！侗O(jiān)察法》確認了派出機關(guān)與派駐機構(gòu)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制與責(zé)任關(guān)系，然而在實際運行中，由于派駐機構(gòu)多以收編改造而來，其與派出機關(guān)結(jié)構(gòu)關(guān)系相對疏離，固有的紐帶關(guān)系薄弱，基本不具有在派出機關(guān)內(nèi)的人員流動機會，難以全面參與派出機關(guān)的研習(xí)活動，較多處于分散地位，組織向心力有待提升，確保派駐權(quán)威所需的及時聯(lián)動關(guān)系尚未完全建立。根據(jù)分級負責(zé)原則，派駐監(jiān)督只承擔(dān)初核調(diào)查、巡查檢查等外圍工作，審批手續(xù)煩瑣、職權(quán)有限，職權(quán)配置限制了派駐監(jiān)督的作用發(fā)揮。在監(jiān)督責(zé)任逐級下沉之后就杳無音信，基層紀檢監(jiān)察機關(guān)形同虛設(shè)，上級紀委監(jiān)委只好“出手”，代替下級進行監(jiān)督。(19)姜林：《“精準”二字需充分體現(xiàn)》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第21期。

第二，在派駐機構(gòu)與被派駐單位的關(guān)系上，“駐”的優(yōu)勢尚難彰顯。派駐機構(gòu)與駐在單位是主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任關(guān)系，以避免異體監(jiān)督與同體監(jiān)督的雙重缺陷：派駐機構(gòu)對駐在單位而言具有性質(zhì)功能的差異性，前者監(jiān)督后者，具有異體監(jiān)督優(yōu)勢;派駐機構(gòu)與駐在單位之間又具有一體性的一面，派駐機構(gòu)負責(zé)人可以參加或列席駐在單位黨委會議，參與重要決策部署，因而具有同體監(jiān)督的特征。(20)張立進：《基層紀檢派駐(出)機構(gòu)工作中的問題與對策》，《廉政文化研究》2020年第5期。派駐機構(gòu)在駐在單位直接或過多參與、負責(zé)業(yè)務(wù)，造成“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢在監(jiān)督功能上的弱化，原本因派駐機構(gòu)熟悉單位情況，有利于發(fā)揮監(jiān)督職能，卻成為礙于情面、影響監(jiān)督的制約因素。派駐干部對駐在關(guān)系中“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”關(guān)系的有效運行模式思考不深，派駐機構(gòu)監(jiān)督工作極不均衡，有些派駐機構(gòu)長期無舉報和轉(zhuǎn)辦案件，而有些機構(gòu)則長期監(jiān)督量巨大、超負荷運行。在派駐規(guī)模與結(jié)構(gòu)關(guān)系上所采取的各級統(tǒng)一化模式，無法有針對性地解決監(jiān)察監(jiān)督供需關(guān)系矛盾的問題，在實質(zhì)上影響監(jiān)督效能。

第三，在派駐機構(gòu)內(nèi)部的組織關(guān)系上，存在過于穩(wěn)定、監(jiān)察能力不足的短板。派駐機構(gòu)人員基本固定，人力資源難以優(yōu)化，專業(yè)人員短缺，業(yè)務(wù)水平和法律知識薄弱，存在履職以及承擔(dān)監(jiān)督工作所需的基本法律判斷、調(diào)查取證能力短板。監(jiān)察能力的供需沖突，直接導(dǎo)致幾乎很少由駐在機構(gòu)發(fā)現(xiàn)駐在部門黨政領(lǐng)導(dǎo)成員的違法犯罪情況，絕大多數(shù)派駐機構(gòu)多年未查辦過案件，成為“象征性”機構(gòu)。因問題線索的涉密性，派駐監(jiān)督、紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督這四項監(jiān)督在監(jiān)督力量整合、協(xié)作配合、信息共享等方面協(xié)調(diào)銜接有待完善，駐在機構(gòu)的監(jiān)察能力評估與考核缺少客觀檢測指標，在一定時期內(nèi)存在獨立、全面履行監(jiān)察職能的障礙。

(二)監(jiān)察對象全覆蓋實踐推進的短板

監(jiān)察對象全覆蓋的實踐運行問題位列重點關(guān)注問題之首，囿于個別監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察權(quán)屬性與履職方式的認識偏差，導(dǎo)致盲目追求擴張監(jiān)察對象范圍的“形式化”全覆蓋盛行，在國家公權(quán)力監(jiān)督的“主戰(zhàn)場”之外，對社會公權(quán)力乃至不具有公權(quán)力屬性的主體的監(jiān)察，在不斷“創(chuàng)新實踐”中被納入進來，大有成為監(jiān)察對象全覆蓋“主戰(zhàn)場”之勢。改革伊始，實務(wù)部門即以充分調(diào)研為基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)了監(jiān)察對象判斷標準適用的問題，提出了應(yīng)當準確把握《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的識別標準，以精準研判的建議，指出了無限制地把不屬于監(jiān)察對象的人員納入監(jiān)察范圍，將普通教師、醫(yī)生也列為監(jiān)察對象，甚至連普通群眾的事也要“伸手”，實際上是借監(jiān)察全覆蓋忽視監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”，使得監(jiān)督重點發(fā)散、靶向偏離；還有少數(shù)紀檢監(jiān)察干部認為監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部難度大，想“巧妙”地將監(jiān)督重點轉(zhuǎn)移到普通干部和基層公職人員身上，往往不該管的管了，該管的沒管住，引起群眾不滿。(21)姜林：《“精準”二字需充分體現(xiàn)》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第21期。在監(jiān)察對象判斷上的問題集中于：

第一，監(jiān)察對象識別標準實踐認識偏差導(dǎo)致的監(jiān)察對象泛化。理論與實務(wù)界就《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的識別標準存在分歧，實踐中采用“公權(quán)行使論”標準，將是否行使公權(quán)力、履行公職作為其判斷標準(22)廖凱：《如何判斷一名“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象——必須聚焦是否“行使公權(quán)力”這個關(guān)鍵》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第11期。；與之相左的是“行使公權(quán)的公職人員論”(23)譚宗澤教授主張，必須是符合行使“公權(quán)力”、具備“公職人員”身份等原則性規(guī)定的主體，才能被認定為國家監(jiān)察對象。參見譚宗澤：《論國家監(jiān)察對象的識別標準》，《政治與法律》2019年第2期。。二者對于行使國家公權(quán)力或者輔助行使國家公權(quán)力者的監(jiān)察對象適格性認識一致，實質(zhì)性分歧在于：一是非公職行使國家公權(quán)力的人員，如國家出資企業(yè)臨時聘用人員；二是行使非典型性社會公權(quán)力人員，如物業(yè)公司、業(yè)主委員會人員。(1)關(guān)于行使典型性社會公權(quán)力人員的監(jiān)察對象符合性。此類人員的核心在于，單純行使基層自治組織中自我管理職責(zé)的社會公權(quán)力。監(jiān)察體制改革前，此類人員的犯罪即由公安機關(guān)管轄，而非由檢察機關(guān)管轄，分別管轄的原因在于，此類主體不具有國家工作人員身份，且不行使國家公權(quán)力。監(jiān)察體制改革后，《實施條例》將此類社會公權(quán)力主體納入監(jiān)察監(jiān)督范圍，確定為監(jiān)察對象，作為釋法性規(guī)定存在類推之嫌?，F(xiàn)實的問題在于，此類主體范圍極為廣泛、權(quán)力具有微觀性，盡管實踐中發(fā)生過“小官巨腐”的極端案件，但相對而言，其發(fā)案機率并不十分突出。由于此類公權(quán)力行使主體規(guī)模驚人，將其歸入監(jiān)察對象，會在相當程度上擠占監(jiān)察委員會的管轄資源，加劇監(jiān)察資源的供需矛盾，可能產(chǎn)生“丟了西瓜撿芝麻”的結(jié)果。對國家公權(quán)力的監(jiān)督與監(jiān)察比率不高，是更為值得關(guān)注的問題，監(jiān)察機關(guān)實際查辦的職務(wù)犯罪案件中，此類犯罪主體占有相當比重。(24)在中國裁判文書網(wǎng)上，以“監(jiān)察委員會”為關(guān)鍵詞，檢索出2017-2021年這5年間一審刑事案件判決書與裁定書共19 996份。其中，2017年161份，2018年3 496份，2019年7 791份，2020年6 531份，2021年2 017份。在總樣本內(nèi)，以“村委”“村民委員會”為關(guān)鍵詞，檢索到的案例分別為4 252份和2 156份，總計6 408份，約占總樣本數(shù)的32%。盡管社會公權(quán)力腐敗因貼近群眾、易被感知而主觀危害嚴重，但是，就國家腐敗治理的重點選擇而言，值得作出更精準的判斷。(2)關(guān)于非社會公權(quán)力組織中人員的監(jiān)察對象符合性。對業(yè)主委員會、物業(yè)人員實施的侵吞業(yè)主財產(chǎn)、亂收費行為實施國家監(jiān)察，并開展大規(guī)模的治理運動，成為個別監(jiān)察機關(guān)推進全覆蓋的重點，有些監(jiān)察機關(guān)甚至采取了監(jiān)察委員會直接查辦方式，以求加大威懾效果。應(yīng)當明確的是，業(yè)主委員會所行使的權(quán)力完全不具有法律意義上公權(quán)力屬性，其所管理的財產(chǎn)更不具有公有性，將之納入監(jiān)察對象是欠缺法律根據(jù)的。

第二，監(jiān)察對象判斷中“從事公務(wù)”地位的認識錯誤導(dǎo)致的對象泛化?！侗O(jiān)察法》第15條所規(guī)定的“從事公務(wù)”或者“從事管理”是監(jiān)察對象的法定要件，實務(wù)機關(guān)對此已有明確意見，“監(jiān)察法在制度設(shè)計時，就明確規(guī)定監(jiān)察全覆蓋的是‘行使公權(quán)力的公職人員’，而不是所有公職人員，更不是普通群眾……判斷一個人是不是監(jiān)察對象，關(guān)鍵是看他是不是行使公權(quán)力，要堅持動態(tài)識別的原則，從‘人’和‘事’兩個標準結(jié)合起來看?！恕?，就是指行使公權(quán)力的公職人員，比如公務(wù)員，國企管理人員，公辦醫(yī)院、學(xué)校等單位的管理人員，以及在管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，如出納、會計等都屬于監(jiān)察對象；‘事’，就是是否從事了與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，比如單純從事教學(xué)的普通教師，雖然不是監(jiān)察對象，而一旦參與了招生、采購、基建等與公權(quán)力有關(guān)的事宜，就成為監(jiān)察對象……盡管監(jiān)察法對監(jiān)察對象范圍設(shè)置了兜底條款，但是不能無限制地把不應(yīng)該屬于監(jiān)察對象的人員也納入監(jiān)察范圍，必須從深化國家監(jiān)察體制改革的初心出發(fā)，聚焦行使公權(quán)力這個根本，科學(xué)、正確地界定監(jiān)察對象范圍。”(25)石艷紅：《“全覆蓋”不是“啥都管”》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第14期。據(jù)此，公辦教育、醫(yī)療機構(gòu)中的公職人員，欠缺從事組織、管理、監(jiān)督職能的，并非適格的監(jiān)察對象。實踐中，個別監(jiān)察機關(guān)將監(jiān)察資源投向物業(yè)人員(26)《臨沂一物業(yè)侵害業(yè)主權(quán)益被紀委監(jiān)委通報！警方已立案》，https://www.163.com/dy/article/F94JTFFB0535AEJX.html，最后訪問時間：2022年1月8日。、村級臨時委托人員、環(huán)衛(wèi)工人、協(xié)警、城管協(xié)管員、普通教師、“編外人員”“臨時工”，個別監(jiān)察機關(guān)不監(jiān)督教育主管部門，而是直接進中小學(xué)查教師教案，是對監(jiān)察職能定位錯誤認識的表現(xiàn)。

第三，監(jiān)察權(quán)履職方式與履職重點誤識導(dǎo)致的對象泛化。監(jiān)察對象的識別錯誤，還表現(xiàn)在監(jiān)察履職方式方面。監(jiān)察體制改革確立了監(jiān)察權(quán)“監(jiān)督的再監(jiān)督”定位，然而實踐中，個別監(jiān)察機關(guān)越過主責(zé)部門和行業(yè)監(jiān)管部門，直接沖到一線，或參與一些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，直接處置行政違法行為，對不具有監(jiān)察對象資格的主體進行直接監(jiān)督、調(diào)查?！坝械牡胤交煜思o檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督責(zé)任與主責(zé)機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，職能越位、發(fā)散，監(jiān)督范圍泛化，陷入‘監(jiān)督變牽頭、牽頭變主責(zé)、主責(zé)變主抓’的窘境，甚至‘沖到一線代為監(jiān)管’……這實際上是以監(jiān)察全覆蓋為借口，避重就輕，使得監(jiān)督重點發(fā)散、靶向偏離，失去了‘準星’?！?27)聶義峰：《在精準上下功夫求突破》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年3月26日。

(三)監(jiān)察范圍全覆蓋實踐推進中的認識偏差與范圍泛化

個別監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察權(quán)存在認識偏差，錯誤地理解擴大監(jiān)察范圍的意義，盲目擴張監(jiān)察范圍。監(jiān)察法治體系運行中存在以下問題：

第一，超越監(jiān)察權(quán)的腐敗治理權(quán)屬性，泛化監(jiān)察范圍。監(jiān)察權(quán)負有對職務(wù)違法的調(diào)查與處置權(quán)，但并非對監(jiān)察對象的所有違法行為均負有調(diào)查職責(zé)。監(jiān)察范圍的確定，不僅要看其是否具備公職人員的身份，還要看其是否在行使公權(quán)力、履行公務(wù)，其所涉嫌的違法或犯罪行為是否損害了公權(quán)力及公職人員所要求的廉潔性。(28)譚宗澤：《論國家監(jiān)察對象的識別標準》，《政治與法律》2019年第2期。判斷一個“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象的標準，主要是其是否行使公權(quán)力、所涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。(29)中共中央紀律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第114頁。廉潔性損害標準是確定監(jiān)察范圍的首要根據(jù)，然而，實踐中，對諸如醫(yī)生或者醫(yī)院過度醫(yī)療行為(30)《廣西右江：嚴查醫(yī)藥收費超標 撬動行業(yè)集中整治》，https://www.ccdi.gov.cn/gzdt/jcfc/202009/t20200910_225317.html，最后訪問時間：2022年1月8日。，公辦學(xué)校教師有償補課與推薦教輔資料行為、對課外輔導(dǎo)機構(gòu)的治理(31)袁淑麗：《為學(xué)生減負也為家長松綁》，《中國紀檢監(jiān)察》2022年第1期。，對臨時聘用的城管隊員巡查監(jiān)管不嚴的行為(32)顏新文、杜玲玲：《監(jiān)察全覆蓋，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶》，《中國紀檢監(jiān)察》2019年第1期。， 對房屋群租亂象等(33)《南寧：專項整治群租房亂象》，http://www.gxjjw.gov.cn/staticpages/20191121/gxjjw5dd659ef-144661.shtml，最后訪問時間：2022年1月8日。，均被納入監(jiān)察管轄范圍，則完全超越了監(jiān)察權(quán)的法定監(jiān)察范圍。

第二，超越監(jiān)察能力，擴大監(jiān)察職能管轄罪名范圍。監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，只能以行使公權(quán)力中的腐敗性職務(wù)犯罪為限，對于職業(yè)性職務(wù)犯罪、不具有損害公職廉潔性的犯罪，不應(yīng)任意將其納入管轄范圍?！缎谭ā匪?guī)定的職務(wù)性犯罪涉及職務(wù)犯罪與職業(yè)犯罪的類型，前者是指以犯罪主體行使特定職權(quán)與職責(zé)為中心，后者則以犯罪主體從事特定職業(yè)為中心。重大責(zé)任事故類犯罪作為公共安全犯罪，即使對犯罪成立存在一定的身份要求，但并不屬于職務(wù)身份，而屬于職業(yè)身份，如，重大飛行事故罪的主體為航空人員，而非從事公務(wù)的管理人員；鐵路運營安全事故罪的主體為鐵路職工，而非從事鐵路運輸?shù)墓芾砣藛T。同理，私自開拆、隱匿、毀棄郵件、電報罪，故意延誤投遞郵件罪，金融工作人員購買假幣罪，即使存在公職人員成立犯罪的可能，但是并不符合職務(wù)犯罪的條件。《刑法》規(guī)定的身份犯類型中，職務(wù)身份犯是其一種，但并非所有以職權(quán)職責(zé)為根據(jù)規(guī)定的職務(wù)犯罪均與權(quán)力腐敗行使相關(guān)，非法出租、出借槍支罪屬于基于職務(wù)性條件而成立的犯罪，包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪更是被《刑法》明文規(guī)定的典型職務(wù)犯罪，但因其與腐敗行權(quán)欠缺關(guān)聯(lián)性，本身并未被歸入現(xiàn)行職能管轄罪名的范圍。

第三，直接對公權(quán)力的運行行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。腐敗是公共權(quán)力的濫用，中國特色監(jiān)察權(quán)作為國家腐敗治理專屬權(quán)，以全面監(jiān)察公職人員在行使公權(quán)力中的濫權(quán)腐敗為核心(34)魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革立法之辨證：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。，盡管對公職人員行使公權(quán)力行為的適法性存在評價與判斷的必要，甚至是判斷公職人員行為正當性的基礎(chǔ)，但是，公權(quán)力本身并非監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察客體。

三、監(jiān)察全覆蓋法治體系完善的決定因素與對策

《監(jiān)察法》已頒行4年有余，監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察全覆蓋目標導(dǎo)向下開展了聲勢浩大的探索與實踐，監(jiān)察體制改革目標的實現(xiàn)程度，已然到了全面評估的關(guān)鍵時點。本文認為，監(jiān)察全覆蓋的運行評估需要聚焦以下問題：一是作為監(jiān)察全覆蓋法治體系動態(tài)建設(shè)根基的定位是否與監(jiān)察權(quán)屬性相契合，二是在反腐敗的靶向選擇上，究竟應(yīng)以國家公權(quán)力還是以社會公權(quán)力為治理的中心，抑或在二元論的前提下何者為第一性的對象，三是在形式性與實質(zhì)性監(jiān)察全覆蓋存在實然沖突的情況下，如何使改革聚焦于以提高監(jiān)察質(zhì)量為中心，四是實質(zhì)性全覆蓋會對監(jiān)察能力建設(shè)重點、監(jiān)察對象與監(jiān)察范圍的判斷標準帶來何種影響。

(一)監(jiān)察全覆蓋法治體系完善的決定性因素

將監(jiān)察全覆蓋確立為國家監(jiān)察組織架構(gòu)完善的目標，是習(xí)近平總書記在黨的十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上提出的(35)習(xí)近平：《堅持全面從嚴治黨依規(guī)治黨 創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督》，《中國紀檢監(jiān)察報》2016年1月13日。，由此成為啟動國家監(jiān)察體制改革的重點方案，并為黨的十九大報告和《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》所重點強調(diào)，成為《監(jiān)察法》的立法主旨。監(jiān)察全覆蓋作為一個動態(tài)發(fā)展的法治體系，其建設(shè)與完善方向應(yīng)當立足于監(jiān)察權(quán)屬性與國家腐敗治理現(xiàn)代化的需要。

1.監(jiān)察權(quán)是中國特色國家腐敗治理權(quán)

監(jiān)察權(quán)屬性是決定監(jiān)察法治體系建設(shè)與運行的首要因素，偏離監(jiān)察權(quán)法定職責(zé)而進行的制度推進，則偏離了改革目標。國家監(jiān)察委員會實質(zhì)上就是反腐敗工作機構(gòu)，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。(36)《王岐山：實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋 完善黨和國家的自我監(jiān)督》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/25/c_1119993502.htm，最后訪問時間：2017年8月16日；《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，《解放軍報》2017 年 11 月 6日。這是監(jiān)察體制改革決策確立之初即已明確的屬性與定位，更是在改革推進與制度體系設(shè)計中得到反復(fù)重申。(37)《國家監(jiān)察體制改革：監(jiān)察委是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)司法機關(guān)》， http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1851126?from=timeline&isappinstalled=0，最后訪問時間：2017年11月20日；中共中央紀律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第54頁?！氨O(jiān)察委員會作為人大監(jiān)督體制下的一級獨立機構(gòu)，既不是司法機關(guān)，也不是行政機關(guān)，而是專門的反腐敗工作機構(gòu)；監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)，既不是司法權(quán)，也不是行政權(quán)，而是獨立的腐敗監(jiān)督權(quán)。”(38)錢小平：《監(jiān)察委員會監(jiān)督職能激活及其制度構(gòu)建——兼評〈監(jiān)察法〉的中國特色》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。本文認為，反腐敗工作機構(gòu)的屬性，決定了監(jiān)察機關(guān)必須聚焦于腐敗治理，包括：(1)必須以深化推進國家腐敗治理為首任，監(jiān)察權(quán)的每一次發(fā)動，必須以促進國家廉潔政治目標的實現(xiàn)為根據(jù)，保持高度的戰(zhàn)略定力，恒力持之。(2)必須聚焦于在廉潔政治建設(shè)的“主責(zé)主業(yè)”上有大作為，以對腐敗的科學(xué)揭示為基礎(chǔ)，準確界定腐敗的典型行為模式與結(jié)構(gòu)，防止泛腐敗化治理導(dǎo)致的重點偏移與靶向錯位。(3)準確判斷腐敗的真正風(fēng)險源和風(fēng)暴眼，抓住主要矛盾。腐敗具有時代性與國別性，然而，縱使腐敗不斷變異，國家公權(quán)力腐敗是最具危害性的腐敗，其對執(zhí)政安全、國家政權(quán)安全的直接危害，是其他腐敗形式所無法比擬的，必須旗幟鮮明地將之作為治理的第一對象。(4)監(jiān)察權(quán)以所有行使公權(quán)力的公職人員為治理對象，借助于國家公權(quán)力行使而實施的腐敗，是國家治理現(xiàn)代化的最大障礙。

2.對腐敗的內(nèi)在規(guī)定性與行為模式的科學(xué)界定

學(xué)術(shù)話語上的“腐敗”是一個典型的西方概念，與我國所固有的觀念存在差異。在改革開放后相當長的時期內(nèi)，“由于腐敗發(fā)展的規(guī)律、特點沒有得到‘充分的暴露’，由于面對來勢洶涌的腐敗問題整個社會還沒有作好‘足夠的社會心理準備’”(39)邵道生：《十六大到十七大中國的反腐敗》，《民主與科學(xué)》2007年第5期。，加之中西文化差異的存在，“實際上，人們在社會政治生活中使用腐敗一詞，既可指個人運用公共權(quán)力來達到個人目的，也可指個人的各種不符合社會道德規(guī)范和習(xí)俗的行為和活動，哪怕這些行為并不在公共生活領(lǐng)域內(nèi)。這是中國文化的特殊性，家國一體，倫理政治，修身養(yǎng)性治國平天下，將個人生活與公共生活融為一體，沒有人為的劃分，個人在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的違背社會道德、法律和傳統(tǒng)規(guī)范的行為，都會被認為是腐敗行為”(40)王滬寧：《反腐?。褐袊膶嶒灐?，?？冢喝h(huán)出版社，1990年，第3-4頁。。黨和國家在對腐敗的指稱上使用的仍是“不正之風(fēng)”，在判斷標準上更多從道德悖逆性、黨性純潔性以及客觀現(xiàn)象上做具象化的認識，將腐敗與特權(quán)、物質(zhì)分配，以及特殊權(quán)力部門和領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，乃至將經(jīng)濟流轉(zhuǎn)過程中的經(jīng)濟犯罪作為腐敗加以認定。(41)魏昌東：《建黨百年中國特色反腐之路的理論邏輯》，《毛澤東鄧小平理論研究》2021年第9期。黨的十四大對腐敗有明確界定，并將“黨堅持不懈地反對腐敗”寫進黨章。在學(xué)術(shù)話語上，對腐敗的研討形成了“以利益為中心”的狹義說與“以權(quán)力為中心”的廣義說的爭鳴。前者認為：“腐敗是一種以權(quán)謀私的行為。所謂權(quán)，是指公共權(quán)力；所謂私，是與公相對立的個人私利。以權(quán)謀私，就是利用、竊用、濫用公共權(quán)力而滿足一己之私?！?42)卜憲群主編：《中國歷史上的腐敗與反腐敗》上冊，廈門：鷺江出版社，2014年，第1頁?！案瘮∈侵竾覚C關(guān)以及行使公權(quán)力的公職人員利用其權(quán)力從事貪污、賄賂、浪費公共資財以及生活腐化墮落等行為?！?43)秦前紅主編：《監(jiān)察法學(xué)教程》，北京：法律出版社，2019年，第41頁。此說奠基于對腐敗的傳統(tǒng)認識，受到廣泛認同，也是國際反腐敗研究的主流觀點。(44)薩塔羅夫：《反腐敗政策》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年，第12頁。后者認為：“界定中國社會中的腐敗現(xiàn)象，不宜僅僅從以權(quán)謀私的角度審視，以權(quán)謀私只是腐敗的基本現(xiàn)象?！?45)王滬寧：《反腐敗：中國的實驗》，第4頁。“從廣義上說，腐敗行為意味著政府治理一般意義上的敗壞，這里不一定有人直接得到利益或好處，但整個社會的利益受到損害……在實際的社會生活中，要抑制和清除腐敗現(xiàn)象，單瞄準狹義概念上的行為是不夠的，必須廣義和狹義同時著手，這樣才能博得公眾的認同?！?46)王滬寧：《反腐?。褐袊膶嶒灐罚?頁。腐敗問題的中國研究揭示了腐敗的本質(zhì)，但是，伴隨腐敗治理的推進，也衍生出對腐敗認識泛化的問題，相當規(guī)模的民間有違社會道德的行為，成為腐敗的載體。(47)腐敗界定的泛化，是21世紀初被我國學(xué)者所揭示的問題，意指“腐敗”被用來指代各種不良風(fēng)氣，恣意擴大，諸如學(xué)術(shù)腐敗、教育腐敗、足球腐敗、司法腐敗、醫(yī)療腐敗等等提法，滿目皆是，似乎我們生活在一個以腐敗為主導(dǎo)的社會里。參見李雪慧：《腐敗概念泛化的弊端》，《中國監(jiān)察》2002年第14期。對“腐敗”這個廉政研究的基本概念，人們由于文化背景和理論話語的不同，向來為之爭論不休，缺少高度的學(xué)術(shù)共鳴，以致出現(xiàn)了“把腐敗看作筐，什么都往里裝”的泛化傾向。參見王明高、謝志遠、陳鑫銘：《廉政學(xué)的獨立性及其學(xué)科體系構(gòu)建》，《湖南商學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。腐敗概念泛化不利于正確判斷反腐敗的形勢、明確反腐敗的打擊目標，為了準確有力地預(yù)防和遏制腐敗，需要正本清源，對腐敗概念作出更加科學(xué)的界定。(48)李曉明、張長梅：《腐敗概念的泛化與界定》，《當代法學(xué)》2008年第3期。

本文認為，中國國情下“腐敗”的內(nèi)在規(guī)定性在于：(1)腐敗以公權(quán)力濫用為肇因?！案瘮〉谋举|(zhì)特征在于對公共權(quán)力的非公共利用, 即對正當權(quán)力的扭曲和濫用?！?49)孫恒山：《“腐敗”概念的分析與刑法學(xué)思考》，《當代法學(xué)》2005年第1期。公權(quán)力的濫用是腐敗的母體，國家公權(quán)力更因其作用領(lǐng)域、范圍的廣泛性，具有對國家和社會利益分配的支配性，而易于衍生腐敗，聚焦國家公權(quán)力揭示與評價腐敗，才能揭示腐敗的本質(zhì)。(2)公職人員的職務(wù)廉潔性是腐敗危害的客觀識別標準。腐敗衍生于公權(quán)的行權(quán)過程，涉及以交易方式出賣權(quán)力和損害人民對公共權(quán)力的信賴行權(quán)兩類主要形式，對作為監(jiān)察權(quán)治理對象的腐敗的認定，必須以存在對公職廉潔性的損害作為首要根據(jù)，實踐中，盡管對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的監(jiān)察全覆蓋，能夠更好地維護群眾的獲得感、幸福感(50)羅澤旭：《增強對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)察監(jiān)督的精準性和實效性》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202110/t20211025_252869.html，最后訪問時間：2022年1月8日。，但從腐敗治理的立場來看，并未把握腐敗危害的實質(zhì)，無法滿足腐敗內(nèi)在規(guī)定性的實質(zhì)要求。(3)腐敗犯罪有別于職務(wù)犯罪，也有別于職業(yè)犯罪。堅守腐敗本質(zhì)的判斷標準，可以發(fā)現(xiàn)，腐敗犯罪與職務(wù)犯罪的外延不具有等同性，僅為其下位概念，防止脫離腐敗的本質(zhì)任意劃定管轄的范圍，才能確保將國家腐敗治理資源聚焦于“主責(zé)主業(yè)”。有必要建構(gòu)對腐敗行為法益評價與判斷的一般標準，“廉政建設(shè)與反腐敗工作”是腐敗治理的“一體兩面”，“廉政建設(shè)”是其正的面向，對作為反的面向的腐敗的判斷具有實質(zhì)的界定作用，應(yīng)將非腐敗性職務(wù)違法與犯罪行為排除出監(jiān)察范圍。

3.國家監(jiān)察權(quán)的管轄能力

管轄能力是決定監(jiān)察全覆蓋制度體系運行的又一重要因素，超出管轄能力運行監(jiān)察權(quán)，無法取得預(yù)期的治理成效。監(jiān)察體制改革以來，面對個別監(jiān)察機關(guān)大幅擴張管轄范圍的現(xiàn)實，學(xué)術(shù)界提出了“管轄能力”的概念，力圖揭示可能的監(jiān)察管轄能力不足問題。所謂管轄能力，是指管轄機關(guān)對案件的處理能力。(51)錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對策》，《南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。刑事訴訟視野下的犯罪管轄能力，受制于管轄主體的性質(zhì)與權(quán)力層級結(jié)構(gòu)關(guān)系、管轄對象及其基本屬性，以及管轄機制的結(jié)構(gòu)模式。不同犯罪類型的發(fā)現(xiàn)、證明與懲治機制各異，犯罪類型決定證明方法及難易程度，均對管轄主體的能力結(jié)構(gòu)提出差異性的要求。監(jiān)察權(quán)的生成過程決定了監(jiān)察資源的狀況，監(jiān)察成效與管轄能力存在特殊關(guān)系，一定限度內(nèi)的“監(jiān)管比”(監(jiān)督者與被監(jiān)管對象之比率)具有正相關(guān)性，盲目擴大管轄范圍，會降低監(jiān)察成效，甚至造成錯誤判斷腐敗危害源的問題。

(二)促進監(jiān)察全覆蓋法治體系規(guī)范運行的優(yōu)化策略

實現(xiàn)向?qū)嵸|(zhì)性全覆蓋的觀念轉(zhuǎn)型，是監(jiān)察體制改革的下一個階段性目標，核心是提高全覆蓋的精準度，堅守“主責(zé)主業(yè)”，防范監(jiān)察對象錯位和范圍泛化。

1.監(jiān)察權(quán)主體全覆蓋：以提升監(jiān)察權(quán)管轄能力為中心

監(jiān)察管轄能力的實質(zhì)性提升是監(jiān)察全覆蓋最關(guān)鍵的目標，提升監(jiān)察能力，需要做到“四個明確”：(1)明確將“以提高監(jiān)察質(zhì)量為中心”作為全覆蓋的基本導(dǎo)向。樹立正確的全覆蓋觀，防止全覆蓋在低水平上徘徊，探索提高監(jiān)察質(zhì)量的策略與方法。(2)明確監(jiān)察權(quán)主體行權(quán)能力建設(shè)的基礎(chǔ)地位，實現(xiàn)人力資源的系統(tǒng)性優(yōu)化與結(jié)構(gòu)性完善。一是及時修正《監(jiān)察官法》，對監(jiān)察官，特別是對行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)人員的專業(yè)與學(xué)歷層次提出嚴格要求，破解監(jiān)察權(quán)行使中的“一熱一冷”(52)所謂“一熱一冷”是指，在省部級干部重特大腐敗犯罪案件的辦理上保持高壓態(tài)勢，而普通案件的查辦數(shù)量增幅有限，尚未出現(xiàn)大幅提升的趨勢。究其原因，主要在于，對于重特大案件普遍采取了集中優(yōu)勢資源的辦法，而對于常態(tài)化的腐敗犯罪案件的辦理，因常規(guī)性監(jiān)察能力提升并未取得決定性進展，現(xiàn)有治理資源無法滿足治理目標的需求。問題，建立經(jīng)嚴格遴選的職務(wù)犯罪調(diào)查隊伍。二是改變監(jiān)察權(quán)運行的“人海戰(zhàn)術(shù)”，降低“人案比”(53)所謂“監(jiān)督與監(jiān)察比”是指，監(jiān)察委員會在行使監(jiān)督、調(diào)查職能時所投入的監(jiān)察人員數(shù)量、資源規(guī)模與所查處的案件數(shù)量的比例關(guān)系。當下基層監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件普遍存在不計成本的“人海戰(zhàn)術(shù)”問題，參與一起普通留置案件的人力資源投入高達10余人乃至20余人，經(jīng)費投入巨大。，減少個案中不必要的人力投入，釋放更多的人力資源，作為派駐與派出力量，破解派駐機構(gòu)人員監(jiān)察能力的短板問題。(3)明確派駐監(jiān)察機構(gòu)的建設(shè)重點與工作重點。一是以實現(xiàn)“派”與“駐”雙重優(yōu)勢為中心決定派駐模式，防止以“掛牌”數(shù)量為目標，建立派駐效能評估機制，及時撤銷或調(diào)整欠缺實質(zhì)效能的機構(gòu)，避免派駐空轉(zhuǎn)；二是對派駐機構(gòu)人員不能一收了之，必須進行人力資源的更新與再造，與其在人力整編與能力塑造上投入巨大成本，不如以實際派出替代“虛派”；三是明確派駐機構(gòu)的工作重心，提升派駐機構(gòu)的監(jiān)督能力，監(jiān)督權(quán)運行的核心是推進公共權(quán)力合規(guī)運行。(54)程衍：《論監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性與行權(quán)邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》2020年第3期。(4)明確監(jiān)察權(quán)高效運行的評價標準。保持腐敗違法與犯罪案件的查辦規(guī)模，是實質(zhì)全覆蓋的靈魂，只有確保追懲量的穩(wěn)步提升，才能使公職人員時刻保持警惕，最大限度地遏制腐敗動因。在腐敗犯罪案件上未取得根本性突破的個別監(jiān)察機關(guān)，應(yīng)當受到負面評價。

2.監(jiān)察對象全覆蓋：以國家公權(quán)力行使者為中心

監(jiān)察對象全覆蓋的核心不是范圍的無序擴張，而在于精準定位，需要堅持“三個明確”：(1)明確監(jiān)察權(quán)屬性對于監(jiān)察對象選擇的基礎(chǔ)作用。監(jiān)察權(quán)作為國家治理權(quán)，以權(quán)力治理為基本功能，《監(jiān)察法》第6條將“有效制約和監(jiān)督權(quán)力”設(shè)定為國家監(jiān)察的工作目標。只有行使公權(quán)力的公職人員才屬于監(jiān)察對象，不應(yīng)將基于一般性工作職務(wù)便利的人員納入。(2)明確對監(jiān)察對象識別標準的正確解釋方法?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察對象的一般標準與具體標準具有明確性和統(tǒng)一性，“公職人員”只有“行使公共權(quán)力”才能成為監(jiān)察對象的要求是明確的，《監(jiān)察法》第15條中“從事公務(wù)的人員”“從事管理的人員”“依法履行公職的人員”的表述，即使回歸到《監(jiān)察法》的現(xiàn)有規(guī)定來嚴格審視，仍然不能把監(jiān)察對象予以泛化對待，行為人是否是行使國家公權(quán)力的主體仍然是范圍劃定的核心要旨所在。(55)陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。(3)明確將國家公權(quán)力行使者作為主要監(jiān)察對象。不在監(jiān)察對象范圍的選擇上游離出國家腐敗治理的總體戰(zhàn)略格局的重點范圍，監(jiān)察全覆蓋并非要由監(jiān)察機關(guān)行使對一切管理國家、社會的職能，參與社會建設(shè)主體的全覆蓋，堅守國家公權(quán)力行使者是主戰(zhàn)場、第一戰(zhàn)場的定位，在腐敗治理斗爭的任何階段，均需明確這一立場。

3.監(jiān)察范圍全覆蓋：以公職人員的廉潔義務(wù)維護為中心

實現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋，同樣要堅守精準定位的原則，堅持“四個明確”：(1)明確國家推進反腐敗階段性目標的現(xiàn)實短板，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當通過大數(shù)據(jù)平臺，對腐敗治理的整體趨勢進行實證評估，對辦結(jié)案件進行所涉行為“陳案與新案因素性”分析，準確研判“腐敗黑數(shù)”?！皦旱剐詣倮本哂姓w性與具體性評價功能，整體趨勢上的“壓倒性勝利”并不代表不同治理層次與地區(qū)的絕對一致，不能將“壓倒性勝利”解釋為犯罪查究數(shù)量的大幅減少，不能“一刀切”地將之作為衡量腐敗治理成效的標準。(2)明確鞏固“主責(zé)主業(yè)”的實質(zhì)蘊涵與積極價值。監(jiān)察權(quán)以促進廉潔行權(quán)、公正行權(quán)為中心，對監(jiān)察職能管轄罪名進行瘦身，將重大責(zé)任事故類犯罪、侵權(quán)類犯罪以及職業(yè)性犯罪排除出監(jiān)察管轄罪名的范圍。(56)從管轄權(quán)運行情況看，實踐中對于劃入監(jiān)察職能管轄范圍的罪名大多數(shù)處于未受管轄的狀態(tài)，所辦理的案件以貪污賄賂和瀆職犯罪為主，“非典型”職務(wù)犯罪案件數(shù)量較少。經(jīng)對中國裁判文書網(wǎng)分別以監(jiān)察機關(guān)專屬管轄的49個罪名為案由，以2018年3月20日至2020年4月13日為時間段進行檢索，其中13個罪名裁判文書數(shù)量為0，占49個專屬管轄罪名的26.53%，占全部88個罪名的14.77%。參見孟松：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接中的監(jiān)察管轄問題探討》，《理論探索》2021年第3期。強化對“主責(zé)主業(yè)”的思考，時刻保持對偏移“主責(zé)主業(yè)”動向的警惕。(3)明確監(jiān)察權(quán)“監(jiān)督的再監(jiān)督”定位。一是監(jiān)察權(quán)的行權(quán)模式?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了兩種監(jiān)察行權(quán)模式：對公職人員腐敗行為的直接監(jiān)察權(quán)，與對權(quán)力運行環(huán)境改造、減少腐敗機會的間接監(jiān)察權(quán)。對于不具備監(jiān)察對象資格、不符合監(jiān)察范圍的情形，應(yīng)以推進法定職權(quán)機關(guān)對可能衍生腐敗的環(huán)境進行治理，避免監(jiān)察權(quán)“一權(quán)到底”，更不能由監(jiān)察權(quán)代替其他職權(quán)機關(guān)行使其權(quán)力。(57)黨的十九大以來，中央紀委國家監(jiān)委開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，重點查處和糾正貫徹黨中央脫貧攻堅決策部署不堅決不到位、弄虛作假問題，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和職能部門監(jiān)管職責(zé)不落實問題；印發(fā)《關(guān)于在掃黑除惡專項斗爭中強化監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的意見》，要求堅決懲治放縱、包庇黑惡勢力甚至充當“保護傘”的黨員干部。由此可見，即使在這些專項工作中，中央紀委國家監(jiān)委也不要求各級紀委監(jiān)委沖到一線，代替業(yè)務(wù)部門進行直接監(jiān)督，而是明確監(jiān)督外延，在推進全覆蓋過程中堅守“監(jiān)督的監(jiān)督”定位，協(xié)助不包攬、推動不代替、到位不越位。參見姜林：《真正把監(jiān)督職責(zé)履行到位》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年10月25日。二是合署辦公與全覆蓋的戰(zhàn)略定位。正確認識黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察在權(quán)屬定位、監(jiān)督重點、監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象上的差異，堅守“合署不等于權(quán)力混同、一體不等于職責(zé)同一”的觀念(58)魏昌東：《監(jiān)察委員會職權(quán)定位與銜接機制研究》，上海：上海人民出版社，2022年，第253頁；程衍：《紀監(jiān)融合視域下監(jiān)察職權(quán)配置之再優(yōu)化》，《法學(xué)》2021年第11期。，國家和社會對腐敗治理資源的投入，以國家公權(quán)力的腐敗治理為核心，不應(yīng)在職能范圍上混同黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的權(quán)力屬性。

學(xué)術(shù)界對于監(jiān)察對象識別標準的深入探究，是要真正使監(jiān)察全覆蓋運行在“法治思維、法治方式”的軌道上，確保監(jiān)察權(quán)聚焦“主責(zé)主業(yè)”。監(jiān)察全覆蓋不是無原則、無標準的全覆蓋，其價值目標中內(nèi)蘊著監(jiān)察法治主義的基本要求。當下中國的腐敗治理仍處于攻堅階段，腐敗陳案仍有存量、新案仍有相當規(guī)模，從近年追懲的重特大案件揭示的情況來看，十八大后不收手、十九大后不止步的犯罪人員仍有一定規(guī)模，均表明監(jiān)察聚焦“主責(zé)主業(yè)”的積極意義?，F(xiàn)代國家的腐敗治理，是一項宏大的系統(tǒng)工程，國家公權(quán)力永遠是腐敗治理的中心，必須不斷鞏固與強化，盲目突破《監(jiān)察法》設(shè)定的監(jiān)察對象與監(jiān)察范圍，將重點轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域的“微腐敗”，必然會擠占有限的治理資源，同時給腐敗者帶來錯誤的信息，不利于腐敗治理根本性勝利目標的實現(xiàn)。